1. W skardze konstytucyjnej z 25 września 2019 r. M.J. (dalej: skarżący) wniósł do Trybunału Konstytucyjnego o orzeczenie, że art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.; dalej: p.u.s.a.) jest niezgodny z:

– art. 10 ust. 2 Konstytucji,

– art. 10 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji,

– art. 45 ust. 1 Konstytucji,

– art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji,

– art. 45 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2 Konstytucji,

– art. 45 ust. 1 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego:

Wyrokiem z grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę skarżącego na decyzję Wojewody z sierpnia 2016 r., w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z rejestrów mieszkańców. Od wyroku WSA skarżący wywiódł skargę kasacyjną. W toku postępowania kasacyjnego skarżący złożył wniosek o wyłączenie sędziego WSA delegowanego do NSA. Postanowieniem z marca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wskazany powyżej wniosek o wyłączenie sędziego. Skarżący wniósł zażalenie na rzeczone postanowienie NSA. Zażalenie to zostało następnie odrzucone postanowieniem NSA z kwietnia 2019 r. Wyrokiem z 25 czerwca 2019 r. (sygn. akt […]) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego.

W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżący stwierdził, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez osoby nieposiadające nominacji Prezydenta RP do orzekania w określonej instancji sądowej jest naruszeniem konstytucyjnie chronionego prawa do rozpoznania sprawy przez właściwy sąd.

Skarżący wskazał, że sędziowie sądów administracyjnych są powoływani przez Prezydenta RP na ściśle określone co do funkcji i miejsca stanowiska. Jednocześnie Konstytucja nie przewiduje możliwości scedowania uprawnienia Prezydenta RP, o którym mowa w zdaniu poprzedzającym, na jakikolwiek inny organ władzy publicznej, w tym organ administracyjny sądu, jakim jest Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego.

2. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 10 lutego 2020 r. (sygn. Ts 152/19) nadał przedmiotowej skardze konstytucyjnej dalszy bieg w zakresie badania konstytucyjności art. 13 § 1 p.u.s.a. oraz odmówił nadania dalszego biegu skardze w pozostałym zakresie.

3. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 8 czerwca 2020 r. poinformował, że nie przystępuje do sprawy toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym w wyniku skargi M.J.

4. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w piśmie z 17 grudnia 2020 r. przedstawił stanowisko, w którym wniósł o umorzenie niniejszego postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

W uzasadnieniu stanowiska Sejmu wskazano, że orzeczeniem, które bezpośrednio odnosiło się do przysługującemu skarżącemu prawa do sądu, w zakresie wskazanym w zarzutach skargi, było postanowienie NSA z marca 2019 r., którym oddalono wniosek o wyłączenie sędziego WSA delegowanego do NSA. W konsekwencji oznacza to, że po pierwsze, skarżący błędnie określił ostateczne orzeczenie dotyczące wskazanego w skardze prawa podmiotowego rangi konstytucyjnej, a po drugie, że skarżący przekroczył 3-miesięczny termin wniesienia skargi konstytucyjnej, o którym mowa w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK.

Niezależnie od powyższego, w uzasadnieniu stanowiska Sejmu podniesiono, że wzorcem konstytucyjnym w postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia skargi konstytucyjnej może być wyłącznie przepis ustawy zasadniczej, statuujący konstytucyjne prawo podmiotowe, a nie zasada ustrojowa. Wymóg ten spełnia wyłącznie wskazany przez skarżącego art. 45 ust. 1 Konstytucji, stanowiący podstawę normatywną konstytucyjnego prawa do sądu, natomiast wymogu tego nie spełniają pozostałe przepisy, wskazane w skardze jako wzorce kontroli.

W stanowisku Sejmu wskazano również, że postawiony przez skarżącego zarzut niekonstytucyjności przepisów nie został należycie uzasadniony, w szczególności skarżący nie wykazał, na czym konkretnie miałoby w niniejszej sprawie polegać naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu. Ponadto, w stanowisku Sejmu podniesiono, że kwestionowana przez skarżącego regulacja, dotycząca instytucji delegowania sędziów, jest powszechnie akceptowana, zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i w piśmiennictwie.

5. W piśmie procesowym z 20 stycznia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na stanowisko Sejmu wyrażone w piśmie z 17 grudnia 2020 r., skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

6. W piśmie z 20 stycznia 2021 r. Prokurator Generalny wniósł o umorzenie niniejszego postępowania w całości na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, tj. ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

W uzasadnieniu stanowiska Prokuratora Generalnego doprecyzowano, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie winno podlegać umorzeniu w zakresie dotyczącym badania zgodności art. 13 § 1 p.u.s.a. z art. 10 ust. 2 Konstytucji, art. 10 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, art. 45 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2 Konstytucji, art. 45 ust. 1 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, ze względu na niedopuszczalność orzekania, która w ocenie Prokuratora Generalnego wynika z tego, że wzorcem kontroli uczyniono normy ogólne, określające zasady ustrojowe, a nie zaś przepisy Konstytucji statuujące określone prawa i wolności. Jeżeli chodzi o kwestię zbadania zgodności art. 13 § 1 p.u.s.a. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, to postępowanie w tym zakresie również winno, zdaniem Prokuratora Generalnego, podlegać umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, z tym jednak zastrzeżeniem, że w omawianym zakresie niedopuszczalność orzekania wynika z braku wskazania przez skarżącego, w jaki sposób kwestionowany przez niego przepis sprawia, iż pozycja sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych orzekających w Naczelnym Sądzie Administracyjnym staje się nieodpowiednia i narusza standardy konstytucyjne. W konsekwencji oznacza to, że skarżący nie wskazał żadnego łącznika pozwalającego na powiązanie instytucji delegacji, o której mowa w kwestionowanym art. 13 § 1 p.u.s.a., z naruszeniem prawa do sądu, w tym w zakresie komponenty obejmującej prawo do rozpoznania sprawy przez „sąd właściwy”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, „[k]ażdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. W po-wołanym przepisie ustawy zasadniczej ustrojodawca wprowadził wymóg istnienia bezpośredniego związku między treścią wskazanych w skardze konstytucyjnej norm i naruszeniem przysługujących skarżącemu konstytucyjnych wolności lub praw.

Trybunał przypomina, że zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna powinna zawierać: określenie kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją (pkt 1); wskazanie, która konstytucyjna wolność lub prawo skarżącego i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone (pkt 2); uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub prawem skarżącego, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie (pkt 3). Należy podkreślić, że prawidłowe wykonanie przez skarżącego obowiązku przedstawienia, jakie konstytucyjne prawa lub wolności (i w jaki sposób) zostały naruszone przez przepisy stanowiące przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej, polegać musi nie tylko na wskazaniu (numerycznym) postanowień Konstytucji i zasad z nich wyprowadzanych, z którymi – zdaniem skarżącego – niezgodne są kwestionowane przepisy, lecz także na przedstawieniu treści prawa lub wolności, wywodzonych z tych postanowień, a naruszonych przez normodawcę. Powinna temu towarzyszyć stosowna argumentacja prawna, uprawdopodabniająca stawiane zarzuty. Z powyższego obowiązku nie może zwolnić skarżącego, działający ex officio, Trybunał Konstytucyjny. W konsekwencji poprzestanie przez skarżącego na lakonicznym lub zdawkowym uzasadnieniu zarzutu albo na całkowitym nieuzasadnieniu sformułowanych zarzutów stanowi niewykonanie dyspozycji ustawowej, co skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. Niedopuszczalne jest bowiem samodzielne precyzowanie przez Trybunał, a tym bardziej uzasadnianie, jedynie ogólnikowo sformułowanych zarzutów niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów (zob. wyrok TK z 28 czerwca 2018 r., sygn. SK 4/17, OTK ZU A/2018, poz. 43 i powołane tam orzecznictwo).

Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska Sejmu, w ramach którego podniesiono, że skarżący błędnie określił ostateczne orzeczenie dotyczące wskazanego w skardze prawa do sądu i w konsekwencji uchybił 3-miesięcznemu terminowi wniesienia skargi konstytucyjnej, o którym mowa w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK, należy stwierdzić, iż kwestia ta podlegała weryfikacji na wcześniejszym etapie sprawy i została rozstrzygnięta przez sędziego Trybunału przez nadanie skardze dalszego biegu w zakresie badania konstytucyjności art. 13 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.; dalej: p.u.s.a.). Zajęte wówczas stanowisko Trybunał podtrzymuje. Uwzględniając, że skarżący czyni podstawą wywiedzionej skargi zarzut naruszenia konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy przez sąd właściwy, na skutek zasiadania w składzie orzekającym sędziego delegowanego, za ostateczne rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK, należy uznać wyrok wydany z udziałem tego sędziego, a zatem in concreto wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r. (sygn. akt […]).

2. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną kontrola konstytucyjności przepisów ustawy może odbywać się na podstawie postanowień konstytucyjnych statuujących wolności lub prawa podmiotowe, a zatem postanowień będących podstawą normy prawnej adresowanej do obywatela, kształtującej jego sytuację prawną i dającej mu możność wyboru zachowania (por. wyrok z 13 stycznia 2004 r., sygn. SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2). Właściwego wzorca kontroli w postępowaniu skargowym nie mogą stanowić natomiast normy ogólne, określające zasady ustrojowe, i normy adresowane do ustawodawcy, narzucające mu pewien sposób regulowania dziedzin życia (zob. wyroki z: 10 maja 2005 r., sygn. SK 40/02, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 48; 17 listopada 2010 r., sygn. SK 23/07, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 103).

3. Podstawy umorzenia postępowania prowadzonego przed Trybunałem ustawodawca uregulował w art. 59 ust. 1 u.o.t.p.TK. Zgodnie ze wskazanym przepisem Trybunał na posiedzeniu niejawnym wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) na skutek cofnięcia wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej; 2) jeżeli wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne; 3) jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne; 4) jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał, a także 5) w przypadku zakończenia kadencji Sejmu i Senatu, w niezakończonych sprawach wszczętych na podstawie wniosku grupy posłów albo grupy senatorów, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji.

Trybunał wielokrotnie podkreślał, że kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania, konieczne jest na każdym etapie postępowania (por. postanowienia z: 21 października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; 21 marca 2006 r., sygn. SK 58/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 35 i cytowane tam orzecznictwo). Powyższe oznacza, że wydane w sprawie zarządzenie sędziego Trybunału o nadaniu skardze konstytucyjnej biegu nie wyklucza wydania postanowienia o umorzeniu postępowania na dalszym etapie sprawy. Uwzględniając przedstawione wywody, Trybunał był zobowiązany – również na obecnym etapie postępowania – zbadać, czy nie zachodzą ujemne przesłanki rozpoznania niniejszej skargi. Przekazanie skargi konstytucyjnej po zakończeniu jej wstępnej kontroli do rozpoznania przez odpowiedni skład Trybunału nie przesądza bowiem ostatecznie o dopuszczalności jej merytorycznego rozpatrzenia (zob. postanowienie z 3 grudnia 2020 r., sygn. SK 27/17, OTK ZU A/2020, poz. 68).

4. W skardze konstytucyjnej skarżący wniósł do Trybunału o orzeczenie, że art. 13 § 1 i 2 p.u.s.a. jest niezgodny z:

– art. 10 ust. 2 Konstytucji,

– art. 10 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji,

– art. 45 ust. 1 Konstytucji,

– art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji,

– art. 45 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2 Konstytucji,

– art. 45 ust. 1 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji.

Mając na względzie, że w niniejszej sprawie dalszy bieg skardze nadano wyłącznie w zakresie zbadania konstytucyjności art. 13 § 1 p.u.s.a., przedstawione poniżej rozważania zostaną ograniczone wyłącznie do wskazanego zakresu rozpoznania skargi.

5. Zgodnie z art. 13 § 1 p.u.s.a. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego może delegować, na czas określony, sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, za jego zgodą, do pełnienia obowiązków sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W myśl art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 10 ust. 2 Konstytucji stanowi, że władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały. Natomiast art. 45 ust. 1 Konstytucji gwarantuje każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Stosownie do art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji akt urzędowy Prezydenta RP w sprawie powołania sędziego nie wymaga dla swojej ważności podpisu (kontrasygnaty) Prezesa Rady Ministrów.

6. Trybunał stwierdza, że w niniejszej sprawie za jedyny skuteczny wzorzec kontroli może być uznany art. 45 ust. 1 Konstytucji. Tylko bowiem ten przepis odnosi się do sfery praw i wolności konstytucyjnych, ochronie których służyć ma skarga konstytucyjna. Powołany przepis wyraża bowiem publiczne prawo podmiotowe do sądu, które swym zakresem obejmuje m.in. prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy. Prawo to ma pozostawać – zdaniem skarżącego – w sprzeczności z kwestionowanym w skardze art. 13 § 1 p.u.s.a.

Pozostałe wzorce kontroli wskazane w skardze, a obejmujące art. 2, art. 10 ust. 2 i art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji należy uznać za wzorce nieprawidłowe, i to z kilku powodów. Po pierwsze, należy stwierdzić, że powołane przepisy nie kreują bezpośrednio konstytucyjnych wolności lub praw. Art. 2 Konstytucji wyraża zasadę ustrojową demokratycznego państwa prawnego; art. 10 ust. 2 Konstytucji odnosi się do zasady ustrojowej podziału władzy; art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji statuuje natomiast prerogatywę prezydencką, obejmującą akt powoływania sędziów. Tymczasem, jak już wskazano uprzednio, wzorcami kontroli w postępowaniu prowadzonym na skutek wywiedzenia skargi konstytucyjnej mogą być wyłącznie te przepisy ustawy zasadniczej, które statuują prawa lub wolności konstytucyjne, a nie odnoszą się do zasad ustrojowych czy też kompetencji organów władzy publicznej. Po drugie, skarżący nie wykazał, jakie konstytucyjne prawa lub wolności – niepodlegające ochronie na mocy art. 45 ust. 1 Konstytucji – miałyby wynikać z przywołanych przepisów konstytucyjnych. Po trzecie wreszcie, skarga konstytucyjna – jako środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności – nie powinna służyć ochronie kompetencji (prerogatyw) organów władzy publicznej.

Z tych względów Trybunał postanowił umorzyć postępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK w zakresie badania zgodności art. 13 § 1 p.u.s.a. z art. 2, art. 10 ust. 2 i art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji – z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.

7. Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdza, że treść skargi uniemożliwia także merytoryczne rozpoznanie zarzutu niezgodności art. 13 § 1 p.u.s.a. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, ze względu na brak należytego uzasadnienia wskazanego zarzutu. Lektura skargi dowodzi, że skarżący nie wykazał, w jaki sposób obecność w składzie orzekającym sędziego delegowanego miałaby pozostawać w sprzeczności z prawem do rozpoznania sprawy przez sąd właściwy, a nie jest rolą Trybunału poszukiwać takiego uzasadnienia ex officio. W tym zakresie Trybunał podziela stanowisko Prokuratora Generalnego, że skarżący nie wskazał żadnego łącznika pozwalającego na powiązanie instytucji delegacji, o której mowa w kwestionowanym art. 13 § 1 p.u.s.a., z naruszeniem prawa do sądu, w tym w zakresie komponenty obejmującej prawo do rozpoznania sprawy przez „sąd właściwy”. Skarżący, chcąc skutecznie podważyć konstytucyjność art. 13 § 1 p.u.s.a., winien był wykazać w uzasadnieniu skargi, w jaki sposób orzekanie sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poza inwestyturą, zainicjowane prawidłowo wydanym aktem delegacji na podstawie kwestionowanego art. 13 § 1 p.u.s.a., wpływa negatywnie na konstytucyjne atrybuty sądu, dekodowane z normy art. 45 ust. 1 Konstytucji. Argumentacji takiej próżno jednak szukać w rozpoznawanej skardze konstytucyjnej.

Na marginesie Trybunał zwraca uwagę, że instytucja delegacji sędziego, w kontekście zachowania prawa do rozpoznania sprawy przez sąd właściwy, była już przedmiotem kontroli konstytucyjności. W wyroku pełnego składu z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07 (OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3), Trybunał orzekł w punkcie 7 sentencji, że art. 77 § 1 pkt 1, 3 i 4 oraz § 2, 2a, 3 i 3a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98 poz. 1070, ze zm.) jest zgodny z art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 173 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 180 ust. 2 Konstytucji. Skarżący powinien był zatem odnieść się w uzasadnieniu skargi także do ugruntowanego orzecznictwa Trybunału, dotyczącego oceny konstytucyjności instytucji delegacji (w tym zwłaszcza powołanego wyroku o sygn. K 45/07) oraz przedstawić argumenty wskazujące albo na niezasadność przyjmowanego dotychczas przez Trybunał stanowiska, albo przekonywające o jego nieaktualności na gruncie sądownictwa administracyjnego. Tymczasem tym wymogom skarżący również nie sprostał.

Mając powyższe na względzie Trybunał postanowił umorzyć postępowanie, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, w zakresie badania zgodności art. 13 § 1 p.u.s.a. z art. 45 ust. 1 Konstytucji ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Z tych też względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.