W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 17 października 2018 r. (data nadania) M.S., A.S. oraz E.Ś.S. (dalej: skarżący), reprezentowani przez adwokata ustanowionego pełnomocnikiem z wyboru, zakwestionowali zgodność art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090, ze zm.; dalej: ustawa rekompensacyjna) w zakresie, w jakim ogranicza możliwość przyznania rekompensaty tylko do osób mających miejsce zamieszkania poza obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.).

Postanowieniem z 19 lutego 2020 r. Trybunał Konstytucyjny: w punkcie pierwszym – nadał skardze konstytucyjnej dalszy bieg w zakresie, w jakim kwestionuje zgodność art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; w punkcie drugim – odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w pozostałym zakresie. Zdaniem Trybunału skarga konstytucyjna spełnia wymagania określone w ustawie i nie jest oczywiście bezzasadna, poza częścią, w jakiej skarżący kwestionują zgodność przedmiotu kontroli z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (zwanej w złożonej skardze Europejską Konwencją Praw Człowieka; Dz. U. z 1995 r. nr 36 poz. 175, ze zm.), albowiem w tym zakresie skarga nie spełnia wymogu określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym skarga przysługuje tylko w przypadku naruszenia wolności lub praw określonych w ustawie zasadniczej.

Na to postanowienie, skarżący – reprezentowani przez tego samego pełnomocnika – pismem z 12 marca 2020 r. (data nadania) wnieśli zażalenie, domagając się nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w całości. Zdaniem skarżących wzorcem kontroli w trybie skargi konstytucyjnej mogą być nie tylko przepisy Konstytucji, lecz także przepisy aktów prawa międzynarodowego. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący powołali się również na pogląd prawny wyrażony w wyroku Trybunału z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99 (OTK ZU nr 5/2000, poz. 144).

Treść kwestionowanego art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej jest następująca: „Prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: 1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów (…)”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p. TK), skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał w składzie trzech sędziów rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p. TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, iż naruszenie norm prawa międzynarodowego – chociażby wyrażały one konkretne podmiotowe prawa jednostki – nie może stanowić podstawy skargi konstytucyjnej. Wzorzec kontroli w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi, stanowić mogą wyłącznie normy konstytucyjne. Jak bowiem stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji, wolności lub prawa, których ochrony – w drodze skargi konstytucyjnej – domagają się skarżący, muszą mieć swoje źródło w samej ustawie zasadniczej. Wynika to jednoznacznie z użytego w art. 79 ust. 1 Konstytucji zwrotu „konstytucyjne wolności lub prawa” (zob. wyroki TK z: 8 czerwca 1999 r., sygn. SK 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96; 6 lutego 2002 r., sygn. SK 11/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 2; 11 października 2016 r., sygn. SK 28/15, OTK ZU A/2016, poz. 79 oraz postanowienie TK z 5 lipca 2011 r., sygn. SK 3/10, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 64).

W przywołanym w zażaleniu wyroku z 10 lipca 2000 r. (sygn. SK 21/99, OTK ZU 5/2000, poz. 144) Trybunał podkreślił, że użyte w art. 79 ust. 1 Konstytucji pojęcie konstytucyjne wolności lub prawa „obejmuje także prawa człowieka i obywatela uregulowane w podstawowych aktach prawa międzynarodowego, tzn. w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych czy w Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wtedy, gdy obywatel przywołałby takie standardowe prawo uregulowane w jednym z cytowanych aktów, które jednocześnie jest uregulowane w naszej konstytucji” (zob. przywołane w tym wyroku poglądy doktryny). Trybunał wyjaśnił również wówczas, że art. 79 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie stanowi o wnoszeniu skargi w sprawie „zgodności z Konstytucją”, dlatego podstawą skargi konstytucyjnej może być wyłącznie zarzut naruszenia konstytucyjnych praw i wolności skarżącego, a więc takich, które sformułowane zostały bezpośrednio w ustawie zasadniczej i z tych m.in. względów postępowanie to zostało umorzone w zakresie, w jakim skarga kwestionowała zgodność przedmiotu kontroli z przepisami aktów prawa międzynarodowego.

Z perspektywy art. 79 ust. 1 Konstytucji unormowanie podstawowych praw i wolności człowieka zarówno w wybranych aktach prawa międzynarodowego, jak i w przepisach polskiej Konstytucji oznacza, że w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej, przepisy prawa międzynarodowego mogą służyć wzmocnieniu argumentacji uzasadnienia niezgodności przedmiotu kontroli z wolnościami lub prawami wyrażanymi w normach polskiej ustawy zasadniczej.

Badana skarga konstytucyjna nie zawiera argumentów przemawiających za odstąpieniem od poglądów prawnych wyrażanych we wskazanym wyżej jednolitym i ugruntowanym orzecznictwie Trybunału, które stanowi dla kolejnych składów orzekających – zwłaszcza na etapie wstępnego rozpoznania skargi – wiążącą dyrektywę interpretacyjną.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 17 października 2018 r. (data nadania) M.S., A.S. oraz E.Ś.S. (dalej: skarżący) wystąpili z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego:

Skarżący są spadkobiercami E.S., współwłaściciela majątku ziemskiego S. (dalej: S.), po II wojnie światowej znajdującego się poza granicami Polski.

5 sierpnia 2014 r. skarżący złożyli do Wojewody Małopolskiego wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że są spadkobiercami E.S., obywatela polskiego, który posiadał 4 miejsca zamieszkania, w tym od 1938 r. w S.

Wojewoda Małopolski decyzją z 11 sierpnia 2015 r. (znak […]) odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty. Wskazał, że nie można przyjąć, że spadkodawca posiadał miejsce zamieszkania w majątku ziemskim S., ani też, że nie mógł powrócić na byłe terytorium RP po zakończeniu II wojny światowej.

Skarżący złożyli odwołanie od tej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego przez uznanie, że spadkodawca nie spełnił przesłanek koniecznych do przyznania rekompensaty z uwagi na brak miejsca zamieszkania na byłym terytorium RP.

Minister Skarbu decyzją z 22 października 2015 r. (znak […]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z 2 marca 2016 r. (sygn. akt […]) oddalił skargę. Stwierdził, że spadkodawca skarżących prowadził w majątku Stremecz działalność gospodarczą, nie można jednak uznać, że było to jego miejsce zamieszkania.

W związku z powyższym wyrokiem skarżący złożyli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 9 maja 2018 r. (sygn. akt […]) sąd oddalił skargę, uznając argumentację WSA.

Zarządzeniem z 3 października 2019 r. sędzia Trybunału Konstytucyjnego wezwał skarżących do doręczenia pełnomocnictwa szczególnego do sporządzenia i wniesienia skargi konstytucyjnej oraz reprezentowania skarżących w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, które umożliwi identyfikację sprawy, w związku z którą zostało udzielone, wraz z 4 kopiami, oraz kopii skargi wraz z załącznikami, a także do wskazania, w jaki sposób zaskarżony przepis narusza określone w skardze prawo własności przez jego arbitralne ograniczenie oraz uzasadnienie tego zarzutu.

Pismem z 23 października 2019 r. (data nadania) skarżący wskazali powyższe, załączając pełnomocnictwo szczególne oraz kopię skargi.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej jest ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Na etapie wstępnej kontroli Trybunał Konstytucyjny bada, czy skarga spełnia przesłanki, o których mowa w przywołanym przepisie Konstytucji oraz wymagania wskazane w art. 44, art. 53 i art. 77 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393, ze zm.; dalej: u.o.t.p. TK) a także, czy nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p. TK.

2. Skargę konstytucyjną w imieniu skarżących sporządził i wniósł adwokat. Do skargi załączono udzielone przez skarżących pełnomocnictwo do sporządzenia i wniesienia skargi konstytucyjnej, a także do reprezentowania ich w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

3. Skarżący wyczerpali przysługującą im drogę prawną, ponieważ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2018 r. (sygn. akt […]; dalej: wyrok NSA) jest prawomocny i nie przysługują od niego żadne zwyczajne środki zaskarżenia.

4. Trybunał stwierdza, że skarżący dochowali trzymiesięcznego terminu wniesienia skargi konstytucyjnej przewidzianego w art. 77 ust. 1 u.o.t.p. TK. Wyrok NSA został doręczony skarżącym 20 lipca 2018 r., a skargę wniesiono 17 października 2018 r. (data nadania).

5. W skardze zarzucono niekonstytucyjność art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090, ze zm.; dalej: u.r.p.r.) w zakresie, w jakim ogranicza możliwość przyznania rekompensaty poprzez wprowadzenie obowiązku wykazania zamieszkania właściciela pozostawionego majątku zabużańskiego poza obecnym terytorium RP.

Skarżący wskazali na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r. (sygn. SK 11/12, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 107), w którym orzeczono, że art. 2 pkt 1 u.r.p.r. w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący przytoczyli fragment uzasadnienia wyroku SK 11/12, zgodnie z którym „wprowadzenie przesłanki domicylu – w takim ujęciu, jak w ustawie rekompensacyjnej – bynajmniej nie oznacza miarkowania rekompensaty w zależności od liczby posiadanych nieruchomości, ani też nie powoduje, że rekompensatę otrzymają osoby, dla których utracona nieruchomość była centrum życiowym (wymagane jest bowiem zamieszkanie na byłym terytorium państwa polskiego, a nie w miejscowości, w której znajdowała się nieruchomość będąca podstawą rekompensaty, czy wręcz dokładnie w tej nieruchomości, ze względu na którą rekompensata ma być wypłacona)”.

Zgodnie z wyrokiem TK w sprawie SK 11/12 zaskarżony przepis miał utracić moc z dniem 1 maja 2014 r., jednakże został zmieniony przez art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 195) z dniem 27 lutego 2014 r.

Zdaniem skarżących, zmiana legislacyjna wprowadzona przez prawodawcę nie może być uznana za „efektywne remedium naruszenia” stwierdzonego wyrokiem TK o sygn. SK 11/12.

W złożonych pismach skarżący podnoszą, że ich prawo własności zostało naruszone przez jego arbitralne ograniczenie, a to przez wprowadzenie przesłanki ograniczającej możliwość realizowania roszczenia majątkowego, tj. obowiązku wykazania zamieszkania właściciela pozostawionego majątku zabużańskiego na terytorium byłej RP w celu realizacji rekompensaty. Ich zdaniem, ustalenie przesłanki miejsca zamieszkania nie spełnia wymogów określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, jako nieproporcjonalne i niecelowe.

6. W ocenie Trybunału skarżący prawidłowo określili przedmiot kontroli (art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p. TK), wskazali, jakie przysługujące im konstytucyjne prawa i w jaki sposób zostały – ich zdaniem – naruszone (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p. TK), a także należycie uzasadnili sformułowane w skardze zarzuty (art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p. TK).

Skoro złożona skarga w części, w jakiej dotyczy niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji spełnia wymagania przewidziane w u.o.t.p. TK, a nie zachodzą okoliczności określone w art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p. TK, to – na podstawie art. 61 ust. 2 u.o.t.p. TK – w tym zakresie zasadne jest nadanie jej dalszego biegu.

7. Skarga w części, w której dotyczy badania zgodności art. 2 ust. 2 u.r.p.r. z art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej w złożonej skardze Europejską Konwencją Praw Człowieka; Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, ze zm.) – nie spełnia wymogu określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym przysługuje ona tylko w przypadku, gdy zostały naruszone wolności lub prawa określone w ustawie zasadniczej (por. wyrok z 15 kwietnia 2009 r., sygn. SK 28/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 48).

Z tego też powodu – na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p. TK – należało postanowić, jak w punkcie 2 sentencji.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

POUCZENIE

Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącemu przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na pkt 2 powyższego postanowienia, w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.