1. W skardze konstytucyjnej z 7 marca 2017 r. J.S.W. (dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1668; dalej: u.s.w.), rozumianego w taki sposób, że legitymacja do zaskarżenia programu ochrony powietrza, będącego aktem prawa miejscowego, uzależniona jest od wykazania, że konkretny przepis tego aktu narusza interes prawny skarżącego w sposób bezpośredni, obiektywny i realny, z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego:

1.1. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, ze zm.; dalej: p.o.ś.) nakładała na wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (od 1 stycznia 2019 r. obowiązek ten spoczywa na Głównym Inspektorze Ochrony Środowiska, na podstawie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 1479) obowiązek przeprowadzania – w terminie do dnia 30 kwietnia każdego roku – oceny poziomów substancji w powietrzu za rok poprzedni, a jej wyniki, na podstawie art. 89 ust. 1a p.o.ś., niezwłocznie przekazywać zarządowi województwa. Na tej podstawie, zgodnie z art. 91 ust. 1 p.o.ś., zarząd województwa został zobowiązany do opracowywania projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza, mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji – i przedstawienia go do zaopiniowania właściwym wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast i starostom. Na podstawie art. 91 ust. 3 p.o.ś. sejmik województwa ma określić – w drodze uchwały – program ochrony powietrza.

WSA, postanowieniem z 6 lipca 2016 r., odrzucił skargę. Stwierdził, że skarżąca nie wykazała, że program ochrony powietrza narusza jej interes prawny w sposób określony w art. 90 ust. 1 u.s.w., co skutkuje brakiem legitymacji skargowej po jej stronie. W ocenie sądu zaskarżona uchwała nie ingeruje w wolności i prawa skarżącej, nie jest również skierowana do skarżącej. W ocenie sądu interes prawny warunkujący rozpoznanie skargi powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. Chociaż w ocenie skarżącej przyjęty program ochrony powietrza może nie spełniać części pokładanych w nim oczekiwań, to jednak nie może prowadzić do przyjęcia, że samo wejście w życie programu ochrony powietrza stanowi naruszenie indywidualnego, konkretnego i aktualnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z 29 listopada 2016 r., oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącą. W jego ocenie powołane w zarzutach przepisy Konstytucji, aktów prawa Unii Europejskiej oraz aktów prawa międzynarodowego nie dawały podstaw do uznania, że skarżącej przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 90 ust. 1 u.s.w. NSA podzielił stanowisko WSA uznając, że adresatem uchwały nie jest skarżąca, lecz organy administracji publicznej, których zadaniem będzie wdrożenie uchwalonego programu w celu poprawy jakości powietrza w województwie. Utrudnienia związane z funkcjonowaniem w danym środowisku, które nie spełnia pewnych kryteriów, choć wpływają na sytuację skarżącej, kształtują, co najwyżej, jej interes faktyczny, nie zaś interes prawny. Nie są bowiem konsekwencją uchwalenia zakwestionowanej uchwały. W ocenie NSA o naruszeniu interesu prawnego skarżącej nie może świadczyć przyjęcie niewystarczających, w opinii skarżącej, mechanizmów ochrony powietrza. Trudno bowiem wywieść z takiej sytuacji następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych (realnych) uprawnień. Wbrew stanowisku skarżącej, prounijna wykładnia przepisów prawa krajowego nie może zmierzać do przyjęcia, że jednostka może zawsze skutecznie zainicjować sądowoadministracyjną kontrolę treści aktu administracyjnego, również w sytuacji, gdy nie spełnia ustawowych warunków legitymacji skargowej.

1.2. W skardze konstytucyjnej skarżąca stwierdziła, że art. 90 ust. 1 u.s.w., rozumiany w taki sposób, że legitymacja do zaskarżenia programu ochrony powietrza, będącego aktem prawa miejscowego, uzależniona jest od wykazania, że konkretny przepis tego aktu narusza interes prawny skarżącego w sposób bezpośredni, obiektywny i realny, narusza art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Jej zdaniem, kwestionowany przepis narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji „ponieważ pozbawia jednostki pragnące zainicjować sądową kontrolę programu ochrony powietrza możliwości rozpatrzenia ich sprawy przez sąd” (s. 13 skargi), a art. 77 ust. 2 Konstytucji, „ponieważ uniemożliwia dochodzenia praw na drodze sądowej jednostkom, których prawa są naruszane przez ponadnormatywne zanieczyszczenie powietrza, co jest następstwem nieskutecznego, niespełniającego wymogów prawnych program[u] ochrony powietrza” (s. 13 skargi). Skarżąca stwierdziła, że „[z]godność z Konstytucyjnym prawem do sądu wyrażonym w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Ustawy zasadniczej wymaga, aby legitymacja skargowa przyznana została również podmiotom, których interes prawny został naruszony w sposób pośredni, jak również hipotetyczny i subiektywny, zarówno przez konkretny zapis zaskarżanego aktu, jak i przez braki i uchybienia w jego treści” (s. 14 skargi).

Skarżąca stwierdziła, że art. 90 ust. 1 u.s.w. uniemożliwia zaskarżenie programu ochrony powietrza jednostce, której interes prawny naruszony jest w związku z zamieszkiwaniem na obszarze, w którym powietrze jest znacznie zanieczyszczone. W takiej sytuacji program ochrony powietrza naruszać ma prawa jednostek w sposób pośredni, a zarazem niewystarczający do zainicjowania sądowej kontroli. Dodatkowo skarżąca podniosła, że konieczność stałego przebywania na obszarze, gdzie występuje znaczne zanieczyszczenie powietrza godzić może w prawo do ochrony prywatności (art. 47 Konstytucji), swobodę przemieszczania się (art. 52 Konstytucji) oraz ochronę własności (art. 64 Konstytucji). Zdaniem skarżącej niekonstytucyjna wykładnia zakwestionowanego przepisu doprowadziła do odrzucenia skargi w jej sprawie, przez co sprawa nie została rozpoznana co do istoty w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca powiązała również brak możliwości dochodzenia ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 w związku z art. 68 ust. 4 Konstytucji) oraz bezpieczeństwa ekologicznego (art. 74 ust. 2 Konstytucji) z naruszeniem art. 77 ust. 2 Konstytucji.

3. Marszałek Sejmu (dalej: Marszałek) pismem z 13 października 2017 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 90 ust. 1 u.s.w. w zakresie, w jakim uzależnia legitymację do zaskarżenia aktu prawa miejscowego od wykazania, że konkretny przepis tego aktu narusza interes prawny skarżącego w sposób bezpośredni, obiektywny i realny, jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Zdaniem Marszałka, art. 90 ust. 1 u.s.w. nie ogranicza prawa do sądu, lecz je kreuje, ponieważ stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w zakresie przewidzianym przez postanowienia prawa materialnego. Odesłanie przez kwestionowany przepis do poszczególnych norm prawa materialnego wymusza wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego. Zdaniem Marszałka zasadne jest uniemożliwienie kwestionowania działań organów jednostek samorządu terytorialnego przez podmioty, które swoje prawa wywodzą jedynie z obowiązków organów samorządu terytorialnego względem wspólnoty samorządowej. Skarżący musi więc wykazać konkretny indywidualny interes prawny wynikający z określonej normy prawa materialnego.

W ocenie Marszałka postulat skarżącej – przyznania legitymacji skargowej podmiotom, których „interes prawny został naruszony w sposób pośredni, jak również hipotetyczny i subiektywny, zarówno przez konkretny przepis zaskarżonego aktu, jak i przez braki i uchybienia w jego treści” pozostaje w sprzeczności z przyjętą na gruncie Konstytucji konstrukcją prawa do sądu. Marszałek podkreślił, że domaganie się kontroli sądowej w tego rodzaju przypadkach, opartej na ogólnych zasadach i wartościach prawnych, nie spełniłoby wymagań treści normatywnej pojęcia sprawy, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Zdaniem Marszałka, norma zrekonstruowana z art. 90 ust. 1 u.s.w, warunkująca zainicjowanie kontroli sądowej aktu administracyjnego wskazaniem konkretnego przepisu prawa materialnego dla oceny wystąpienia interesu prawnego, nie narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji. Kwestionowany przepis nie zamyka też drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw, a więc nie narusza art. 77 ust. 2 Konstytucji.

4. Prokurator Generalny (dalej: Prokurator) pismem z 24 maja 2018 r. przedstawił stanowisko, zgodnie z którym art. 90 ust. 1 u.s.w., w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r., rozumiany w taki sposób, że legitymacja do zaskarżenia programu ochrony powietrza, będącego aktem prawa miejscowego, uzależniona jest od wykazania, że konkretny przepis tego aktu narusza interes prawny skarżącego w sposób bezpośredni, obiektywny i realny, jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Prokurator, po dokonaniu analizy kwestionowanego przepisu, stanowisk wypracowanych przez orzecznictwo i doktrynę prawa stwierdził, że skarżąca prawidłowo zinterpretowała treść normy prawnej wynikającej z zaskarżonego przepisu.

Prokurator stwierdził jednak, że skarżąca na gruncie art. 45 ust. 1 Konstytucji domaga się uprawnienia do zakwestionowania za pośrednictwem sądownictwa administracyjnego norm prawych, zaadresowanych do innej kategorii podmiotów. W tym kontekście przypomniał, że z art. 45 ust. 1 Konstytucji nie można wywodzić uprawnienia do kwestionowania przed sądem norm prawnych o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, których zastosowanie wymaga dopiero wydania indywidualnego rozstrzygnięcia, konkretyzującego treść uprawnień i obowiązków określonego podmiotu. Z tych względów Prokurator nie podzielił stanowiska skarżącej odnośnie do zarzutu o niezgodności art. 90 ust. 1 u.s.w. z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Uznał przy tym, że uwzględnienie postulatów skarżącej oznaczałoby w istocie nadanie członkom wspólnoty samorządowej uprawnienia do kreowania, za pośrednictwem sądu administracyjnego, polityki środowiskowej w ramach samorządu, co pozostaje w sprzeczności z aktualnym modelem ustrojowym.

1.1. Skarżąca przedmiotem kontroli konstytucyjności uczyniła art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1668; dalej: u.s.w.). Kwestionowany przepis miał, w momencie złożenia skargi, następujące brzmienie:

,,[k]ażdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego”.

1 czerwca 2017 r. wszedł w życie art. 6 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), który zmienił brzmienie zaskarżonego przepisu na następujące:

„[k]ażdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego”.

Zmiana kwestionowanego przepisu nie wpłynęła na rozpoznanie skargi konstytucyjnej.

1.2. Skarżąca zakwestionowała art. 90 ust. 1 u.s.w. nie wprost, lecz rozumiany w taki sposób, że legitymacja do zaskarżenia programu ochrony powietrza, będącego aktem prawa miejscowego, uzależniona jest od wykazania, że konkretny przepis tego aktu narusza interes prawny skarżącego w sposób bezpośredni, obiektywny i realny. Nie jest to treść zawarta wprost w art. 90 ust. 1 u.s.w. lecz ukształtowana w praktyce jego stosowania.

Na gruncie niniejszej sprawy bezsporne jest, że wskazana przez skarżącą wykładnia art. 90 ust. 1 u.s.w. jest ugruntowana i znajduje potwierdzenie w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 355/14) oraz nauce prawa (zob. np. M. Stahl, Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” nr 3/2013, s. 46-47). Przyjmują one powszechnie, że to konkretna norma prawna kształtująca sytuację prawną skarżącego jest źródłem jego interesu prawnego lub uprawnienia. Musi on wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny, polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zakwestionowanym aktem prawa miejscowego a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Naruszenie to musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny oraz rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały (por. A. Faruga, uwagi do art. 90 i art. 91 [w:] Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, red. B. Dolnicki, Lex 2012; A. Gęsiarz-Krasucka, uwagi do art. 90 [w:] Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, red. P. Drembkowski), Warszawa 2020).

Warunkiem zaskarżenia aktu prawa miejscowego wydanego przez organ samorządu województwa jest więc wykazanie, że wywołuje on dla skarżącego negatywne konsekwencje prawne w postaci zniesienia, ograniczenia czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Ponieważ sąd administracyjny kwestię tę rozstrzyga w pierwszej kolejności, nawet ewentualna sprzeczność uchwały organu samorządu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi (zob. wyrok TK z 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84 oraz wyroki WSA z: 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 237/17, 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 98/14, oraz wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1747/14).

Uwzględniając przytoczone wyżej wyroki oraz stanowisko doktryny TK stwierdził, że skarżąca prawidłowo określiła zakres zaskarżenia. W skardze wskazała przepis, który umożliwia zakwestionowanie aktu prawa miejscowego (tutaj: uchwałę sejmiku województwa) do sądu administracyjnego pod warunkiem spełnienia wynikających z niego wyżej przedstawionych przesłanek. Przesłanki te, o czym w punkcie poniżej, nie zostały przez skarżącą spełnione, co skutkowało brakiem merytorycznej kontroli jej skargi przez sądy administracyjne. Art. 90 ust. 1 u.s.w., co zgodnie potwierdzają również stanowiska Sejmu (s. 2 stanowiska) i Prokuratora (s. 5 stanowiska), znalazł więc zastosowanie w sprawie skarżącej i był podstawą ostatecznego orzeczenia o jej konstytucyjnych prawach i wolnościach, wskazanych w skardze (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji).

2. Interes prawny.

Jak zostało to wyżej stwierdzone, skargę do sądu administracyjnego może wnieść tylko ten, kogo interes prawny został naruszony w sposób bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Niekonstytucyjność art. 90 ust. 1 u.s.w. wynikać ma stąd, że nie istnieje – w świetle obecnych poglądów orzecznictwa i doktryny – możliwość zakwestionowania aktu prawa miejscowego jakim jest program ochrony powietrza.

2.1. Istotą legitymacji skargowej określonej w art. 90 ust. 1 u.s.w. jest uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. Jest to środek służący do ochrony innych podmiotów przed skutkami przekroczenia przez jednostkę samorządu terytorialnego granic swojej samodzielności wyznaczonych przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień innej jednostki w sferze administracji publicznej. Instytucja ta określana bywa również jako skarga powszechna (actio popularis). Określenie to jest o tyle nieprawidłowe, że legitymacja skargowa w takim wypadku uzależniona jest od wykazania przez skarżącego, że kwestionowany akt miejscowy narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W tym też znaczeniu art. 90 ust. 1 u.s.w. stanowi lex specialis do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który uzależnia legitymację skargową tylko od posiadania interesu prawnego, nie wymagając jednocześnie wykazania jego naruszenia. Konsekwencją braku wykazania naruszenia interesu prawnego w przypadku wniesienia skargi na tego rodzaju akt prawa miejscowego jest odrzucenie skargi (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.), co miało miejsce w sytuacji skarżącej. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, we wcześniejszym stanie prawnym przesłanka interesu prawnego posiadała charakter materialny i jej brak skutkował oddaleniem skargi. Przed nowelizacją p.p.s.a. dopiero po przeprowadzeniu rozprawy sąd badał, czy po stronie skarżącego występuje interes prawny, a dalej, czy został on naruszony zaskarżonym aktem. Negatywna odpowiedź na jedno z tych pytań prowadziła do oddalenia skargi. Obecnie brak w tym zakresie jest traktowany jak brak formalny skargi, który skutkuje jej odrzuceniem. Chodzi przy tym o obiektywnie istniejące naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Badanie naruszenia obejmuje art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i przepis szczególny. Sąd z urzędu odrzuci skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, w których nie został wykazany przez skarżącego interes prawny i jego naruszenie przez zaskarżony akt. Badanie interesu prawnego i jego naruszenia zaskarżonym aktem następuje bowiem na wstępnym badaniu skargi (zob. M. Sieradzka, uwagi do art. 58, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. P. Szustakiewicz. A. Skoczylas, Warszawa 2016; J.P. Tarno, uwagi do art. 58, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. X, Sądowa kontrola administracji publicznej, red. R. Hauser, Warszawa 2016, Nb 39 oraz M. Jagielska/A. Wiktorowska/P. Wajda, uwagi do art. 58, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, Nb 9).

Trybunał przypomina, że art. 90 u.s.w. ma swoje „odpowiedniki” w pozostałych ustawach regulujących ustrój samorządu terytorialnego: art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.) oraz art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920). Mimo umieszczenia omawianych przepisów w różnych ustawach należy je interpretować, co do zasady, w podobny sposób. Uwzględniając powyższą okoliczność skład orzekający w niniejszej sprawie przypomina pogląd wyrażony w wyroku z 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 (OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 121). TK wówczas stwierdził, że przyjęta „powszechnie przez sądy wykładnia pojęcia «interes prawny», jako indywidualnego interesu prawnego określonego przez konkretną normę prawa materialnego, powoduje, że mamy do czynienia z indywidualną sprawą, identyfikowaną przez określony stan faktyczny, związany z określonym podmiotem, wymagający prawnej kwalifikacji na podstawie normy prawnej, mającej charakter generalny i abstrakcyjny. Natomiast przyjęcie postulowanej przez skarżących interpretacji, że interes prawny wynika z samej przynależności do społeczności samorządowej, w oderwaniu od prawa materialnego – powodowałoby, że legitymacja skargowa każdego członka społeczności samorządowej mogłaby uruchomić kontrolę legalności aktu wydanego przez organy samorządu terytorialnego, bez względu na indywidualny interes prawny, chroniony przez prawo materialne. Tak pojmowana legitymacja skargowa nie służyłaby ochronie indywidualnych praw skarżących, dzięki której uruchamiana byłaby kontrola legalności aktów organów gminy, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy; taka legitymacja skargowa nie mieściłaby się w konstytucyjnym pojęciu sprawy, stanowiącym nieodłączny element prawa do sądu i istoty sprawowania wymiaru sprawiedliwości, wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji”.

2.2. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, ze zm.; dalej: p.o.ś.) zarząd województwa, na podstawie danych przekazanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (zob. art. 89 p.o.ś.), opracowuje i przedstawia do zaopiniowania właściwym wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast i starostom projekt uchwały w sprawie programu ochrony powietrza. Wskazane organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do wydania w tej sprawie opinii. Po przeprowadzeniu procedury opiniodawczej sejmik województwa ustala, w drodze uchwały, program ochrony powietrza.

Zgodnie z postanowieniami art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247; dalej: u.i.ś.) „Każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa”. W procesie tworzenia programów ochrony powietrza udział taki miał zagwarantować art. 91 ust. 9 p.o.ś. o treści: „Zarząd województwa, zgodnie z przepisami o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, którego przedmiotem jest sporządzenie programu ochrony powietrza”. Choć literalnie ustawodawca zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w procesie przygotowywania planu, to „nie określa jednak przepisów regulujących procedurę tego udziału. W przypadku, gdy program ochrony powietrza podlega obowiązkowi przeprowadzenia SOOŚ [tj. strategicznej oceny oddziaływania na środowisko], zapewnienie udziału społeczeństwa w trakcie tej procedury może zostać uznane za spełniające wymagania komentowanego przepisu. Natomiast w sytuacji, gdy program ochrony powietrza nie jest poddawany procedurze SOOŚ, określenie sposobu prowadzenia konsultacji należało będzie do zarządu jako organu właściwego do ich przeprowadzenia” (M. Pchałek, uwagi do art. 91, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, red. M. Górski Warszawa 2019). TK zwraca jednak uwagę, że SOOŚ jest przeprowadzana dla tych programów, które wyznaczają ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub których realizacja może spowodować znaczące oddziaływanie na środowisko oraz których realizacja może spowodować znaczące oddziaływanie na obszar Natura 2000. Również porównanie art. 91 ust. 9 z art. 96 ust. 5 p.o.ś. o treści „W postępowaniu, którego przedmiotem jest opracowanie uchwały, o której mowa w ust. 1 [tj. uchwały o ograniczeniu lub zakazie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw], stosuje się odpowiednio przepisy działu III rozdziału 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko” wskazuje na niewielką praktyczną możliwość skorzystania z uprawnienia wykreowanego w art. 91 ust. 9 p.o.ś. Rolę postępowań wykreowanych na podstawie u.i.ś. docenia nauka prawa, wskazując, że „między innymi z wykorzystaniem wyników postępowania przeprowadzonego z udziałem społeczeństwa zarząd województwa opracowujący projekt uchwały antysmogowej powinien wyciągnąć wnioski co do tego, czy w analizowanym przypadku zachodzi konieczność wprowadzenia ograniczeń i zakazów, czy też tylko jednego z tych środków” (K. Gruszecki, uwagi do art. 96, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019).

Zauważyć jednak należy, że przygotowanie programu ochrony powietrza jest de facto realizowane między organami administracji, wyznaczając dla niech odpowiednie kompetencje. Związek między kwestionowanym aktem prawnym – programem ochrony powietrza – a naruszeniem interesu prawnego skarżącej będzie w takim przypadku zawsze pośredni, ponieważ nie czyni on skarżącej jego adresatem. W skardze konstytucyjnej skarżąca podniosła, że „[j]edynie w sytuacji czysto teoretycznej, gdyby program zawierał zapisy, które w sposób bezpośredni prowadziłyby do zwiększania zanieczyszczenia powietrza, jednostka mogłaby wykazać legitymację do ich zaskarżenia”.

2.3. Mając powyższe na uwadze, skarżąca nie postuluje zmiany brzmienia art. 90 ust. 1 u.s.w. Domaga się jednak „zmian[y] treści normy prawnej wywodzonej z tego przepisu w zakresie, w jakim pojęcie naruszenia interesu prawnego rozumie się jako naruszenie bezpośrednie, obiektywne i realne, powiązane z konkretnym zapisem zaskarżanego aktu”. Według skarżącej „[z]godność z Konstytucyjnym prawem do sądu wyrażonym w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Ustawy zasadniczej wymaga, aby legitymacja skargowa przyznana została również podmiotom, których interes prawny został naruszony w sposób pośredni, jak również hipotetyczny i subiektywny, zarówno przez konkretny zapis zaskarżanego aktu, jak i przez braki i uchybienia w jego treści”.

Skarżąca domaga się zastosowania prounijnej wykładni art. 90 ust. 1 u.s.w., przez dopuszczenie możliwości zaskarżenia tego rodzaju uchwały, mimo że plan ochrony powietrza nie nałożył na nią żadnych obowiązków ani nie dał jej żadnych uprawnień oraz został skierowany do organów administracji. Możliwość zastosowania tego rodzaju wykładni skarżąca upatrywała w art. 23 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz. Urz. UE L 152 z 11.06.2008, s. 1; dalej: Dyrektywa). W ocenie TK proponowana wykładnia kwestionowanego przepisu byłaby nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego i równości wobec prawa, prowadziłaby bowiem do sytuacji, w której zależnie od rodzaju kwestionowanego aktu prawa miejscowego określone podmioty były zobowiązane wykazywać naruszenie interesu prawnego, a inne nie.

Z treści Dyrektywy nie wynika także obowiązek zapewnienia przez państwo członkowskie możliwości zaskarżenia programów ochrony powietrza przez każdego mieszkańca strefy objętej programem. Na celowość takiego rozwiązania wskazuje natomiast pośrednio TSUE w wyroku z 19 listopada 2014 r., (sprawa C-404/13, The Queen przeciwko The Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs, EU:C:2014:2382). Stwierdził w nim, że „sprzeczne z wiążącym charakterem, jaki art. 288 TFUE przyznaje dyrektywie 2008/50, byłoby zasadnicze wyłączenie tego, że na ustanowiony przez nią obowiązek mogą powoływać się zainteresowane osoby. Spostrzeżenie to zachowuje swoją ważność w szczególności w stosunku do dyrektywy, której celem jest kontrola i redukcja zanieczyszczeń powietrza i która w związku z tym zmierza do ochrony zdrowia publicznego (zob. podobnie wyrok Janecek, EU:C:2008:447, pkt 37). Z powyższego wynika, że osoby fizyczne lub prawne bezpośrednio dotknięte niebezpieczeństwem przekroczenia progów alarmowych po dniu 1 stycznia 2010 r. powinny mieć możliwość żądania od właściwych organów, w razie potrzeby na drodze sądowej, sporządzenia planu dotyczącego jakości powietrza zgodnie z art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50, w przypadku gdy państwo członkowskie nie zapewniło przestrzegania wymogów wynikających z art. 13 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy, przy czym nie wystąpiło też o odroczenie terminu na warunkach przewidzianych w art. 22 (zob. analogicznie wyrok Janecek, EU:C:2008:447, pkt 39)”.

Cytowany pogląd nie stanowi jednak podstawy do rozszerzenia zakresu stosowania art. 90 ust. 1 u.s.w. TK zwraca uwagę, że art. 23 ust. 1 Dyrektywy jest kierowany do państw członkowskich i nakłada na nie określone obowiązki. Nie wynika z niego natomiast, że programy ochrony powietrza uchwalane na poziomie województwa muszą nakładać określone obowiązki lub przyznawać uprawnienia mieszkańcom strefy objętej planem.

3. Wzorce kontroli i kontrola konstytucyjności.

Skarżąca wskazała, że kwestionowany przepis narusza art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

4. Konkluzje.

Biorąc pod uwagę dotychczasowe ustalenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 90 ust. 1 u.s.w., rozumiany w taki sposób, że legitymacja do zaskarżenia programu ochrony powietrza, będącego aktem prawa miejscowego, uzależniona jest od wykazania, że konkretny przepis tego aktu narusza interes prawny skarżącego w sposób bezpośredni, obiektywny i realny, jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Na marginesie Trybunał zwraca jednak uwagę, że stwierdzenie konstytucyjności art. 90 ust. 1 u.s.w. nie zmienia faktu, iż leżący u podstaw niniejszej sprawy problem odpowiedniego ukształtowania prawnych procedur gwarantujących udział społeczeństwa w postępowaniach prowadzących do uchwalenia programów ochrony powietrza, winien być przez ustawodawcę ponownie rozważony. Choć Dyrektywa nie wymaga wprowadzenia drogi sądowej w postępowaniach dotyczących programów ochrony powietrza to jednak nie można pominąć stanowiska TSUE wypowiedzianego w wyżej wskazanym wyroku z 19 listopada 2014 r. (sprawa C-404/13). Trybunał Konstytucyjny nie przesądza, jaka winna być adekwatna reakcja ustawodawcy w tym zakresie. Podkreślenia jednak wymaga, że wspieranie działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska nakazuje władzom publicznym przede wszystkim art. 74 ust. 4 Konstytucji. Niewątpliwe jest, że działania m.in. skarżącej, w kontekście ułomnych gwarancji wynikających z art. 91 ust. 9 p.o.ś. i dyrektywy wynikającej z art. 74 ust. 4 Konstytucji, zasługują na wsparcie ustawodawcy.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.