W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 20 marca 2017 r. (data nadania) A.W. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A.W. (dalej: skarżący) wystąpił o stwierdzenie, że art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zakresie, w jakim „nie przewiduje obowiązku, a jedynie możliwość odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części w przypadkach szczególnie uzasadnionych, w szczególności w sytuacji braku przyczynienia się strony obciążonej kosztami do wydania wadliwego wyroku przez sąd I instancji”, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, natomiast art. 194 i art. 227 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nie przewidują „możliwości zaskarżenia orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny”, są niezgodne z art. 78 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 176 ust. 1 Konstytucji.

Zdaniem skarżącego zakwestionowany w skardze art. 207 § 2 p.p.s.a. narusza wyrażone w art. 2 Konstytucji zasady: zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, sprawiedliwości, bezpieczeństwa prawnego oraz prawidłowej legislacji, gdyż pozwala sądowi na swobodną i uznaniową ocenę, czy w rozpatrywanej przez niego sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący, powoławszy się na orzecznictwo NSA, dowodzi, że w sytuacji, gdy – tak jak w sprawie, w związku z którą wniósł skargę do Trybunału – uwzględnienie skargi kasacyjnej następuje na skutek wadliwego uzasadnienia sporządzonego przez sąd pierwszej instancji, zasadne jest odstąpienie od obciążenia strony kosztami postępowania kasacyjnego. Dlatego też – jak podkreślił – w takich sytuacjach przepisy p.p.s.a. „powinny wykluczać możliwość zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego”. Z kolei art. 194 i art. 227 p.p.s.a., przez to, że nie przewidują instancyjnej kontroli orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego naruszają prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy oraz zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Postanowieniem z 11 maja 2017 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 22 maja 2017 r.) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze, stwierdziwszy, że wydanie merytorycznego orzeczenia jest niedopuszczalne. Za takim rozstrzygnięciem przemawiały następujące argumenty. Skarżący zarzucił niezgodność art. 207 § 2 p.p.s.a. tylko z art. 2 Konstytucji, tymczasem zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału, ten przepis ustawy zasadniczej nie jest dla skarżących źródłem przysługujących im wolności lub praw o charakterze podmiotowym. W związku z tym Trybunał uznał, że w tym zakresie skarga konstytucyjna nie spełnia podstawowego warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanego w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (ówcześnie: Dz. U. poz. 2072, obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p. TK). Z kolei w zakresie, w jakim skarżący twierdził, że art. 194 i art. 227 p.p.s.a. są niezgodne z art. 78 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 176 ust. 1 Konstytucji, skarga nie spełniała podstawowego warunku wskazanego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanego w art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p. TK. Skarżący nie przedstawił bowiem orzeczenia wydanego na podstawie zakwestionowanych przepisów, ponieważ nie wniósł zażalenia na rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego. Trybunał ponadto stwierdził, że w zakresie art. 194 p.p.s.a. wydanie merytorycznego orzeczenia jest zbędne, gdyż w wyroku z 15 listopada 2016 r. (sygn. SK 46/15, OTK ZU nr 1/A/2016, poz. 87) Trybunał orzekł, że § 1 tego przepisu w związku z art. 15 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości zaskarżenia orzeczenia o kosztach postępowania wydanego po raz pierwszy przez NSA, jest zgodny z art. 78 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

W zażaleniu złożonym 29 maja 2017 r. (data nadania) skarżący zakwestionował postanowienie Trybunału w całości. Zarzucił w nim, że Trybunał bezzasadnie („całkowicie dowolnie i sprzecznie z zasadami doświadczenia życiowego”) przyjął, iż dołączony do skargi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2016 r. (sygn. akt […]; dalej: wyrok NSA) w zakresie, w jakim rozstrzyga o kosztach postępowania kasacyjnego, nie jest orzeczeniem, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 77 ust. 1 u.o.t.p. TK. Przepisy te – jak podkreślił skarżący – zobowiązują wnoszącego skargę do przedstawienia wraz z nią orzeczenia wydanego na podstawie zakwestionowanego w skardze przepisu, po wyczerpaniu przysługującej w sprawie drogi prawnej. Dlatego „nie sposób wymagać od skarżącego, który kwestionuje brak możliwości zaskarżenia danego orzeczenia, aby przed złożeniem skargi konstytucyjnej, zobowiązany był do złożenia środka odwoławczego, który mu nie przysługuje. Wymóg taki jest sprzeczny z ratio legis powołanych przepisów oraz zasadą działania sądów i organów w granicach i na podstawie prawa”. Poza tym – jak zauważył skarżący – wniesienie zażalenia na rozstrzygnięcie o kosztach nie zmieniłoby jego sytuacji, gdyż zostałoby ono odrzucone przez sąd jako niemające podstawy prawnej. To z kolei mogłoby narazić pełnomocnika reprezentującego skarżącego na odpowiedzialność dyscyplinarną za działanie niezgodne z prawem.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p. TK), skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p. TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.

2. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stwierdza, że w przypadku rozpatrywanej skargi konstytucyjnej zachodzą wątpliwości uzasadniające konieczność merytorycznego rozpoznania podniesionych w niej zarzutów.

W związku z tym Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 61 ust. 8 u.o.t.p. TK – postanowił uwzględnić zażalenie i nadać skardze konstytucyjnej dalszy bieg.

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 20 marca 2017 r. (data nadania) A.W. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A.W. (dalej: skarżący) wystąpił o stwierdzenie, że art. 207 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zakresie, w jakim „nie przewiduje obowiązku, a jedynie możliwość odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części w przypadkach szczególnie uzasadnionych, w szczególności w sytuacji braku przyczynienia się strony obciążonej kosztami do wydania wadliwego wyroku przez sąd I instancji”, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, natomiast art. 194 i art. 227 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nie przewidują „możliwości zaskarżenia orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny”, są niezgodne z art. 78 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 176 ust. 1 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została złożona w Trybunale Konstytucyjnym w związku z następującą sprawą. W decyzji z 18 czerwca 2015 r. (nr […]), utrzymanej w mocy decyzją z 20 sierpnia 2015 r. (nr […]), Zarząd Województwa M. zobowiązał skarżącego do zwrotu otrzymanego dofinansowania w łącznej kwocie 612 708, 41 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, w tym 520 802,15 zł ze środków europejskich oraz 91 906, 26 zł ze środków budżetu państwa. Na te rozstrzygnięcia skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. (dalej: WSA w K.). Wyrokiem z 29 stycznia 2016 r. (sygn. akt […]) WSA w K. uchylił obie decyzje oraz zasądził od Zarządu Województwa M. na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 13 344,00 zł. Wyrokiem z 8 listopada 2016 r. (sygn. akt […]) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Zarządu Województwa M., uchylił wyrok WSA w K. z 29 stycznia 2016 r. i sprawę przekazał temu sądowi do ponownego rozpoznania. W orzeczeniu tym NSA zasądził od skarżącego na rzecz Zarządu Województwa M. 13 864,00 zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Rozstrzygnięcie to (w zakresie kosztów postępowania), wskazane przez skarżącego jako orzeczenie ostateczne w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, wraz z uzasadnieniem, zostało mu doręczone 19 grudnia 2016 r.

Zdaniem skarżącego zakwestionowany w skardze art. 207 p.p.s.a. narusza wyrażone w art. 2 Konstytucji zasady: sprawiedliwości, bezpieczeństwa prawnego oraz prawidłowej legislacji, gdyż pozwala sądowi na swobodną i uznaniową ocenę, czy w rozpatrywanej przez niego sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący, powoławszy się na orzecznictwo NSA dowodzi, że w sytuacji, gdy – tak jak w sprawie, w związku z którą wniósł skargę do Trybunału – uwzględnienie skargi kasacyjnej następuje na skutek wadliwego uzasadnienia sporządzonego przez sąd pierwszej instancji, zasadne jest odstąpienie od obciążenia strony kosztami postępowania kasacyjnego. Dlatego też – jak podkreślił – w takich sytuacjach przepisy p.p.s.a. „powinny wykluczać możliwość zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Z kolei art. 194 i art. 227 p.p.s.a., przez to, że nie przewidują instancyjnej kontroli orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego naruszają prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy oraz zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań, jest oczywiście bezzasadna, a także gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o TK.

2. Skarżący zakwestionował art. 207 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu: „W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części”. Jak twierdzi skarżący przepis ten narusza wyrażone w art. 2 Konstytucji zasady: sprawiedliwości, bezpieczeństwa prawnego oraz prawidłowej legislacji.

3. Trybunał zwraca uwagę na to, że w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji skargę konstytucyjną może wnieść „każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone”. Oznacza to, że warunkiem złożenia skargi jest nie każde naruszenie Konstytucji, ale tylko takie, które dotyczy wyrażonych w niej norm regulujących wolności lub prawa człowieka i obywatela. Z tego względu, w skardze konstytucyjnej trzeba wskazać konkretną osobę, której wolności lub prawa naruszono, przedstawić oznaczone (poręczone, zapewnione, gwarantowane, chronione) w Konstytucji wolności lub prawa, które naruszono, oraz określić sposób tego naruszenia (art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK).

3.1. Trybunał przypomina, że art. 2 Konstytucji zasadniczo nie może stanowić samoistnej podstawy kontroli w trybie skargowym (zob. postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Jak wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, art. 2 ustawy zasadniczej wyznacza jedynie standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. wyroki TK z: 30 maja 2007 r., SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53 oraz 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75). Trybunał podkreśla, że o dopuszczalności stosowania art. 2 Konstytucji jako samoistnej podstawy indywidualnej kontroli konstytucyjności prawa nie może przesądzać okoliczność, że przepis ten może być samodzielną podstawą orzeczenia wydawanego w ramach kontroli generalnej (abstrakcyjnej). W tym ostatnim przypadku ocena ta nie jest bowiem uwarunkowana istnieniem praw podmiotowych konkretnego podmiotu, naruszonych zastosowaniem przez organ władzy publicznej niekonstytucyjnego przepisu (zob. postanowienie TK z 25 marca 2009 r., Ts 75/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 126).

3.2. Skarżący zarzucił niezgodność art. 207 § 2 p.p.s.a. tylko z art. 2 Konstytucji. Trybunał stwierdza zatem, że nie wskazał on naruszonych praw, a w konsekwencji nie określił sposobu ich naruszenia.

3.3. Analizowana skarga nie spełnia więc podstawowego warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, doprecyzowanego w art. art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, a w konsekwencji wydanie merytorycznego orzeczenia jest niedopuszczalne.

Wskazana okoliczność – jest zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – podstawą odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie, w jakim skarżący zarzuca, że art. 207 § 2 p.p.s.a. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

4. Skarżący zakwestionował także art. 194 i art. 227 p.p.s.a. Przepisy te, m.in. określają postanowienia i zarządzenia, na które przysługuje zażalenie. Zdaniem skarżącego są one niezgodne z art. 78 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 176 ust. 1 Konstytucji.

4.1. Trybunał zwraca uwagę na to, że w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Przedmiotem skargi może być zatem tylko ten przepis, który był normatywną podstawą ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie, w związku z którą wniesiono skargę konstytucyjną.

4.2. Trybunał stwierdza, że powyższe przepisy nie były postawą orzeczenia, w związku z którym skarżący łączy naruszenie swych praw, tj. wyroku NSA z 8 listopada 2016 r. (sygn. akt […]). Rozstrzygnięciem tym, NSA uwzględniwszy skargę kasacyjną, orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. Oczywiste jest więc to, że podstawą orzekania sądu w sprawie skarżącego nie mogły być zaskarżone przepisy. Określają one bowiem postanowienia i zarządzenia, na które przysługuje zażalenie. W związku z tym należy stwierdzić, że nawet jeśli według skarżącego art. 194 i art. 227 p.p.s.a. uniemożliwiają mu wniesienie środka odwoławczego, to wynika to jedynie z brzmienia tych przepisów i nie jest poparte treścią orzeczenia wskazanego w skardze jako ostateczne. Trybunał przypomina, że w swoich judykatach wskazywał już, że „w przypadku gdy przedmiotem skargi konstytucyjnej jest przepis przewidujący, że w danym przypadku środek odwoławczy nie przysługuje, należy mimo to wnieść środek zaskarżenia, aby uzyskać rozstrzygnięcie wydane w oparciu o normę prawną, która wyłącza możliwość zaskarżenia orzeczenia (postanowienie o odrzuceniu środka odwoławczego)” (zob. postanowienie TK z 21 czerwca 2010 r., Ts 243/09, OTK ZU nr 6/B/2010, poz. 454; por. także postanowienie pełnego składu TK z 10 marca 2015 r., SK 65/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 35).

4.3. Skarżący nie wniósł zażalenia na rozstrzygniecie o kosztach, nie uzyskał więc orzeczenia wydanego na podstawie zaskarżonych przepisów. Rozpatrywana skarga nie spełnia zatem podstawowego warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanego w art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, wydanie merytorycznego orzeczenia jest więc niedopuszczalne.

Wskazana okoliczność jest – zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – podstawą odmowy nadania analizowanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie, w jakim skarżący zarzuca, że art. 194 i art. 227 p.p.s.a. są niezgodne z art. 78 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 176 ust. 1 Konstytucji.

5. Niezależnie od powyższego Trybunał zwraca uwagę na wyrok z 15 listopada 2016 r. (SK 46/15, OTK ZU nr 1/A/2016, poz. 87), w którym Trybunał orzekł, że art. 194 § 1 w związku z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości zaskarżenia orzeczenia o kosztach postępowania wydanego po raz pierwszy przez NSA, jest zgodny z art. 78 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził m.in., że „niemożność zaskarżenia orzeczenia o kosztach postępowania wydanego przez ten sąd po raz pierwszy nie narusza konstytucyjnego standardu. Rozwiązanie to jest wyrazem koniecznego kompromisu między potrzebą ograniczenia dostępu do najwyższej instancji sądownictwa administracyjnego a prawem jednostki do rozpoznania sprawy. Zdaniem Trybunału, nie można oczekiwać, by NSA oprócz nadzoru judykacyjnego nad wojewódzkimi sądami administracyjnymi oraz działalności zmierzającej do ujednolicenia praktyki stosowania prawa angażował się w weryfikację już rozstrzygniętych spraw incydentalnych, w istocie rzeczy technicznych i, co wymaga szczególnego podkreślenia, nierozerwalnie powiązanych z niepodlegającym zaskarżeniu orzeczeniem wydanym w sprawie głównej. Przeciwny pogląd byłby nie do pogodzenia z podstawowymi kompetencjami NSA, których realizacja warunkuje bezpieczeństwo obrotu prawnego i pewność prawa, a także z przyjętym dwuinstancyjnym modelem postępowania sądowoadministracyjnego”.

W tym stanie rzeczy Trybunał także stwierdza, że wydanie merytorycznego orzeczenia jest zbędne.

Okoliczność ta jest – zgodnie z art. art. 61 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK – podstawą odmowy nadania analizowanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie, w jakim skarżący kwestionuje konstytucyjność art. 194 p.p.s.a.

W związku z tym Trybunał postanowił jak na wstępie.

POUCZENIE

Na podstawie art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.