W czterech skargach konstytucyjnych z 16 grudnia 2004 r. (sygn. Ts 216/04, Ts 217/04, Ts 219/04, Ts 220/04) połączonych zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2005 r. do wspólnego rozpoznania pod sygnaturą Ts 216/04, wniesiono o stwierdzenie niezgodności art. 219 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: upoppsa) z art. 2 i art. 7 Konstytucji.

Skarżąca zarzuciła w skardze konstytucyjnej naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji przez przepis art. 219 § 2 upoppsa, polegające na pominięciu przez zaskarżony przepis możliwości uiszczenia opłaty sądowej przez dokonanie jej znakami opłaty sądowej, co stanowi niczym nieuzasadnione ograniczenie prawa obywateli do możliwości wyboru sposobu dokonywania opłat sądowych w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest w państwie demokratycznym, by w ramach jednego systemu prawnego znaki opłaty sądowej były w jednym postępowaniu honorowane – jak w postępowaniu cywilnym, w innym zaś niedopuszczalne – jak w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżąca wskazała ponadto, iż przepis art. 219 § 2 upoppsa kształtuje sytuację, w której wprowadzone do obiegu na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości znaki opłaty sądowej nie są akceptowane jako środki uiszczenia opłaty sądowej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącej dyrektywy wynikające z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) oraz z zasady legalności (art. 7 Konstytucji) zakładają racjonalność wszelkich decyzji ustawodawczych przy jednoczesnym zakazie wprowadzania nieuzasadnionych ograniczeń uprawnień obywatelskich, w zakresie występowania wobec organów władzy. W przekonaniu skarżącej, w wyniku zastosowania zaskarżonego przepisu doszło do ograniczenia prawa do sądu oraz prawa do zaskarżania orzeczeń sądu I instancji. Wprowadzone ograniczenie sposobów dokonywania opłat sądowych nie znajduje uzasadnienia, nakłada obowiązek ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z dotarciem do kasy sądu albo kosztów przelewu na konto bankowe sądu, nie mieści się więc w gwarancjach wyznaczanych zasadą demokratycznego państwa prawa oraz legalności działania organów państwa.

Postanowieniem z 9 maja 2005 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Odnosząc się w nim do zarzutów podniesionych w zakresie wzorca zawartego w art. 2 Konstytucji wskazał na znaczenie i treść tego wzorca. Odwołując się do ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego przypomniał, że samodzielne przywoływanie art. 2 Konstytucji ma sens i jest uzasadnione tylko w takim zakresie, w jakim podstawowe gwarancje praw i wolności nie znajdują swego potwierdzenia i umocowania w innych jednoznacznie określonych normach konstytucyjnych. Tym samym art. 2 Konstytucji nie może być traktowany jako ogólny i zastępczy wzorzec, pochłaniający inne, wprost i jednoznacznie określone w normach konstytucyjnych gwarancje praw jednostki, ponieważ w ten sposób dochodziłoby do rozmycia treści tych praw i w konsekwencji do osłabienia ochronnych funkcji regulacyjnych samej Konstytucji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji Trybunał podkreślił, iż treść zawartej w nim zasady legalizmu sprowadza się do nałożenia na organy władzy publicznej obowiązku działania „na podstawie i w granicach prawa”. Z treści uzasadnienia skargi konstytucyjnej wynika, iż art. 7 Konstytucji odniesiony został przez skarżącą jako wzorzec konstytucyjny nie do oceny działania ustawodawcy, lecz przyjętego rozwiązania prawnego i kompetencji podmiotu stosującego kwestionowany przepis ustawowy. Zarzut naruszenia zasady legalizmu związany został w ten sposób z treścią przyjętych przez ustawodawcę regulacjami prawnymi ograniczającymi dopuszczalne sposoby uiszczania opłat sądowych, nie zaś z brakiem kompetencji prawotwórczej bądź też naruszeniem przez ustawodawcę trybu uchwalenia ustawy. Zaskarżone przepisy zawarte jednak zostały w przepisach ustawy, uchwalonej w trybie nie wzbudzającym wątpliwości co do jego zgodności z przepisami prawa, a sądy administracyjne działały na podstawie i w granicach wyznaczonych obowiązującymi przepisami, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji jest w tym zakresie oczywiście bezzasadny.

Trybunał podkreślił, iż skarżąca nie wskazała na żadne inne przepisy Konstytucji, które mogłyby być wykorzystane jako wzorce oceny zgodności zaskarżonych przepisów z ustawą zasadniczą. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała co prawda, iż w jej przekonaniu naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji prowadzi m.in. do naruszenia prawa do sądu oraz prawa do zaskarżania orzeczeń sądu pierwszej instancji, nie wskazała ich jednak jako samodzielnych wzorców oceny zgodności kwestionowanego przepisu z Konstytucją, oraz nie wykazała na czym w jej przekonaniu miałoby polegać naruszenie tych wzorców. Nawet jednak przyjęcie rozszerzenia zakresu skargi o wskazane wzorce nie mogłoby prowadzić do uwzględnienia skargi ze względu na oczywistą bezzasadność formułowanych zarzutów. Trybunał uznał, iż ustawodawca w sposób jednoznaczny i zrozumiały określa dopuszczalne sposoby dokonywania opłat sądowych, bądź poprzez wpłatę na konto bankowe sądu bądź wpłatę bezpośrednio w kasie tegoż sądu. Tak wskazane alternatywne sposoby regulowania opłat sądowych są dostępne dla wszystkich uczestników postępowania. Korzystanie z nich nie jest ograniczone żadnymi warunkami, ani uzależnione od spełnienia dodatkowych kryteriów, a więc nie może prowadzić do ograniczenia dostępu do sądu lub prawa do zaskarżania orzeczeń sądu I instancji.

Zażalenie na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu wniósł pełnomocnik skarżącej. Zarzucono w nim błędną wykładnię art. 2 i art. 7 Konstytucji polegającą na wstępnym uznaniu, że opisane w skardze ograniczenia wnoszenia opłat sądowych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie naruszają w sposób oczywisty powołanych norm Konstytucji. Wskazano także na zaniechanie wskazania w uzasadnieniu postanowienia podstaw uznania oczywistej bezzasadności zarzutów skarżącej bez odniesienia się do argumentów zawartych w skardze konstytucyjnej. W zażaleniu podniesiono również, iż Trybunał niezasadnie przyjął, że skarżąca nie wskazała wynikających z ustawy zasadniczej wzorców kontroli odnoszących się do naruszenia prawa do sądu oraz prawa do zaskarżania orzeczeń oraz sposobów tego naruszenia. Skarżąca nie zgodziła się również z oceną Trybunału w zakresie istnienia ograniczeń dostępu do sądu ani prawa do zaskarżania orzeczeń sądu I instancji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu trafnie wskazał na znaczenie art. 2 Konstytucji, wyrażającego zasadę demokratycznego państwa prawnego, jako samodzielnego wzorca kontroli skargi konstytucyjnej i warunków dopuszczalności kontroli skargi konstytucyjnej, w kontekście treści innych przepisów Konstytucji, wyrażających bezpośrednio prawa i wolności obywateli. Podobne uwagi odnieść należy do ustaleń Trybunału w zakresie art. 7 Konstytucji. Trybunał słusznie wskazał, iż istotą tego przepisu jest nakaz działania organów władzy publicznej w granicach wyznaczonych przez prawo, w którym winna być zawarta zarówno podstawa działania, jak też zakreślone granice jej działania. Przepis ten nie stanowi bowiem adekwatnego wzorca do oceny przyjętego rozwiązania prawnego i kompetencji podmiotu stosującego kwestionowany przepis ustawowy.

W sprawie niniejszej zasadnicze znaczenie ma jednak sformułowany przez skarżącego w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej zarzut naruszenia prawa do sądu oraz prawa do zaskarżania orzeczeń sądu pierwszej instancji. Nie wchodząc w meritum podniesionych w tym zakresie zarzutów należy uznać, że tak sformułowane zarzuty w zakresie wymogów dokonywania opłat sądowych w postępowaniu administracyjnym, szczególnie w kontekście powszechnie przyjętych i stosowanych zasad istniejących na gruncie innych procedur sądowych, uprawdopodabniają naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu i prawa do zaskarżania orzeczeń sądu pierwszej instancji. Stwierdzenie to stanowi zaś wystarczającą przesłankę przyjęcia sprawy do merytorycznego rozpoznania. W postępowaniu wstępnym należy bowiem jedynie ustalić, czy nastąpiło uprawdopodobnienie zarzutu naruszenia praw oraz czy sam zarzut nie jest oczywiście bezzasadny, np. przez brak powiązania zarzutu z normatywną treścią zaskarżonego przepisu. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie występuje, gdyż pominięcie w treści przepisu art. 219 § 2 upoppsa, możliwości uiszczenia opłaty sądowej znakami opłaty sądowej prowadzi do odrzucenia opłaconego w ten sposób środka odwoławczego.

Uznanie adekwatności prawa do sądu i prawa do zaskarżania wyroku sądu pierwszej instancji jako wzorców kontroli zarzutów skargi konstytucyjnej pozwala jednocześnie na przyjęcie adekwatności w zakresie art. 2 Konstytucji, pełniącego w tym wypadku, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego istotną funkcję uzupełniającą i dookreślającą zawartość wskazanych praw i wolności (por. wyrok TK z 28 lipca 2004 r., sygn. P 2/04, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 72).

Mając powyższe na względzie, należało orzec jak w sentencji.

W czterech skargach konstytucyjnych z 16 grudnia 2004 r. (sygn. Ts 216/04, Ts 217/04, Ts 219/04, Ts 220/04) połączonych zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2005 r. do wspólnego rozpoznania pod sygnaturą Ts 216/04, wniesiono o stwierdzenie niezgodności art. 219 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: upoppsa) z art. 2 i art. 7 Konstytucji.

Zarządzeniami z 15 lipca 2004 r. (sygn. akt SA/Sz 659/02, sygn. akt SA/Sz 1213/02, sygn. akt SA/Sz 658/02) oraz z 18 sierpnia 2004 r. (sygn. akt SA/Sz 2445/02) Przewodniczący Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wezwał skarżącą do uiszczenia opłaty kancelaryjnej od wniosków o doręczenie wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnieniem poprzez wpłatę należnej opłaty na konto Sądu lub w kasie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 7 dni, zarządzające jednocześnie zwrot znaków opłaty sądowej w wysokości 100 złotych od każdego z wniosków. Na zarządzenia te pełnomocnik skarżącej złożył zażalenia, jednak Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniami z 10 listopada 2004 r. (sygn. akt GZ 89/04, sygn. akt GZ 85/04, sygn. akt GZ 88/04) oraz z 20 października 2004 r. (sygn. akt GZ 84/04) oddalił zażalenia, uznając zarzuty podniesione przez pełnomocnika skarżącej za bezzasadne.

Skarżąca zarzuciła w skardze konstytucyjnej naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji przez przepis art. 219 § 2 upoppsa, polegające na pominięciu przez zaskarżony przepis możliwości uiszczenia opłaty sądowej przez dokonanie jej znakami opłaty sądowej, co stanowi niczym nieuzasadnione ograniczenie prawa obywateli do możliwości wyboru sposobu dokonywania opłat sądowych w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest w państwie demokratycznym, by w ramach jednego systemu prawnego znaki opłaty sądowej były w jednym postępowaniu honorowane – jak w postępowaniu cywilnym, w innym zaś niedopuszczalne – jak w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżąca wskazała ponadto, iż przepis art. 219 § 2 upoppsa kształtuje sytuację, w której wprowadzone do obiegu na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości znaki opłaty sądowej nie są akceptowane jako środki uiszczenia opłaty sądowej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącej dyrektywy wynikające z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) oraz z zasady legalności (art. 7 Konstytucji) zakładają racjonalność wszelkich decyzji ustawodawczych przy jednoczesnym zakazie wprowadzania nieuzasadnionych ograniczeń uprawnień obywatelskich, w zakresie występowania wobec organów władzy. W przekonaniu skarżącej, w wyniku zastosowania zaskarżonego przepisu doszło do ograniczenia prawa do sądu oraz prawa do zaskarżania orzeczeń sądu I instancji. Wprowadzone ograniczenie sposobów dokonywania opłat sądowych nie znajduje uzasadnienia, nakłada obowiązek ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z dotarciem do kasy sądu albo kosztów przelewu na konto bankowe sądu, nie mieści się więc w gwarancjach wyznaczanych zasadą demokratycznego państwa prawa oraz legalności działania organów państwa.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zarzuty podniesione przez skarżącą w zakresie naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji związane są ze zmianami w zakresie dopuszczalnych sposobów uiszczania opłat sądowych w sądowym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z zaskarżonym art. 219 § 2 upoppsa opłatę sądową uiszcza się gotówką do kasy właściwego sądu administracyjnego lub na rachunek bankowy właściwego sądu. Końcówki opłat zaokrągla się wzwyż do pełnych złotych. Przepis ten zawiera enumeratywne i wyczerpujące wyliczenie sposobów dokonywania opłat sądowych w sądowym postępowaniu administracyjnym, w związku z czym niedopuszczalne jest w świetle obowiązujących przepisów uiszczenie opłaty w innej formie.

Zawierający klauzulę demokratycznego państwa prawnego art. 2 – zamieszczony w rozdziale I Konstytucji – należy do tych fundamentalnych przepisów konstytucyjnych, które określają podstawowe i szczególnie chronione cechy ustrojowe Rzeczypospolitej Polskiej. Dla organów władzy publicznej stanowi on niezwykle ważną dyrektywę w zakresie stanowienia i stosowania prawa w zgodzie ze standardami tego typu państwa. Zgodnie ze stanowiskiem ukształtowanym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przywoływanie art. 2 Konstytucji ma sens i jest uzasadnione tylko w takim zakresie, w jakim podstawowe gwarancje praw i wolności nie znajdują swego potwierdzenia i umocowania w innych jednoznacznie określonych normach konstytucyjnych (por. wyrok z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144). Jednakże dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw w trybie skargi konstytucyjnej podstawy poszukiwać należy nie w ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego, lecz w konkretnych postanowieniach Konstytucji (por. wyrok TK z 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114). Art. 2 Konstytucji stanowi więc nadal podstawę dla poszukiwania ochrony takich praw i wartości, jak zasada zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa, zakaz retroaktywnego działania prawa, zasada przyzwoitej legislacji, w tym dostatecznej określoności i zrozumiałości przepisów prawnych, zasada ochrony praw nabytych i poszanowania interesów w toku (por. wyrok TK z 11 grudnia 2001 r., sygn. SK 16/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 257 i wyrok TK z 12 grudnia 2001 r., sygn. SK 26/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 258). Art. 2 Konstytucji pełni więc nadal istotną funkcję uzupełniającą i niekiedy dookreślającą zawartość praw i wolności. Nie może jednak być traktowany jako swoiste decorum argumentacji konstytucyjnej, ogólny i zastępczy wzorzec, pochłaniający inne, wprost i jednoznacznie określone w normach konstytucyjnych gwarancje praw jednostki, ponieważ w ten sposób dochodziłoby do rozmycia treści tych praw i w konsekwencji do osłabienia ochronnych funkcji regulacyjnych samej Konstytucji (por. wyrok z 28 lipca 2004 r., sygn. P 2/04, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 72). Z tych względów odniesienie się do adekwatnego wzorca, w którym umiejscowiona jest wprost i bezpośrednio gwarancja analizowanego prawa konstytucyjnego ma znaczenie nie tylko z punktu widzenia poprawności formalnej, ale przede wszystkim dla właściwego określenia treści tego prawa i jego granic, a tym samym dla właściwej oceny kwestionowanych przepisów prawa. W konsekwencji wskazane w skardze zarzuty nie mogą być oceniane w płaszczyźnie wskazanego wzorca, zawartego w art. 2 Konstytucji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji podkreślić należy, iż treść zawartej w nim zasady legalizmu sprowadza się do nałożenia na organy władzy publicznej obowiązku działania „na podstawie i w granicach prawa”. Działania tych organów, zgodnie z art. 7 Konstytucji, są wyznaczone przez prawo, w którym winna być zawarta zarówno podstawa działania, jak też zakreślone granice jej działania. W dotychczasowym orzecznictwie TK zasada legalizmu wiązana była najczęściej z zakazem domniemywania kompetencji organu państwowego, jak też zakazem naruszeń prawa przez organ państwowy w toku procesu prawotwórczego (np. orzeczenia z: 20 października 1986 r., sygn. P. 2/86, OTK w 1986 r., poz. 6; 19 października 1993 r., sygn. K. 14/92, OTK w 1993 r., poz. 35; 15 marca 1995 r., sygn. K. 1/95, OTK w 1995 r., poz. 7 i 15 lipca 1996 r., sygn. U. 3/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 31 oraz uchwała z 10 maja 1994 r., sygn. W 7/94, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 23). Z treści uzasadnienia skargi konstytucyjnej wynika, iż art. 7 Konstytucji odnoszony jest przez skarżącą jako wzorzec konstytucyjny nie do oceny działania ustawodawcy, lecz przyjętego rozwiązania prawnego i kompetencji podmiotu stosującego kwestionowany przepis ustawowy. Zarzut naruszenia zasady legalizmu wiązany jest bowiem nie z brakiem kompetencji prawotwórczej bądź też naruszeniem przez ustawodawcę trybu uchwalenia ustawy lecz z przyjętymi przez ustawodawcę regulacjami prawnymi ograniczającymi dopuszczalne sposoby uiszczania opłat sądowych. Regulacje te jednak zawarte zostały w przepisach ustawy, uchwalonej w trybie nie wzbudzającym wątpliwości co do jego zgodności z przepisami prawa. Sądy administracyjne stosujące kwestionowany przepis art. 219 § 2 upoppsa działały bowiem na podstawie i w granicach wyznaczonych przepisami obowiązującej ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji uznać należy, iż podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji jest w tym zakresie oczywiście bezzasadny.

Zauważyć należy, że skarżąca nie wskazała na żadne inne przepisy Konstytucji, które mogłyby być wykorzystane jako wzorce oceny zgodności zaskarżonych przepisów z ustawą zasadniczą. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazuje co prawda, iż w jej przekonaniu naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji prowadzi m.in. do naruszenia prawa do sądu oraz prawa do zaskarżania orzeczeń sądu I instancji, nie wskazując ich jednak jako samodzielnych wzorców oceny zgodności kwestionowanego przepisu z Konstytucją, oraz nie wykazując na czym w jej przekonaniu miałoby polegać naruszenie tych wzorców. Nawet jednak przyjęcie rozszerzenia zakresu skargi o wskazane wzorce nie mogłoby prowadzić do uwzględnienia skargi ze względu na oczywistą bezzasadność formułowanych zarzutów. Podkreślić należy, iż ustawodawca w sposób jednoznaczny i zrozumiały określa dopuszczalne sposoby dokonywania opłat sądowych, bądź poprzez wpłatę na konto bankowe sądu, bądź wpłatę bezpośrednio w kasie tegoż sądu. Tak wskazane alternatywne sposoby regulowania opłat sądowych są dostępne dla wszystkich uczestników postępowania. Korzystanie z nich nie jest ograniczone żadnymi warunkami ani uzależnione od spełnienia dodatkowych kryteriów, a więc nie może prowadzić do ograniczenia dostępu do sądu ani prawa do zaskarżania orzeczeń sądu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.