1. We wniosku z 19 czerwca 2013 r. Krajowa Rada Kuratorów (dalej: wnioskodawca) zakwestionowała zgodność:

1) § 5 ust. 1 i § 11 – § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie sposobu wykonywania obowiązków i uprawnień przez kuratorów sądowych w sprawach karnych wykonawczych (Dz. U. poz. 335; dalej: rozporządzenie z 26 lutego 2013 r.) z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji;

2) § 5 ust. 5 i § 25 ust. 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie danych osobowych) oraz z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji;

3) § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. z art. 173 § 3-5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557, ze zm.; dalej: k.k.w.) oraz z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji;

4) a) § 9 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie oraz ust. 4, § 10 ust. 2, § 11 ust. 2 i 5, § 15 ust. 1, § 24 ust. 2 oraz § 25 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych (Dz. U. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: ustawa o kuratorach sądowych), z art. 2 i art. 171 § 1 k.k.w. oraz z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji;

b) § 9 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie oraz § 25 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. z art. 172 § 2 k.k.w.;

c) § 9 ust. 2 zdanie drugie oraz § 25 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. z art. 173 § 1 k.k.w.;

5) § 14 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. z art. 173a § 1 k.k.w. oraz art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji;

6) § 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. z art. 9a ust. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493, ze zm.; dalej: ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie) oraz z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

1.1. Wnioskodawca wyjaśnił, że rozporządzenie z 26 lutego 2013 r. zawiera przepisy wykonawcze wydane w celu realizacji delegacji ustawowej zawartej w art. 176 k.k.w., który upoważnił Ministra Sprawiedliwości do określenia m.in. szczegółowego sposobu wykonywania obowiązków i uprawnień przez kuratorów sądowych oraz sposobu i trybu wykonywania dozoru stosowanego w związku z orzeczonymi karami, środkami karnymi, zabezpieczającymi i profilaktycznymi – z uwzględnieniem potrzeby sprawnego wykonywania orzeczeń sądu, zapobiegania powrotowi sprawcy do przestępstwa i wspierania jego społecznej readaptacji.

1.2. Zakwestionowany § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. zobowiązuje kuratora zawodowego do bezzwłocznego, nie później niż w ciągu 7 dni od dnia powierzenia dozoru, wezwania skazanego do stawiennictwa w zespole. Przepisy zawarte w § 11 – § 14 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. wprowadzają trzy grupy ryzyka powrotu do przestępstwa (grupy dozoru): grupę obniżonego ryzyka (A); grupę podstawową (B) i grupę podwyższonego ryzyka (C),a ponadto określają zasady kwalifikowania skazanych do tych grup oraz obowiązki kuratorów wobec nich w zależności od tego, do której grupy skazani zostali zakwalifikowani.

W ocenie wnioskodawcy, przywołane przepisy zostały wydane z naruszeniem art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, ponieważ „[n]ormowanie zasad kwalifikacji skazanych oddanych pod dozór i określanie tym samym ich praw i obowiązków nie ma podstaw w obowiązujących przepisach Kodeksu karnego wykonawczego, w tym w upoważnieniu zawartym w art. 176 Kodeksu karnego wykonawczego” (wniosek, s. 10). Wnioskodawca wyjaśnił, że w uzasadnieniu projektu rozporządzenia jako przesłanki wprowadzenia podziału dozoru na trzy grupy wskazano względy praktyczne, doświadczenia innych krajów w tym zakresie oraz europejskie standardy wyznaczane w rekomendacjach Rady Europy. Nie wskazano natomiast podstawy prawnej w ustawowym upoważnieniu. Zdaniem wnioskodawcy projektodawcy założyli blankietowy charakter upoważnienia, dającego Ministrowi Sprawiedliwości kompetencję do całościowego uregulowania w rozporządzeniu kwestii związanych z dozorem oraz wykonywaniem przez kuratorów ich praw i obowiązków, czym umożliwili sobie wprowadzanie samoistnych regulacji, nieopartych na ustawowym upoważnieniu. Art. 176 k.k.w. wyraźnie wskazuje, że regulacja rozporządzenia powinna obejmować jedynie „sposób wykonywania obowiązków i uprawnień przez kuratorów sądowych”, a nie autonomiczne kwestie związane z dozorem.

Ponadto, w ocenie wnioskodawcy, normowanie zasad kwalifikacji skazanych oddanych pod dozór i tym samym określanie ich praw i obowiązków jest władczą formą oddziaływania funkcjonariusza publicznego na obywatela i jako takie, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, objęte jest zakazem regulowania w przepisach podustawowych.

1.3. Zakwestionowane § 5 ust. 5 i § 25 ust. 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. zobowiązują kuratorów zawodowych do zawiadomienia powiatowego komendanta Policji o oddaniu skazanego za przestępstwo polegające na użyciu przemocy lub groźby bezprawnej pod dozór (§ 5 ust. 5) oraz o zwolnieniu takiego skazanego z dozoru, jeśli jego zakończenie nastąpiło w inny sposób niż wskutek upływu okresu próby (§ 25 ust. 5). Wnioskodawca wskazuje, że przekazanie powyższych informacji jest niewątpliwie przetwarzaniem danych osobowych dotyczących orzeczenia o skazaniu. Przetwarzanie tych danych jest, w świetle art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, zabronione, chyba że występuje jedna z okoliczności enumeratywnie wymienionych w art. 27 ust. 2 tej ustawy. Zdaniem wnioskodawcy przetwarzanie danych dotyczących oddania pod dozór skazanych nie zawiera się w tym katalogu. Nie zachodzi w szczególności wyjątek przewidziany w art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, tj. sytuacja, w której przetwarzanie danych jest dopuszczalne na podstawie przepisu szczególnego innej ustawy, ponieważ k.k.w. nie przewiduje zawiadomienia Policji w sytuacjach opisanych w § 5 ust. 5 i § 25 ust. 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. W ocenie wnioskodawcy podstawą do wydania zakwestionowanych przepisów nie była treść upoważnienia z art. 176 k.k.w., lecz, jak wynika z uzasadnienia projektu rozporządzenia z 26 lutego 2013 r., względy praktyczne i porozumienie zawarte między Ministrem Sprawiedliwości a Komendantem Głównym Policji w sprawie procedur współpracy służby kuratorskiej oraz funkcjonariuszy Policji w stosunku do osób, wobec których wykonywane jest orzeczenie sądu w związku z popełnieniem czynów karalnych polegających na stosowaniu przemocy lub groźby bezprawnej. Porozumienie to nie jest jednak źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Zdaniem wnioskodawcy istnieje ponadto obawa o odpowiedzialność karną kuratorów na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych za niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych.

1.4. W § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. kuratora zobowiązano do złożenia wniosku o zarządzenie wykonania kary pozbawienia wolności, odwołanie warunkowego przedterminowego zwolnienia albo udzielenia upomnienia, o którym mowa w art. 173 § 4 k.k.w. w przypadku niestawienia się skazanego na powtórne wezwanie kuratora lub po zawiadomieniu kuratora społecznego o uchylaniu się skazanego od nawiązania pierwszego kontaktu. W ocenie wnioskodawcy przepisy te naruszają art. 173 § 3-5 k.k.w., bo ograniczają ich zastosowanie przez to, że zobowiązują kuratora do wyboru między wnioskiem a upomnieniem z pominięciem art. 173 § 3 k.k.w., który nakazuje dokonanie oceny rodzaju i stopnia naruszenia obowiązków ciążących na skazanym poddanym próbie i pozwala na odstąpienie od składania wniosku. Ustawa umożliwia zastosowanie następujących rozwiązań: złożenie wniosku, udzielenie upomnienia, złożenie wniosku po udzieleniu upomnienia. Rozporządzenie zaś nie przewiduje możliwości skorzystania z tego ostatniego rozwiązania. Ponadto w § 7 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. jako przesłankę złożenia wniosku lub udzielenia skazanemu pisemnego upomnienia przez kuratora zawodowego wskazano zawiadomienie go przez kuratora społecznego o uchylaniu się przez skazanego od nawiązania pierwszego kontaktu. Zdaniem wnioskodawcy taka konstrukcja pozabawia kuratora zawodowego możliwości samodzielnej oceny okoliczności i ewentualnego odstąpienia od złożenia wniosku lub udzielenia upomnienia, przez co jest sprzeczna z art. 173 § 3-5 k.k.w., który nie przewiduje żadnych ograniczeń w dokonywaniu przez kuratora zawodowego oceny przesłanek wystąpienia z wnioskiem lub udzielenia upomnienia.

Wnioskodawca wskazał także, że § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. jest samoistną podstawą do zastosowania instytucji prawa karnego wykonawczego określonych w art. 173 k.k.w. W przepisie tym nie wymieniono bowiem jako przesłanki przerwania wykonywania zastosowanego środka próby niestawiennictwa na wezwanie kuratora. W efekcie rozporządzenie wprowadza normy, których obowiązywanie wynika zarówno z art. 173 k.k.w., jak i z § 7 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. W świetle orzecznictwa Trybunału jest to rozwiązanie niedopuszczalne.

1.5. Zakwestionowane § 9 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie oraz ust. 4, § 10 ust. 2, § 11 ust. 2 i 5, § 15 ust. 1, § 24 ust. 2 oraz § 25 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. ustanawiają wiele zadań kierownika zespołu kuratorskiej służby sądowej. W ocenie wnioskodawcy zadania te wykraczają poza obowiązki i uprawnienia kierownika zespołu określone w art. 41 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych. Wnioskodawca argumentuje, że art. 171 § 1 k.k.w. stanowi, iż kuratorami sądowymi są kuratorzy zawodowi i społeczni, w związku z czym brak jest delegacji ustawowej do określenia sposobu wykonywania obowiązków i uprawnień przez kierownika zespołu w sposób inny niż wynikający wprost z przepisów ustawy o kuratorach sądowych. Art. 2 k.k.w. nie wymienia wśród organów postępowania wykonawczego kierownika zespołu kuratorskiego, lecz jedynie sądowego kuratora zawodowego. Na podstawie art. 2 k.k.w. nie można zatem domniemywać, że kierownikowi zespołu przysługują uprawnienia organu wykonawczego. Tym samym nadanie mu merytorycznych uprawnień nie mieści się również w ramach delegacji ustawowej.

Ponadto § 9 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie oraz § 25 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. naruszają art. 172 § 2 k.k.w., który zobowiązuje kuratora sądowego do składania sądowi okresowych sprawozdań z przebiegu dozoru. W przepisie tym nie ma żadnej wzmianki o konieczności przekazania rzeczonego sprawozdania kierownikowi zespołu, jak stanowią zakwestionowane przepisy rozporządzenia z 26 lutego 2013 r.

W odniesieniu do § 9 ust. 2 zdanie drugie i § 25 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. został ponadto sformułowany zarzut naruszenia art. 173 § 1 k.k.w., zgodnie z którym wszelkie uprawnienia do nadzoru merytorycznego nad pracą kuratora społecznego określa k.k.w. i przysługują one kuratorowi zawodowemu. Takich uprawnień nie ma zaś kierownik zespołu.

1.6. Zaskarżony § 14 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. zwiększa, zdaniem wnioskodawcy, krąg podmiotów uprawnionych do wykonywania skazanym badań na obecność w ich organizmie alkoholu, środków odurzających lub substancji psychotropowych o kuratorów sądowych, którymi, zgodnie z art. 171 § 1 k.k.w., są kuratorzy zawodowi i społeczni. Tymczasem art. 173a § 1 k.k.w. daje takie prawo wyłącznie kuratorowi zawodowemu. Ponadto ogranicza uprawnienia kuratora do badania „wyrywkowego”, podczas gdy powołany przepis k.k.w. przyznaje kuratorowi większe uprawnienie polegające na możliwości zobowiązania skazanego do poddania się takim badaniom lub możliwości samodzielnego przeprowadzenia takich badań.

1.7. Zarzut wobec § 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. dotyczy zobowiązania kuratora zawodowego do uczestniczenia w pracach grup roboczych tworzonych w ramach zespołów interdyscyplinarnych, o których mowa w art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Tymczasem, w ocenie wnioskodawcy, art. 9a ust. 12 powołanej ustawy pozostawia kuratorowi sądowemu do uznania jego udział w pracach grupy roboczej. W świetle ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie kurator sądowy jest zobowiązany jedynie do uczestniczenia w pracach zespołu interdyscyplinarnego, zgodnie z art. 9a ust. 4 tej ustawy.

2. W piśmie z 13 maja 2014 r. swoje stanowisko przedstawił Minister Sprawiedliwości (dalej: Minister). Wniósł on o stwierdzenie, że:

1) § 5 ust. 1 i § 11 – § 14 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. są zgodne z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji;

2) § 5 ust. 5 i § 25 ust. 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. są zgodne z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, a także z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji;

3) § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. są zgodne z art. 173 § 3-5 k.k.w., a także z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji;

4) § 9 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie oraz ust. 4, § 10 ust. 2, § 11 ust. 2 i 5, § 15 ust. 1, § 24 ust. 2 oraz § 25 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. są zgodne z art. 41 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych oraz z art. 2 i art. 171 § 1 k.k.w., a także z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji;

5) § 9 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie oraz § 25 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. są zgodne z art. 172 § 2 k.k.w.;

6) § 9 ust. 2 zdanie drugie i § 25 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. są zgodne z art. 173 § 1 k.k.w.;

7) § 14 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. jest zgodny z art. 173a § 1 k.k.w., a także z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji;

8) § 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. jest zgodny z art. 9a ust. 12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a także z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

2.1. Zdaniem Ministra, upoważnienie zawarte w art. 176 k.k.w. pozwala na ustalenie w rozporządzeniu trzech grup dozoru. Wynika to bezpośrednio z treści upoważnienia, zgodnie z którym Minister miał prawo uregulować w rozporządzeniu także sposób i tryb wykonywania dozoru stosowanego w związku z orzeczonymi karami, środkami karnymi, zabezpieczającymi i profilaktycznymi.

W ocenie Ministra klasyfikacja osób oddanych pod dozór, dokonana w rozporządzeniu, ma na celu szczegółowe określenie sposobu i trybu wykonywania dozoru w zakresie obowiązków i uprawnień kuratorów sądowych. Klasyfikacja ta nie jest samodzielną regulacją, bo jest ściśle związana z przyporządkowaniem do poszczególnych grup ryzyka konkretnych procedur i sposobów działania kuratorów sądowych. Unormowane w kwestionowanych przepisach sprawy są jednorodne ze sprawami unormowanymi w ustawie i wynikają z regulacji ustawowych, których są konkretyzacją. Minister argumentował, że podział na grupy ryzyka określa jedynie, jakie sprawy mają wykonywać kuratorzy zawodowi, a jakie kuratorzy społeczni oraz jakie czynności kuratorzy sądowi mają podejmować w poszczególnych kategoriach spraw. Dowodził ponadto, że czynności te mają źródło w przepisach k.k.w. oraz ustawy o kuratorach sądowych określających obowiązki i uprawnienia kuratorów sądowych. W tym celu przytoczył stosowne regulacje.

Minister wyjaśnił ponadto, jaka była ratio legis przyjęcia regulacji zawartych w § 11 – § 14 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. oraz porównał obecny stan prawny z poprzednim. W konkluzji stwierdził, że zakwestionowane przepisy służą realizacji założonych celów, tj. zapewniają prawidłowe zarządzanie sprawami przez kuratorów, racjonalne obciążenie ich pracą, a przede wszystkim zintensyfikowanie działań tam, gdzie rzeczywiście są potrzebne.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez § 11 – § 14 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. zakazu ograniczania praw i wolności obywatela (w tym wypadku skazanego) na podstawie innej niż ustawowa Minister zwrócił uwagę na to, że żadna z norm powyższego rozporządzenia nie jest adresowana do skazanych i nie tworzy po ich stronie żadnych nowych obowiązków. Oczywiste jest, zdaniem Ministra, że każde działanie kuratora wobec skazanego będzie pośrednio wpływało na jego sytuację, jednak stworzone w ten sposób ograniczenia jego praw i wolności osobistych nie wykraczają poza zakres tych ograniczeń wprowadzonych w k.k.w. Na poziomie ustawy zostały bowiem określone wszelkie obowiązki skazanego, które są konsekwencją obowiązków i uprawnień kuratorów sądowych wykonujących dozór wobec skazanych. Źródłem ograniczeń praw i wolności skazanego jest zaś prawomocne orzeczenie sądu wydane na podstawie ustawy.

2.2. W odniesieniu do zarzutu niezgodności § 5 ust. 5 i § 25 ust. 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych i z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Minister stwierdził, że jest on nieuprawniony, bo art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych zezwala na przetwarzanie danych osobowych wskazanych w art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli przepis szczególny innej ustawy zezwala na ich przetwarzanie bez zgody osoby, której dane dotyczą, i stwarza pełne gwarancje ich ochrony. W ocenie Ministra stosowne uprawnienie wynika z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.; dalej: ustawa o Policji), wprost przewidujących uprawnienie Policji do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych w celu realizacji ustawowych zadań. W szczególności Minister wskazał na art. 20 ust. 15 ustawy o Policji, zgodnie z którym Policja w celu zapobieżenia lub wykrycia przestępstw oraz identyfikacji osób może uzyskiwać, gromadzić i przetwarzać informacje, w tym również dane osobowe ze zbiorów prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez organy władzy publicznej, a w szczególności z Krajowego Rejestru Karnego lub rejestru PESEL, w tym również ze zbiorów, w których przetwarza się informacje, obejmujące dane osobowe, uzyskane w wyniku wykonywania przez te organy czynności operacyjno-rozpoznawczych. Zdaniem Ministra katalog osób oddanych pod dozór kuratora można zakwalifikować jako zbiór danych, o którym mowa w powołanym art. 20 ust. 15 ustawy o Policji, w związku z czym Policja dysponuje podstawą prawną do przetwarzania danych osobowych osób poddanych oddziaływaniom kuratora sądowego.

Minister wskazał ponadto przepisy – zawarte w szczególności w ustawie o Policji, ustawie o kuratorach sądowych, a także w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie – z których wynika obowiązek współpracy Policji i kuratorskiej służby sądowej. W jego ocenie tak szerokie uregulowanie współpracy Policji i kuratorskiej służby sądowej wymaga, by współpraca ta była skuteczna przepływu informacji w podstawowym zakresie, o którym mowa w § 5 ust. 5 i § 25 ust. 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r.

2.3. W odniesieniu do zarzutów sformułowanych wobec § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. Minister wyjaśnił, że w § 7 tego rozporządzenia przewidziany został obowiązek kuratora zawodowego polegający na niezwłocznym powtórnym wezwaniu skazanego lub sprawcy do stawiennictwa (§ 1), a w razie niestawiennictwa również na to wezwanie lub uchylania się od nawiązania pierwszego kontaktu z kuratorem społecznym – obowiązek złożenia do sądu odpowiedniego wniosku albo udzielenia skazanemu pisemnego upomnienia (§ 2 i 3). W przepisach tych zostały zatem doprecyzowane ogólne regulacje zawarte w art. 173 § 3-5 k.k.w., określające postępowanie kuratora zawodowego w zakresie jego uprawnień i obowiązków w przypadku wystąpienia przesłanek wskazanych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.; dalej: k.k.) oraz w k.k.w. Zakwestionowany § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. dotyczy jednej z tych przesłanek, tj. uchylania się przez skazanego od dozoru. W ocenie Ministra chybiony jest zatem zarzut wnioskodawcy, że przepis ten jest samoistną podstawą do zastosowania instytucji prawa karnego wykonawczego określonych w art. 173 k.k.w. Jest on jedynie doprecyzowaniem ustawowo określonej reakcji sądowego kuratora zawodowego na określone w przepisach k.k. oraz k.k.w. niepożądane zachowanie skazanego lub sprawcy.

Jeśli chodzi o zarzut, jakoby zakwestionowany przepis ograniczał przez stosowanie art. 173 § 3-5 k.k.w., to Minister zwrócił uwagę na to, że zgodnie z art. 173 § 4 k.k.w. w każdej sytuacji, w której skazany lub sprawca narusza ciążące na nim obowiązki, kurator ma obowiązek udzielić mu upomnienia, nawet jeśli odstępuje od złożenia do sądu odpowiedniego wniosku. Taki tryb (udzielenie upomnienia) jest także przewidziany w § 7 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. Zarzut, że kurator nie ma możliwości skorzystania z rozwiązania polegającego na udzieleniu upomnienia i następnie złożeniu wniosku do sądu, jest, zdaniem Ministra, niezasadny, gdyż wynika z niewłaściwej interpretacji przepisów. Jeżeli bowiem po udzieleniu upomnienia – w sytuacji opisanej w § 7 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. – nadal aktualne będą okoliczności uzasadniające działanie kuratora, to znajdzie zastosowanie art. 173 § 5 k.k.w., zgodnie z którym kurator będzie miał obowiązek złożenia stosownego wniosku do sądu.

Z powyższych względów, w ocenie Ministra, § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. jest zgodny z ustawowym (art. 173 § 3-5 k.k.w.) i konstytucyjnym (art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji) wzorcem kontroli.

2.4. Odnośnie do zarzutu nielegalności i niekonstytucyjności § 9 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie oraz ust. 4, § 10 ust. 2, § 11 ust. 2 i 5, § 15 ust. 1, § 24 ust. 2 oraz § 25 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. Minister zauważył, że stanowisko wnioskodawcy oparte jest na zbyt wąskiej interpretacji art. 41 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych, który określa zadania kierownika zespołu kuratorskiej służby sądowej. Zadań tych, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie można sprowadzić wyłącznie do obowiązków administracyjno-biurowych, gdyż już samo koordynowanie zadań zespołu kuratorów, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o kuratorach sądowych, wyraża się w możliwości ingerowania w zadania wykonywane przez kuratorów, podobnie jak określanie zakresu obowiązków kuratorów zawodowych zespołu (art. 41 ust. 1 pkt 5 ustawy o kuratorach sądowych) czy nadzorowanie terminowości wykonywania obowiązków przez kuratorów sądowych (art. 41 ust. 1 pkt 10 ustawy o kuratorach sądowych). W ocenie Ministra zakwestionowane przepisy rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. wypełniają treścią powołane przepisy ustawy o kuratorach sądowych, czyniąc skutecznym wykonywanie przez kierownika zespołu jego obowiązków.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 2, art. 171 § 1, art. 172 § 2 i art. 173 § 1 k.k.w. Minister wskazał, że brak bezpośredniego odniesienia w tych przepisach do kierownika zespołu, będącego również kuratorem zawodowym, nie uniemożliwia ustawodawcy delegowania dodatkowych określonych uprawnień i obowiązków na kuratorów zawodowych, pełniących tę funkcję, jeśli tylko mieszczą się one w zakresie obowiązków wynikających z ogólnych przepisów wyznających zadania kuratorów sądowych w postępowaniu wykonawczym prowadzonym na podstawie k.k.w. W k.k.w. nie ma mowy o kierownikach zespołów kuratorskich, gdyż nie jest to akt prawny właściwy do regulowania kwestii związanych z organizacją kurateli sądowej. Ta ostatnia kwestia jest przedmiotem regulacji w ustawie o kuratorach sądowych.

Zakwestionowane przepisy rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. nie naruszają art. 171 § 1 k.k.w., zgodnie z którym kuratorami sądowymi są kuratorzy zawodowi i społeczni, gdyż kierownik zespołu kuratorskiego jest także zawodowym kuratorem sądowym. Obowiązek kuratorów wobec kierownika, polegający na przedkładaniu mu sprawozdań, o których mowa w § 9 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie oraz § 25 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia z 26 lutego 2013 r., nie koliduje z obowiązkiem przedkładania sprawozdań okresowych sądowi, wynikającym z art. 172 § 2 k.k.w. W ocenie Ministra zakresy normowania powołanych regulacji są rozłączne – dotyczą dwóch różnych obowiązków kuratorów sądowych i nie występuje między nimi sprzeczność.

Obowiązek kuratora zawodowego polegający przedłożeniu kierownikowi zespołu sprawozdania z objęcia i zakończenia dozoru sporządzonego przez kuratora społecznego (§ 9 ust. 2 zdanie drugie i § 25 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia z 26 lutego 2013 r.) nie wkracza, zdaniem Ministra, w sferę obejmującą ogólne uprawnienie kuratorów zawodowych do kierowania pracą sądowych kuratorów społecznych (art. 173 § 1 k.k.w.). Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy art. 173 § 1 k.k.w. nie statuuje zamkniętego katalogu uprawnień do nadzoru merytorycznego kuratorów zawodowych nad pracą kuratorów społecznych, lecz określa jedynie ich ogólne uprawnienie w tym zakresie. W ocenie Ministra dekodowanie szczegółowej normy prawnej wynikającej z tego przepisu wymaga sięgnięcia do innych uregulowań, m.in. do przepisów wykonawczych.

2.5. Zdaniem Ministra nietrafne są także zarzuty wobec § 14 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. dotyczące zwiększenia kręgu podmiotów uprawnionych do wykonywania skazanym badań na obecność alkoholu, środków odurzających lub substancji psychotropowych o kuratorów społecznych oraz ograniczenia art. 173a § 1 k.k.w. przez zobowiązanie kuratora sądowego do wyrywkowego przeprowadzania badań, podczas gdy przepis ustawy przyznaje kuratorowi większe uprawnienie.

Minister wskazał, że w uzasadnionych przypadkach dozór nad osobami zakwalifikowanymi do grupy podwyższonego ryzyka mogą sprawować kuratorzy społeczni. Z tego powodu w § 14 ust. 1 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. konieczne było użycie pojęcia „kurator sądowy”, obejmującego zarówno kuratorów zawodowych, jak i kuratorów społecznych. Przepis ten określa bowiem jeszcze wiele innych obowiązków kuratorów sprawujących dozór nad osobami zaliczonymi do grupy podwyższonego ryzyka. Nie zmienia on jednak treści art. 173a § 1 k.k.w., w szczególności nie przyznaje uprawnień przewidzianych w tym przepisie kuratorom społecznym.

Jeśli chodzi o zobowiązanie kuratorów sądowych do wyrywkowego badania niektórych kategorii skazanych lub sprawców, to mieści się ono w zakresie normy wynikającej z art. 173a § 1 k.k.w. i jest określeniem sposobu wykonania ustawowego uprawnienia zawodowego kuratora sądowego.

2.6. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych co do § 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. Minister argumentował, że udział kuratora sądowego w pracach grupy roboczej, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie jest pozostawiony swobodnemu uznaniu kuratora sądowego. Jeżeli ma on obowiązek uczestniczyć w pracach zespołu interdyscyplinarnego, to tym bardziej ma obowiązek brać udział w pracach konkretnej grupy roboczej powołanej do rozwiązania danego problemu. Nałożony na zawodowego kuratora sądowego obowiązek uczestniczenia w posiedzeniach grupy roboczej będzie aktualny wtedy, gdy taka grupa zostanie powołana i w jej skład wejdzie również zawodowy kurator sądowy. Zdaniem Ministra argumentacja wnioskodawcy wskazująca na niezgodność § 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. z art. 9a ust. 12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie opiera się na błędnej interpretacji tego ostatniego przepisu.

3. W piśmie z 9 grudnia 2014 r. Prokurator Generalny (dalej: Prokurator) wniósł o stwierdzenie, że:

1) § 11 – § 14 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. w zakresie, w jakim wprowadzają samoistnie klasyfikację osób oddanych pod dozór i na tej podstawie różnicują sposób wykonywania dozoru w stosunku do poszczególnych kategorii skazanych (sprawców), są niezgodne z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, natomiast § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. jest zgodny z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji;

2) § 5 ust. 5 i § 25 ust. 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. są zgodne z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych oraz z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji;

3) § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. są zgodne z art. 173 § 3-5 k.k.w. oraz z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji;

4) § 9 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie oraz ust. 4, § 10 ust. 2, § 15 ust. 1, § 24 ust. 2 oraz § 25 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. są zgodne z art. 41 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych, z art. 2 i art. 171 § 1 k.k.w. oraz z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji;

5) § 9 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie oraz § 25 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. są zgodne z art. 172 § 2 k.k.w.;

6) § 9 ust. 2 zdanie drugie oraz § 25 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. są zgodne z art. 173 § 1 k.k.w.;

7) § 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. jest zgodny z art. 9a ust. 12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji;

8) w pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) ze względu na zbędność wyrokowania.

3.1. Uzasadniając zarzut niekonstytucyjności § 11 – § 14 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r., Prokurator podzielił pogląd wnioskodawcy, zgodnie z którym kwalifikowanie skazanych oddanych pod dozór do grup ryzyka powrotu do przestępstwa nie ma podstaw w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 176 k.k.w. ani w innych przepisach k.k.w. Tym samym jest to regulacja samoistna, co jest niedopuszczalne w świetle art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Jednocześnie Prokurator zwrócił uwagę na to, że pozostałe zakwestionowane przepisy rozporządzenia z 26 lutego 2013 r., z wyjątkiem § 11, są w praktyce doprecyzowaniem sposobu wykonywania uprawnień i obowiązków przez kuratorów sądowych w sprawach dozorowych, które zróżnicowane jest w zależności od specyfiki tych spraw i stopnia ich trudności. Dotyczą one materii, która jest uregulowana w ustawie, tj. w ustawie o kuratorach sądowych i k.k.w., i są niezbędne do realizacji norm ustawowych. Podkreślił, że żadna z zakwestionowanych norm nie jest skierowana do skazanych, lecz jedynie do kuratorów wykonujących obowiązki związane z dozorem. Z tego względu, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, zaskarżone przepisy nie tworzą po stronie skazanych żadnych nowych obowiązków. Prokurator podsumował, że źródłem niekonstytucyjności § 12 – § 14 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. jest jedynie uprzednie samoistne wprowadzenie grup ryzyka powrotu do przestępstwa. Gdyby klasyfikacja ta została wprowadzona w ustawie, zakres normowania byłby zgodny z art. 176 k.k.w., a tym samym z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

W ocenie Prokuratora § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. ma bezpośrednie oparcie w art. 172 § 1 k.k.w., nakazującym kuratorowi sądowemu bezzwłoczne nawiązanie kontaktu ze skazanym oddanym pod jego dozór i poinformowanie go o jego obowiązkach i uprawnieniach. Przepis ten jest w związku z tym zgodny z powołanymi wzorcami kontroli.

3.2. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności i nielegalności § 5 ust. 5 i § 25 ust. 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. Prokurator podzielił opinię Ministra, zgodnie z którą przepisami ustawowymi zezwalającymi na przetwarzanie danych wrażliwych, o których mowa w zakwestionowanych regulacjach, są przepisy ustawy o Policji, określające zakres jej zadań, przede wszystkim art. 20 ust. 15 powołanej ustawy. Prokurator powołał ponadto przepisy k.k.w., ustawy o kuratorach sądowych czy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, które, jego zdaniem, wręcz wymuszają współpracę między kuratorską służbą sądową a organami Policji. W ocenie Prokuratora uzasadnia to zgodność zakwestionowanych regulacji z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych.

W opinii Prokuratora z upoważnienia z art. 176 k.k.w. wynika możliwość zobowiązania kuratorów do przekazywania komendantom Policji stosownych danych dotyczących skazanych. Zaskarżone przepisy są zatem zgodne z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

3.3. Prokurator nie podzielił zarzutów wnioskodawcy, że § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. ogranicza stosowanie art. 173 § 3-5 k.k.w. w ten sposób, że obliguje kuratora do złożenia wniosku albo udzielenia upomnienia, a nie przewiduje trzeciej możliwości, a więc udzielenia upomnienia, a następnie złożenia wniosku. Zdaniem Prokuratora nic nie stoi na przeszkodzie temu, by w ramach przewidzianej w rozporządzeniu szczególnej procedury stosowanej w sytuacji, w której skazany bez należytego usprawiedliwienia nie stawi się na powtórne wezwanie lub gdy uchyla się od nawiązania pierwszego kontaktu z kuratorem społecznym wtedy, gdy udzielono mu pisemnego upomnienia, zastosować art. 173 § 5 k.k.w. Nastąpi to wówczas, gdy po udzieleniu sprawcy pisemnego upomnienia, ponownie wystąpią okoliczności będące podstawą do działania dla kuratora. Wówczas kurator będzie miał obowiązek złożenia stosownego wniosku do sądu. Kurator zawodowy nie został także pozbawiony możliwości dokonania oceny tego, czy wniosek przedstawiony mu przez kuratora społecznego uzasadnia skierowanie stosownego wniosku do sądu czy poprzestanie na udzieleniu skazanemu pisemnego upomnienia.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. został wydany w celu wykonania ustawy i normuje szczegółowo sytuacje, o których mowa w k.k.w., tj. obowiązki kuratora zawodowego wtedy, gdy skazany bez należytego usprawiedliwienia nie stawi się na powtórne wezwanie lub uchyla się od nawiązania pierwszego kontaktu z kuratorem społecznym.

3.4. Odnośnie do zarzutów dotyczących kilku przepisów rozporządzenia z 26 lutego 2013 r., określających obowiązki i uprawnienia kierownika zespołu kuratorskiej służby sądowej Prokurator wyjaśnił, że z przepisów k.k.w. i ustawy o kuratorach sądowych wynika, iż kierownik zespołu kuratorskiej służby sądowej jest przede wszystkim kuratorem zawodowym. W konsekwencji wchodzi on w skład kategorii ustawowej, jaką są kuratorzy sądowi, o których mowa w art. 171 § 1 k.k.w. Zakwestionowane przepisy stanowią doprecyzowanie przepisów ustawowych dotyczących wewnętrznej organizacji pracy służby kuratorskiej w dziedzinie wykonywania orzeczeń karnych. Tym samym mieszczą się w granicach upoważnienia zawartego w art. 176 k.k.w., a przez to nie naruszają art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Zakwestionowane przepisy są zgodne także z art. 2 k.k.w., który nie wymienia jako organu postępowania wykonawczego kierownika zespołu, bo k.k.w., jako akt prawny regulujący kwestie wykonywania orzeczeń w sprawach karnych, nie jest aktem dotyczącym kwestii ustrojowych i organizacyjnych kurateli sądowej oraz podziału zadań i czynności w jej ramach.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych, to Prokurator podkreślił, że kierownik zespołu jest odpowiedzialny zarówno organizacyjnie, jak i merytorycznie za prawidłowe funkcjonowanie zespołu. Z art. 41 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych nie wynika, że jego obowiązki mają charakter wyłącznie administracyjny. Wypełnianie obowiązków, o których mowa w tym przepisie, wymaga od kierownika podejmowania działań określonych w zakwestionowanych przepisach rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. Przepisy te precyzują jedynie obowiązki i prawa kierownika zespołu, o których mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych, a tym samym są zgodne z tym wzorcem kontroli.

Odnośnie do § 11 ust. 2 i 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. Prokurator wniósł o umorzenie postępowania w zakresie badania jego legalności i konstytucyjności ze względu na uprzedni wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności całego § 11 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r.

3.5. W ocenie Prokuratora § 9 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie oraz § 25 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. są zgodne z art. 172 § 2 k.k.w. Ten ostatni przepis dotyczy obowiązku kuratora sądowego, polegającego na składaniu sądowi okresowego sprawozdania z przebiegu dozoru. Zakwestionowane przepisy zobowiązują natomiast kuratora do składania innego rodzaju sprawozdań – z objęcia i zakończenia dozoru – kierownikowi zespołu oraz sądowi. Zdaniem Prokuratora tak określone obowiązki kuratora w zakwestionowanych przepisach nie są sprzeczne z obowiązkiem wynikającym z art. 172 § 2 k.k.w.

3.6. Prokurator uznał za niezasadny także zarzut naruszenia przez § 9 ust. 2 zdanie drugie i § 25 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. art. 173 § 1 k.k.w. W jego ocenie kierownik zespołu jest przede wszystkim kuratorem zawodowym, a także organem postępowania wykonawczego w rozumieniu art. 2 pkt 6 k.k.w. W związku z tym nie można przyjąć, że nie może on kierować pracą kuratorów społecznych.

3.7. Postępowanie w zakresie kontroli § 14 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. podlega, zdaniem Prokuratora, umorzeniu ze względu na zbędność orzekania wynikającą z uprzedniego uznania za niekonstytucyjny całego § 14 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r.

3.8. Odnośnie do zarzutu nielegalności i niekonstytucyjności § 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. Prokurator zauważył, że zakwestionowana regulacja nie zmienia w sposób nieuprawniony treści art. 9a ust. 12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Grupy robocze nie są odrębną od zespołu interdyscyplinarnego strukturą organizacyjną. Udział kuratora zawodowego w pracach grupy roboczej jest wskazany z racji jego doświadczenia i wykształcenia i należy go postrzegać w kategoriach racjonalizacji dozoru, a nie w kategoriach nieuprawnionego zwiększenia kompetencji czy obowiązków kuratorów zawodowych.

4. W odpowiedzi na pismo przewodniczącego składu orzekającego z 29 października 2014 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych (dalej: GIODO) w piśmie z 5 grudnia 2014 r. wyjaśnił, że podziela zarzuty wnioskodawcy dotyczące niekonstytucyjności i nielegalności § 5 ust. 5 i § 25 ust. 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r.

W ocenie GIODO w k.k.w., na podstawie którego zostało wydane rozporządzenie z 26 lutego 2013 r., nie ma przepisu nakazującego bądź zezwalającego zawodowym kuratorom sądowym na przekazywanie Policji informacji o osobach oddanych pod ich dozór. Niespełnione jest zatem wymaganie warunkujące legalność przekazywania tych informacji, o którym mowa w art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. W żadnym razie podstawą do przekazywania tych danych nie mogą być przepisy rozporządzenia, gdyż jest to sprzeczne z art. 27 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym rozporządzenie jest aktem wyłącznie wykonawczym i nie może wkraczać w materię ustawy, modyfikując czy uzupełniając jej treść.

Na rozprawę 16 grudnia 2014 r. stawili się przedstawiciele wnioskodawcy, Ministra Sprawiedliwości oraz Prokuratora Generalnego.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego zmodyfikował stanowisko przedstawione w piśmie z 9 grudnia 2014 r. w ten sposób, że – w razie gdyby Trybunał uwzględnił zarzut niekonstytucyjności § 11 – § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie sposobu wykonywania obowiązków i uprawnień przez kuratorów sądowych w sprawach karnych wykonawczych (Dz. U. poz. 335; dalej: rozporządzenie z 26 lutego 2013 r.) – wniósł o odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przez te przepisy do 1 lipca 2015 r. Ponadto w odniesieniu do zarzutów wobec § 5 ust. 5 i § 25 ust. 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. przedstawiciel Prokuratora Generalnego zaznaczył, że przetwarzanie przez kuratorów zawodowych danych osobowych wskazanych w powołanych przepisach ma podstawę w przepisach ustawowych, gdyż zarówno kuratorzy, jak i Policja są upoważnieni do przetwarzania danych, m.in. w celu wykonywania orzeczeń. Przyznał, że brak wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na przetwarzanie tych danych może budzić wątpliwości, jednak jest to swego rodzaju brak formalny, który może zostać uzupełniony przez zasygnalizowanie Sejmowi konieczności podjęcia odpowiednich działań legislacyjnych. Gdyby Trybunał uznał, że stopień naruszenia uzasadnia wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności tych przepisów, konieczne byłoby odroczenie utraty ich mocy obowiązującej. W pozostałym zakresie przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał stanowisko zajęte w piśmie z 9 grudnia 2014 r.

Pozostali uczestnicy postępowania przychylili się do wniosku o odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej w razie orzeczenia niekonstytucyjności § 11 – § 14 oraz § 5 ust. 5 i § 25 ust. 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. W pozostałym zakresie podtrzymali stanowiska zajęte w pismach.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Krajowa Rada Kuratorów (dalej: wnioskodawca) zakwestionowała we wniosku złożonym do Trybunału Konstytucyjnego kilkanaście przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie sposobu wykonywania obowiązków i uprawnień przez kuratorów sądowych w sprawach karnych wykonawczych (Dz. U. poz. 335; dalej: rozporządzenie z 26 lutego 2013 r.), zarzucając naruszenie konstytucyjnych zasad wydawania rozporządzeń (art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji) oraz kilku przepisów rangi ustawowej zawartych w ustawach: z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557, ze zm.; dalej: k.k.w.), z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie danych osobowych), z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 795, ze zm.; dalej: ustawa o kuratorach sądowych) i z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493, ze zm.; dalej: ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie).

2. Legitymacja wnioskodawcy do zainicjowania postępowania przed Trybunałem wynika z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, na podstawie którego z wnioskiem wystąpić mogą ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych. Krajowa Rada Kuratorów, zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 1 i art. 45 ust. 3 ustawy o kuratorach sądowych, jest organem samorządu kuratorskiego i reprezentantem kuratorów sądowych.

Zdolność wnioskowa Krajowej Rady Kuratorów ma charakter ograniczony. Zgodnie z art. 191 ust. 2 Konstytucji podmioty, o których mowa m.in. w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, mogą wystąpić z wnioskiem do Trybunału, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działania. Oznacza to, że – w odróżnieniu od podmiotów legitymowanych generalnie, określonych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – nie są one upoważnione do inicjowania kontroli w sprawach ogólnopaństwowych lub ogólnospołecznych, które dotyczą ogółu obywateli albo większego kręgu osób niż reprezentowany przez ten podmiot (zob. postanowienie TK z 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21). Ustalona linia orzecznicza Trybunału nakazuje ścisłą wykładnię zarówno art. 191 ust. 1 pkt 3-5, jak i art. 191 ust. 2 Konstytucji. Nie wystarczy zatem to, że kwestionowany przepis może mieć lub w rzeczywistości miał zastosowanie do wnioskodawcy. Konieczne jest ustalenie, czy dotyczy on działalności będącej realizacją konstytucyjnie, ustawowo lub statutowo określonych zadań wnioskodawcy. Co więcej, zarówno przedmiot kontroli, jak i powołane wzorce muszą mieścić się w katalogu spraw należących do zakresu działania podmiotu mającego legitymację szczególną (zob. wyrok z 22 maja 2007 r., sygn. K 42/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 49 i powołane tam orzecznictwo).

Badanie legitymacji szczególnej wymaga w związku z tym rozstrzygnięcia dwóch kwestii. Pierwsza wiąże się z ustaleniem zakresu działania wnioskodawcy w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Druga, będąca jej następstwem – z koniecznością rozważenia, czy zarówno zaskarżony akt normatywny, jak i powołane w celu jego kontroli wzorce należą do uprzednio wyznaczonego zakresu działania podmiotu wszczynającego postępowanie.

Zakres działania Krajowej Rady Kuratorów wynika przede wszystkim z art. 46 ustawy o kuratorach sądowych, który wymienia jej przykładowe zadania. Wśród nich znajduje się m.in.: podejmowanie działań umożliwiających kuratorom zawodowym podnoszenie kwalifikacji zawodowych i poziomu wykonywanej przez nich pracy, opiniowanie aktów prawnych dotyczących kuratorów sądowych oraz występowanie z inicjatywą opracowania aktów prawnych dotyczących kuratorów sądowych i kurateli sądowej, występowanie do Ministra Sprawiedliwości lub innych organów państwowych z wnioskami dotyczącymi warunków pracy i płacy grupy zawodowej kuratorów sądowych, dokonywanie okresowej oceny sądowej kadry kuratorskiej i liczby wykonywanych nadzorów i dozorów oraz przedstawianie wniosków w tym zakresie Ministrowi Sprawiedliwości. W zakresie działania Krajowej Rady Kuratorów – będącej reprezentantem tej grupy zawodowej – mieszczą się także kwestie obowiązków nakładanych na kuratorów sądowych, będących realizacją ich ustawowych zadań. Krajowa Rada Kuratorów może zatem występować o to, by Trybunał zbadał, czy dane przepisy kształtują obowiązki kuratorów sądowych zgodnie z normami wyższego rzędu, w szczególności z ustawami i Konstytucją.

3. Rozporządzenie z 26 lutego 2013 r. weszło w życie 26 marca 2013 r. i jest nowym aktem prawnym, który zastąpił rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie zakresu praw i obowiązków podmiotów sprawujących dozór, zasad i trybu wykonywania dozoru oraz trybu wyznaczania przez stowarzyszenia, organizacje i instytucje swoich przedstawicieli do sprawowania dozoru (Dz. U. Nr 91, poz. 812; dalej: rozporządzenie z 7 czerwca 2002 r.). Konieczność wydania nowych przepisów wykonawczych była efektem nowelizacji k.k.w. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny wykonawczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 240, poz. 1431), która m.in. rozszerzyła treść upoważnienia ustawowego zawartego w art. 176 k.k.w., będącym podstawą do wydania rozporządzenia regulującego zakres praw i obowiązków kuratorów sądowych w sprawach karnych wykonawczych. Zgodnie z art. 176 k.k.w. w aktualnym brzmieniu Minister Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób wykonywania obowiązków i uprawnień przez kuratorów sądowych, szczegółowy sposób wykonywania obowiązków i uprawnień przez stowarzyszenia, organizacje, instytucje i osoby, którym powierzono sprawowanie dozoru, a także sposób i tryb wykonywania dozoru stosowanego w związku z orzeczonymi karami, środkami karnymi, zabezpieczającymi i profilaktycznymi oraz tryb wyznaczania przedstawicieli przez stowarzyszenia, organizacje i instytucje, uwzględniając potrzebę sprawnego wykonywania orzeczeń sądu, zapobieżenia powrotowi sprawcy do przestępstwa i wsparcia jego społecznej readaptacji.

W uzasadnieniu projektu rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. wskazano, że art. 176 k.k.w. w nowym brzmieniu daje Ministrowi Sprawiedliwości kompetencję do całościowego uregulowania kwestii związanych z dozorem oraz wykonywaniem przez kuratorów innych obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów k.k.w., zwłaszcza związanych z wykonywaniem kary ograniczenia wolności oraz kontrolą okresu próby. W związku z tym w rozporządzeniu z 26 lutego 2013 r. kompleksowo i szczegółowo unormowano zagadnienia dotyczące: sprawowania dozoru; wykonywania kary ograniczenia wolności; kontroli wypełniania przez skazanego obowiązków w okresie próby; przygotowania skazanego do życia po zwolnieniu z zakładu karnego; a także stowarzyszeń, organizacji, instytucji i osób godnych zaufania, którym powierzono sprawowanie dozoru. W piśmie z 13 maja 2014 r. (s. 7) Minister Sprawiedliwości podkreślił, że nadrzędnym i długofalowym celem rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. jest poprawa bezpieczeństwa publicznego przez zwiększenie skuteczności wykonywania orzeczeń sądów karnych przez kuratorską służbę sądową, a w efekcie – zmniejszenie ryzyka powrotności osób poddanych oddziaływaniom kuratorów sądowych do przestępstwa. Rozporządzenie z 26 lutego 2013 r., jak wskazał Minister, zapewnia właściwą alokację zasobów kadrowych i instytucjonalnych w procesie wykonywania przez kuratorską służbę sądową orzeczeń sądów karnych, racjonalizuje obciążenie kuratorów pracą, intensyfikuje ich działania w sprawach, które tego rzeczywiście wymagają i minimalizuje te działania w sprawach, w których udział kuratora może zostać ograniczony do niezbędnych czynności, oraz dostosowuje stopień zaangażowania i sposób pracy w dozorze do wymogów indywidualnych przypadków.

4. Główny zarzut sformułowany we wniosku wobec każdego z zakwestionowanych przepisów dotyczył naruszenia art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Należy zwrócić uwagę na to, że w rozpatrzonej sprawie wnioskodawca nie zakwestionował konstytucyjności upoważnienia do wydania rozporządzenia z 26 lutego 2013 r., zawartego w art. 176 k.k.w. W konsekwencji nie wskazał jako wzorca kontroli art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, formułującego trzy warunki, które powinno spełniać upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia. Kwestia ta nie podlegała zatem badaniu, ponieważ Trybunału jest związany granicami wniosku (art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

Dwa podstawowe konstytucyjne elementy konstrukcji prawnej rozporządzenia, wyrażone w art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, to warunek wydania go na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie oraz warunek wydania go w celu wykonania ustawy. Treść tych warunków była wielokrotnie intepretowana przez Trybunał, począwszy od pierwszego orzeczenia, wydanego jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji, w którym Trybunał podkreślił wykonawczy charakter rozporządzenia, będącego aktem podustawowym, wydawanym w granicach ustalonych w ustawie i w celu jej wykonania (zob. orzeczenie z 28 maja 1986 r., sygn. U 1/86, OTK w 1986 r., s. 32-52). Już wówczas Trybunał sformułował pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalne jest domniemywanie kompetencji do wydania rozporządzenia, a brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być intepretowany jako nieudzielenie kompetencji normodawczych w danym zakresie. W szczególności niedopuszczalne jest domniemywanie, że upoważnienie obejmuje materie niewymienione w tym upoważnieniu w drodze np. wykładni celowościowej (zob. orzeczenie z 5 listopada 1986 r., sygn. U 5/86, OTK 1986 r., s. 7-31). Po wejściu w życie Konstytucji powyższe poglądy zostały w pełni podtrzymane i rozwinięte na tle jej art. 92. Trybunał podkreślał, że rozporządzenie nie może być sprzeczne z ustawą, na podstawie której zostało wydane, ani z normami konstytucyjnymi, ani też z żadnymi obowiązującymi ustawami, które bezpośrednio lub pośrednio regulują materie będące jego przedmiotem. W swoim orzecznictwie Trybunał przykładał szczególną wagę do wykonawczego charakteru rozporządzenia względem ustawy. Rozporządzenie nie może być aktem samoistnym, a zakres spraw, które mogą być w nim uregulowane, powinien być określony przez wskazanie spraw rodzajowo jednorodnych z tymi, które reguluje ustawa, a które nie mają zasadniczego znaczenia w kontekście założeń ustawy i dlatego nie zostały unormowane w niej wyczerpująco, choć są niezbędne do realizacji jej norm (zob. wyroki z 8 stycznia 2013 r., sygn. K 38/12, OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 1 i przywołane tam orzecznictwo oraz 27 maja 2014 r., sygn. P 51/13, OTK ZU nr 5/A/2014, poz. 57). Jednocześnie Trybunał wyróżnił materie, w przypadku których obowiązuje bezwzględna wyłączność ustawy, a które tym samym nie mogą być regulowane w aktach wykonawczych. Co do zasady „[u]stawodawca nie może przekazywać do unormowania w drodze rozporządzenia spraw o istotnym znaczeniu dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w [K]onstytucji. Wymienione sprawy muszą być regulowane bezpośrednio w ustawie” (wyrok z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 142). Dotyczy to w szczególności prawa karnego (czy, szerzej rzecz ujmując, regulacji o charakterze represyjnym). Innymi słowy – im bardziej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym pełniejsza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych.

W pełni podzieliwszy powyższe poglądy, Trybunał dokonał oceny zakwestionowanych przepisów rozporządzenia z 26 lutego 2013 r.

5. W pierwszej grupie zaskarżonych regulacji znalazły się § 5 ust. 1 oraz § 11 – § 14 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. Jako wzorzec kontroli został wskazany art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

5.1. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. bezzwłocznie po powierzeniu dozoru, nie później jednak niż w ciągu 7 dni od dnia jego powierzenia, kurator zawodowy wzywa skazanego do osobistego stawiennictwa w zespole oraz informuje o oddaniu go pod dozór, chyba że uprzednio powierzył sprawowanie dozoru kuratorowi społecznemu.

W § 11 – § 14 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. wprowadzono novum legislacyjne, tj. w stosunku do osób, nad którymi sprawowany jest dozór, ustalono trzy grupy ryzyka powrotu do przestępstwa: obniżonego ryzyka (A), podstawowa (B) i podwyższonego ryzyka (C). Ponadto szczegółowo określono zasady kwalifikowania skazanych do poszczególnych grup oraz obowiązki kuratorów wobec nich w zależności od tego, do której grupy skazani zostali zakwalifikowani. W szczególności uregulowano częstotliwość: przeprowadzania wywiadów środowiskowych, wzywania skazanego do osobistego stawiennictwa oraz żądania od skazanego kontaktu telefonicznego.

Analizując wniosek, Trybunał zwrócił uwagę na to, że wnioskodawca nie sformułował ani nie uzasadnił żadnego zarzutu pod adresem § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. W związku z tym w zakresie kontroli konstytucyjności tego przepisu Trybunał umorzył postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z powodu niespełnienia wymogu określonego w art. 32 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o TK, zgodnie z którym wniosek do Trybunału musi zawierać sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu prawnego oraz uzasadnienie postawionego zarzut z powołaniem dowodów na jego poparcie.

Wobec § 11 – § 14 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. wnioskodawca sformułował dwa zasadnicze zarzuty. Po pierwsze, stwierdził, że regulacje te zostały wprowadzone bez podstawy prawnej w ustawowym upoważnieniu. Art. 176 k.k.w. wyraźnie wskazuje, że w rozporządzeniu ma być uregulowany sposób wykonywania obowiązków i uprawnień przez kuratorów sądowych, a nie autonomiczne kwestie związane z dozorem. Po drugie, wnioskodawca zwrócił uwagę na to, że kwalifikowanie do grup ryzyka wiąże się z określonymi dolegliwościami dla skazanych, a tym samym jest władczą formą oddziaływania funkcjonariusza publicznego na obywatela, które zgodnie z orzecznictwem Trybunału objęte jest zakazem regulowania w przepisach podustawowych.

5.2. Z uzasadnienia projektu rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. wynika, że wprowadzenie grup ryzyka powrotu do przestępstwa (tzw. grup dozoru) wraz z przyporządkowaniem do nich konkretnych procedur i sposobów działań było konieczne dla prawidłowego zarządzania sprawami, racjonalnego obciążenia kuratorów pracą, a przede wszystkim dla zintensyfikowania ich działań tam, gdzie rzeczywiście są one potrzebne. W uzasadnieniu wskazano, że przyjęte rozwiązanie jest od wielu lat z powodzeniem stosowane m.in. w wielu państwach na zachodzie Europy, w Stanach Zjednoczonych czy Kanadzie, a europejskie standardy w tej dziedzinie zostały wyznaczone w przyjętych 20 stycznia 2010 r. Rekomendacjach Komitetu Ministrów Państw Członkowskich Rady Europy nr CM/Rec 1 (2010) w sprawie reguł probacji. Miało być ono remedium na małą skuteczność funkcjonowania kuratorskiej służby sądowej w obszarze wykonywania orzeczeń karnych, czego przejawem jest wysoki (45%) odsetek powrotności do przestępstwa w okresie próby. Jednymi z przyczyn tego zjawiska były, w ocenie projektodawców, brak czytelnych mechanizmów selekcji spraw dozorowych i kwalifikowania ich do kategorii trudnych oraz niewłaściwy podział pracy między kuratorów zawodowych i społecznych, zwłaszcza nieproporcjonalnie duże zaangażowanie kuratorów społecznych w wykonywanie spraw trudnych. Sytuacja ta była rezultatem m.in. obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia z 7 czerwca 2002 r., zgodnie z którymi do obowiązków kuratora zawodowego należało osobiste sprawowanie dozoru w sprawach trudnych lub wymagających bezzwłocznego podjęcia czynności (§ 6 pkt 8). Przeprowadzone badania analityczne dotyczące skuteczności pracy służby kuratorskiej wykazały, że przepis ten nie jest przestrzegany ze względu na niedookreśloność użytych w nim pojęć, wskutek czego większość dozorów „trudnych” lub „raczej trudnych” była sprawowana przez kuratorów społecznych. Jednocześnie istniejący wówczas podział spraw na „trudne” i „inne niż trudne” nie skutkował zróżnicowaniem intensywności działań podejmowanych przez kuratorów.

5.3. Przed dokonaniem analizy konstytucyjności zakwestionowanych regulacji Trybunał przypomniał, że z art. 176 k.k.w., stanowiącego podstawę ustawową zakwestionowanego rozporządzenia, wynika, że w odniesieniu do kuratorów sądowych Minister Sprawiedliwości został upoważniony do określenia w przepisach wykonawczych dwóch kwestii: szczegółowego sposobu wykonywania ich obowiązków i uprawnień oraz sposobu i trybu wykonywania dozoru stosowanego w związku z orzeczonymi karami, środkami karnymi, zabezpieczającymi i profilaktycznymi. Jako wytyczne zostały wskazane: potrzeba sprawnego wykonywania orzeczeń sądu, zapobieżenie powrotowi sprawcy do przestępstwa i wsparcie jego społecznej readaptacji. Art. 176 k.k.w. nie został przywołany jako wzorzec kontroli, jednak ocena zasadności zarzutu naruszenia art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji wymaga zbadania, czy w zakresie upoważnienia mieści się wprowadzenie w rozporządzeniu z 26 lutego 2013 r. grup ryzyka powrotu do przestępstwa oraz przyporządkowanie do poszczególnych grup konkretnych procedur i sposobów działań kuratorów sądowych.

5.4. W polskim prawie karnym dozór jest instytucją probacyjną. Sąd może oddać pod dozór osobę poddaną okresowi próby w związku z zastosowaniem wobec niej: warunkowego umorzenia postępowania karnego (art. 67 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.; dalej: k.k.), warunkowego zawieszenia wykonania kary pozbawienia wolności (art. 73 § 1 k.k.) i warunkowego przedterminowego zwolnienia z odbywania kary pozbawienia wolności (art. 159 § 1 k.k.w.). W niektórych sytuacjach oddanie pod dozór jest obligatoryjne (wobec skazanego za przestępstwo przeciwko wolności seksualnej i obyczajności, popełnione w związku z zaburzeniami preferencji seksualnych, młodocianego sprawcy przestępstwa umyślnego, recydywisty oraz wobec skazanego na karę dożywotniego pozbawienia wolności). Dozór spełnia funkcje wychowawcze oraz kontrolne nad postępowaniem osób, wobec których sąd tę instytucję zastosował. Sankcją za uchylanie się od dozoru może być (a w niektórych sytuacjach jest obligatoryjne) przerwanie przez sąd stosowania środka probacyjnego (podjęcie warunkowo umorzonego postępowania karnego, zarządzenie wykonania warunkowo zawieszonej kary pozbawienia wolności, odwołanie warunkowego zwolnienia).

Kwestia szacowania ryzyka i podział skazanych pozostających pod dozorem na grupy w zależności od prawdopodobieństwa ich powrotu do przestępstwa nie są uregulowane w żadnych przepisach ustawowych. Kodeks karny wykonawczy (rozdział XI „Prawa i obowiązki kuratora sądowego, wykonywanie dozoru, warunkowego umorzenia postępowania i warunkowego zawieszenia wykonania kary”, Oddział 1 „Prawa i obowiązki kuratora sądowego oraz dozór”) bardzo ogólnie określa, że sprawowanie dozoru powierza się kuratorowi sądowemu tego sądu rejonowego, w którego okręgu środek ten jest lub ma być wykonywany (art. 170 § 1 k.k.w.), a skazany oddany pod dozór obowiązany jest przestrzegać obowiązków związanych z dozorem, w szczególności bezzwłocznie, najpóźniej w ciągu 7 dni od powzięcia wiadomości o oddaniu go pod dozór musi zgłosić się do kuratora, a następnie stawiać się na wezwanie sądu lub kuratora i udzielać wyjaśnień co do przebiegu dozoru (art. 169 § 1-3 k.k.w.). Wśród obowiązków kuratora sądowego k.k.w. wymienia sprawowanie dozoru w stosunku do skazanego lub sprawcy (art. 173 § 2 pkt 1 k.k.w.), w tym bezzwłoczne nawiązanie z nim kontaktu i poinformowanie go o jego obowiązkach i uprawnieniach oraz składanie sądowi okresowych sprawozdań z przebiegu dozoru (art. 172 k.k.w.). W ustawie o kuratorach sądowych jedynym przepisem związanym z dozorem jest art. 90 regulujący wysokość i tryb przyznawania kuratorom sądowym ryczałtu za sprawowanie dozoru.

5.5. W ocenie Trybunału niedopuszczalne jest zarówno wprowadzenie w przepisach rangi podustawowej zasad klasyfikacji skazanych oddanych pod dozór, jak i określenie obowiązków kuratora wynikających z przydzielenia skazanych do określonej grupy. Podział skazanych na określone grupy ryzyka powrotu do przestępstwa i określenie obowiązków kuratorów sądowych w zależności od przynależności skazanego do grupy stanowi jednocześnie określenie praw i obowiązków skazanych – obowiązków tym dolegliwszych, im surowsza kwalifikacja. Normodawca uzależnił m.in. częstotliwość kontaktów (w tym telefonicznych) skazanego z kuratorem czy liczbę przeprowadzanych wywiadów środowiskowych od tego, czy skazany został zakwalifikowany do grupy obniżonego ryzyka (A), grupy podstawowej (B) czy grupy podwyższonego ryzyka (C). O kwalifikacji decyduje kurator na podstawie przepisów wykonawczych. Nie do zaakceptowania jest argumentacja Ministra Sprawiedliwości zawarta w piśmie z 13 maja 2014 r., że żadna z norm rozporządzenia nie jest adresowana do skazanych i nie tworzy po ich stronie żadnych nowych obowiązków (s. 18). Nie ulega wątpliwości to, że obowiązki i prawa kuratora sądowego bezpośrednio wpływają na obowiązki i prawa skazanych. Wykonywanie przez kuratorów zadań określonych w § 12 – § 14 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. wiąże się z ingerencją w sferę wolności skazanego i jako takie jest formą ograniczania wolności i praw skazanego. Art. 31 ust. 3 Konstytucji nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Potwierdzenie zasady konstytucyjnej znajduje się w art. 4 § 2 k.k.w., gwarantującym skazanemu zachowanie wolności i praw obywatelskich, których ograniczenie może wynikać jedynie z ustawy oraz z wydanego na jej podstawie prawomocnego orzeczenia.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału materią, w której obowiązuje bezwzględna wyłączność ustawy, jest sfera wolności i praw człowieka i obywatela (zob. wyrok z 19 czerwca 2008 r., sygn. P 23/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 82 i przywołane tam orzecznictwo). Trybunał przypomina, że ustawodawca może przekazać do unormowania w drodze rozporządzenia wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani w kontekście realizacji tych praw, ani w kontekście założeń ustawy udzielającej upoważnienia do wydania rozporządzenia. Niedopuszczalne na gruncie art. 92 ust. 1 Konstytucji jest przeniesienie całej regulacji materialnoprawnej do rozporządzenia przy całkowitym pominięciu jej w ustawie. Dziedziną, która w zasadzie nie dopuszcza żadnych wyjątków od zasady wyłączności ustawy, jest prawo karne (regulacje represyjne).

W rozpatrzonej sprawie mieliśmy do czynienia z sytuacją, w której w rozporządzeniu uregulowana została materia całkowicie pominięta w przepisach rangi ustawowej. Ze względu na wykonawczy charakter rozporządzenia względem ustawy jest to niedopuszczalne. Rozporządzenia nie są aktami normatywnymi samoistnymi. Mogą być wydawane tylko na podstawie ściśle określonego upoważnienia zawartego w ustawie, którego nie można dowolnie modyfikować ani uzupełniać w trakcie jego wykonywania. Uregulowane w § 10 – § 14 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. kwestie dotyczą ponadto sfery wolności i praw człowieka i obywatela, która bezwzględnie musi być normowana w akcie prawnym rangi ustawowej. Nie ma przy tym znaczenia to, że zakwestionowane przepisy adresowane są bezpośrednio do kuratorów sądowych i określają ich obowiązki wobec skazanych oddanych pod dozór. Należy zgodzić się z wnioskodawcą co do tego, że działania podejmowane przez kuratora rodzą po stronie skazanego określone obowiązki i stanowią ingerencję w sferę jego wolności i praw.

Trybunał nie kwestionuje ratio legis zaskarżonych przepisów. Odstępstwa od treści upoważnienia ustawowego nie mogą być jednak usprawiedliwiane względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych (zob. wyrok TK z 5 października 1999 r., sygn. U 4/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 118).

W związku z powyższym Trybunał orzekł, że § 11 – § 14 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. są niezgodne z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

5.6. Trybunał zwrócił także uwagę na to, że prawodawca dostrzegł problem związany z wprowadzeniem w przepisach rangi podustawowej podziału skazanych na grupy dozoru, gdyż w projekcie ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (druk nr 2393/VII kadencja Sejmu) przewidział dodanie do k.k.w. art. 169b, do którego została przeniesiona treść § 11 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. Zaplanował ponadto uzupełnienie wytycznych w upoważnieniu do wydania rozporządzenia (art. 176 k.k.w.) o uwzględnienie zakwalifikowania osób, wobec których stosuje się dozór, do określonej grupy ryzyka powrotu do przestępstwa. W uzasadnieniu wskazano, że propozycja dodania do k.k.w. przepisów dotyczących kwalifikowania skazanych do określonych grup ryzyka i różnicowanie wobec nich form dozoru wynikają z konieczności uregulowania tych kwestii w akcie normatywnym rangi ustawy.

Trybunał zauważa, że przeniesienie do ustawy wyłącznie przepisu zawierającego kryteria kwalifikowania skazanych do poszczególnych grup ryzyka powrotu do przestępstwa może okazać się niewystarczające w kontekście standardów konstytucyjnych. Pozostawienie w przepisach wykonawczych regulacji mających wpływ na prawa i obowiązki skazanych nadal będzie równoznaczne z przekroczeniem zakresu spraw, które mogą być uregulowane w przepisach podustawowych. Trybunał przypomina, że wszelkie regulacje ograniczające wolności i prawa jednostki mogą być ustanawiane tylko w ustawie.

6. Orzeczenie przez Trybunał niekonstytucyjności § 11 – § 14 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. czyni zbędną analizę i ocenę oddzielnych zarzutów wobec § 11 ust. 2 i 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r., określającego uprawnienia kierownika zespołu kuratorskiej służby sądowej, oraz § 14 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r., zgodnie z którym „[w] stosunku do skazanego zakwalifikowanego do grupy podwyższonego ryzyka (C) kurator sądowy jest zobowiązany w szczególności do przeprowadzania u skazanego, który został zobowiązany do powstrzymania się od nadużywania alkoholu lub używania środków odurzających lub substancji psychotropowych, albo u skazanego, który w trakcie dozoru wykazuje objawy uzależnienia, wyrywkowego badania na obecność w organizmie alkoholu, środków odurzających lub substancji psychotropowych, przy użyciu metod niewymagających badania laboratoryjnego”.

Postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu ze względu na zbędność orzekania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

7. W kolejnej grupie zakwestionowanych regulacji znalazły się § 5 ust. 5 i § 25 ust. 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. Zgodnie z pierwszym z przepisów w razie powierzenia dozoru w sprawie związanej z popełnieniem przestępstwa polegającego na użyciu przemocy lub groźby bezprawnej informację o oddaniu skazanego pod dozór kurator zawodowy przesyła jednocześnie do komendanta powiatowego (miejskiego lub rejonowego) Policji właściwego ze względu na miejsce stałego pobytu skazanego. Drugi z zaskarżonych przepisów stanowi, że kurator zawodowy informuje komendanta powiatowego (miejskiego lub rejonowego) Policji właściwego ze względu na miejsce stałego pobytu skazanego o zakończeniu sprawowania dozoru w sprawie związanej z popełnieniem przestępstwa polegającego na użyciu przemocy lub groźby bezprawnej, jeżeli zakończenie dozoru nastąpiło w inny sposób niż na skutek upływu okresu próby.

Jako wzorce kontroli wnioskodawca wskazał art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji i art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, zgodnie z którym zabrania się przetwarzania danych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną lub związkową, jak również danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym oraz danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatów karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym.

Wnioskodawca podniósł, że zobowiązanie kuratora zawodowego do przekazywania komendantowi powiatowemu Policji informacji o objęciu i zakończeniu dozoru jest niewątpliwie przetwarzaniem danych dotyczących orzeczenia o skazaniu, co w świetle art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych jest zabronione i nie mieści się w katalogu przypadków zezwalających na przetwarzanie takich danych wymienionych w art. 27 ust. 2 powołanej ustawy. Wnioskodawca zarzucił, że „uzasadnieniem przedmiotowych przepisów nie jest treść upoważnienia określonego w art. 176 [k.k.w.], a względy praktyczne i porozumienie zawarte pomiędzy Ministrem Sprawiedliwości a Komendantem Głównym Policji, nie wynikające ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa (...)” (uzasadnienie wniosku, s. 15). Ponadto sformułował zarzut, że istnieje obawa o odpowiedzialność karną kuratora zawodowego na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych za niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych.

7.1. W uzasadnieniu projektu rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. wyjaśniono, że przepisy dotyczące współpracy z Policją, w tym § 5 ust. 5 i § 25 ust. 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r., nawiązują do podpisanych 29 listopada 2010 r. przez Ministra Sprawiedliwości i Komendanta Głównego Policji „Procedur współpracy służby kuratorskiej oraz funkcjonariuszy Policji w stosunku do osób, wobec których wykonywane jest orzeczenie sądu w związku z popełnieniem czynów karalnych polegających na stosowaniu przemocy lub groźby bezprawnej”. Procedury te mają umożliwić szybką wymianę informacji między funkcjonariuszami Policji i kuratorami sądowymi sprawującymi dozór nad sprawcami przestępstw polegających na stosowaniu przemocy lub groźby jej użycia, w szczególności przemocy w rodzinie, w celu zapewnienia bezpieczeństwa osobom pokrzywdzonym. W związku z tym, zdaniem projektodawców, konieczne było umieszczenie norm wynikających z przywołanego dokumentu, stosowanych w praktyce przez obie służby, w projektowanym rozporządzeniu dotyczącym szczegółowego sposobu wykonywania obowiązków i uprawnień przez kuratorów sądowych.

7.2. Informację o oddaniu sprawcy pod dozór w sprawie związanej z popełnieniem przestępstwa polegającego na użyciu przemocy lub groźby bezprawnej niewątpliwie należy zakwalifikować do kategorii danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu, mandatów karnych oraz innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Są to, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, dane wrażliwe (delikatne, sensytywne), dla których ustawodawca wprowadził większą ochronę i których przetwarzanie poddał odrębnym zasadom, w przeciwieństwie do danych zwykłych, neutralnych i trywialnych. Dane wrażliwe dotyczą bezpośrednio sfer należących do prywatności czy nawet intymności osoby fizycznej, a ponadto wiążą się ze znacznie większym poczuciem zagrożenia oraz niebezpieczeństwem wywołania na różnych polach (zatrudnienie, ubezpieczenie) decyzji dyskryminacyjnych (zob. J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, komentarz do art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych, Lex 2011).

Art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wprowadza zasadę zakazu przetwarzania danych wrażliwych. Postanowienia zezwalające na przetwarzanie takich danych mają zatem charakter przepisów wyjątkowych i w żadnej mierze nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Od zasady wyrażonej w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych ustawa ta wprowadza wiele wyjątków ujętych w zamknięty katalog zawarty w jej art. 27 ust. 2. Nie wymieniono w nim, jako okoliczności dopuszczającej przetwarzanie danych, oddania skazanego pod dozór w związku z popełnieniem przestępstwa z użyciem przemocy lub groźby bezprawnej. W tym przypadku pod rozwagę może być brana przesłanka wymieniona w art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, tj. sytuacja, w której przepis szczególny innej ustawy zezwala na przetwarzanie danych wrażliwych bez zgody osoby, której dane dotyczą, i stwarza pełne gwarancje ich ochrony. Art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych przesądza o tym, że tylko przepis zawarty w akcie normatywnym o randze ustawy może zezwolić na przetwarzanie wrażliwych danych osobowych. Możliwe jest także powołanie się na przepis o randze wyższej niż ustawa. Ze względu na to, że przepis taki ma stwarzać pełne gwarancje ochrony wrażliwych danych osobowych, w rachubę mogą wchodzić samowykonalne postanowienia umów międzynarodowych ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. W związku z powyższym niemożliwe jest powołanie się na przepisy Konstytucji (zob. A. Drozd, komentarz do art. 27, [w:] Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz. Wzory pism i przepisy, Warszawa 2008). Oczywiście, niedopuszczalne jest zezwolenie na przetwarzanie danych osobowych w przepisach o randze podustawowej. Jak wskazuje się w doktrynie, inna ustawa musi wyraźnie zezwalać na przetwarzane danych wrażliwych (brzmienie przepisu ustawy szczególnej nie powinno pozostawiać wątpliwości co do uchylenia zakazu przetwarzania danych), czyli m.in. na udostępnianie ich określonym podmiotom albo na zbieranie i wykorzystywanie ich przez określone podmioty. W przeciwnym razie nie ma podstaw do zbierania danych wrażliwych (zob. J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, op. cit.). Podkreśla się, że przepis ten powinien wyraźnie wskazywać na wrażliwe dane osobowe bądź niektóre typy tej kategorii danych, bądź też informacje niejawne; musi wskazywać, że przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne bez zgody osoby, której dane dotyczą; a ponadto musi stwarzać pełne gwarancje ochrony, przez co należy rozumieć gwarancje ochrony wrażliwych danych osobowych (zob. A. Drozd, op. cit.).

7.3. Mając na względzie powyższe ustalenia należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, iż § 5 ust. 5 i § 25 ust. 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r., jako przepisy o randze podustawowej, nie mogą być podstawą do przetwarzania (polegającego na przesłaniu danych komendantowi powiatowemu Policji) przez kuratorów zawodowych informacji o objęciu dozorem skazanego w sprawie związanej z popełnieniem przestępstwa z użyciem przemocy lub groźby bezprawnej bądź informacji o zakończeniu tego dozoru w inny sposób niż na skutek upływu okresu próby. Należało zatem rozważyć, czy stosowne zezwolenie na przetwarzanie powyższych danych znajduje się w obowiązujących przepisach ustawowych dotyczących kuratorów sądowych oraz dozoru.

Ustawa o kuratorach sądowych nie zawiera przepisu zezwalającego kuratorom sądowym na przekazywanie komendantowi Policji informacji, o których mowa w § 5 ust. 5 i § 25 ust. 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. Z kolei k.k.w. zawiera następujące przepisy określające sytuacje, w których Policji przekazywane są dane dotyczące skazań i orzeczeń o ukaraniu:

‒ art. 166 § 2, na podstawie którego w wypadku zwalniania osoby skazanej za przestępstwo określone w art. 197 – art. 203 k.k., popełnione w związku z zaburzeniami preferencji seksualnych, dyrektor zakładu karnego zawiadamia o tym jednostkę Policji właściwą dla miejsca pobytu skazanego po jego zwolnieniu;

‒ art. 168a § 3, zgodnie z którym w wypadku zwolnienia z zakładu karnego po odbyciu kary skazanego z zaburzeniami preferencji seksualnych odbywającego karę pozbawienia wolności za przestępstwo określone w art. 197 – art. 203 k.k., popełnione w związku z tymi zaburzeniami, a także w wypadku ucieczki takiego skazanego z zakładu karnego lub wydania decyzji, o których mowa w art. 168a § 1 k.k.w., odpowiednio sędzia penitencjarny lub dyrektor zakładu karnego niezwłocznie zawiadamia o tym jednostkę Policji właściwą dla miejsca stałego pobytu skazanego;

‒ art. 181a § 1, który nakazuje sądowi – w razie orzeczenia obowiązku powstrzymania się od przebywania w określonych środowiskach lub miejscach, zakazu kontaktowania się z określonymi osobami, zakazu zbliżania się do określonych osób, nakazu opuszczenia lokalu zajmowanego wspólnie z pokrzywdzonym lub zakazu opuszczania określonego miejsca pobytu bez zgody sądu – przesłanie odpisu wyroku jednostce Policji, a także odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca pobytu skazanego;

‒ art. 181b § 1, zgodnie z którym w razie orzeczenia zakazu wstępu na imprezę masową sąd przesyła odpis wyroku komendantowi powiatowemu (rejonowemu, miejskiemu) Policji, właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego;

‒ art. 181c, w myśl którego w razie orzeczenia zakazu wstępu do ośrodków gier i uczestnictwa w grach hazardowych, sąd przesyła odpis wyroku ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych oraz komendantowi powiatowemu (rejonowemu, miejskiemu) Policji właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego.

Analiza k.k.w. pozwala na stwierdzenie, że przepisy kodeksu wyczerpująco określają sytuacje, w których informuje się Policję o skazaniu. Nie ma wśród nich regulacji zobowiązującej kuratora zawodowego do przekazania komendantowi powiatowemu Policji informacji o objęciu (zakończeniu) dozoru wobec osoby skazanej za przestępstwo związane z użyciem przemocy lub groźby bezprawnej.

Nie ma zatem przepisów ustawowych, które zezwalałyby kuratorowi na przetwarzanie danych dotyczących skazania za przestępstwo popełnione z użyciem przemocy lub groźby bezprawnej w postaci przekazywania tych danych komendantowi powiatowemu Policji. Podstawą do tego nie są w szczególności ogólne przepisy określające prawa i obowiązki kuratorów, przywołane przez Ministra Sprawiedliwości w piśmie z 13 maja 2014 r., zawarte m.in. w art. 9 pkt 4 i 5 ustawy o kuratorach sądowych (na podstawie których kurator ma dostęp do dokumentacji dotyczącej podopiecznych oraz ma prawo żądać od Policji pomocy w wykonywaniu czynności służbowych). Nieuprawnione jest także twierdzenie Ministra Sprawiedliwości, że ustawową podstawą do przetwarzania przez kuratora danych, o których mowa w § 5 ust. 5 i § 25 ust. 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r., są przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.), przewidujące uprawienie Policji do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych w celu realizacji ustawowych zadań. Owszem, są to regulacje spełniające kryterium przyjęte w art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, lecz ich adresatem nie są kuratorzy, lecz Policja. Są one zatem ustawowym zezwoleniem na przetwarzanie danych wrażliwych przez Policję w celu realizacji jej ustawowych zadań, przede wszystkim zapobiegania i wykrywania przestępstw oraz identyfikacji osób. Realizacja przesłanki zawartej w art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych polega na tym, że musi istnieć przepis ustawowy wyraźnie wskazujący kategorie danych wrażliwych, które mogą być przetwarzane, określający podmiot, który może te dane przetwarzać, wskazujący, w jakim zakresie następuje przetworzenie danych i na czym ono konkretnie polega oraz kto jest odbiorcą tych danych. Przywołany przez Ministra Sprawiedliwości w piśmie procesowym z 13 maja 2014 r. art. 9c ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zezwalający członkom zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych na przetwarzanie określonych w nim danych osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie w zakresie niezbędnym do realizacji zadań zespołu i grupy jest przykładem regulacji spełniającej kryterium przyjęte w art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Nie jest on jednak podstawą do tego, by kuratorzy mogli przetwarzać dane, o których mowa w § 5 ust. 5 i § 25 ust. 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r.

7.4. Trybunał stwierdził, że regulacja zawarta w zakwestionowanych § 5 ust. 5 i § 25 ust. 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. nie ma źródła w przepisach rangi ustawowej. W związku z tym orzekł, że przywołane przepisy są niezgodne z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych i z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

8. Zarzuty niekonstytucyjności i nielegalności zostały sformułowane także wobec § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. Przepisy te stanowią, że jeżeli skazany, bez należytego usprawiedliwienia, nie stawi się na powtórne wezwanie, kurator zawodowy składa do sądu wniosek o podjęcie postępowania warunkowego umorzonego, o zarządzenie wykonania warunkowo zawieszonej kary pozbawienia wolności, o odwołanie przedterminowego zwolnienia albo udziela skazanemu pisemnego upomnienia, o którym mowa w art. 173 § 4 k.k.w. (ust. 2). Kurator zawodowy składa do sądu wniosek, o którym mowa w ust. 2, albo udziela skazanemu pisemnego upomnienia, o którym mowa w art. 173 § 4 k.k.w., również wówczas, gdy kurator społeczny zawiadomi go, że skazany uchyla się od nawiązania pierwszego kontaktu (ust. 3).

Wnioskodawca twierdzi, że powołane regulacje naruszają art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji i art. 173 § 3-5 k.k.w. Art. 173 § 3 k.k.w. stanowi, że kurator zawodowy ma możliwość odstąpienia od złożenia wniosków dotyczących: odwołania odroczenia lub przerwy w wykonywaniu kary pozbawienia wolności, podjęcia warunkowo umorzonego postępowania karnego, zarządzenia wykonania kary pozbawienia wolności lub odwołania warunkowego przedterminowego zwolnienia z odbycia reszty kary pozbawienia wolności – jeżeli przemawiają za tym rodzaj i stopień naruszenia uzasadniające przekonanie, że pomimo odstąpienia od złożenia wniosku cele środka związanego z poddaniem skazanego lub sprawcy próbie zostaną osiągnięte. W opisanej sytuacji kurator zawodowy udziela skazanemu lub sprawcy pisemnego upomnienia. Wskazuje w nim rodzaj naruszenia oraz informuje skazanego o skutkach niezastosowania się do upomnienia, którego odpis przekazuje niezwłocznie sądowi (art. 173 § 4 k.k.w.). Jeżeli po udzieleniu skazanemu lub sprawcy pisemnego upomnienia zaistnieją okoliczności opisane w § 3, to kurator zawodowy składa do sądu odpowiedni wniosek (art. 173 § 5 k.k.w.).

W ocenie wnioskodawcy § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. narusza art. 173 § 3-5 k.k.w. w dwojaki sposób: ogranicza jego stosowanie oraz stanowi samoistną podstawę do zastosowania instytucji prawa karnego wykonawczego określonych w tym przepisie. Pierwszy sposób naruszenia art. 173 § 3-5 k.k.w. polega na tym, że rozporządzenie nakazuje kuratorowi złożenie odpowiedniego wniosku albo udzielenie upomnienia, pomijając możliwość udzielenia upomnienia i następnie złożenie wniosku, podczas gdy k.k.w. umożliwia zastosowanie następujących rozwiązań: złożenie wniosku, udzielenie upomnienia, złożenie wniosku po udzieleniu upomnienia. Drugi sposób naruszenia k.k.w. polega zaś na tym, że w przepisach k.k. ani k.k.w. nie wymieniono jako przesłanki będącej podstawą do przerwania wykonywania zastosowanego środka próby niestawiennictwa na wezwanie kuratora.

8.1. W uzasadnieniu projektu rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. wyjaśniono, że § 7 określa postępowanie w wypadku niestawiennictwa skazanego prawidłowo wezwanego przez kuratora. Dotychczas, stosownie do wyjaśnień projektodawców, brakowało stosownej regulacji w tym zakresie, co skutkowało odmienną praktyką działań w każdym zespole kuratorskiej służby sądowej. Przyjęte rozwiązanie miało zmobilizować skazanego do czynnej postawy w kontaktach z kuratorem, a kuratora – do szybkiego i stanowczego działania w sytuacji, w której skazany nie poddaje się rygorom związanym z dozorem. Obserwowano bowiem sytuacje, w których nieusprawiedliwione niestawiennictwo skazanego nie spotykało się z żadną reakcją kuratora, co wpływało na skazanego demoralizująco i zachęcało go do dalszych zachowań lekceważących obowiązki.

W projekcie podkreślono, że z art. 169 § 1 k.k.w. wynika obowiązek, że skazany oddany pod dozór ma przestrzegać obowiązki związane z dozorem. Jednym z takich obowiązków jest stawiennictwo na wezwanie sądu lub kuratora sądowego (art. 169 § 3 k.k.w.). W ocenie projektodawców nieusprawiedliwione, intencjonalne niestawiennictwo na wezwanie kuratora, jako niewykonanie jednego z obowiązków związanych z dozorem, powinno być rozpatrywane w kategoriach uchylania się od dozoru, o których mowa w art. 68 § 2 i art. 75 § 2 k.k. oraz art. 160 § 2 k.k.w.

8.2. Z treści art. 173 § 3 w związku z § 4 k.k.w. jednoznacznie wynika, że w przypadku, gdy sądowy kurator zawodowy odstąpi od złożenia wniosku o: podjęcie postępowania warunkowo umorzonego, odwołanie odroczenia lub przerwy w wykonaniu kary, odwołanie warunkowego zwolnienia czy zarządzenie wykonania kary warunkowo zawieszonej (tj. wniosków wymienionych w art. 173 § 2 pkt 4 i 6-8 k.k.w.), ma obowiązek udzielić skazanemu lub sprawcy pisemnego upomnienia, w którym wskazuje rodzaj naruszenia oraz informuje o skutkach niezastosowania się do upomnienia. Odpis takiego upomnienia przekazywany jest niezwłocznie sądowi. Jeżeli po udzieleniu upomnienia ponownie wystąpią okoliczności uzasadniające wystąpienie z wnioskiem, o którym mowa w art. 173 § 2 pkt 4 i 6-8 k.k.w., to kurator – na podstawie art. 173 § 5 k.k.w. – ma obowiązek złożyć stosowny wniosek do sądu. Zakwestionowany § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. umożliwia kuratorowi albo od razu wystąpienie z wnioskiem do sądu albo udzielenie upomnienia, o którym mowa w art. 173 § 4 k.k.w. Nie ulega wątpliwości to, że w sytuacji, w której po udzieleniu upomnienia skazany ponownie nie stawi się na wezwanie kuratora, będą podstawy do obligatoryjnego wystąpienia z wnioskiem do sądu na podstawie art. 173 § 5 k.k.w. § 7 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. nie wyłącza zatem stosowania procedury przewidzianej w art. 173 § 3-5 k.k.w. Konsekwencje związane z niezastosowaniem się przez skazanego lub sprawcę do upomnienia są także przewidziane w art. 68 § 2a k.k. i art. 75 § 2a k.k. oraz art. 156 § 3 i art. 160 § 4 k.k.w. Przepisy te obligują sąd do – odpowiednio – podjęcia warunkowo umorzonego postępowania, zarządzenia wykonania kary, odwołania odroczenia wykonania kary pozbawienia wolności i odwołania warunkowego przedterminowego zwolnienia, jeżeli przesłanki do podjęcia wymienionych postanowień wystąpią po udzieleniu skazanemu pisemnego upomnienia przez kuratora zawodowego. Zakwestionowany § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. również nie wyłącza stosowania powołanych regulacji, a tym samym nie wyklucza rozwiązania w postaci udzielenia upomnienia i następnie złożenia wniosku do sądu.

Powyższe ustalenia w pełni odnoszą się również do sytuacji normowanej w § 7 ust. 3 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r., w której kurator zawodowy podejmuje działania przewidziane w § 7 ust. 2 tego rozporządzenia po zawiadomieniu go przez kuratora społecznego o tym, że skazany uchyla się od nawiązania pierwszego kontaktu.

Pierwszy z zarzutów wnioskodawcy dotyczący ograniczenia stosowania art. 173 § 3-5 k.k.w. Trybunał uznał za chybiony.

8.3. Jeśli chodzi o zarzut, że § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. stanowi samoistną podstawę stosowania instytucji prawa karnego wykonawczego określonych w art. 173 k.k.w., Trybunał ustalił, co następuje.

Art. 169 § 1 k.k.w. obliguje skazanego oddanego pod dozór do przestrzegania obowiązków związanych z dozorem. Jednym z podstawowych obowiązków skazanego jest stawianie się na wezwanie sądu lub kuratora i udzielanie wyjaśnień dotyczących przebiegu dozoru i wykonywania nałożonych na niego obowiązków (art. 169 § 3 k.k.w.). Zachowanie skazanego polegające na nieusprawiedliwionym niestawiennictwie na powtórne wezwanie kuratora sądowego bez wątpienia wypełnia znamiona uchylania się od dozoru, o którym mowa w art. 68 § 2 oraz art. 75 § 2 k.k. i w art. 160 § 1 pkt 3 k.k.w. Ta okoliczność uzasadnia wystąpienie przez kuratora z wnioskiem, o którym mowa w art. 173 § 2 pkt 4, 7 i 8 k.k.w. (albo udzielenie upomnienia zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r.). Ostateczna ocena tego, czy opisane zachowanie skazanego jest uchylaniem się od dozoru, należy do sądu.

W tym świetle nie można podzielić stanowiska wnioskodawcy, zgodnie z którym kwestionowany przepis jest samoistną podstawą stosowania instytucji prawa karnego wykonawczego określonych w art. 173 k.k.w., gdyż przepisy k.k. ani k.k.w. nie wskazują jako przesłanki podjęcia postępowania warunkowo umorzonego, zarządzenia wykonania kary pozbawienia wolności i odwołania przedterminowego warunkowego zwolnienia niestawiennictwa na wezwanie kuratora. Przepisy te posługują się ogólnym sformułowaniem uchylania się od dozoru, które może przybierać różne formy, także niestawiennictwa na wezwania kuratora. Ostateczna kwalifikacja konkretnego zachowania należy do sądu.

8.4. Trybunał stwierdził, że § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. jest zgodny z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji i z art. 173 § 3-5 k.k.w.

9. Kolejne zakwestionowane przepisy dotyczą – ogólnie rzecz ujmując – obowiązków zawodowego kuratora sądowego wobec kierownika zespołu kuratorskiej służby sądowej oraz uprawnień tego ostatniego. Wnioskodawca zakwestionował następujące regulacje rozporządzenia z 26 lutego 2013 r.:

‒ § 9 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie, zgodnie z którymi sprawozdanie z objęcia dozoru kurator zawodowy przedkłada kierownikowi zespołu, a następnie składa sądowi nie później niż w ciągu 21 dni od dnia nawiązania kontaktu ze skazanym, natomiast sprawozdania z przebiegu dozoru – nie rzadziej niż co 6 miesięcy oraz na każde żądanie sądu (ust. 1). Ponadto kurator zawodowy, nie później niż w ciągu 7 dni od dnia otrzymania sprawozdania od kuratora społecznego, po uprzednim zaakceptowaniu, przedkłada je kierownikowi zespołu, a następnie składa sądowi (ust. 2 zdanie drugie);

‒ § 9 ust. 4, na podstawie którego po złożeniu sprawozdania z objęcia dozoru kierownik zespołu i sędzia akceptują wniosek o zakwalifikowanie skazanego do danej grupy ryzyka albo kwalifikują skazanego do innej grupy ryzyka. W przypadku rozbieżności w zakwalifikowaniu skazanego do grupy ryzyka rozstrzygające jest stanowisko sędziego;

‒ § 10 ust. 2, zgodnie z którym po złożeniu sprawozdania z przebiegu dozoru kierownik zespołu i sędzia akceptują wniosek o utrzymanie bądź zmianę grupy ryzyka albo kwalifikują skazanego do innej grupy ryzyka. W przypadku rozbieżności w zakwalifikowaniu skazanego do grupy ryzyka rozstrzygające jest stanowisko sędziego;

‒ § 11 ust. 2 i 5, na podstawie którego kierownik zespołu lub sędzia w szczególnie uzasadnionych przypadkach może zakwalifikować do grupy obniżonego ryzyka (A) osoby spełniające przesłanki grupy podstawowej (B) (ust. 2) oraz w szczególnie uzasadnionych przypadkach kierownik zespołu lub sędzia może wyrazić zgodę na wykonywanie dozoru w stosunku do osób zakwalifikowanych do grupy podwyższonego ryzyka (C) przez kuratora społecznego z uwagi na właściwości i warunki osobiste skazanego oraz predyspozycje, wykształcenie, umiejętności i przeszkolenie kuratora społeczenrgo (ust. 5);

‒ § 15 ust. 1, który uprawnia sędziego lub kierownika zespołu do określenia kuratorowi zawodowemu innej częstotliwości i formy kontaktu ze skazanym;

‒ § 24 ust. 2, na podstawie którego kurator zawodowy na zarządzenie sędziego, polecenie kierownika zespołu lub samodzielnie, jeśli uzna, że jest to konieczne, podejmuje bezzwłocznie czynności w sprawie dozoru prowadzonego przez kuratora społecznego;

‒ § 25 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie, który zobowiązuje kuratora zawodowego do przedkładania kierownikowi zespołu, a następnie składania sądowi sprawozdania z zakończenia dozoru, nie później niż w ciągu 21 dni od dnia zakończenia dozoru (ust. 1), oraz do przedkładania kierownikowi zespołu, a następnie składania sądowi uprzednio zaakceptowanego sprawozdania kuratora społecznego z zakończenia dozoru, nie później niż w ciągu 7 dni od dnia otrzymania sprawozdania od kuratora społecznego (ust. 2 zdanie drugie).

Wyżej przywołane regulacje naruszają, zdaniem wnioskodawcy, art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, art. 2 i art. 171 § 1 k.k.w. oraz art. 41 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych. Art. 2 k.k.w. wymienia organy postępowania wykonawczego. Art. 171 § 1 k.k.w. stanowi, że kuratorami sądowymi są kuratorzy zawodowi i społeczni. Art. 41 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych określa obowiązki kierownika zespołu kuratorskiej służby sądowej. Dodatkowo wobec § 9 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie oraz § 25 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. wnioskodawca sformułował zarzut naruszenia art. 172 § 2 k.k.w., zgodnie z którym kurator sądowy obowiązany jest do składania sądowi okresowych sprawozdań z przebiegu dozoru, w szczególności do bezzwłocznego powiadomienia sądu o popełnieniu przestępstwa lub o innym rażącym naruszeniu porządku prawnego przez skazanego. Z kolei wobec do § 9 ust. 2 zdanie drugie oraz § 25 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. wnioskodawca sformułował zarzut naruszenia art. 173 § 1 k.k.w., na podstawie którego sądowy kurator zawodowy organizuje i prowadzi działania mające na celu pomoc skazanemu w społecznej readaptacji i zapobieżenie jego powrotowi do przestępstwa, a także polegające na kontroli przestrzegania przez skazanego nałożonych na niego obowiązków ustanowionych przez sąd lub związanych z dozorem; sądowy kurator zawodowy kieruje pracą sądowych kuratorów społecznych oraz osób godnych zaufania wykonujących dozór.

Zasadniczy zarzut co do kwestionowanych regulacji dotyczy przyznania kierownikowi zespołu kuratorskiej służby sądowej merytorycznych kompetencji ingerujących w pracę kuratora, niemających podstaw w art. 41 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych, podczas gdy art. 2 k.k.w. nie wymienia kierownika zespołu jako organu postępowania wykonawczego.

9.1. Kierownik zespołu kuratorskiej służby sądowej, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych, podejmuje działania niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania kuratorskiej służby sądowej w zakresie działań zespołu. Zespoły kuratorskiej służby sądowej tworzone są w sądach rejonowych w celu wykonywania orzeczeń w sprawach karnych oraz w sprawach rodzinnych i nieletnich (art. 39 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych). Kierownika powołuje i odwołuje prezes sądu okręgowego na wniosek kuratora okręgowego, po zasięgnięciu opinii prezesa sądu rejonowego, spośród osób wyróżniających się zdolnościami organizacyjnymi, a ponadto mającymi co najmniej pięcioletni staż pracy kuratorskiej oraz stopień kuratora specjalisty, a w wyjątkowym wypadku – stopień starszego kuratora zawodowego (art. 40 ustawy o kuratorach sądowych). Obowiązki kierownika, służące realizacji jego podstawowego zadania, czyli zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania kuratorskiej służby sądowej, wskazane są przykładowo w art. 41 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych. Są nimi: koordynowanie zadań kuratorów zespołu, udział w planowaniu i nadzór nad wydatkowaniem środków finansowych przeznaczonych dla kuratorów sądowych, przedstawianie kuratorowi okręgowemu wniosków i opinii dotyczących awansowania kuratorów zawodowych zatrudnionych w zespole oraz w zakresie zatrudniania kandydatów do pracy, opiniowanie wniosków zawodowych kuratorów sądowych dotyczących ich przeniesienia, określanie zakresu obowiązków kuratorów zawodowych zespołu, organizowanie działalności kuratorów społecznych, przedstawianie prezesowi sądu rejonowego wniosków o powołanie i odwołanie kuratorów społecznych, przeprowadzanie szkoleń kuratorów społecznych, zatwierdzanie wniosków dotyczących ryczałtów kuratorów sądowych, nadzorowanie terminowości wykonywania obowiązków przez kuratorów sądowych, wyznaczanie patronów dla aplikantów kuratorskich, sporządzanie sprawozdań i informacji o działalności zespołu, koordynowanie obsługi biurowej zespołu, reprezentowanie zespołu na zewnątrz, współdziałanie z prezesem sądu rejonowego.

Kierownik zespołu, w świetle art. 2 k.k.w., nie jest organem postępowania karnego wykonawczego. Jest nim jedynie sądowy kurator zawodowy (art. 2 pkt 6 k.k.w.). Kodeks karny wykonawczy w ogóle nie wymienia kierownika zespołu w przepisach dotyczących praw i obowiązków kuratora sądowego oraz dozoru. Pojawia się on natomiast w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. – Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 259), którego rozdział 2 działu III poświęcony jest czynnościom przewodniczącego wydziału, przewodniczącego posiedzenia, sędziów i kierownika zespołu kuratorskiej służby sądowej. Zgodnie z § 63 powołanego rozporządzenia w ramach obowiązków, określonych w art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o kuratorach sądowych, kierownik zespołu kuratorskiej służby sądowej wykonuje m.in. następujące czynności: przyjmuje orzeczenia i pisma wpływające do zespołu oraz rozdziela pracę między kuratorów, z uwzględnieniem właściwego ich obciążenia; czuwa nad celowością i zasadnością decyzji podejmowanych przez kuratorów oraz nad prawidłowością pracy obsługi biurowej; opracowuje projekt podziału czynności kuratorów i projekt planu dyżurów sądowych; organizuje narady kuratorów w celu omówienia wybranych zagadnień prawnych budzących wątpliwości; sporządza na żądanie prezesa lub kuratora okręgowego wszelkie informacje, w tym statystyczne; a także inne czynności niezbędne dla zapewnienia sprawnego funkcjonowania kuratorskiej służby sądowej.

9.2. Rozporządzenie z 26 lutego 2013 r., w porównaniu z obowiązującym przed nim rozporządzeniem z 7 czerwca 2002 r., przewiduje istotny udział kierownika zespołu w wykonywaniu przez kuratorów sądowych ich uprawnień i obowiązków. W rozporządzeniu z 7 czerwca 2002 r. kierownik nie miał bowiem przyznanych żadnych uprawnień. Jedynie w § 6 ust. 1 pkt 4 określono obowiązek sądowego kuratora zawodowego polegający na informowaniu kierownika zespołu o nieprawidłowym sprawowaniu funkcji przez sądowego kuratora społecznego. W rozporządzeniu z 26 lutego 2013 r. w zakresie spraw dozorowych aktywność kierownika polega przede wszystkim na: rozdzielaniu spraw pomiędzy kuratorów zawodowych (§ 3), zapoznawaniu się ze sprawozdaniami z objęcia, przebiegu oraz zakończenia dozoru i wydawaniu kuratorom związanych z tym dyspozycji, zwłaszcza co do prawidłowości kwalifikowania skazanych do grup ryzyka (§ 9, § 10, § 25), wyrażaniu zgody na sprawowanie dozoru przez kuratora społecznego w stosunku do osób zakwalifikowanych do grupy podwyższonego ryzyka, możliwości określania częstotliwości i formy kontaktów ze skazanym (§ 15) oraz wydawaniu kuratorom zawodowym poleceń bezzwłocznego podjęcia czynności w sprawach dozorów sprawowanych przez kuratorów społecznych (§ 24).

W uzasadnieniu projektu rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. wskazano, że celem wprowadzenia powołanych wyżej regulacji było właściwe i realne wykorzystanie kierownika zespołu jako menadżera najniższego szczebla na wzór przewodniczącego wydziału w sądzie powszechnym, mającego kompetencję do rozdziału spraw według reguł sprzyjających efektywności zespołu jako grupy osób oraz realne narzędzia nadzoru nad pracą podległych kuratorów sądowych. W projekcie nie uzasadniono poszczególnych regulacji przyznających kierownikom konkretne uprawnienia. Ratio legis wprowadzenia omawianych przepisów była także wyjaśniana przez Ministerstwo Sprawiedliwości w odpowiedzi na uwagi zgłoszone w ramach konsultacji społecznych nad projektem rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. (zestawienie uwag wraz ze stanowiskiem Ministerstwa Sprawiedliwości zostało opublikowane na stronie internetowej Ministerstwa). Zdaniem Ministerstwa zmiany wymuszają na kierowniku pewne działania, które powinny być przez niego podejmowane już w ramach dotychczas obowiązujących przepisów i tworzonego przez nie zakresu kompetencji. W dotychczasowej praktyce, co stwierdzono w toku wieloletnich działań nadzorczych, w tym podczas lustracji wybranych zespołów kuratorskiej służby sądowej, aktywność kierownika zespołu w sprawach dozorowych pozostawała niezauważalna, nawet w zakresie tak fundamentalnych obowiązków jak kontrolowanie terminowości wykonywania czynności przez kuratorów sądowych kierowanej jednostki. Doprecyzowanie uprawnień i obowiązków kierownika zespołu jako kuratora sądowego pełniącego w zespole szczególną funkcję, odpowiedzialnego z mocy przepisów ustawy za całościowe (merytoryczne i organizacyjne) funkcjonowanie tego zespołu, ma na celu zapewnienie kierownikowi realnych narzędzi wpływu na efektywność, terminowość i obciążenie poszczególnych kuratorów pracą.

9.3. Analiza zakwestionowanych w rozpatrzonej sprawie obowiązków zawodowego kuratora sądowego wobec kierownika zespołu i uprawnień tego ostatniego wskazuje, że wykraczają one poza zakres podstawowego zadania kierownika, określonego w art. 41 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych, polegającego na podejmowaniu działań niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania kuratorskiej służby sądowej w zakresie działań zespołu. Sformułowanie „prawidłowe funkcjonowanie” oznacza bowiem wykonywanie przez kierownika takich czynności, które umożliwią członkom zespołu, czyli kuratorom, realizację ustawowego zadania polegającego na wykonywaniu orzeczeń w sprawach karnych oraz rodzinnych i nieletnich. Przede wszystkim chodzi tu o właściwą organizację pracy w sensie administracyjnym i technicznym. Obowiązki wymienione przykładowo w art. 41 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych, takie jak: udział w planowaniu i nadzór nad wydatkowaniem środków finansowych przeznaczonych dla kuratorów sądowych, określanie zakresu obowiązków kuratorów zawodowych zespołu, nadzorowanie terminowości wykonywania obowiązków przez kuratorów sądowych czy koordynowanie obsługi biurowej zespołu, potwierdzają ten wniosek. Zadanie wymienione w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o kuratorach sądowych, tj. koordynowanie zadań kuratorów zespołu, wbrew twierdzeniom Ministra Sprawiedliwości, zawartym w piśmie z 13 maja 2014 r., nie polega na merytorycznej ingerencji w zadania realizowane przez kuratorów – członków zespołu. Koordynowanie należy rozumieć jako uporządkowanie, planowanie i organizowanie współdziałania. Jest to zsynchronizowanie działań cząstkowych pozwalające skutecznie osiągnąć wspólny cel i realizować jednakowe priorytety. W zakresie tego pojęcia bez wątpienia nie mieści się uprawnienie kierownika do żądania sprawozdania z objęcia, przebiegu i zakończenia dozoru (zarówno sprawozdania przygotowanego przez kuratora zawodowego, jak i tego, które kurator zawodowy otrzymał od kuratora społecznego), akceptacji wniosku o utrzymanie bądź zmianę grupy ryzyka albo kwalifikacji skazanego do innej grupy, kwalifikacji osób spełniających przesłanki grupy podstawowej (B) do grupy obniżonego ryzyka (A) czy wskazywania kuratorowi zawodowemu częstotliwości i form kontaktów ze skazanym. W zakresie kompetencji merytorycznych zakwestionowane przepisy w pewnym zakresie zrównują kierownika zespołu z sądem. Nie ulega zatem wątpliwości to, że tym samym czynią go jednym z organów postępowania karnego wykonawczego. Nieuprawnione są przy tym twierdzenia Ministra Sprawiedliwości oraz Prokuratora Generalnego, że pominięcie określonego podmiotu w katalogu organów postępowania wykonawczego nie pozbawia go możliwości podejmowania określonych czynności w sprawie i że w tym wypadku należy również wziąć pod uwagę okoliczność, że kierownik zespołu zawsze jest kuratorem zawodowym i w tym sensie zawsze pozostaje organem postępowania wykonawczego. Ponadto uczestnicy postępowania nie uwzględniają tego, że wymienione w art. 2 k.k.w. organy postępowania wykonawczego odróżnia od innych podmiotów uczestniczących w tym postępowaniu to, że przysługują im uprawnienia władcze wobec skazanych, materializujące się w postaci wydawania poleceń. Zgodnie z art. 7 § 1 k.k.w., jeśli ustawa nie stanowi inaczej, skazany może zaskarżyć do sądu decyzję organu wymienionego w art. 2 pkt 3-6 i 10 k.k.w. z powodu jej niezgodności z prawem. Z treści tego przepisu wynika zatem, że wskazane w nim organy postępowania wykonawczego mają w prawo do podejmowania decyzji w konkretnych jednostokowych przypadkach. Prawo to musi jednak wynikać z przepisów ustawy (zob. K. Postulski, komentarz do art. 2 kodeksu karnego wykonawczego, [w:] Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, Lex 2012). Z art. 7 § 1 w związku z art. 2 k.k.w. wynika jednocześnie, że żaden inny podmiot, poza wymienionymi w powołanych przepisach, nie ma prawa do podejmowania rozstrzygnięć o charakterze imperatywnym (postanowień, zarządzeń lub innych decyzji) w postępowaniu wykonawczym. W zakwestionowanych przepisach rozporządzenia kierownikowi zespołu zostało przyznane m.in. prawo do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących bezpośrednio sytuacji prawnej skazanych. Przykładowo na równi z sądem decyduje on o prawidłowości kwalifikacji skazanych do grup ryzyka czy o zmianie kwalifikacji, a także ma prawo określić kuratorowi zawodowemu inną formę i częstotliwość kontaktów ze skazanym niż przyjęta przez niego. W świetle przywołanych przepisów k.k.w. jest to niedopuszczalne, bo prawo do wydawania rozstrzygnięć w postępowaniu karnym wykonawczym przysługuje wyłącznie organowi tego postępowania, a kierownik zespołu – w świetle art. 2 k.k.w. – nim nie jest. Źródłem tych uprawnień może być ponadto wyłącznie ustawa, nie mogą nim zaś być przepisy wykonawcze.

Nie bez znaczenia dla oceny wskazanych przepisów pozostaje to, że projekt nowelizacji k.k.w., zawarty w druku nr 2393/VII kadencja Sejmu, przewiduje zmianę brzmienia art. 2 pkt 6 k.k.w. przez dodanie do organów postępowania wykonawczego, obok sądowego kuratora zawodowego, kierownika zespołu kuratorskiej służby sądowej. Projektodawca nie uzasadnił wprawdzie tej zmiany, ale nie ulega wątpliwości to, że jest ona odpowiedzią na wątpliwości zgłoszone w rozpatrzonej sprawie.

9.4. Trybunał orzekł, że zakwestionowane kompetencje kierownika zespołu, określone w § 9 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie, § 9 ust. 4, § 10 ust. 2, § 15 ust. 1, § 24 ust. 2 oraz § 25 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia z 26 lutego 2013 r., są kompetencjami z zakresu merytorycznego nadzoru nad przebiegiem postępowania wykonawczego, przysługującymi organowi wykonawczemu, którym – zgodnie z art. 2 k.k.w. – kierownik zespołu nie jest. Tym samym wyżej wymienione przepisy są niezgodne z art. 2 k.k.w. oraz z art. 41 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych, a przez to naruszają art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Jeśli chodzi o wzorzec wynikający z art. 171 § 1 k.k.w., to Trybunał orzekł, że jest on nieadekwatny. Ustawowy podział kuratorów sądowych na zawodowych i społecznych nie ma związku z zakwestionowanymi przepisami rozporządzenia z 26 lutego 2013 r.

Orzeczenie o nielegalności i niekonstytucyjności powołanych wyżej przepisów czyni zbędną ocenę dodatkowych zarzutów sformułowanych wobec § 9 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie oraz § 25 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. W tym zakresie postępowanie podlega zatem umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na zbędność orzekania.

Trybunał przypomniał także, że ze względu na wcześniej orzeczoną niekonstytucyjność § 11 – § 14 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. postępowanie w zakresie kontroli § 11 ust. 2 i 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. zostało umorzone z powodu zbędności orzekania.

10. Ostatni zakwestionowany przepis to § 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r., który stanowi, że w przypadku orzeczonego dozoru wobec sprawcy przemocy w rodzinie do obowiązków kuratora zawodowego należy uczestniczenie w posiedzeniach zespołu interdyscyplinarnego i grupy roboczej, o których mowa w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Zdaniem wnioskodawcy, powyższy przepis narusza art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji i art. 9a ust. 12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym w skład grup roboczych mogą wchodzić również kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Zarzucane naruszenie polega na tym, że ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie przewiduje obligatoryjny udział kuratora sądowego w pracach zespołu interdyscyplinarnego (art. 9a ust. 4 tejże ustawy), a udział w pracach grupy roboczej pozostawia jego uznaniu. Kwestionowany przepis rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. nakłada natomiast na kuratora obowiązek udziału w obydwu tych formach. Uzasadnienie zarzutu sprowadza się do stwierdzenia, że tak sformułowany obowiązek jest sprzeczny z normą ustawową i konstytucyjną.

10.1. Ocenę zasadności zarzutu Trybunał poprzedził wyjaśnieniem, że instytucje wskazane w art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, tj. zespół interdyscyplinarny i grupa robocza, są elementami systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie, którego tworzenie jest zadaniem własnym gminy, zgodnie z art. 6 ust. 2 powyższej ustawy. Zespół interdyscyplinarny jest powoływany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a w jego skład wchodzą przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia i organizacji pozarządowych oraz kuratorzy sądowi. W skład zespołu mogą wchodzić także prokuratorzy i przedstawiciele podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 2-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie). Zespół integruje i koordynuje działania w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez diagnozowanie problemu przemocy, podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku czy też inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie (art. 9b ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie).

Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach (art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie). W skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty i ochrony zdrowia. W ich skład mogą też wchodzić kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół interdyscyplinarny lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach (art. 9a ust. 11, 12 i 14 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie). Główne zadania grup roboczych to: opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy w rodzinie; monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy, oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy; dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy, oraz efektów tych działań (art. 9b ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie).

10.2. W rozporządzeniu z 26 lutego 2013 r. doprecyzowano obowiązki kuratorów sądowych i procedury postępowania w przypadku sprawowania dozoru nad sprawcami poszczególnych kategorii. Dla każdej z tych kategorii określono, jakie dodatkowe działania kurator powinien podejmować w związku z orzeczonym dozorem. W § 20 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. szczegółowo określono sposób wykonywania obowiązków przez zawodowego kuratora sądowego i procedurę postępowania w przypadku sprawowania dozoru wobec sprawcy przemocy w rodzinie. Jednym z tych obowiązków jest uczestniczenie w posiedzeniach zespołu interdyscyplinarnego i grupy roboczej, o których mowa w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem wnioskodawcy, że kwestionowany przepis nakłada na kuratora sądowego obowiązek pozostający, który jest sprzeczny z normą ustawową. Obowiązkiem zawodowego kuratora sądowego jest współpraca z właściwym samorządem i organizacjami społecznymi, które statutowo zajmują się opieką, wychowaniem, resocjalizacją, leczeniem i świadczeniem pomocy społecznej w środowisku otwartym (art. 11 pkt 3 ustawy o kuratorach sądowych). Współpraca ta obejmuje także działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Przykładem może być sytuacja rodziny, w której dochodzi do przemocy wtedy, gdy jej sprawca znajduje się pod dozorem kuratora lub gdy sąd poddał wykonanie władzy rodzicielskiej stałemu nadzorowi kuratora. Jedną z form współpracy w tym obszarze, do której ustawowo są zobowiązani zawodowi kuratorzy, jest udział w pracach zespołów interdyscyplinarnych (art. 9a ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie). Kuratorzy zawodowi mogą ponadto wchodzić w skład grup roboczych. Analiza przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie prowadzi do wniosku, że grupa robocza nie jest odrębną od zespołu interdyscyplinarnego jednostką organizacyjną, lecz jest powoływana w ramach danego zespołu. Jej zadania są skoncentrowane na indywidualnym przypadku i pomocy konkretnej rodzinie. Wprawdzie zgodnie z art. 9a ust. 12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie udział kuratorów w grupie roboczej jest fakultatywny, ale należy przyjąć, że jeśli taka grupa zostanie utworzona, a kurator zostanie powołany w jej skład, to wówczas jego udział w jej pracach ma charakter obowiązkowy. Zakwestionowany § 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. podlega interpretacji uwzględniającej treść art. 9a ust. 4 i 12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. To znaczy, że udział kuratora w pracach zespołu interdyscyplinarnego jest zawsze obowiązkowy. Udział w pracach grupy roboczej jest zaś obowiązkowy, jeśli taka grupa zostanie utworzona w ramach zespołu, a kurator zostanie powołany w jej skład.

10.3 Trybunał nie podzielił zarzutu wnioskodawcy, że zakwestionowany przepis rozporządzenia z 26 lutego 2013 r. formułuje obowiązek kuratora sprzeczny z przepisami ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Tym samym nieuzasadnione jest także twierdzenie, że obowiązek ten narusza art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. W związku z tym Trybunał orzekł, że § 20 ust. 1 pkt 5 jest zgodny z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji i z art. 9a ust. 12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

11. Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z którym przepisy uznane w rozpatrzonej sprawie za niekonstytucyjne pełnią ważną funkcję w dążeniu do zwiększenia skuteczności wykonywania orzeczeń sądów karnych przez kuratorską służbę sądową. Tym samym przyczyniają się one do zmniejszenia powrotności do przestępstwa osób oddanych pod dozór, co skutkuje poprawą bezpieczeństwa publicznego. Natychmiastowa ich derogacja z systemu prawnego mogłaby zatem spowodować negatywne skutki. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej efektywne sprawowanie dozoru przez kuratorów sądowych, Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający do wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją. Okazją ku temu mogą być trwające obecnie prace ustawodawcze nad nowelizacją k.k.w.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.