1. Skarga konstytucyjna z 18 czerwca 2019 r. została złożona w związku z następującym stanem faktycznym:

18 września 2015 r. skarżący wystąpił do Zarządu Dzielnicy […] m.st. Warszawy (dalej: Zarząd Dzielnicy) z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. W uchwale nr […] z 27 października 2015 r. Zarząd Dzielnicy stwierdził, że nie jest właściwy miejscowo do rozpatrzenia wniosku. Zarząd Dzielnicy przyjął, że skarżący jest osobą bezdomną, której ostatnim miejscem faktycznego zamieszkania był wskazany przez skarżącego w toku postępowania lokal mieszkalny w Warszawie w dzielnicy […] i to tamtejszy urząd jest, zgodnie z § 22 ust. 1 uchwały nr LVI 11/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, właściwy w sprawie. Zgodnie z tym przepisem, wniosek o najem lokalu powinien być złożony – w przypadku osób bezdomnych – w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce faktycznego zamieszkania, natomiast w przypadku osób bezdomnych, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w Warszawie – w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy.

W piśmie z 23 listopada 2015 r. skarżący wezwał Zarząd Dzielnicy do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na bezpodstawnej – jego zdaniem – odmowie rozpatrzenia jego wniosku. Stwierdził, że jego ostatnim miejscem faktycznego zamieszkania jest Ośrodek Charytatywny […] położony na obszarze dzielnicy W., w którym przebywa od 9 września 2015 r. Zdaniem skarżącego, jeśli Ośrodka […] nie można uznać za „ostatnie miejsce zamieszkania”, to za takie nie można również uznać wskazanego przez niego lokalu w dzielnicy B. (w którym mieszkał przez pewien czas i był zameldowany na pobyt czasowy) – zatem nie posiada ostatniego miejsca zamieszkania i ma prawo ubiegać się o lokal w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy m.st. Warszawy.

17 grudnia 2015 r. Zarząd Dzielnicy poinformował skarżącego, że nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w uchwale z 27 października 2015 r.

Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie), który wyrokiem z 7 września 2016 r., sygn. akt […], oddalił skargę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 8 listopada 2018 r., sygn. akt […], oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie.

W tym stanie rzeczy, skarżący wniósł skargę konstytucyjną do Trybunału Konstytucyjnego. Podniósł w niej, że zaskarżone przepisy „wprowadzają swego rodzaju kategoryzację osób jako będących bezdomnymi/niebędących bezdomnymi”, a w sprawie została naruszona jego godność (art. 30 Konstytucji), a tym samym immanentnie związana z nią istota prawa do mieszkania (art. 75 Konstytucji).

Skarżący podkreślił, że w Ośrodku […] zaspokajał swoje niezbędne potrzeby życiowe (w szczególności mógł przenocować, zjeść posiłek, korzystać z wody do mycia, zrobić pranie, przygotować się do wyjścia do pracy następnego dnia). Jednak zarówno organ, WSA w Warszawie, jak i NSA okoliczność tę zupełnie pominęły i przyjęły, że jest on osobą bezdomną, a Ośrodek […] nie jest lokalem i ostatnim miejscem faktycznego zamieszkania. Skarżący wskazał, że taki sposób potraktowania naruszał jego godność.

W ocenie skarżącego, naruszenie jego godności było tu ściśle związane z naruszeniem istoty prawa do mieszkania, albowiem nie dano mu w ogóle szansy ubiegania się o lokal socjalny w dzielnicy W. m.st. Warszawy – w toku całego postępowania konsekwentnie uznawany był za osobę bezdomną, której ostatnim miejscem zamieszkania był lokal w dzielnicy B. Zdaniem skarżącego, zakwestionowane przepisy w praktyce utrwalają jego stan bezdomności poprzez to, że „przypisują” go do dzielnicy B. i nie może on starać się o lokal socjalny w innej dzielnicy.

2. W piśmie z 16 grudnia 2019 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu.

3. Sejm, w piśmie z 26 czerwca 2020 r., wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Zdaniem Sejmu, wskazane przez skarżącego przepisy nie zawierają treści normatywnych ze sfery praw i wolności konstytucyjnie chronionych.

Sejm wskazał dodatkowo, że skarżący popada w sprzeczność, uznając się za osobę, której potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone, a jednocześnie poszukując ochrony z powołaniem się na art. 75 Konstytucji.

4. Prokurator Generalny, w piśmie z 4 sierpnia 2020 r., zajął stanowisko, że postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

Prokurator Generalny wskazał, że chociaż kwestionowane przez skarżącego przepisy miały pewne znaczenie dla ostatecznego orzeczenia w sprawie skarżącego, to podniesiony w skardze konstytucyjnej zarzut nie dotyczy treści tych przepisów zaskarżonych samodzielnie, lecz normy określającej właściwość miejscową urzędów dzielnic m.st. Warszawy w sprawie składania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta.

Prokurator Generalny stwierdził również, że skarżący nie wyjaśnił należycie sposobu naruszenia przysługujących mu praw podmiotowych wynikających z powołanych wzorców kontroli ani nie powołał adekwatnych argumentów mogących uprawdopodobnić niezgodność zaskarżonej regulacji z tymi wzorcami.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania bada, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek procesowych, skutkująca umorzeniem postępowania. Merytoryczne rozpoznanie zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej jest uzależnione od spełnienia wszystkich warunków jej dopuszczalności. Nadanie skardze konstytucyjnej dalszego biegu na etapie kontroli wstępnej nie oznacza konwalidacji jej wad formalnych.

2. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.

Wymogi co do sporządzenia skargi konstytucyjnej precyzuje ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.o.t.p.TK, skarga konstytucyjna powinna zawierać m.in.:

1) określenie kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach, albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją,

2) wskazanie, która konstytucyjna wolność lub prawo skarżącego, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone,

3) uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub prawem skarżącego, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie.

3. Przedmiotem skargi konstytucyjnej zostały uczynione następujące przepisy:

Art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, ze zm.; dalej: u.p.s.), zgodnie z którym „osoba bezdomna [oznacza] osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania”.

Art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725; dalej: u.o.p.l.), zgodnie z którym przez lokal należy rozumieć „lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych”.

4. Skarżący wskazał na naruszenie jego praw i wolności określonych w art. 30, art. 75 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Mają one następujące brzmienie:

„Art. 30. Przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych”.

„Art. 75. 1. Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania”.

„Art. 31. (…) 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.

5. Trybunał Konstytucyjny zgodził się z zastrzeżeniami przedstawionymi przez uczestników postępowania i ocenił, że skarga konstytucyjna nie spełniła warunków umożliwiających jej merytoryczne rozpoznanie.

Trybunał ustalił przede wszystkim, że w uchwale wydanej w sprawie skarżącego Zarząd Dzielnicy W. m.st. Warszawy stwierdził swoją niewłaściwość miejscową do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 18 września 2015 r. o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy – i jako właściwy miejscowo wskazał Zarząd Dzielnicy B.

W tej sytuacji skarżący dąży do zmiany właściwości miejscowej organów rozpoznających wnioski osób bezdomnych o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Jednocześnie jednak skarżący zwrócił się do Trybunału o uznanie zaskarżonych przepisów za niekonstytucyjne w zakresie, w jakim umożliwiają uznanie go za osobę bezdomną. Tym samym, zdaniem Trybunału, skarżący w sposób niespójny określił własne oczekiwania, domagając się przyznania lokalu z mieszkaniowego zasobu dzielnicy W. (sąsiadującej z dzielnicą B. właściwą w jego sprawie) i jednocześnie wskazując, że w sposób satysfakcjonujący realizuje swoje potrzeby mieszkaniowe i nie chce być postrzegany jako osoba bezdomna.

W tym kontekście istotne znaczenie ma stwierdzenie Prokuratora Generalnego, że kwestionowane przepisy nie dotyczą właściwości miejscowej organu w sprawie wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasoby gminy i nie tworzą samodzielnie regulacji będącej przedmiotem zarzutów skarżącego. Zgodnie ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego, „znaczenie normatywne art. 6 pkt 8 u.p.s. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l. polega (…) na wiążącym ustaleniu znaczenia pojęcia osoby bezdomnej używanego w dalszych przepisach ustawy o pomocy społecznej”. Przepisy te nie mogły wywołać skutku w postaci naruszenia istoty prawa gwarantowanego w art. 75 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji lub zasady poszanowania godności człowieka określonej w art. 30 Konstytucji, gdyż nie określają ani nie modyfikują zakresu praw i obowiązków skarżącego. I choć miały one pewne znaczenie dla ostatecznego orzeczenia w sprawie skarżącego, to podniesiony w skardze zarzut nie dotyczy treści tych przepisów zaskarżonych samodzielnie, lecz normy określającej właściwość miejscową urzędów dzielnic m.st. Warszawy w sprawie składania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku wydanym w sprawie skarżącego 7 września 2016 r., sygn. akt […], podstawę materialnoprawną wydanej w sprawie skarżącego uchwały o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy stanowił § 22 ust. 1 zdanie pierwsze uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937, ze zm.).

Jeżeli zatem skarżący chciał uczynić przedmiotem skargi kwestię powiązania miejscowo możliwości ubiegania się o lokal z zasobu mieszkaniowego gminy z ostatnim miejscem zamieszkania osoby bezdomnej (pkt 3 petitum skargi), to kwestia ta wynikała nie z zaskarżonych przez niego przepisów, lecz z nieobowiązującej już uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy.

W swoim stanowisku, Sejm słusznie wskazywał na pewne problemy związane z przepisami dotyczącymi miejsca, w którym osoby bezdomne mogły ubiegać się o pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Również skarżący, w toku postępowań w jego sprawie, argumentował, że dla osoby bezdomnej korzystniejsze było niewykazywanie ostatniego miejsca zamieszkania – zwłaszcza w sytuacji gdy jej obecne centrum życiowe było od niego oddalone. W niniejszym postępowaniu Trybunał nie może jednak odnieść się do tych problemów, ponieważ przepisy dotyczące właściwości miejscowej w sprawie wniosków osób bezdomnych o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie zostały przez skarżącego zakwestionowane. Trybunał nadmienia, że przepisy te uległy zmianie i aktualnie odpowiednia regulacja zawarta jest w uchwale nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14836, ze zm.)

Skarżący tymczasem domaga się, aby zakwestionowane przez niego przepisy, stanowiące definicje legalne, były rozumiane w taki sposób, by obiekty takie, jak ośrodek charytatywny, w którym przebywa, mogły być uznawane za lokale służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a nie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób (pkt 1 petitum skargi). Oczekuje przy tym zobowiązania organów do każdorazowego badania, czy w pomieszczeniu tymczasowym zaspokajane są potrzeby mieszkaniowe (pkt 2 petitum skargi). Trybunał zwraca uwagę w tym kontekście, że jeżeli ośrodek charytatywny zostałby uznany za lokal służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, to skarżący w ogóle nie mógłby zostać uznany za osobę bezdomną i nie mógłby starać się o przydział lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Innymi słowy, przebywanie w ośrodku charytatywnym uniemożliwiałoby podejmowanie starań o przydział lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy – takie zaś rozwiązanie mogłoby skłaniać do rezygnacji z przebywania w ośrodku i byłoby sprzeczne z wynikającym z art. 75 Konstytucji obowiązkiem władz publicznych przeciwdziałania bezdomności. Co prawda, w sytuacji skarżącego, opuszczenie ośrodka traktowanego jako lokal służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych umożliwiłoby skarżącemu ubieganie się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasoby gminy W. – a więc zgodnie z jego życzeniem, ale po pierwsze: skarżący deklaruje, że chce jak najdłużej przebywać w tym ośrodku, po drugie: opuszczenie ośrodka nie gwarantuje osiągnięcia ostatecznego celu w postaci zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, a może zniechęcać do korzystania ze schronienia w ośrodku charytatywnym w oczekiwaniu na przydział lokalu.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Trybunału, z uwagi na charakter zakwestionowanych przepisów, w niniejszym postępowaniu nie mogą one stanowić samodzielnego przedmiotu kontroli – nie sposób w takim ujęciu wyprowadzić z nich treści, która mogłaby pozostawać w sprzeczności z powołanymi przez skarżącego wzorcami kontroli. Trybunał uznał ponadto, że żądania skarżącego mają charakter postulatów pod adresem organów stosujących prawo oraz postulatów de lege ferenda. Skarżący nie wykazał, że postulaty te można rozsądnie powiązać z zarzutem naruszenia art. 30 i art. 75 ust. 1 w związku art. 31 ust. 3 Konstytucji – tym bardziej że przepisy te mogłyby być wzorcem kontroli konstytucyjności w postępowaniu skargowym jedynie wyjątkowo.

Z punktu widzenia wymogu uzasadnienia zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub prawem skarżącego, za niewystarczające należy uznać stwierdzenie, że „sposób potraktowania, gdzie organy władzy publicznej w ogóle nie liczyły się ze stanowiskiem Skarżącego i automatycznie – bez atencji dla rzeczywistej jego sytuacji – niewątpliwie naruszał jego godność” oraz że „doszło w jego sprawie do naruszenia istoty prawa do mieszkania, albowiem nie dano mu w ogóle szansy ubiegania się o lokal socjalny w dzielnicy W. M.St. Warszawy” (s. 5-6 skargi konstytucyjnej).

Trybunał ocenił w konsekwencji, w związku z wymogiem zawartym w art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, że skarżący nie uzasadnił należycie zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów ze wskazanymi przez niego prawami konstytucyjnymi i nie powołał takich argumentów lub dowodów na poparcie swoich zarzutów, które umożliwiłyby ich merytoryczne rozpoznanie.

Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione racje, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.