1. W.M. (dalej: skarżący) jest właścicielem nieruchomości, na której znajdują się urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej, należące do PGE Dystrybucja S.A. w L. Skarżący wniósł o ustanowienie na rzecz przedsiębiorcy służebności przesyłu na podstawie art. 3051 i art. 3052 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, ze zm.; dalej: k.c.). Postanowieniem z 12 maja 2016 r., sygn. akt […], Sąd Rejonowy w Łańcucie wniosek oddalił. Uznał bowiem, że przedsiębiorca dysponuje administracyjnoprawnym tytułem do korzystania z nieruchomości skarżącego w postaci decyzji wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.; dalej: ustawa o wywłaszczaniu nieruchomości, u.z.t.w.n.). Rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji zostało zaskarżone apelacją, którą Sąd Okręgowy w R. oddalił postanowieniem z 24 października 2017 r., sygn. akt […].

W skardze konstytucyjnej z 24 stycznia 2018 r. skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. w zakresie, w jakim wyłącza możliwość nabycia służebności przesyłu na podstawie art. 3051 i art. 3052 § 2 k.c., z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Uzasadniając podniesione w skardze zarzuty, skarżący wskazał, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego, zapoczątkowanym uchwałą z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt III CZP 87/13 (OSNC nr 7-8/2014, poz. 68), ukształtowała się interpretacja art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. zrównująca skutki prawne wydanych na jego podstawie decyzji ze skutkami decyzji przewidzianych w późniejszym ustawodawstwie administracyjnym regulującym wywłaszczanie nieruchomości. W jej wyniku przyjęto, że decyzje, dla których podstawę stanowiła ustawa o wywłaszczaniu nieruchomości, prowadziły do powstania po stronie przedsiębiorcy „służebności publicznej” o treści określonej w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami). Taka metodyka wykładni narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, z czego wynika, że mają interpretować przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji w taki sposób, w jaki interpretowano je w chwili wydania odpowiednich rozstrzygnięć, a nie ustalać treść obowiązujących wówczas norm w oparciu o rozwiązania wprowadzone dopiero następczo do systemu prawnego. Co więcej, przedstawioną wykładnię należy uznać za prawotwórczą, co prowadzi do jej niezgodności również z art. 10 Konstytucji.

Skarżący omówił ponadto treść regulacji konstytucyjnych dotyczących ochrony własności, konstatując, że art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. w interpretacji przedstawionej przez Sąd Najwyższy narusza art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W szczególności w rozważanym wypadku ograniczenie prawa własności nie zostało wprowadzone ustawą, lecz wynika z orzecznictwa sądowego; poza tym nie spełniono wymagań wskazywanych przez zasadę proporcjonalności.

Zakwestionowanej regulacji skarżący zarzucił także niezgodność z art. 2 Konstytucji, wskazując, że w świetle zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa uregulowanie ograniczenia prawa własności przewidziane w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. powinno zostać sformułowane w sposób jasny, a w konsekwencji nie wymagać skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Wskazał również, że utożsamienie w drodze wykładni konsekwencji decyzji, o których mowa w ustawie o wywłaszczaniu nieruchomości i w ustawie o gospodarce nieruchomościami, prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit, której przełamanie mogłoby wynikać tylko z jednoznacznego przepisu ustawy.

2. W piśmie z 29 maja 2020 r. w imieniu Sejmu stanowisko w sprawie zajął jego Marszałek, wnosząc o stwierdzenie, że art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. w zakresie, w jakim wyłącza możliwość nabycia służebności przesyłu na podstawie art. 3051 i art. 3052 § 2 k.c., jest zgodny z art. 64 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W pozostałym zakresie Marszałek wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Marszałek Sejmu stwierdził, że część zarzutów skarżącego nie została skierowana w stosunku do normy, zgodnie z którą decyzja wydana w trybie art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. stanowi trwały tytuł prawny do korzystania z urządzeń przesyłowych posadowionych na cudzym gruncie, co wyklucza ustanowienie służebności przesyłu, lecz wobec interpretacji zakwestionowanej regulacji przewidującej taki właśnie skutek. Po pierwsze, skarżący twierdzi bowiem, że brak było podstaw do przyjęcia wykładni, zgodnie z którą konsekwencją rozważanej decyzji jest powstanie trwałego obciążenia prawa własności nieruchomości. Po drugie, wskazuje, że sądy nie miały prawa przypisać zaskarżonym unormowaniom innych skutków niż te, które judykatura i doktryna przypisywały im w chwili wydania decyzji dotyczącej ich nieruchomości. Po trzecie, zarzuca prawotwórczy i retroaktywny charakter wykładni zastosowanej w jego sprawie oraz w poprzedzającej ją linii orzeczniczej. W rzeczywistości zatem zarzut niezgodności z Konstytucją odnosi do prawidłowości przyjętej interpretacji oraz jej skutków wstecznych. Oba zagadnienia pozostają jednak poza kognicją Trybunału. Z tego względu postępowanie w zakresie, w jakim wzorce kontroli stanowią art. 2 i art. 7 Konstytucji, podlega umorzeniu.

Poza tym, jak zauważył Marszałek Sejmu, zarzut naruszenia zasady równej ochrony prawa własności i zasady równości (art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji) nie został uzasadniony w sposób pozwalający na ustalenie jego istoty, co uniemożliwia jego merytoryczne rozpoznanie. Skarżący nie wskazał bowiem kategorii podmiotów podobnych posiadających wspólną cechę relewantną, których sytuacja prawna miałaby zostać zróżnicowana przez zaskarżone przepisy oraz nie uprawdopodobnił braku okoliczności usprawiedliwiających owo zróżnicowanie.

Ostatecznie uczestnik postępowania uznał, że wzorcem kontroli w wypadku rozpoznawanej skargi konstytucyjnej może być jedynie art. 64 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Uzasadniając stanowisko o zgodności art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. z wymienionymi postanowieniami konstytucyjnymi, zwrócił uwagę na kilka okoliczności.

Po pierwsze, zakwestionowana regulacja spełnia przesłankę formalną dopuszczalności ograniczenia prawa własności, jaką jest jego wprowadzenie w drodze ustawy, gdyż określa wszystkie podstawowe elementy tego ograniczenia.

Po drugie, zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów jest konieczne zarówno ze względu na porządek publiczny, jak i ochronę praw i wolności osób innych niż właściciele obciążonych nieruchomości; służy również realizacji przesłanki zdrowia publicznego.

Po trzecie, uwarunkowania technologiczne powodują, że urządzenia umożliwiające dostęp do usług z zakresu energetyki, telekomunikacji, zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji mają w wielu wypadkach charakter liniowy. Zapewnienie dostępu do nich wymaga infrastruktury sieciowej, a stworzenie sieci nie jest możliwe bez korzystania z nieruchomości należących do innych osób niż odbiorcy końcowi.

Po czwarte, obecnie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. stanowi jeden ze sposobów wywłaszczenia. Ocena norm wynikających z zaskarżonego przepisu powinna być przy tym dokonywana nie w kontekście historycznym, ale z zachowaniem zasady wykładni prokonstytucyjnej. Skutki decyzji wydanych na ich podstawie oceniane są zatem z uwzględnieniem zasady utrzymania ingerencji w prawo własności na minimalnym poziomie koniecznym dla realizacji celów uzasadniających ową ingerencję. Należy zarazem podkreślić odpłatny charakter ograniczenia prawa własności w tym wypadku. Chociaż obecnie art. 35 u.z.t.w.n. nie obowiązuje, nie ma przeszkód, by roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie dokonane w oparciu o tę regulację, zgłoszone po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozpatrywać na podstawie jej art. 129 ust. 5 pkt 3. Właściciel ma zatem prawo żądać odszkodowania za straty związane z posadowieniem na jego nieruchomości sieci przesyłowej i jej poszczególnych urządzeń, włącznie z obniżeniem wartości tej nieruchomości. Okoliczności te pozwalają uznać, że ingerencja w prawo własności nie narusza zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Po piąte, ograniczenie prawa własności na podstawie zaskarżonej regulacji nie prowadzi do naruszenia jego istoty, do której należą trzy elementy: prawo posiadania rzeczy, prawo korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem oraz prawo rozporządzania rzeczą. Administracyjnoprawne ustanowienie ograniczenia prawa własności polegające na konieczności znoszenia przez właściciela posadowionych na jego gruncie urządzeń przesyłowych nie wyklucza całkowicie możliwości posiadania przedmiotu prawa własności, czerpania z niego korzyści oraz rozporządzania nim. Pogorszenie ekonomicznej sytuacji właściciela rekompensowane jest roszczeniami odszkodowawczymi. Należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 35 ust. 3 u.z.t.w.n., jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powodowało, iż nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania, podlegała wywłaszczeniu za odszkodowaniem na zasadach ogólnych.

3. W piśmie z 28 maja 2021 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Prokurator Generalny zauważył przede wszystkim, że ustawa o wywłaszczaniu nieruchomości została uchylona i zastąpiona 1 sierpnia 1985 r. przez ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), a ta z kolei 1 stycznia 1998 r. przez ustawę o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, uchylenie aktu normatywnego nie musi oznaczać utraty mocy obowiązującej, jeżeli taki akt nadal znajduje zastosowanie do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Należy jednak zauważyć, że art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. nie wyznacza aktualnie swoim adresatom żadnych obowiązków, natomiast art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n. wskazuje obecnie tylko skutki, jakie wynikały z decyzji wydanych na podstawie pierwszego wymienionego przepisu. Zakwestionowane regulacje służą zatem jedynie kwalifikowaniu określonych zdarzeń z przeszłości oraz ustaleniu konsekwencji, jakie one już wcześniej spowodowały, a to znaczy, że nie posiadają one mocy obowiązującej.

Uczestnik postępowania podkreślił zarazem, że skarżący swoich zarzutów nie skierował wobec art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n., lecz w stosunku do ich wykładni przyjętej w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Trybunał Konstytucyjny nie jest natomiast uprawniony do kontrolowania sposobu interpretacji lub stosowania przepisów prawnych czy prawidłowości rozstrzygnięć jednostkowych podjętych w sprawach indywidualnych.

Ostatecznie Prokurator Generalny stwierdził, że źródłem naruszenia konstytucyjnych praw skarżącego nie są nieobowiązujące regulacje ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości, ale są to podjęte na ich podstawie decyzje. To ich wydanie – zgodnie z orzecznictwem – spowodowało ograniczenie prawa własności przez ustanowienie trwałego obowiązku znoszenia przez właściciela posadowionych na jego nieruchomości urządzeń przesyłowych. Przedmiotem skargi konstytucyjnej nie jest zatem bezpośrednio treść normatywna art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n.

4. Rzecznik Praw Obywatelskich, zawiadomiony o toczącym się postępowaniu w sprawie niniejszej skargi konstytucyjnej, poinformował w piśmie z 8 stycznia 2020 r., że nie zgłasza w nim swojego udziału.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Skarga konstytucyjna powinna przy tym spełniać warunki określone w ustawie z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK).

2. Skarga konstytucyjna inicjująca postępowanie w niniejszej sprawie nie spełnia wymogów warunkujących jej merytoryczne rozpoznanie, co pociągnęło za sobą konieczność umorzenia postępowania w całości na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Przedmiotem skargi może być bowiem jedynie zarzut niezgodności określonej regulacji prawnej z Konstytucją, jeżeli na podstawie tej regulacji podjęto rozstrzygnięcie ingerujące w konstytucyjne wolności lub prawa. Trybunał Konstytucyjny uznał, że skarżący nie wykazał, by w jego sprawie doszło do naruszenia praw lub wolności określonych w Konstytucji. Jednocześnie skarga konstytucyjna obarczona była poważnymi wadami dotyczącymi braku odpowiedniego powiązania wzorców kontroli z przepisami konstytucyjnymi chroniącymi prawa lub wolności jednostki oraz braku wystarczającego uzasadnienia przedstawionych zarzutów.

3. Podniesione w skardze zarzuty niezgodności z Konstytucją zostały sformułowane wobec art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.; dalej: ustawa o wywłaszczaniu nieruchomości, u.z.t.w.n.). Zakwestionowane przepisy – w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 48, poz. 282), obowiązującym od 28 listopada 1973 r. – stanowiły: „Organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy – a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach – zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń” (art. 35 ust. 1); „Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją” (art. 35 ust. 2).

Przywołane uregulowania zostały zaskarżone w zakresie, w jakim wyłączają możliwość nabycia służebności przesyłu na podstawie art. 3051 i art. 3052 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, ze zm.; dalej: k.c.). Zgodnie z art. 3051 k.c. nieruchomość można obciążyć na rzecz przedsiębiorcy, który zamierza wybudować lub którego własność stanowią urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., prawem polegającym na tym, że przedsiębiorca może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, zgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń (służebność przesyłu), przy czym art. 3052 § 2 k.c. wskazuje, że jeżeli przedsiębiorca odmawia zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu, a jest ona konieczna do korzystania z urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., właściciel nieruchomości może żądać odpowiedniego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie służebności przesyłu.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarżący nie podnosi zarzutów niezgodności z Konstytucją bezpośrednio wobec treści przepisów ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości, lecz podnosi je w stosunku do interpretujących te przepisy orzeczeń Sądu Najwyższego, zgodnie z którymi decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. nie tylko umożliwiała założenie i przeprowadzenie określonych przewodów i urządzeń na nieruchomości, ale prowadziła do trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości. Skarżący nie wykazał jednak, by w drodze działalności orzeczniczej zakwestionowanym regulacjom przypisana została nowa treść normatywna.

4. Umarzając postępowanie w niniejszej sprawie, Trybunał Konstytucyjny wziął ponadto pod uwagę liczne mankamenty wniesionej skargi konstytucyjnej, uniemożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie.

Przede wszystkim należało zauważyć, że art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. wraz z całą ustawą o wywłaszczaniu nieruchomości został uchylony 1 sierpnia 1985 r. przez art. 89 pkt 3 (w pierwotnej numeracji – art. 100 pkt 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jednolicie przyjmuje się przy tym, że uchylenie przepisu prawnego nie jest równoznaczne z utratą przez niego mocy obowiązującej, jeżeli taki przepis na mocy regulacji intertemporalnych nadal normuje określone stany faktyczne, co znaczy, że stanowi wciąż podstawę rekonstrukcji obowiązujących norm prawnych, różniących się od norm pierwotnie w nim wyrażonych ograniczonym zakresem czasowym. Należało jednak zgodzić się z Prokuratorem Generalnym, że zakwestionowane regulacje już nie obowiązują, gdyż na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. nie mogą być obecnie wydawane decyzje administracyjne. Przepisy te aktualnie podlegają jedynie wtórnemu zastosowaniu przy ustalaniu konsekwencji prawnych, jakie owe decyzje wywołały w przeszłości.

Co istotne w niniejszej sprawie, utrata mocy obowiązującej przez zaskarżone uregulowania nastąpiła ponad 10 lat przed wejściem w życie Konstytucji, a to znaczy, że ani ich treść, ani ich wykładnia nie musiały spełniać określonych w Konstytucji wymagań dotyczących ochrony praw i wolności jednostek. Trybunał zauważa jednak, że podniesione w skardze konstytucyjnej zarzuty niezgodności z Konstytucją mogłyby teoretycznie zostać rozpoznane merytorycznie, gdyby skarżący powiązał swoje zastrzeżenia dotyczące naruszenia przysługujących mu praw lub wolności z naruszeniem zasady lex retro non agit wynikającej z art. 2 Konstytucji. Przypisanie art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. w istocie nowej lub przynajmniej zmienionej treści normatywnej, które nastąpiłoby już pod rządami Konstytucji, musiałoby bowiem realizować ustanowione w niej wymagania. Należało jednak zauważyć, że o ile sam zarzut uchybienia zakazowi wstecznego działania prawa jest wzmiankowany w skardze konstytucyjnej, o tyle został on odniesiony nie do zmiany prawa, lecz do zmiany ukształtowanej przez Sąd Najwyższy linii orzeczniczej. Poza tym rozważany zarzut nie został w wystarczający sposób powiązany ze sferą praw i wolności jednostek, a nadto nie został dostatecznie uzasadniony. Skarżący nie wykazał zatem, że w jego wypadku doszło do naruszenia przysługujących mu praw lub wolności określonych w Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił także uwagę na poważne wady formalne skargi konstytucyjnej. W wypadku wzorców kontroli związanych z ochroną praw i wolności jednostki skarżący nie wywiązał się z obowiązku uzasadnienia zarzutów ich naruszenia. W zakresie dotyczącym art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczył się w zasadzie do przedstawienia ich treści oraz konstatacji, że art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. nie spełnia określonych w nich wymagań. Z kolei w zakresie dotyczącym art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji nie wyróżnił nawet kategorii podmiotów podobnych, których sytuacja prawna miałaby zostać ukształtowana odmiennie przez zaskarżone przepisy. W wypadku natomiast wzorców kontroli wyrażających zasady konstytucyjne (art. 2, art. 7 i art. 21 ust. 1 Konstytucji) skarżący nie wskazał, jakie prawa lub wolności jednostki z nich wywodzi, ani nie powiązał zarzutu ich naruszenia z właściwymi postanowieniami konstytucyjnymi takie prawa lub wolności chroniącymi.