Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 15 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia w zakresie umorzenia postępowania zainicjowanego pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zdanie odrębne uzasadniam następująco.

1. W ocenie Trybunału Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie spełnił przesłanki przedmiotowej pytania prawnego i nie przedstawił należytego uzasadnienia pytania prawnego. Podstawą do wyprowadzenia takiej konkluzji było zrekonstruowanie przez Trybunał problemu konstytucyjnego wbrew założeniom sądu pytającego. W mojej ocenie, określenie przez Trybunał problemu konstytucyjnego w tej sprawie wykraczało poza jej granice, wyznaczane przez wzorce kontroli i zarzuty podane przez sąd pytający (art. 66 ustawy o TK).

Sąd pytający nie kwestionował zaniechania legislacyjnego, lecz pominięcie ustawodawcze mieszczące się w kognicji Trybunału. Zarzut pominięcia dotyczy unormowania wadliwie niepełnego, czyli takiego, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Trybunał słusznie przypomniał, że jeżeli w obowiązującym akcie prawnym prawodawca reguluje jakieś zagadnienie w sposób niepełny, ze względu na zbyt wąski zakres zastosowania i przez to fragmentaryczny, wówczas mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym (cz. II pkt 2.1.2 uzasadnienia postanowienia). W tej kwestii stanowisko Trybunału jest trafne.

Zaskakujące jest natomiast „uzupełnienie” przez Trybunał powyższego standardu o wymóg, aby ocenie niepełności danego unormowania na tle zasady równości i równego traktowania towarzyszyło ustalanie istnienia konstytucyjnego obowiązku ustawodawcy co do objęcia daną regulacją szerszej kategorii podmiotów aniżeli ta, którą kwestionowana regulacja obejmuje. Trybunał, w dotychczasowej wykładni art. 32 Konstytucji, nie wymagał, aby na poziomie Konstytucji należało wskazywać lub odszukiwać normę o treści odpowiadającej normie pominiętej w ustawie kontrolowanej. Wystarczało wskazanie normy przyznającej określone prawa niektórym osobom lub nakładającej na nie określone obowiązki oraz grupy podmiotów znajdujących się w tej samej (podobnej) sytuacji, wobec których dany przepis nie miał zastosowania. Nie przekonuje mnie też znaczenie przywołanego w tej kwestii postanowienia TK z 1 marca 2010 r. (sygn. SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29). Jest ono jedynym judykatem przytoczonym przez Trybunał jako przykład linii orzeczniczej w omawianym, nowym, kierunku. Postanowienie to nie może jednak odegrać takiej roli z następujących powodów: a) zasada równości nie stanowiła wówczas wzorca kontroli, ponieważ skarżący domagał się oceny zgodności kwestionowanego przepisu z art. 45 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 1 Konstytucji, b) kwestionowany „brak” pełnego unormowania dotyczył przepisów prawa procesowego, a nie przepisów prawa materialnego określających zakres odpowiedzialności odszkodowawczej (jak w niniejszej sprawie); dotyczył braku ustawowej kognicji sądu okręgowego do rozpoznania w ramach trybu wyborczego spraw o legalność i zasadność wydania przez dyrektora zakładu karnego zakazu prowadzenia kampanii wyborczej przez osadzonego w tym zakładzie karnym kandydata do Senatu, c) zgodnie z treścią uzasadnienia tego postanowienia, wpływ na kwalifikację problemu konstytucyjnego jako zaniechania prawodawczego miały, z jednej strony, fakt, że zastosowanie tego trybu nie wykluczało możliwości alternatywnego dochodzenia praw i ochrony dóbr osobistych na podstawie ustaw ogólnych, w szczególności na podstawie kodeksu cywilnego bądź karnego w „klasycznym” postępowaniu sądowym, a z drugiej strony, zupełnie wyjątkowy cel postępowania w ramach trybu wyborczego przewidzianego dla ściśle określonych i uzasadnionych przypadków. Wynikało stąd, że zakaz wydany przez dyrektora zakładu karnego, zabraniający prowadzenia kampanii, nie był w ogóle wyjęty spod kontroli sądowej (co stanowiło zarzut w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji). Nie można było jedynie kwestionować jego legalności wedle wyboru albo w trybie klasycznym, albo w szczególnym trybie wyborczym. Na tle tak ukształtowanego stanu prawnego sprawy Trybunał mógł zasadnie przyjąć, że w takich okolicznościach przedmiotem skargi konstytucyjnej był w istocie zarzut zaniechania legislacyjnego, a sama skarga nie była dopuszczalna. Nie istnieje bowiem konstytucyjne prawo jednostki do żądania ukształtowania procedury wyborczej w sposób polegający na wyjęciu niektórych spraw administracyjnych spod kontroli sądowo-administracyjnej i poddaniu ich – dodatkowo – kontroli sądownictwa powszechnego w szczególnym trybie wyborczym.

Z powyższych względów podana przez Trybunał sprawa nie jest w ogóle podobna do sprawy niniejszej, gdyż nie mamy tu do czynienia z zarzutem niepełnego uregulowania alternatywnego systemu dochodzenia odszkodowania (rekompensaty), przy istnieniu dostępnego trybu ogólnego. Nie ma zatem podstaw – wbrew poglądowi Trybunału – w stanie prawnym sprawy, aby wyprowadzać zeń wniosek o braku konstytucyjnego prawa jednostki do żądania ukształtowania odpowiedzialności odszkodowawczej w sposób obejmujący wszystkich poszkodowanych. Osoby objęte stosowaniem art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, ze zm.; dalej: u.g.n.) nie mają bowiem alternatywnej ogólnej podstawy cywilnoprawnej do dochodzenia swoich praw. Przysługujące na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. odszkodowanie trudno także uznać za wyjątkowe w swej funkcji w porównaniu z celem ogólnej regulacji odpowiedzialności odszkodowawczej, chyba że za szczególne cechy uznamy ograniczenia przedmiotowe w dochodzeniu rekompensaty, jakie wprowadza art. 215 u.g.n., a które nie dotykają samej istoty odpowiedzialności.

Po wyjaśnieniu kwestii wstępnej zagadnienia konstytucyjnego należy przejść do oceny podstaw umorzenia postępowania, które wskazał Trybunał w swoim uzasadnieniu.

2. Pierwszą z przyczyn umorzenia postępowania z uwagi na brak należytego (wystarczająco pełnego) uzasadnienia było nieprzedstawienie przez sąd pytający argumentów na rzecz istnienia na tle Konstytucji prawa do odszkodowania za tzw. grunty warszawskie. Trybunał twierdzi, że sąd pytający nie wskazał przepisu, a był do tego zobowiązany, z którego wyprowadzałby obowiązek ustawodawcy ustanowienia prawa do odszkodowania (cz. II, pkt 2.2.2 uzasadnienia postanowienia). Trybunał przyjął też, że sąd pytający domagał się ustalenia przez Trybunał pozytywnego obowiązku przyznania określonej grupie obywateli prawa do odszkodowania lub szerzej – ustalenia obowiązku ustawodawcy przeprowadzenia reprywatyzacji za nieruchomości odebrane przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. Trybunał miałby słuszność w swej argumentacji, gdyby WSA wyraźnie taki zarzut formułował lub gdyby przynajmniej wskazał w swym pytaniu odpowiednie do tego rodzaju zarzutu wzorce kontroli konstytucyjności (w szczególności art. 20 i art. 64 ust. 1 Konstytucji).

Trybunał, konfrontując treść kwestionowanego przepisu z zarzutami pytającego sądu, stwierdził, że przedmiotem pytania prawnego była „nie tyle konstytucyjność art. 215 ust. 2 u.g.n., co – wynikające zdaniem sądu z tego przepisu – pozbawienie prawa do odszkodowania” byłych właścicieli gruntów warszawskich lub ich następców prawnych, którzy utracili władztwo nad nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. (cz. II, pkt 1.4.3 uzasadnienia postanowienia). Za problem konstytucyjny Trybunał uznał dążenie sądu nie do usunięcia z obrotu prawnego art. 215 ust. 2 u.g.n., lecz dążenie do rozszerzenia zakresu jego stosowania na stany faktyczne, w których pozbawienie faktycznej możliwości władania nieruchomością nastąpiło przed 5 kwietnia 1958 r. Spojrzenie na art. 215 ust. 2 u.g.n. przez pryzmat zasady równej ochrony praw majątkowych miało służyć weryfikacji, czy w przepisie tym nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej (cz. II, pkt 2.1.1 uzasadnienia postanowienia). Jak wynikać ma z uzasadnienia pytania prawnego, prawem majątkowym, o którego przyznanie zabiegał sąd, jest prawo do odszkodowania (cz. II, pkt 2.2.1 uzasadnienia postanowienia).

Jednak sam Trybunał wskazuje, że „sąd wyraża przekonanie, że to uzależnienie tego prawa od daty utraty przez poprzedniego właściciela władztwa faktycznego nad wywłaszczoną nieruchomością stanowi zaprzeczenie zasady równości wobec prawa (s. 6 i 7 uzasadnienia pytania prawnego)” (por. cz. II, pkt 2.2.1 uzasadnienia postanowienia). Nic więc dziwnego, że w niniejszej sprawie sąd – co zarzuca mu Trybunał – „nie wskazał źródła prawa majątkowego, o którego równą ochronę zabiega” ani „nie wskazał przepisu Konstytucji, z którego wyprowadza obowiązek ustawodawcy ustanowienia takiego prawa majątkowego” (cz. II, pkt 2.2.2 uzasadnienia postanowienia). Nie wskazał tego prawa, gdyż pytanie prawne nie zmierzało do oceny braku ustawy reprywatyzacyjnej, a do oceny niewłaściwej treści obowiązującego już prawa, które w niezrozumiały sposób różnicuje osoby w zależności od chwili faktycznej utraty władztwa nieruchomości.

Nieuzasadnione było zatem wskazanie, że sąd obowiązany był wskazać, z czego wynikało prawo, które ustawodawca odebrał dyskryminowanej grupie (por. cz. II, pkt 2.2.2 uzasadnienia postanowienia). Podobnie nieuzasadnione było wywodzenie treści z innych, niewskazanych przez sąd wzorców konstytucyjnych, w szczególności z eksploatowanego w argumentacji Trybunału art. 64 ust. 1 Konstytucji. W cz. II pkt 2.5 pytania prawnego WSA wyczerpująco uzasadnił powody powzięcia wątpliwości co do zgodności kwestionowanego pominięcia ustawodawczego nie z art. 64 ust. 1 Konstytucji, lecz z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji „ustanawiający[mi] równość wszystkich wobec prawa i dający[mi] wszystkim obywatelom prawo do równego traktowania przez władze publiczne” oraz z art. 2 Konstytucji w zakresie zasady poprawnej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, które nakazują „takie samo traktowanie przez prawo podmiotów będących w takiej samej lub analogicznej sytuacji prawnej”. Sąd wyraźnie wskazał, że właśnie te gwarancje konstytucyjne należało odnieść do art. 215 ust. 2 u.g.n., Trybunał zaś jest związany granicami pytania prawnego (art. 66 ustawy o TK). Trybunał przetransponował ten problem na zagadnienie braku konstytucyjnego umocowania dla obowiązku ustawodawcy do wprowadzenia reprywatyzacji. Tym samym sąd przedstawił Trybunałowi inny problem konstytucyjny niż został on zrekonstruowany i rozpoznany.

3. Drugą z przyczyn umorzenia postępowania przez Trybunał było niewykazanie przez sąd, że z przywoływanego wzorca kontroli art. 64 ust. 2 Konstytucji wynika prawo majątkowe w postaci roszczenia odszkodowania z tytułu odjęcia własności na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.; dalej: dekret z 1945 r.). Zrodziło to wątpliwość Trybunału, która miała znaczenie dla umorzenia postępowania, czy roszczenia odszkodowawcze byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, których dotyczy pytanie prawne, istotnie znajdują umocowanie w przepisach Konstytucji i czy w rezultacie konstytucyjnoprawnej oceny art. 215 u.g.n., z punktu widzenia zasady równego traktowania, powinno dojść do jej rozszerzenia na wszystkich właścicieli gruntów warszawskich i ich następców prawnych (cz. II, pkt 2.2.3 uzasadnienia postanowienia).

W mojej ocenie Trybunał wyciągnął zbyt daleko idący wniosek z brzmienia zwrotów użytych przez WSA w Warszawie przy przedstawianiu zarzutu naruszenia wzorców równościowych. Sąd pytający wprawdzie wyraził pogląd, że art. 215 ust. 2 u.g.n. „odbiera prawo uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość warszawską właścicielom, którzy utracili własność tej nieruchomości przed dniem 5 kwietnia 1958 r.”, jak również posłużył się zwrotem „pozbawienie prawa do odszkodowania za utraconą własność nieruchomości uzależnione od daty utraty przez poprzedniego właściciela władztwa faktycznego nad tą nieruchomością”. Zostały one jednak wyjęte z kontekstu, w ramach którego zostały użyte. Sąd dalej dowodził, że zabieg ustawodawcy wywierający w praktyce wyżej opisane skutki „stanowi zaprzeczenie wskazanej powyżej zasady równości”. Przywołując do końca wywód WSA w Warszawie, pozostajemy znów w granicach wzorca równościowego. Sąd domagał się w konkluzji oceny, „czy nie naruszono zasady równej ochrony praw, co uzasadnia rozpatrywanie kwestionowanej regulacji z punktu widzenia ogólnych konsekwencji zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2), jak i z punktu widzenia ochrony praw wskazanych w art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP” (s. 6 uzasadnienia pytania prawnego).

4. Dodatkowo wobec rozstrzygnięcia procesowego o umorzeniu postępowania Trybunał, „ze względu na doniosłość społeczną kwestii podniesionej przez sąd”, w rozbudowanym wywodzie przedstawił „genealogię” normy zawartej w kwestionowanym przepisie, obowiązującej od 1958 r. Zabieg ten służy udzieleniu odpowiedzi na pytanie (a w istocie potwierdzeniu odpowiedzi udzielonej przez Trybunał), czy w chwili wejścia w życie w 1997 r. kwestionowanego art. 215 ust. 2 u.g.n. byłym właścicielom nieruchomości warszawskich, o których ochronę zabiegał sąd pytający, przysługiwały roszczenia odszkodowawcze wobec państwa (cz. II, pkt 2.2.3 uzasadnienia postanowienia).

Zabieg ten był konieczny w ocenie Trybunału, ponieważ „[t]eza o pozbawieniu kogoś prawa ma sens tylko o tyle, o ile wcześniej prawo tej osobie przysługiwało (…)” (cz. II, pkt 2.2.2. uzasadnienia postanowienia). Tymczasem, jak już wskazałem, to nierówność traktowania określonych grup obywateli znajdujących się w analogicznej sytuacji stanowiła podstawowy problem konstytucyjny w niniejszej sprawie, a nie ustalenie konstytucyjnego obowiązku ustawodawcy do rekompensaty naruszonych interesów osób nieobjętych art. 215 u.g.n. Sprawa nie zmierzała do potwierdzenia istnienia pozytywnej normy konstytucyjnej nakazującej przyznanie odszkodowania (reprywatyzacji), lecz do stwierdzenia zakazu, konstytucyjnej normy negatywnej, dalszego utrzymywania nierównego traktowania, bez konkretnej wskazówki normatywnej, w jaki sposób ustawodawca miałby to nierówne traktowanie znieść. De lege lata ograniczenie zakresu osób, które mogą ubiegać się o odszkodowanie stosownie do art. 215 ust. 2 u.g.n., oznacza niemożliwość otrzymania odszkodowania przez wszystkich tych byłych właścicieli lub ich następców prawnych, którzy z tych samych powodów utracili władztwo nad nieruchomością, ale przed 5 kwietnia 1958 r.

Na podstawie art. 7 ust. 5 i art. 9 dekretu z 1945 r. gmina zobowiązana była zapłacić odszkodowanie w razie niezgłoszenia wniosku albo nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi z jakichkolwiek innych powodów prawa do gruntu. Zasady oraz sposób ustalania odszkodowania miały zostać określone w rozporządzeniu, którego nie wydano. Trudno jednak zgodzić się ze stanowiskiem Trybunału, że „[b]ez przepisów wykonawczych przewidziane w dekrecie z 1945 r. uprawnienie do rekompensaty pozostało martwą literą prawa” (cz. II, pkt 3.1.1 uzasadnienia postanowienia). Nie oznacza to przecież, że ustawowego odszkodowania nie było. Przepis aktu o randze ustawy przewidywał prawo do odszkodowania. Rozporządzenie wykonawcze miało jedynie wyjaśnić zasady ustalania ustawowego odszkodowania, a więc jego wysokość.

Ponadto Trybunał, w mojej ocenie, niepoprawnie zrekonstruował znaczenie roku 1958 jako daty granicznej dla roszczeń byłych właścicieli nieruchomości. Nastąpiło zatem nieuzasadnione zróżnicowanie właścicieli wywłaszczonych nieruchomości warszawskich z uwagi na datę utraty władztwa nad nieruchomością objętą dekretem, bez uzasadnionej przyczyny takiego zróżnicowania. Trudno jest przy tym wskazać wartość konstytucyjną, która uzasadniałaby takie rozróżnienie. Z punktu widzenia zasady równego traktowania i z uwagi na cezurę czasową brak jest uzasadnienia dla dalszego utrzymywania daty 5 kwietnia 1958 r. jako granicy decydującej o przysługiwaniu odszkodowania za utratę możliwości korzystania z nieruchomości nabytej przez podmiot samorządowy, a następnie Skarb Państwa, na podstawie art. 1 dekretu z 1945 r. Trudno jest wskazać na jakąkolwiek – poza interesami podmiotów publicznych zobowiązanych do wypłaty należnego odszkodowania – wartość konstytucyjną, która obecnie uzasadnia różne traktowanie dawnych właścicieli nieruchomości.

Analiza będących w dyspozycji Trybunału akt sprawy zawisłej przed WSA w Warszawie, podobnie jak analiza spraw podobnych z zakresu problematyki gruntów warszawskich dowodzi jeszcze jednego nieprawidłowego założenia Trybunału, które miało wpływ na wynik rozważań. W uzasadnieniu przyjęto bowiem, że „«objęcie w posiadanie» w rozumieniu dekretu jest tym samym zdarzeniem prawnym, tj. «pozbawieniem faktycznej możliwości władania nieruchomością», od daty którego kwestionowany przepis uzależnia prawo do odszkodowania” (cz. II, pkt 3.1.3. uzasadnienia postanowienia). Jak sam Trybunał zauważył, gdyby zrównać moment utraty posiadania i faktycznej możliwości korzystania z nieruchomości, wówczas w zasadzie wszystkie nieruchomości warszawskie znalazłyby się poza zakresem stosowania obecnego art. 215 u.g.n., ponieważ zostałyby przejęte przed 1958 r. i nie byłoby podstaw do zarzutu nierównego traktowania byłych właścicieli gruntów warszawskich z uwagi na utratę możliwości faktycznego korzystania przed lub po 1958 r. Jak dowodzi treść ogłoszeń, ostatnie (zbiorcze) przejęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę (radę narodową) m.st. Warszawy zostało opublikowane w 1951 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednak wątpliwości, że utrata posiadania i faktycznej możliwości korzystania z nieruchomości w zdecydowanej większości przypadków następowały w różnych momentach. Moment objęcia przez gminę m.st. Warszawy gruntu w posiadanie był miarodajny tylko dla powstania prawa do żądania odszkodowania za utracone prawo własności tej nieruchomości (art. 9 ust. 2 dekretu z 1945 r.). „Objęcie gruntu w posiadanie” należało rozumieć formalnie, skoro zostało ono sformalizowane w rozporządzeniach Ministra Odbudowy i od 1948 r. sprowadzało się ono do ogłoszenia listy przejmowanych nieruchomości w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Moment utraty możliwości korzystania z nieruchomości dotyczył zaś podjęcia konkretnych działań inwestycyjnych przez instytucje państwowe i spółdzielcze, dzięki którym można było stwierdzić, że państwo przejęło faktyczne korzystanie z nieruchomości odebranej byłym właścicielom.

Podobnie w sprawie będącej kanwą pytania prawnego WSA w Warszawie nieruchomość została objęta w posiadanie gminy, zgodnie z przepisami dekretu z 1945 r., 16 sierpnia 1948 r., jednak ta data nie stanowiła momentu utraty faktycznego władania nieruchomością przez byłego właściciela. Wręcz przeciwnie, zarówno organy administracji, jak i sądy orzekające w sprawie o odszkodowanie za utraconą nieruchomość (wszczętej w 2000 r.) badały, w którym momencie rozpoczęto określone działania inwestycyjne na trzech działkach powstałych z przejętej nieruchomości. Było to konieczne dla ustalenia, kiedy nastąpiła utrata możliwości faktycznego korzystania z tych części przez byłego właściciela. Organy administracji starały się wywiązać z konieczności precyzyjnego ustalenia późniejszej daty utraty możliwości faktycznego władania nieruchomością przez byłego właściciela. Poszukiwały dokumentów potwierdzających, kiedy rozpoczęto budowę szpitala, kiedy dokonano faktycznych dyspozycji przejętych już nieruchomości na rzecz państwowych osób prawnych, kiedy wydano pierwsze, choćby wstępne decyzje lokalizacyjne. Dopiero po czterokrotnym przekazaniu sprawy administracyjnej do ponownego rozpoznania ustalono, że część nieruchomości została w 1953 r. objęta lokalizacją budowy budynku mieszkalnego, oddana w zarząd i użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu, a inwestycję zakończono i zasiedlono w 1955 r. Druga część nieruchomości została w 1952 r. objęta lokalizacją budowy szpitala dziecięcego niezakaźnego, któremu przekazano teren w zarząd i użytkowanie w 1953 r., budowę zakończono w 1958 r., a rok później szpital rozpoczął pracę. Najtrudniejszą kwestią okazało się ustalenie dokumentów pozwalających ustalić, kiedy faktycznie zrealizowano na trzeciej części nieruchomości budowę pasa drogi istniejącej dziś ulicy i kiedy zostały wytyczone linie rozgraniczające według obecnego przebiegu. Ostatecznie w kolejnych decyzjach z 15 lutego 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania odszkodowania za poszczególne części nieruchomości, które stanowią obecnie własność odpowiednio Skarbu Państwa i m.st. Warszawy; te decyzje zostały zaskarżone do sądu pytającego.

5. Na koniec należy wskazać, że w sprawie, będącej kanwą rozpoznawanego pytania prawnego, byłemu właścicielowi i jego spadkobiercom trudno zarzucać opieszałość w dochodzeniu swoich praw. Nie jest tak, że spadkobiercy dawnego właściciela dopiero składając wnioski w 2000 i 2001 r. o ustalenie odszkodowania za utraconą nieruchomość zainteresowali się prawami do niej. Następcy prawni byłego właściciela wnieśli do Urzędu Dzielnicy Praga-Południe w Warszawie pismo z 4 sierpnia 1990 r. „zgłaszające roszczenia do placu przy ulicy”, co potraktowano jako pismo o zwrot części nieruchomości przez ustanowienie na niej użytkowania wieczystego (i załatwiono przez udzielenie wnioskodawcom pisemnej informacji). Z kolei już 24 maja 1949 r. poprzednik prawny (były właściciel całej niezabudowanej nieruchomości) złożył wniosek o przyznanie mu własności czasowej do niej. Otrzymał wówczas orzeczenie administracyjne wydane przez Prezydenta m.st. Warszawy z 10 listopada 1949 r. o odmowie przywrócenia 6-miesięcznego terminu złożenia wniosku o przyznanie byłemu właścicielowi prawa własności czasowej gruntu liczonego „od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę”, który upłynął 16 lutego 1949 r. Prezydent m.st. Warszawy nie dostrzegł argumentów przemawiających za możliwym przywróceniem terminu osobie, która do chwili złożenia wniosku przebywała na Śląsku i która w kwietniu 1948 r. uzyskała wyrok oddalający jej wniosek o przywrócenie posiadania nieruchomości, gdyż według sądu przedmiotowa nieruchomość wciąż miała znajdować się w posiadaniu wnioskodawcy.

Następnie, po wejściu w życie 5 kwietnia 1958 r. art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.) były właściciel nieruchomości złożył do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Praga-Południe wniosek z 14 lipca 1958 r., który nigdy nie został rozpoznany, o przydzielenie mu działki zamiennej przynajmniej za części nieruchomości zagospodarowywane przez państwo już po 1958 r. Trudno też zarzucać byłemu właścicielowi, że nie złożył wniosku o ustanowienie na swą rzecz użytkowania wieczystego do nieruchomości stanowiącej działkę budowlaną w ciągu 6 miesięcy od wejścia w życie uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M. P. Nr 6, poz. 18), gdyż mógł nie wiedzieć o wejściu w życie tego aktu prawnego.

Z powyższych względów zgłosiłem zdaniem odrębne.

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK z 2015 r.) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2015 r., sygn. P 6/13.

Uważam, że umorzenie postępowania w całości było nieuzasadnione i należało przynajmniej częściowo rozpoznać wątpliwości konstytucyjne, przedstawione w pytaniu prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub sąd pytający). Moim zdaniem, Trybunał Konstytucyjny powinien był:

- orzec, że art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret warszawski) mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji;

- odroczyć utratę mocy obowiązującej tego przepisu w zakwestionowanej części na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji o 18 miesięcy;

- umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. w związku z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. (lecz z innych przyczyn niż przyjęte w kwestionowanym postanowieniu, por. niżej).

Zdanie odrębne uzasadniam następująco:

1. Dopuszczalny zakres merytorycznego rozpoznania sprawy.

1.1. Jak wynika z uzasadnienia analizowanego orzeczenia, przyczyną umorzenia postępowania było przyjęcie przez Trybunał Konstytucyjny, że sąd pytający domaga się kontroli niedopuszczalnego zaniechania prawodawczego (por. cz. II, pkt 5.1 uzasadnienia postanowienia; dodatkowo wskazano w nim także na brak uzasadnienia zarzutów na tle art. 64 ust. 2 Konstytucji – por. cz. II, pkt 2.2.3).

Moim zdaniem, taka rekonstrukcja przedmiotu pytania prawnego jest rażąco sprzeczna nie tylko z intencjami WSA w Warszawie, ale także z jednoznacznym i precyzyjnym brzmieniem pytania prawnego, przedstawionego przez ten sąd. Nie ulega wątpliwości (tak też odczytali to Prokurator Generalny i Sejm), że sąd pytający kwestionuje art. 215 ust. 2 u.g.n. ze względu na niedopuszczalne zróżnicowanie prawa do odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w zależności od spełnienia przez byłych właścicieli (i ich następców prawnych) arbitralnego kryterium daty utraty faktycznego władztwa nad działką. Wskazuje na to zarówno brzmienie petitum pytania prawnego, w którym WSA w Warszawie nieprzypadkowo posługuje się wyrażeniem „w zakresie, w jakim uzależnia” (nie zaś – „w zakresie, w jakim pomija” czy „w zakresie, w jakim nie przyznaje”), ale także korespondujące z nim uzasadnienie (por. np. cz. II, pkt 2.3: „na skutek zaskarżonej regulacji „nastąpiło (…) nieuzasadnione zróżnicowanie właścicieli wywłaszczonych nieruchomości warszawskich z uwagi na datę utraty władztwa”; słowo „pomi[ni]ętych” pojawia się w nim tylko raz i to w części dotyczącej możliwych skutków ewentualnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – por. cz. II, pkt 2.5 in fine uzasadnienia pytania prawnego).

Jest oczywiste, że problem zakresu podmiotowego roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości wywłaszczone na mocy dekretu warszawskiego można ujmować w różny sposób. Źródłem wątpliwości może być zarówno to, co ustawodawca unormował w art. 215 ust. 2 u.g.n. (zawarte w tym przepisie przesłanki realizacji prawa do odszkodowania), jak i to, czego w nim brak (pominięcie lub zaniechanie ustawodawcze – por. kryteria ich odróżnienia np. w postanowieniu z 2 grudnia 2014 r., sygn. SK 7/14, OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 123 oraz cz. II, pkt 2.1 kwestionowanego postanowienia).

O tym, co jest przedmiotem pytania prawnego, decyduje jednak tylko i wyłącznie sąd pytający. Trybunał Konstytucyjny jest tą decyzją związany, tj. musi rozstrzygnąć ten problem, który został mu poddany pod ocenę (por. art. 66 ustawy o TK z 1997 r., podobnie: art. 50 ustawy o TK z 2015 r.). Nie może on dokonywać takiej reinterpretacji pytania prawnego, która nie tylko zniekształca istotę wątpliwości sądu pytającego, lecz jeszcze dodatkowo zamyka drogę do ich merytorycznego rozpoznania. Tego typu działania nie mieszczą się w zakresie stosowania zasady falsa demonstratio non nocet i stanowią nadużycie zaufania sądu pytającego.

Analizowane postanowienie przełamuje także dotychczasową jednolitą i utrwaloną praktykę oceny konstytucyjności przesłanek temporalnych przyznania określonych świadczeń (tj. wymogów, w myśl których jest ono należne pod warunkiem istnienia określonego stanu prawnego lub faktycznego w danym okresie lub konkretnym dniu). Wedle mojej wiedzy Trybunał Konstytucyjny nigdy dotąd nie postulował, by kwestionowanie tego typu przesłanek, wyraźnie sformułowanych w zaskarżonych przepisach, rozpatrywać w kategoriach pominięcia lub zaniechania ustawodawczego (por. np. wyroki z: 23 października 2012 r., sygn. SK 11/12, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 107; 16 marca 2010 r., sygn. K 17/09, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 21; 15 grudnia 2004 r., sygn. K 2/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 117; 17 czerwca 2003 r., sygn. P 24/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 55 i 28 kwietnia 1999 r., sygn. K 3/99, OTK ZU nr 4/1999, poz. 73). Warunkiem sine qua non adekwatności tych konstrukcji jest bowiem brak regulacji, który – zdaniem podmiotu inicjującego postępowanie – powinien zostać uzupełniony z uwagi na przepisy Konstytucji. W sprawach dotyczących przesłanki temporalnej świadczeń chodzi zaś o ocenę, czy data graniczna nie ma charakteru przypadkowego i arbitralnego, a znajduje uzasadnienie w normach, zasadach i wartościach konstytucyjnych (tak wprost np. wymienione wyżej wyroki w sprawach o sygn. K 2/04, K 17/09 i SK 11/12). To, że ewentualne jej zniesienie na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego może doprowadzić do zmian zakresu podmiotowego praw regulowanych w zaskarżonym przepisie (w tym także jego poszerzenia na dotychczas „pominięte” kategorie adresatów) jest już kwestią wtórną, istotną z punktu widzenia skutków wyroku (a nie dopuszczalności jego wydania).

1.2. Powyższa konstatacja nie oznacza jednak, że analizowane pytanie prawne może zostać rozpoznane w całości. Zakres zaskarżenia wskazany przez sąd pytający budzi następujące zastrzeżenia:

1.2.1. Po pierwsze, WSA w Warszawie wnosi o zbadanie przesłanki „pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r.” (tak w petitum pytania prawnego). Zaskarżony przepis nie dotyczy jednak wszystkich nieruchomości en masse, lecz tylko węższej kategorii – działek, które „mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne” przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego. Tego właśnie rodzaju działki dotyczy także sprawa rozpatrywana przez sąd pytający (por. omówienie stanu faktycznego sprawy w cz. I, pkt 1.1 uzasadnienia postanowienia).

Wobec tego należałoby (na zasadzie falsa demonstratio non nocet) odpowiednio doprecyzować przedmiot kontroli, aby korespondował zarówno z brzmieniem art. 215 ust. 2 u.g.n., jak i stanem faktycznym, na tle którego WSA w Warszawie zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego. Tylko w ten sposób odpowiedź na pytanie prawne, wyrażona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, będzie spełniała przesłankę funkcjonalną, o której mowa w art. 193 in fine Konstytucji oraz art. 32 ust. 3 ustawy o TK z 1997 r.; por. także art. 63 ust. 2 pkt 5 ustawy o TK z 2015 r. (por. analiza tej przesłanki w moim zdaniu odrębnym do postanowienia z 18 lutego 2015 r., sygn. P 48/13, OTK ZU nr 2/A/2015, poz. 22 i omówione tam orzeczenia).

1.2.2. Po drugie, zbyt szerokie są także wskazane przez sąd pytający wzorce kontroli.

Zarzut nierównej ochrony prawa majątkowego do odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości bezpośrednio nawiązuje do art. 64 ust. 2 Konstytucji, który przewiduje równą ochronę praw majątkowych.

Powołana przez WSA w Warszawie oprócz tego ogólna zasada równości (wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji) nie prowadzi do sformułowania żadnych dodatkowych wątpliwości. Można więc uznać, że ma jedynie wzmacniać główną argumentację, a nie stanowić asumpt do oddzielnego zarzutu (por. podobnie – wyrok o sygn. SK 11/12, dotyczący przesłanki temporalnej odszkodowań za mienie zabużańskie, odmiennie np. wyroki z: 17 marca 2008 r., sygn. K 32/05, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 27 i 19 maja 2011 r., sygn. SK 9/08, OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 34).

W pytaniu prawnym jest także wzmianka o zasadzie zaufania obywateli do państwa i pewności prawa (por. petitum oraz cz. II, pkt 2.5 uzasadnienia pytania prawnego), jednakże przedstawiona na tym tle argumentacja nie odnosi się bezpośrednio do treści tych wzorców kontroli, lecz powiela zarzut nieuzasadnionego zróżnicowania osób wywłaszczonych. W tym zakresie pytanie prawne nie spełnia ustawowego warunku należytego uzasadnienia (por. art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK z 1997 r. w związku z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r., a także art. 63 ust. 2 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r.).

Wobec powyższego, postępowanie odnośnie do zbadania art. 215 ust. 2 u.g.n. w kwestionowanym wyżej zakresie z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji należy umorzyć na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. w związku z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. ze względu na (odpowiednio) niedopuszczalność i zbędność orzekania.

1.3. W świetle powyższych okoliczności, uważam, że Trybunał Konstytucyjny powinien był ocenić kwestię zgodności art. 215 ust. 2 u.g.n. (w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r.) z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz umorzyć postępowanie w pozostałej części z przyczyn wskazanych szczegółowo wyżej.

2. Ocena konstytucyjności przesłanki władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r.

2.1. Ze względu na formalny charakter kwestionowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zdanie odrębne powinno zasadniczo ograniczać się do polemiki z przyczynami umorzenia postępowania. Mając jednak na uwadze znaczenie problemu konstytucyjnego, podniesionego przez sąd pytający, oraz zawarte w uzasadnieniu postanowienia stosunkowo obszerne wywody na temat możliwości i celowości jego rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny (por. cz. II, pkt 4 i 5 uzasadnienia postanowienia), chciałbym krótko odnieść się także do meritum sprawy.

2.2. Moim zdaniem, prawo do odszkodowania za mienie wywłaszczone w czasach PRL, wynikające z art. 215 ust. 2 u.g.n., stanowi prawo majątkowe, które podlega ochronie na podstawie art. 64 ust. 2 Konstytucji (tak też przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 czerwca 2011 r. o sygn. SK 41/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 40, także dotyczącym zaskarżonego przepisu – por. jego omówienie w cz. II, pkt 1.2 uzasadnienia postanowienia).

Ten wzorzec kontroli obliguje ustawodawcę do takiego regulowania ochrony praw majątkowych (bez względu na ich zakres czy wysokość), aby ochrona ta była „równa dla wszystkich” (por. np. wyroki o sygn. K 2/04 i SK 11/12; z tego punktu widzenia kontrowersyjne wywody Trybunału Konstytucyjnego na temat treści konstytucyjnego prawa do odszkodowania za grunty warszawskie, zawarte w cz. II, pkt 4.3 uzasadnienia, są zbędne i wykraczają poza zakres rozpoznania). W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, obowiązki ustawodawcy, wynikające z art. 64 ust. 2 Konstytucji, mają dwojaki charakter. W wymiarze pozytywnym, powinien on ustanowić przepisy i procedury udzielające równej ochrony prawnej prawom majątkowym, a w wymiarze negatywnym – jest on zobligowany powstrzymać się od przyjmowania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawić ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać (por. wyrok z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40). Takie rozumienie tego wzorca kontroli było także odpowiednio stosowane przez Trybunał Konstytucyjny w sprawach dotyczących praw majątkowych związanych z wywłaszczeniem (por. np. wyrok z 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14, niepubl. i wymienione tam liczne dalsze orzeczenia).

Uważam, że art. 215 ust. 2 u.g.n. w kwestionowanym zakresie nie realizuje tego postulatu, ponieważ arbitralnie różnicuje uprawnienia byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonych na mocy dekretu warszawskiego (ich następców prawnych). Ich wspólną cechą relewantną jest doznanie szkody i krzywdy w związku z odjęciem własności, które nie zostały w żaden sposób zrekompensowane ani w czasach PRL, ani też po 1989 r. (por. teza o odrębnej podstawie odpowiedzialności III Rzeczypospolitej z tytułu bezczynności legislacyjnej wobec zabużan w wyroku o sygn. SK 11/12). Art. 215 ust. 2 u.g.n. dzieli tę kategorię osób na dwie grupy, nakazując ich odmienne traktowanie. Osoby wywłaszczone, które utraciły władanie nieruchomością do 5 kwietnia 1958 r., zostały pozbawione prawa do odszkodowania, podczas gdy nieliczne osoby wywłaszczone na podstawie dekretu warszawskiego, pozbawione posiadania nieruchomości po tym dniu – mimo że relatywnie dłużej korzystały z nieruchomości, a więc doznały względnie mniejszej szkody i krzywdy – mogą już ubiegać się o rekompensatę (zwraca na to uwagę sąd pytający – por. cz. II, pkt 2.3 uzasadnienia pytania prawnego).

Moim zdaniem, powyższe kategorie osób wykazują się takim podobieństwem, że powinny być traktowane jednakowo. Niezależnie bowiem od tego, jak długo faktycznie władały nieruchomością, jej własność utraciły – jednolicie – z dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego (tj. 21 listopada 1945 r., por. art. 1 tego aktu). Nie zachodzą więc między nimi takie różnice, aby uzasadnione było ich odmienne traktowanie (zwłaszcza polegające na uprzywilejowaniu osób względnie mniej poszkodowanych i całkowitym negowaniu praw osób poszkodowanych w większym zakresie).

Skoro już ustawodawca zdecydował się (i słusznie, zwłaszcza biorąc pod uwagę intencjonalną pozorność przepisów odszkodowawczych z dekretu warszawskiego – por. cz. II, pkt 3 uzasadnienia postanowienia) na wprowadzenie możliwości dochodzenia odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem w życie obecnej Konstytucji (wówczas bowiem stało się to jego obowiązkiem na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji), powinien dochować należytej staranności podczas ustalania warunków ich nabywania. Stosunkowo szeroka swoboda regulacyjna w tym zakresie (wynikająca z braku bezpośrednich podstaw konstytucyjnych dla roszczeń reprywatyzacyjnych – por. cz. II, pkt 4 uzasadnienia postanowienia) nie może pociągać za sobą automatycznej aprobaty każdego kryterium dostępu do tych świadczeń, które pozwala na ograniczenie kręgu uprawnionych do rozmiarów możliwych do sfinansowania z budżetu państwa. W szczególności nie jest dopuszczalny wybór takich kryteriów przyznania rekompensat za wywłaszczone nieruchomości, które mają charakter arbitralny i oderwany od celu przepisów odszkodowawczych, ale za to są łatwe do zastosowania i weryfikacji oraz korzystne z punktu widzenia oszczędności budżetowych. Nie wystarczy do ich akceptacji argument, że środki publiczne na zadośćuczynienie osobom wywłaszczonym na mocy dekretu warszawskiego są i zawsze będą ograniczone. Nawet niewielkie kwoty mogą bowiem i powinny być dzielone na podstawie sprawiedliwych kryteriów (por. podobnie – wyrok o sygn. SK 11/12).

Tymczasem zaskarżona przesłanka władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. nie wykazuje żadnego związku ani z celami dekretu warszawskiego, ani też aktualnych regulacji odszkodowawczych. Wskazana data jest datą wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64; dalej: ustawa z 1958 r.; por. omówienie historii wywłaszczeń warszawskich w cz. II, pkt 3 uzasadnienia postanowienia oraz w wyroku o sygn. SK 41/09), a więc aktu uchwalonego kilkanaście lat po dekrecie warszawskim, kiedy już większość wywłaszczeń na jego podstawie stała się faktem dokonanym (por. art. 1 dekretu). Uczynienie jej jedną z przesłanek odszkodowania w art. 215 ust. 2 u.g.n. służyło jedynie potwierdzeniu i utrwaleniu zasady (obowiązującej od w praktyce od wejścia w życie dekretu warszawskiego do chwili obecnej – por. cz. II, pkt 3 uzasadnienia postanowienia), że za nieruchomości skomunalizowane na mocy dekretu warszawskiego nie przysługują odszkodowania (zaskarżony przepis przewiduje je tylko w wyjątkowych i rzadkich sytuacjach, gdy osoby wywłaszczone dysponowały nieruchomością do 5 kwietnia 1958 r.).

W doktrynie wskazuje się przy tym, że wyłączenie możliwości dochodzenia odszkodowania było motywowane względami wyłącznie ekonomicznymi (por. Z. Strus, Grunty warszawskie, „Przegląd Sądowy” nr 1/2007, s. 14-15). Wobec tego można się w kwestionowanym rozwiązaniu dopatrzyć próby realizacji wartości konstytucyjnej w postaci bezpieczeństwa (finansowego) państwa, które jest wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji wśród przesłanek dopuszczalności ewentualnego ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych (a więc także prawa do ochrony roszczeń majątkowych, wynikającego z art. 64 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny w większości swoich orzeczeń eksponował wysoką rangę tej zasady, od której zależy „zdolność państwa do działania i rozwiązywania jego różnorodnych interesów” (wyrok z 17 grudnia 1997 r., sygn. K 22/96, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 71; por. szerzej np. wyrok z 24 listopada 2009 r., sygn. SK 36/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 151). Wyraźnie jednak stwierdzał, że nie przysługuje jej bezwzględne pierwszeństwo przed innymi wartościami konstytucyjnie chronionymi i że nie może ona być zdawkowym, automatycznym uzasadnieniem niesprawiedliwych decyzji (por. np. wyrok z 1 marca 2011 r., sygn. P 21/09, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 7). Pogląd ten został podtrzymany także w kontekście oceny regulacji wywłaszczeniowych, w odniesieniu do których Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że: „deklarowane (i nieudokumentowane) dążenie do zachowania równowagi budżetowej powinno ustąpić przed ochroną praw osób niesłusznie wywłaszczonych” m.in. ze względu na wysoką rangę konstytucyjną prawa własności (por. powołane wyroki o sygn. SK 26/13 i SK 41/09 – obie sprawy dotyczyły zasad zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w czasach PRL). Moim zdaniem, zachowuje on pełną aktualność w niniejszej sprawie.

W świetle powyższych argumentów uważam, że prawa osób wywłaszczonych na mocy dekretu warszawskiego nie mogą być zróżnicowane w zależności od tego, kiedy utraciły one faktyczną możliwość władania nieruchomością. Art. 215 ust. 2 u.g.n. w kwestionowanym zakresie jest więc niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

2.3. Według mnie, w razie uznania niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji konieczne będzie odroczenie utraty jej mocy obowiązującej na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji o 18 miesięcy.

Choć wyrok Trybunału Konstytucyjnego w razie braku odroczenia mógłby wywoływać samoistny skutek derogacyjny, interwencja ustawodawcy jest w tym zakresie wskazana z uwagi na konieczność systemowego uregulowania kwestii odszkodowań za wywłaszczone grunty warszawskie i skalę możliwych skutków finansowych (w tym zakresie pełną aktualność zachowują także tezy wyroku o sygn. SK 41/09).

Zwracam przy tym uwagę, że zakwestionowanie przesłanki daty utraty władania nieruchomością nie wyłącza możliwości utrzymania albo dodania przez ustawodawcę innych kryteriów, które ograniczą zakres prawa do odszkodowania lub jego wysokość. Konstytucja nawet w wypadku wywłaszczeń dokonanych już po jej wejściu w życie nie przewiduje bezwzględnej zasady pełnego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (por. np. wyrok z 16 października 2012 r., sygn. K 4/10, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106 i przytoczone tam wcześniejsze orzecznictwo). Konstytucyjnie dopuszczalne mogłyby być w szczególności takie rozwiązania, które przyznawałyby rekompensaty przede wszystkim (a może nawet wyłącznie) tym osobom, które były właścicielami tylko jednej działki, która miała w perspektywie służyć zaspokajaniu osobistych potrzeb mieszkaniowych (por. art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r.). Jako sprawiedliwą można by było ocenić także zasadę, w myśl której zaspokajane mają być wyłącznie wnioski o odszkodowanie pochodzące od byłych właścicieli nieruchomości i ich spadkobierców (a nie wszystkich następców prawnych, w tym zwłaszcza podmiotów zarobkowo skupujących roszczenia rewindykacyjne – por. art. 215 ust. 2 u.g.n.). Podzielić należy także pogląd sądu pytającego (por. cz. II, pkt 2.5 in fine uzasadnienia pytania prawnego), że możliwość „odżycia” dekretowych roszczeń odszkodowawczych powinna być ograniczona czasowo, a po upływie określonego terminu składania wniosków wszystkie roszczenia powinny zostać definitywnie wygaszone.

Wybór rozwiązań szczegółowych należy jednak oczywiście do ustawodawcy, który, realizując orzeczenie wydane na tle niniejszego pytania prawnego, powinien kierować się także szczegółowymi wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku o sygn. SK 41/09.

3. Uwagi końcowe.

3.1. Na tle niniejszej sprawy po raz kolejny ujawniły się problemy konstytucyjne, związane z bezczynnością państwa w sprawach reprywatyzacyjnych (por. wyroki o sygn. SK 41/09, SK 11/12 oraz inne powołane w nich orzeczenia).

Niekonstytucyjność art. 215 ust. 2 u.g.n. w kwestionowanym zakresie wydaje się jednak tym drastyczniejsza, że dotyczy szczególnej grupy podmiotów wywłaszczonych w czasach PRL. Byłym właścicielom nieruchomości skomunalizowanych na mocy dekretu warszawskiego obiecano bowiem wypłatę odpowiednich odszkodowań (por. art. 7 ust. 5 i art. 9 tego aktu), lecz przyrzeczenia tego nigdy nie zrealizowano. Nastąpiło to na dodatek w sposób wyjątkowo perfidny, ponieważ najpierw przez kilkanaście lat odwlekano wydanie zapowiedzianych niezbędnych przepisów wykonawczych, by w końcu ostatecznie te niezaspokojone roszczenia wygasić (por. cz. II, pkt 3 uzasadnienia postanowienia). W rezultacie prawie wszystkie osoby wywłaszczone na podstawie dekretu warszawskiego zostały pozbawione prawa do odszkodowania za utracone nieruchomości (przyznano je tylko tym nielicznym osobom, które władały nimi co najmniej do 6 kwietnia 1958 r.). Skoro ustawodawca po 1989 r. wziął na siebie ciężar naprawienia przynajmniej części szkód i krzywd wyrządzonych wywłaszczeniami z okresu PRL, wypadek tak rażącego naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i prawa (por. art. 2 Konstytucji) powinien zostać przez niego uwzględniony w pierwszej kolejności. Raz jeszcze trzeba w tym kontekście zaznaczyć, że nie łączy się to z obowiązkiem przyznania pełnego odszkodowania za wszystkie nieruchomości należące niegdyś do jednego właściciela ani też z koniecznością uwzględniania roszczeń innych podmiotów niż byli właściciele i ich spadkobiercy.

3.2. Podzielam wyrażany w dotychczasowym orzecznictwie pogląd o konieczności kompleksowej regulacji problemu reprywatyzacji (por. np. wyrok o sygn. SK 41/09 i omówione w nim wcześniejsze orzeczenia). Nie może to jednak – moim zdaniem – w żadnym wypadku zwalniać Trybunału Konstytucyjnego od dokonywania rzetelnych i wszechstronnych ocen konstytucyjności już istniejących regulacji (por. wywody na temat braku efektywności wyroku o sygn. SK 41/09 w cz. II, pkt 5.3.3 uzasadnienia analizowanego postanowienia).

Choć Trybunał Konstytucyjny ma możliwość przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją jedynie punktowo (jest bowiem związany zakresem zaskarżenia, wskazanym przez podmiot inicjujący postępowanie – por. art. 66 ustawy o TK z 1997 r., a w ustawie o TK z 2015 r. – art. 50), takie interwencje są jego obowiązkiem – tak jak obowiązkiem ustawodawcy jest dbałość o właściwą (systemową) realizację wydanych wyroków. Ewentualne opóźnienia czy nieprawidłowości (np. „wtórna niekonstytucyjność”) we wdrażaniu wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest zjawiskiem wyjątkowym i tymczasowym (w większości orzeczenia są wykonywane prawidłowo i w terminie, o czym świadczą dane zawarte w corocznych Informacjach o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego).

Z powyższych powodów zgłoszenie zdania odrębnego uznałem za konieczne.

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2015 r., sygn. akt P 6/13. Nie zgadzam się w całości z podjętym rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem.

Trybunał umorzył postępowanie w sprawie pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Warszawie dotyczącego konstytucyjności art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., kwalifikując problem podniesiony w pytaniu prawnym jako zaniechanie ustawodawcze, którego kontrola pozostaje poza kognicją Trybunału. Uważam tę kwalifikację za błędną. O nieprawidłowości przyjętego rozumowania świadczy już samo petitum pytania prawnego, w którym sąd używa sformułowania „w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania”, a nie „w zakresie, w jakim pomija”. Tym samym intencją WSA w Warszawie było poddanie ocenie zgodności z Konstytucją istniejącej w art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanki czasowej, od której ustawodawca uzależnił prawo do odszkodowania dla byłych właścicieli nieruchomości warszawskich i ich następców prawnych. Nie ulega, moim zdaniem, wątpliwości, że Trybunał powinien był dokonać merytorycznej oceny, czy warunek w postaci pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. – jako przesłanka uzyskania prawa do odszkodowania – nie narusza konstytucyjnej zasady równości oraz równej ochrony innego prawa majątkowego, jakim jest prawo do odszkodowania. Ponadto dla oceny, że w rozpatrzonej sprawie nie mamy do czynienia z niepodlegającym kognicji Trybunału zaniechaniem ustawodawczym, w pełni adekwatne są ustalenia poczynione przez Trybunał w wyroku z 13 czerwca 2011 r., sygn. SK 41/09 (OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 40), w którym TK dokonał kontroli pominięcia w art. 215 ust. 2 u.g.n. – w zakresie możliwości stosowania przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości – innych nieruchomości niż domy jednorodzinne i działki, które przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne (zob. część III uzasadnienia, punkt 2.1).

Nie podzielam ponadto pozostałych wywodów Trybunału poczynionych przy ustalaniu, że w sprawie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym. Nie kwestionuję, że z Konstytucji nie da się oczywiście i bezsprzecznie wyprowadzić obowiązku państwa dokonania reprywatyzacji w określonym kształcie. Nie zgadzam się jednak ze stwierdzeniem, że założenie WSA w Warszawie co do istnienia konstytucyjnego prawa do odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie dekretu warszawskiego jest w istocie równoznaczne z uznaniem istnienia konstytucyjnej podstawy roszczeń reprywatyzacyjnych. Jest to zniekształcenie zakresu pytania prawnego i wyjście poza jego istotę, ponieważ problemu poruszonego przez WSA w Warszawie nie można utożsamiać z problemem braku kompleksowego uregulowania przez ustawodawcę kwestii reprywatyzacji.

Kolejną kwestią, która budzi mój sprzeciw, jest konkluzja poczyniona przez Trybunał wskutek analizy rozwiązań prawnych dotyczących uprawnień byłych właścicieli nieruchomości warszawskich. Trybunał stwierdził, że kwestionowany przepis u.g.n. jedynie powtarza dotychczasowe regulacje prawne i nie mógł pozbawić byłych właścicieli nieruchomości warszawskich praw, które od co najmniej kilkunastu lat im nie przysługiwały. Okoliczność, że ustawodawca ograniczył się w art. 215 ust. 2 u.g.n. do utrzymania stanu prawnego istniejącego od wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), która ostatecznie wygasiła roszczenia odszkodowawcze byłych właścicieli nieruchomości warszawskich pozbawionych faktycznego władania nieruchomościami przed 5 kwietnia 1958 r., nie oznacza braku możliwości kontroli, czy rozwiązanie zawarte w art. 215 ust. 2 u.g.n. nie narusza konstytucyjnych standardów równej ochrony praw majątkowych. Zbytnim uproszczeniem jest kategoryczne stwierdzenie, że art. 215 ust. 2 u.g.n. na pewno nie stanowi podstawy prawnej pozbawienia kogokolwiek roszczeń odszkodowawczych oraz że nie stanowi podstawy nabycia jakichkolwiek roszczeń. W świetle orzecznictwa i doktryny prawnej kwestionowana regulacja, a także art. 214 u.g.n. są obecnie jedynymi podstawami roszczeń przysługujących byłym właścicielom (ich następcom prawnym) gruntów warszawskich. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 215 u.g.n. ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Jest on zatem wyłączną podstawą ustalenia przesłanek przyznania odszkodowania, a jego szczególny charakter nakazuje ścisłą wykładnię. Przepis ten przesądza zatem, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione w nim przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania (zob. wyroki WSA w Warszawie z: 21 maja 2004 r., sygn. akt I SA 2187/02, Lex nr 148911; 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1041/07, Lex nr 463539). Przedstawiciele doktryny prawnej krytycznie odnoszą się do powielenia przez ustawodawcę w art. 215 u.g.n. obowiązujących wcześniejszych rozwiązań. Trafnie Trybunał w wyroku o sygn. SK 41/09 (zob. część III uzasadnienia, pkt 3.5) przywołuje m.in. pogląd, że obecnie obowiązujące przepisy w żaden sposób nie prowadzą do rozwiązania skomplikowanej sprawy gruntów warszawskich, utrzymując wytworzone przez ostatnie 60 lat zróżnicowanie sytuacji prawnej dawnych właścicieli (zob. tamże). Uważam zatem, że rozwiązania przyjęte w art. 215 u.g.n. mogą być poddane ocenie zgodności z obowiązującymi standardami konstytucyjnymi. Oceny tej dokonał Trybunał w wyroku o sygn. SK 41/09, orzekając o niekonstytucyjności ograniczenia prawa do odszkodowania wyłącznie do domów jednorodzinnych i działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną.

Podobna ocena dotyczy także przesłanki czasowej zawartej w art. 215 ust. 2 u.g.n. W mojej ocenie, zakwestionowana przez WSA w Warszawie regulacja narusza zasadę równości. Zróżnicowanie byłych właścicieli i ich następców prawnych na podstawie kryterium czasu pozbawienia faktycznego władania działką nie ma uzasadnienia w żadnych wartościach konstytucyjnych. Data 5 kwietnia 1958 r., jak wskazuje Trybunał w wyroku o sygn. SK 41/09 za sędzią Z. Strusem, nie miała żadnego innego uzasadnienia niż ekonomiczne, polegające na zmniejszeniu wydatków budżetu państwa, natomiast ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.) „wszczęła proces regulacji zastępczych, które ostatecznie utworzyły autonomiczny zespół norm, różnicujący w sposób niewytłumaczalny prawną sytuację byłych właścicieli gruntów warszawskich, a jednocześnie utrwalały zastój w rozwoju miasta” (zob. część III uzasadnienia, pkt 3.2). Moim zdaniem, konkluzje poczynione przez Trybunał w wyroku o sygn. SK 41/09 należy mutatis mutandis odnieść do istniejącego w art. 215 ust. 2 u.g.n. zróżnicowania byłych właścicieli nieruchomości warszawskich pod względem możliwości ubiegania się o odszkodowanie na podstawie kryterium daty utraty przez nich faktycznego władztwa nad nieruchomościami.

Podsumowując zatem, w mojej ocenie, pytanie prawne WSA w Warszawie powinno zostać merytorycznie rozpoznane przez Trybunał, który powinien orzec o niekonstytucyjności istniejącej w art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanki czasowej warunkującej prawo do odszkodowania za utracone nieruchomości warszawskie.

Z tych względów uznałem za zasadne zgłoszenie zdania odrębnego.

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia TK z 28 października 2015 r., sygn. P 6/13, w którym Trybunał umorzył postępowanie w sprawie konstytucyjności art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, ze zm.; dalej: u.g.n.) w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r.

Stanowczo nie zgadzam się ze stanowiskiem Trybunału, że rozpoznawane w niniejszym postępowaniu pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub sąd pytający) nie spełnia przesłanek, które warunkują jego dopuszczalność. W mojej ocenie, sąd pytający dochował wszystkich wymagań formalnoprawnych, wobec czego w sprawie tej należało orzec co do istoty problemu przedstawionego w pytaniu prawnym. Uważam, że Trybunał dokonał reinterpretacji pytania prawnego WSA w Warszawie, doszukując się w pytaniu prawnym problemu konstytucyjnego, którego w rzeczywistości nie było, jedynie po to, aby uchylić się od orzekania o meritum. Ponadto, w celu uzasadnienia rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie wyjątkowo ważkiej społecznie, jaką jest zróżnicowanie prawne byłych właścicieli i ich następców prawnych w zakresie dostępu do rekompensaty za grunty utracone na skutek działania dekretu warszawskiego, Trybunał posłużył się kryterium zaniechania ustawodawczego, które jest wyłącznie wytworem orzecznictwa Trybunału, a zarazem jego definicja oraz sposób odróżniania od tzw. pominięcia prawodawczego (mieszczącego się w kognicji Trybunału) są w dużym stopniu nieostre. Postanowienie, do którego składam swoje zdanie odrębne, należałoby postrzegać, niestety, w kategoriach trybunalskiej odmowy wymierzenia sprawiedliwości.

Swoje odrębne stanowisko uzasadniam następująco:

1. W postanowieniu z 18 stycznia 2013 r. WSA w Warszawie przedstawił pytanie prawne, czy art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Zakwestionowany przepis określa przesłanki dochodzenia odszkodowań za działki oraz nieruchomości budynkowe, które zostały objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret warszawski). Zgodnie z art. 215 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n., „Przepisy ustawy [u.g.n.] dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 [tj. dekretu warszawskiego] mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.”. Z przepisu tego wynikają zatem dwie zasadnicze przesłanki, które wyznaczają granice możliwości dochodzenia odszkodowania za nieruchomości utracone w związku z działaniem dekretu warszawskiego: po pierwsze, przesłanka „przedmiotowa”, określająca rodzaje nieruchomości, których utrata rodziła prawo do odszkodowania, oraz, po drugie, przesłanka „czasowa”, uzależniająca prawo do odszkodowania od utraty faktycznej możliwości władania działką po 5 kwietnia 1958 r. Zdanie drugie art. 215 ust. 2 u.g.n., niebędące przedmiotem wątpliwości sądu pytającego, przewiduje, że w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.

Wątpliwości WSA w Warszawie wzbudziła wskazana w art. 215 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n. przesłanka czasowa. W ocenie sądu pytającego, „[z]różnicowanie sytuacji prawnej poprzednich właścicieli [gruntów warszawskich], z uwagi na nie mającą obecnie istotnego znaczenia datę 5 kwietnia 1958 r. wywołuje ogromne wątpliwości co do zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności, czy nie pozostaje w sprzeczności z zasadą równości”. Jak wskazał dalej sąd pytający, „[w] rzeczywistości (…) osoby, które mogły korzystać z nieruchomości dekretowych dłużej niż do 5 kwietnia 1958 r., traktowane są lepiej niż osoby, które nie miały możliwości korzystania z wywłaszczonej nieruchomości w okresie wcześniejszym, tj. już od 1948 r.”. Zdaniem WSA w Warszawie, nastąpiło „nieuzasadnione zróżnicowanie właścicieli wywłaszczonych nieruchomości warszawskich z uwagi na datę utraty władztwa nad nieruchomością objętą dekretem – bez uzasadnionej przyczyny tego zróżnicowania”, co ma prowadzić – w opinii tego sądu – do wniosku, że „pozbawienie prawa do odszkodowania za utraconą własność nieruchomości uzależnione od daty utraty przez poprzedniego właściciela władztwa faktycznego nad tą nieruchomością, stanowi zaprzeczenie wskazanej powyżej zasady równości”, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dodatkowo sąd pytający podniósł zarzuty naruszenia zasady równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji), a także – niejako skutkowo – zasad zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji, wyprowadzonych z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

2. Sposób sformułowania zarzutów, a także treść argumentów przedstawionych przez sąd pytający nie pozostawiają – w mojej ocenie – wątpliwości, że istotą problemu konstytucyjnego w rozpatrywanej sprawie jest kwestia naruszenia konstytucyjnej zasady równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w jej aspekcie wiążącym się z nakazem równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł w treści zakwestionowanego przepisu nieuzasadnione, a więc niekonstytucyjne, zróżnicowanie w ramach tzw. klasy (kategorii) podmiotów podobnych – byłych właścicieli nieruchomości objętych działaniem dekretu warszawskiego oraz ich następców prawnych. Zastrzeżenia sądu pytającego wzbudziło kryterium różnego potraktowania tych osób, jakim jest data utraty faktycznej możliwości władania działką (tj. 5 kwietnia 1958 r.).

3. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału takie ujęcie problemu konstytucyjnego przez WSA w Warszawie wydaje mi się w pełni uzasadnione, a wręcz oczywiste. Należy bowiem przypomnieć, że art. 215 ust. 2 u.g.n. był już przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Trybunałem. W skardze konstytucyjnej z 15 stycznia 2008 r., rozpatrywanej pod sygn. SK 41/09, spadkobiercy właściciela nieruchomości zabudowanej kamienicą wielorodzinną, której własność została utracona na skutek wejścia w życie dekretu warszawskiego, zaskarżyli ten przepis w zakresie dotyczącym przesłanki przedmiotowej (ujętej, ich zdaniem, zbyt wąsko), formułując zarzuty w istocie analogiczne do zarzutów przedstawionych w niniejszym postępowaniu przez sąd pytający. Podnieśli przede wszystkim kwestię nieuzasadnionego (a zatem niekonstytucyjnego) zróżnicowania dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich i ich następców prawnych ze względu na rodzaj nieruchomości, która została utracona.

W wyroku z 13 czerwca 2011 r., sygn. SK 41/09 (OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 40), Trybunał orzekł, że art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu warszawskiego, innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., i działek, które przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W pozostałym zakresie Trybunał postanowił umorzyć postępowanie.

W uzasadnieniu wyroku o sygn. SK 41/09 Trybunał wskazał, że badany przepis „ogranicza podmiotowo i przedmiotowo prawo do odszkodowania za nieruchomości przejęte przez państwo na podstawie dekretu warszawskiego i różnicuje w tym zakresie uprawnienia byłych właścicieli i ich następców prawnych do odszkodowania za mienie znacjonalizowane na podstawie dekretu warszawskiego”. Uwzględniwszy to, że „[o]becnie art. 215 ust. 2 u.g.n. stanowi wyłączną podstawę roszczeń odszkodowawczych za wywłaszczone nieruchomości warszawskie”, Trybunał stwierdził, że „nie da się powiązać pominięcia w art. 215 ust. 2 u.g.n. byłych właścicieli innych nieruchomości niż domy jednorodzinne i działek przeznaczonych pod zabudowę inną niż jednorodzinna z jakimikolwiek wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi. Dokonane zróżnicowanie nie znajduje uzasadnienia w żadnej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności nie jest konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony praw i wolności innych osób”. Trybunał podzielił tym samym zarzuty skarżących co do niekonstytucyjności zróżnicowania byłych właścicieli i ich następców prawnych z uwagi na rodzaj skomunalizowanej nieruchomości (przesłanka przedmiotowa).

Wyrok o sygn. SK 41/09 musiał, w moim odczuciu, wcześniej czy później zrodzić podobne wątpliwości co do konstytucyjności drugiej z przesłanek wyznaczających granice dochodzenia odszkodowania za utraconą własność nieruchomości warszawskich, czyli daty pozbawienia możliwości faktycznego władania (5 kwietnia 1958 r.), tym bardziej że w zdaniu odrębnym do wyroku Sędzia TK Małgorzata Pyziak-Szafnicka wyraziła pogląd, iż „[n]ie ulega wątpliwości, że zawarta w art. 215 ust. 2 u.g.n. data 5 kwietnia 1958 r. nie ma żadnego związku z procesem przejmowania przez państwo nieruchomości warszawskich. Ze względu na treść dekretu warszawskiego (art. 1) i przepisów wykonawczych do niego (…) – co do zasady – utrata własności następowała jeszcze w latach czterdziestych. Data oznaczająca dzień wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (…) została przejęta mechanicznie do kolejnych aktów prawnych. Cezura wyznaczona datą 5 kwietnia 1958 r. jest więc zupełnie przypadkowa z punktu widzenia ochrony właścicieli gruntów warszawskich”.

Rozpoznawane w niniejszym postępowaniu pytanie prawne WSA w Warszawie postrzegam zatem jako kontynuację powstałego na gruncie art. 215 ust. 2 u.g.n. wątku zróżnicowania byłych właścicieli bądź ich następców prawnych, jeśli chodzi o możliwość dochodzenia odszkodowania za nieruchomości skomunalizowane na mocy dekretu warszawskiego.

4. Moim zdaniem, sedno sprawy przedstawionej przez sąd pytający polega na tym, że ustawodawca, powielając za wcześniejszymi ustawami w art. 215 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n. przesłankę daty utraty możliwości faktycznego władania działką (5 kwietnia 1958 r.), utrzymuje – pod rządami Konstytucji z 1997 r. – rozwiązania przyjęte w dobie PRL, które skutkują tym, że jedynie część osób dotkniętych działaniem dekretu warszawskiego ma prawo dochodzić odszkodowania. Innymi słowy chodzi o to, że ustawodawca państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego toleruje zróżnicowanie, które zostało ustanowione w okresie, gdy działania władzy państwowej determinowane były przez zupełnie inne założenia aksjologiczne. Ze względu na politykę społeczną przyjętą wówczas przez władzę ludową prawo do odszkodowania zostało ograniczone wyłącznie do niektórych rodzajów nieruchomości (tj. domów jednorodzinnych i działek przeznaczonych pod budowę domów jednorodzinnych). Takie ograniczenie przedmiotowe zostało uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne w wyroku o sygn. SK 41/09. Drugie ograniczenie (zakwestionowane przez sąd pytający w niniejszym postępowaniu), wynikające z daty utraty możliwości faktycznego władania nieruchomością gruntową, będącej jednocześnie datą wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.; dalej: ustawa z 1958 r.), miało zapewne uzasadnienie ekonomiczne (wzgląd na budżet państwa, które nadal zmagało się ze skutkami zniszczeń wojennych).

Nie powinno też, w mojej opinii, ujść uwagi, że rozwiązania wprowadzone na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r., powtórzone co do istoty w art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.; dalej: ustawa z 1985 r.), a następnie w art. 215 ust. 2 u.g.n., zapoczątkowały byt regulacji zastępczej, która wyłączała możliwość dochodzenia odszkodowania na zasadach określonych w – formalnie nadal obowiązujących, lecz normatywnie martwych z uwagi na brak przepisów wykonawczych – art. 7 ust. 5, art. 8 i art. 9 dekretu warszawskiego (zob. art. 53 ust. 4 ustawy z 1958 r.). Jednocześnie, w porównaniu z regulacją dekretową, nowa regulacja zastępcza zawężała możliwość dochodzenia odszkodowania, „różnicując w sposób niewytłumaczalny prawną sytuację byłych właścicieli gruntów warszawskich” (Z. Strus, Grunty warszawskie, „Przegląd Sądowy” nr 10/2007, s. 15). Są zatem wyraźne podstawy do tego, by twierdzić, że odszkodowanie przewidziane w art. 9 dekretu warszawskiego zostało urzeczywistnione w odniesieniu do niektórych tylko kategorii nieruchomości, zaś „obecnie obowiązujące przepisy w żaden sposób nie prowadzą do rozwiązania tej bardzo skomplikowanej sprawy, utrzymując wytworzone przez ostatnie 60 lat zróżnicowanie w sytuacji prawnej dawnych właścicieli” (zob. M. Górski, Problematyka własności nieruchomości warszawskich w okresie PRL i przemian ustrojowych, Toruń 2006, s. 95 i 96). Z tej perspektywy na treść regulacji zastępczej patrzą także sądy administracyjne, które dostrzegają, że „[p]rzepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami istotnie prowadzi do zawężenia praw odszkodowawczych właścicieli innych nieruchomości niż wskazane w nim” (wyrok NSA z 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 942/06, Lex nr 382609).

5. W zupełnie inny sposób zdaje się jednak widzieć ten problem konstytucyjny Trybunał, chociaż treść pytania prawnego WSA w Warszawie jest relatywnie zwięzła i raczej niebudząca wątpliwości.

Trybunał uznał bowiem za „oczywiste”, że „sąd pytający nie dąży do usunięcia z obrotu prawnego art. 215 ust. 2 u.g.n., lecz do rozszerzenia zakresu jego zastosowania na te stany faktyczne, w których pozbawienie faktycznej możliwości władania nieruchomością nastąpiło przed 5 kwietnia 1958 r.”. Z uzasadnienia pytania prawnego ma wynikać, zdaniem Trybunału, iż sąd pytający „zabiega” o przyznanie prawa do odszkodowania wszystkim dawnym właścicielom nieruchomości dekretowych oraz ich następcom prawnym. Dalej Trybunał stwierdził, że „[s]ąd, nie artykułując wprost takiego założenia, przyjmuje istnienie po stronie państwa obowiązku wypłaty odszkodowań wszystkim dotkniętym działaniem dekretu z 1945 r.”, co miało prowadzić do konkluzji, że „[w]brew założeniu uczynionemu przez sąd pytający z art. 64 ust. 2 Konstytucji nie wynika abstrakcyjne (modelowe) prawo do odszkodowania, które miałoby przysługiwać jakiejś grupie podmiotów na równych zasadach (art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji)”. Powyższe ustalenia posłużyły Trybunałowi za podstawę stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie chodzi w rzeczywistości o sytuację zaniechania ustawodawczego, które jest poza kognicją Trybunału (co wiąże się z koniecznością umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku). Pozwoliło to Trybunałowi uchylić się od konieczności zajęcia stanowiska w kwestii wyjątkowo skomplikowanej – lecz moim zdaniem kluczowej z punktu widzenia zarzutów sformułowanych przez sąd pytający – mianowicie kwestii dopuszczalności utrzymywania po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zróżnicowania byłych właścicieli nieruchomości dekretowych i ich następców prawnych w zakresie możliwości uzyskania odszkodowania na zasadach określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n. ze względu na datę utraty faktycznej możliwości władania działką objętą działaniem dekretu warszawskiego.

6. Stanowczo nie zgadzam się z dokonaną przez Trybunał interpretacją pytania prawnego WSA w Warszawie. Moim zdaniem, Trybunał przypisał sądowi pytającemu intencje, których sąd ten nie wyraził w pytaniu prawnym, ani których z treści tego pytania prawnego nie da się wyczytać. Trybunał bezzasadnie założył, że „[p]ytajacy sąd oczekuje, że Trybunał – mocą swego wyroku – spowoduje rozszerzenie zakresu stosowania przewidzianego w art. 215 ust. 2 u.g.n. obowiązku odszkodowawczego na wszystkich właścicieli, niezależnie od daty pozbawienia ich posiadania”, a tym samym umożliwi sądom odpowiednie stosowanie obecnie obowiązujących reguł ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (określonych w dziale III rozdziale 5 u.g.n.). Rzecz w tym, że sąd pytający takiego oczekiwania nie miał i – zdając sobie sprawę z ustrojowej pozycji Trybunału – nie mógł mieć.

Moim zdaniem, WSA w Warszawie, wyjaśniając, w jaki sposób rozstrzygnięcie zawisłej przed nim sprawy zależy od odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne, dość jasno wyartykułował cel tego pytania. Z perspektywy sądu pytającego, „[k]ontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji [tj. decyzji Wojewody Mazowieckiego z 21 sierpnia 2012 r. o odmowie przyznania skarżącej odszkodowania za nieruchomość, której faktyczne władanie zostało – jak ustaliły organy administracji – utracone po 5 kwietnia 1958 r.] nie ogranicza się do oceny zasadności zarzutów zawartych w skardze, ale zmierza między innymi do ustalenia, czy decyzja została wydana na podstawie przepisów zgodnych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej”. Sądowi pytającemu chodziło zatem o ustalenie jedynie tego, czy decyzja administracyjna o odmowie przyznania odszkodowania została wydana na podstawie przepisów prawa zgodnych z wymaganiami konstytucyjnymi, ponieważ „[w]ydanie decyzji na podstawie przepisów niespełniających tego warunku prowadzi bowiem do stwierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonego aktu (…)”. Stwierdzenie, że decyzja została wydana niezgodnie z prawem, mogłoby z kolei otwierać drogę dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej (na zasadach określonych w art. 4171 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm., w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji). Innymi słowy, WSA w Warszawie oczekiwał od Trybunału odpowiedzi na pytanie, czy utrzymywanie w art. 215 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n. zróżnicowania dawnych właścicieli gruntów dekretowych i ich następców prawnych w zakresie prawa do odszkodowania z uwagi na przesłankę daty pozbawienia możliwości faktycznego władania działką jest, czy też nie jest, zgodne z Konstytucją. Tylko tyle i aż tyle.

Takie uzasadnienie powodów przedstawienia pytania prawnego nie jest jednak, w mojej ocenie, równoznaczne, wbrew temu co przyjął Trybunał, z „oczekiwaniem” prostego (wynikającego z samego wyroku trybunalskiego) rozszerzenia zakresu zastosowania, określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n., reguł dochodzenia odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości również na tych dawnych właścicieli (i ich następców prawnych) gruntów dekretowych, którzy zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania gruntami przed 5 kwietnia 1958 r. Treść uzasadnienia pytania prawnego nie daje, w mojej ocenie, żadnych podstaw do tego, by wysnuć wniosek, że założeniem sądu pytającego było to, że w razie potwierdzenia przez Trybunał zarzutu niekonstytucyjności przesłanki czasowej zawartej w art. 215 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n. niejako „automatycznie” (bez interwencji ustawodawcy) zaktualizuje się podstawa prawna do przyznania skarżącej (a także innym osobom znajdującym się w podobnej sytuacji) prawa do odszkodowania w wysokości ustalanej zgodnie z przepisami zamieszczonymi w dziale III rozdziale 5 u.g.n. WSA w Warszawie nie rozważał nawet możliwości wystąpienia tzw. skutku prawotwórczego wyroku trybunalskiego. Co więcej, zgodnie z orzecznictwem WSA w Warszawie, jakie ukształtowało się na tle stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. po wyroku TK w sprawie o sygn. SK 41/09, WSA w Warszawie przyjmuje, że uwzględnienie wniosków złożonych w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. przez osoby, które nie spełniają jednej ze wskazanych tam przesłanek (przedmiotowej lub czasowej), możliwe będzie dopiero po dokonaniu odpowiednich zmian przez ustawodawcę (zob. wyroki WSA w Warszawie z: 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1845/11, Lex nr 1150757; 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 479/12, Lex nr 1240208; 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2932/14, Lex nr 1617683). Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z 6 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2243/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Moim zdaniem, co podkreślam ponownie, Trybunał przypisał sądowymi pytającemu intencje, których tenże sąd w rzeczywistości nie miał.

W uzasadnieniu pytania prawnego, WSA w Warszawie zawarł co prawda stwierdzenie, że „[r]acjonalnym wydaje się zatem zrównanie sytuacji prawnej tych podmiotów [dawnych właścicieli nieruchomości dekretowych i ich następców prawnych], umożliwiając uzyskanie odszkodowania niezależnie od daty nastąpienia utraty władztwa faktycznego nad wywłaszczoną nieruchomością”. Biorąc pod uwagę, że istota wątpliwości co do konstytucyjności zakwestionowanej regulacji dotyczy niedopuszczalnego zróżnicowania podmiotów podobnych, trudno – moim zdaniem – czynić sądowi pytającemu zarzut z tego, że uchylenia stanu niekonstytucyjności upatruje w zrównaniu sytuacji prawnej tych podmiotów (w tym przypadku – w ujednoliceniu zasad dochodzenia odszkodowania za skomunalizowane nieruchomości warszawskie w stosunku do wszystkich dawnych właścicieli i ich następców prawnych). Sąd pytający zdaje się mieć przy tym świadomość tego, że „grupa pominiętych obecnie osób jest niewątpliwie znaczna”, w związku z czym formułuje postulaty de lege ferenda, aby możliwość wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie została ograniczona terminem, po upływie którego roszczenia odszkodowawcze uległyby definitywnie wygaszeniu. Te uwagi świadczą, w moim przekonaniu, o tym, że – wbrew temu, co przyjął Trybunał – sąd pytający nie oczekiwał, że wyrok Trybunału stwierdzający niekonstytucyjność art. 215 ust. 2 u.g.n. (w zakwestionowanym zakresie) „automatycznie” otworzy sądom możliwość „rozszerzenia” zakresu zastosowania określonych w tym przepisie zasad dochodzenia odszkodowania. Wręcz odwrotnie – sąd pytający zakładać musiał raczej konieczność uregulowania tego zagadnienia przez ustawodawcę, na co z takim naciskiem zwraca uwagę Trybunał w postanowieniu o umorzeniu.

7. W tym miejscu należy odnotować, że sformułowany przez skarżących w skardze konstytucyjnej i poddany merytorycznemu rozpoznaniu w wyroku o sygn. SK 41/09 zarzut niedopuszczalnego zróżnicowania sytuacji prawnej byłych właścicieli nieruchomości dekretowych i ich następców prawnych został w tamtej sprawie ujęty w sposób niemalże identyczny, jak to uczynił w pytaniu prawnym WSA w Warszawie. Jedyna różnica polega na tym, że o ile w skardze skarżący zakwestionowali zróżnicowanie z uwagi na rodzaj skomunalizowanej nieruchomości (przesłanka przedmiotowa), o tyle w pytaniu prawnym, które jest przedmiotem niniejszego postępowania, sąd pytający odniósł te same w istocie zarzuty do przesłanki daty pozbawienia faktycznej możliwości władania działką. Tymczasem w obu sprawach dotyczących zróżnicowania wynikającego z art. 215 ust. 2 u.g.n. (sygn. SK 41/09 i P 6/13) Trybunał – ze względów, których nie wyjaśnia – odmiennie zidentyfikował problem konstytucyjny oraz zinterpretował żądania podmiotów inicjujących te postępowania.

W sprawie zakończonej wyrokiem o sygn. SK 41/09, Trybunał nie uczynił skarżącym zarzutu, że „oczekują” rozszerzenia zastosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. na przypadki utraty własności domów innych niż jednorodzinne oraz możliwości faktycznego władania działkami przeznaczonymi pod budownictwo inne niż jednorodzinne, i nie postanowił o umorzeniu z tego względu postępowania. Przyjął w tamtej sprawie, że istota problemu konstytucyjnego dotyczyła tzw. pominięcia prawodawczego, które może stać się przedmiotem oceny Trybunału. Trybunał dostrzegł co prawda, że celem art. 215 u.g.n., umieszczonego w dziale VIII u.g.n. („Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe”), nie była kompleksowa regulacja problematyki zwrotu skomunalizowanych nieruchomości warszawskich, lecz ochrona praw nabytych osób, które złożyły wnioski o odszkodowanie na podstawie przepisów ustawy z 1985 r., nierozpatrzone do czasu wejścia w życie u.g.n. Niemniej uznał ostatecznie, że „[o]cena zaskarżonej regulacji nie może jednak ograniczać się do powyższej konstatacji, opartej na twierdzeniu, że art. 215 ust. 2 u.g.n. jest dosłownym powtórzeniem wcześniejszych regulacji zawartych w ustawie z 1958 r. i w u.g.g. [ustawie z 1985 r.] i stanowi wyraz polityki ustawodawcy zmierzającej do ograniczenia zakresu odpowiedzialności państwa w kwestii odszkodowania za grunty warszawskie”. Trybunał podkreślił przy tym konieczność oceny art. 215 ust. 2 u.g.n. z perspektywy obecnie obowiązujących standardów ochrony własności i innych praw majątkowych.

Nie jest zrozumiałe dla mnie, dlaczego, umarzając postępowanie w niniejszej sprawie, Trybunał przemilczał stanowisko, które przyjął w uzasadnieniu wyroku o sygn. SK 41/09. Nie podjął choćby próby wyjaśnienia, z jakich względów wynik oceny dopuszczalności merytorycznego rozpoznania zarzutów był w obu sprawach odmienny. Nie uzasadnił też, dlaczego w sprawie o sygn. SK 41/09 uznał, że chodzi o – podlegające jego kognicji – pominięcie prawodawcze dotyczące grupy dawnych właścicieli i ich następców prawnych wyróżnionej na podstawie kryterium rodzaju skomunalizowanej nieruchomości (i to niezależnie od tego, że grupa ta była nawet liczniejsza od grupy objętej unormowaniem art. 215 ust. 2 u.g.n.), zaś pytanie prawne WSA w Warszawie, podnoszące w istocie tożsame zarzuty, odniesione tylko do innej – jak sądzę, bardziej arbitralnej – przesłanki różnicowania, potraktował jako dotyczące zaniechania ustawodawczego, którego kontrola nie należy do kompetencji Trybunału.

8. Jedną z zasadniczych podstaw odmowy merytorycznego rozpoznania przez Trybunał pytania prawnego WSA w Warszawie stał się brak należytego uzasadnienia pytania prawnego. Trybunał przyjął, że „sąd pytający nie uzasadnił należycie pytania prawnego, gdyż nie wykazał, że z art. 64 ust. 2 Konstytucji, będącego wzorcem kontroli, wynika prawo majątkowe w postaci roszczenia odszkodowawczego z tytułu odjęcia własności na podstawie dekretu z 1945 r.”. Takie stwierdzenie mogłoby już, w moim odczuciu, właściwie zakończyć rozpoznanie sprawy, niemniej Trybunał, ze względu na społeczną doniosłość kwestii podniesionej przez sąd pytający, uznał za celowe „dokonanie ustaleń co do praw, które w świetle ustaw, ale przede wszystkim – Konstytucji, przysługują lub powinny przysługiwać wywłaszczonym”. Następnie przedstawił stosunkowo obszerne wyjaśnienia, które prowadzić miały do wniosków o całkowitym wygaszeniu przez ustawodawcę roszczeń odszkodowawczych w toku kolejnych zmian prawnych, braku konstytucyjnego prawa do odszkodowania za skomunalizowane nieruchomości dekretowe, istnieniu ustawowego zaniechania w zakresie regulacji problematyki reprywatyzacyjnej (które to zaniechanie pozostaje poza kognicją Trybunału), a także możliwości wystąpienia „wtórnej” niekonstytucyjności w razie orzeczenia przez Trybunał o niezgodności art. 215 ust. 2 u.g.n. (w zakresie zakwestionowanym przez WSA w Warszawie) z przywołanymi wzorcami kontroli, polegającej na pogłębieniu stanu zróżnicowania sytuacji prawnej byłych właścicieli nieruchomości warszawskich (i ich następców prawnych) z sytuacją prawną osób, które utraciły własność na podstawie innych aktów nacjonalizacyjnych. Mam wątpliwości, czy uzasadnienie postanowienia o umorzeniu jest odpowiednim miejscem do dokonywania tego typu ustaleń.

9. Niezależnie od powyższego, stanowczo nie zgadzam się z uczynionym pod adresem WSA w Warszawie zarzutem braku należytego uzasadnienia pytania prawnego. Przede wszystkim Trybunał poświęcił nadmierną uwagę użytemu przez sąd pytający pojęciu „pozbawienia prawa do odszkodowania” za utraconą nieruchomość dekretową. Po pierwsze, sąd pytający użył pojęcia „pozbawienia” w kontekście prawa do odszkodowania jedynie dwukrotnie. Po drugie, sformułowanie o „pozbawieniu” prawa do odszkodowania pewnej podgrupy dawnych właścicieli i ich następców prawnych należało potraktować jako uproszczenie. Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, podstawowe znaczenie ma istota sprawy przedstawionej przez podmiot inicjujący to postępowanie, a nie słowne ujęcie zarzutów i argumentacji. Zasada ta ma zastosowanie także w odniesieniu do pytań prawnych sądów (zob., spośród wielu, wyrok pełnego składu TK z 12 marca 2014 r., sygn. P 27/13, OTK ZU nr 3/A/2014, poz. 30). Z treści uzasadnienia pytania prawnego WSA w Warszawie wynika zaś wprost, że sądowi pytającemu chodzi nie tyle o „pozbawienie” prawa do odszkodowania za utraconą własność nieruchomości dekretowych, ile o „ograniczenie” zakresu osób, które mogą ubiegać się o takie odszkodowanie, w związku z utrzymaniem w art. 215 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n., niemającej obecnie uzasadnienia, przesłanki daty utraty możliwości faktycznego władania działką (5 kwietnia 1958 r.). Po trzecie, niewłaściwe jest – w moim odczuciu – wyciąganie negatywnych konsekwencji proceduralnych z tego, że sąd pytający posłużył się uproszczeniem, używając pojęcia „pozbawienia” prawa do odszkodowania, w sytuacji, gdy pojęciem tym posługuje się sam Trybunał, stwierdzając chociażby w uzasadnieniu wyroku o sygn. SK 41/09, że „[o]becnie nie ma racjonalnego uzasadnienia pozbawienia prawa do odszkodowania byłych właścicieli innych nieruchomości niż domy jednorodzinne i działek przeznaczonych pod zabudowę inną niż jednorodzinna”.

Zasadniczy problem polega jednak na tym, że, koncentrując się na pojęciu „pozbawienia” prawa do odszkodowania, Trybunał sformułował – ex post – pod adresem sądu pytającego konkretny obowiązek w zakresie uzasadnienia pytania prawnego, którego niespełnienie posłużyło następnie za podstawę umorzenia postępowania z uwagi na brak należytego uzasadnienia pytania prawnego. Trybunał stwierdził bowiem, że „sąd pytający – powtarzając w uzasadnieniu dwukrotnie tezę o pozbawieniu prawa do odszkodowania – nie wskazał źródła prawa majątkowego, o którego równą ochronę zabiega”. W ocenie Trybunału, „formułując taką tezę, sąd zobowiązany był do wskazania, z jakiego źródła wynikało prawo, które ustawodawca odebrał wskazanej grupie osób, dyskryminując je w ten sposób”. Brak wskazania przepisu, „z którego [sąd pytający] wyprowadza obowiązek ustawodawcy ustanowienia takiego prawa majątkowego”, stał się formalną przyczyną umorzenia postępowania.

W moim przekonaniu, w niniejszej sprawie WSA w Warszawie dochował podstawowych standardów należytego uzasadnienia pytania prawnego. Twierdzę, że Trybunał nie był uprawniony do żądania od sądu pytającego, aby ten wykazał źródło istnienia konstytucyjnego prawa do „powszechnego” odszkodowania za skomunalizowane grunty warszawskie.

WSA w Warszawie skoncentrował uzasadnienie zarzutu niekonstytucyjności art. 215 ust. 2 u.g.n. na niedopuszczalnym zróżnicowaniu w zakresie prawa do odszkodowania za utracone nieruchomości dekretowe. Moim zdaniem, istotą zarzutu nierównego traktowania podmiotów podobnych, wyróżnionych na podstawie cechy relewantnej (istotnej), jest najczęściej właśnie to, że jedynie części osób należących do kategorii podmiotów podobnych ustawodawca przyznał określone uprawnienia (bądź obowiązki), zostawiając pozostałą część tych osób poza ramami regulacji. Chodzi innymi słowy o to, że w świetle przepisów tylko część osób znajdujących się w podobnej sytuacji ma możliwość dochodzenia określonego prawa podmiotowego (uprawnienia), zaś pozostała część jest takiej możliwości „pozbawiona”. Nie sposób zatem wskazać przepisu, z którego dane prawo miałoby bezpośrednio wynikać dla podmiotów „pominiętych”.

W przypadku zarzutu niedopuszczalnego zróżnicowania konstytucyjną podstawę dekodowania ciążącego na ustawodawcy obowiązku objęcia całej kategorii podmiotów podobnych stanowi właśnie zasada równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), odczytywana ewentualnie w związku z innymi postanowieniami konstytucyjnymi statuującymi prawa podmiotowe (np. z art. 64 ust. 2, odnoszącym się do prawa do równej ochrony praw majątkowych) i zasady konstytucyjne (np. z art. 2 wyrażającym zasady demokratycznego państwa prawa oraz sprawiedliwości społecznej). Właśnie te postanowienia Konstytucji zostały wskazane przez WSA w Warszawie jako wzorce kontroli art. 215 ust. 2 u.g.n. To z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i art. 2 Konstytucji sąd pytający wyprowadza obowiązek ustawodawcy uregulowania prawa do odszkodowania na równych zasadach dla wszystkich podmiotów dotkniętych działaniem dekretu warszawskiego (co nie jest równoznaczne, raz jeszcze to podkreślam, z żądaniem przyznania „wszystkim” pełnego odszkodowania na zasadach określonych w przepisach działu III rozdziału 5 u.g.n.).

W uzasadnieniu postanowienia, do którego składam zdanie odrębne, Trybunał wprost wskazał, że w przypadku, „gdy brak unormowania jest kwestionowany z punktu widzenia zasady równości – zasadnicze znaczenie należy przypisać ustaleniu, czy istnieje konstytucyjny obowiązek ustawodawcy co do objęcia regulacją szerszej kategorii podmiotów aniżeli ta, którą kwestionowana regulacja obejmuje”. Kryterium to miało, w ocenie Trybunału, przesądzić o dopuszczalności kontroli konstytucyjności art. 215 ust. 2 u.g.n., w zakresie zakwestionowanym przez sąd pytający. Zgadzam się z tym poglądem. Rzecz jednak w tym, że sąd pytający – wbrew temu, co przyjął Trybunał – prawidłowo, moim zdaniem, wskazał podstawę konstytucyjną, z której można wywieźć obowiązek objęcia regulacją odszkodowawczą szerszej kategorii podmiotów dotkniętych działaniem dekretu warszawskiego. Obowiązku ustawodawcy w tym zakresie sąd pytający dopatrzył się w zasadzie równości wszystkich wobec prawa, odczytywanej w związku z prawem każdego do równej ochrony praw majątkowych. Rolą Trybunału było orzeczenie, czy rzeczywiście z konstytucyjnych zasad równości i równej ochrony praw majątkowych taki obowiązek należy wyprowadzić. Trybunał uchylił się jednak od odpowiedzi na to pytanie, formułując żądanie wskazania jeszcze innej podstawy prawnej, z której bezpośrednio miałoby wynikać prawo każdej osoby dotkniętej dekretem warszawskim do uzyskania odszkodowania. Tymczasem sedno problemu prawnego, przedstawionego przez WSA w Warszawie, polega właśnie na tym, że gdyby taka podstawa faktycznie istniała, wątpliwości sądu pytającego byłyby bezprzedmiotowe.

10. Trybunał przyjmował dotychczas w swoim orzecznictwie, że dochowanie formalnych wymagań w zakresie prawidłowego uzasadnienia zarzutu naruszenia zasady równości powinno polegać na określeniu grupy podmiotów podobnych, a także wykazaniu nieuzasadnionego zróżnicowania ochrony ich praw (por. wyroki TK z: 5 lutego 2015 r., sygn. K 60/13, OTK ZU nr 2/A/2015, poz. 11; 8 października 2015 r., sygn. SK 11/13, niepubl.). Oba wymagania zostały dochowane przez sąd pytający w niniejszej sprawie.

Po pierwsze, w świetle treści uzasadnienia pytania prawnego nie może, moim zdaniem, budzić żadnych wątpliwości, że dla WSA w Warszawie grupę podmiotów podobnych stanowią wszyscy dawni właściciele nieruchomości objętych działaniem dekretu warszawskiego oraz ich następcy prawni. Kryterium wyróżnienia tej grupy (cechą relewantności) jest zaś doznanie uszczerbku majątkowego na skutek wejścia w życie tego dekretu. Podobny pogląd przyjął Trybunał, gdy w wyroku o sygn. SK 41/09 dokonywał oceny konstytucyjności art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie dotyczącym przesłanki rodzaju skomunalizowanej nieruchomości. Uznał wówczas, że „wspólną cechą relewantną decydującą o wyodrębnieniu na podstawie zaskarżonego przepisu porównywanych grup podmiotów, to jest byłych właścicieli (ich następców prawnych) domów jednorodzinnych lub działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną i byłych właścicieli (ich następców prawnych) innych nieruchomości warszawskich, jest to, że zostali oni pozbawieni własności tych nieruchomości na podstawie przepisów dekretu warszawskiego oraz nie złożyli wniosków o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy lub prawa te nie zostały im przyznane z jakichkolwiek innych powodów”. Na gruncie niniejszej sprawy podobne stanowisko zajęli Sejm oraz Prokurator Generalny. Nie jest dla mnie jasne, dlaczego Trybunał w ogóle nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu postanowienia o umorzeniu postępowania. Nie ma, moim zdaniem, żadnych powodów do tego, aby odstąpić od zapatrywania przyjętego w wyroku o sygn. SK 41/09.

W wyroku tym Trybunał słusznie dostrzegł, że – wobec formalnego wygaszenia roszczeń wynikających bezpośrednio z przepisów dekretu warszawskiego na mocy art. 82 ust. 1 ustawy z 1985 r. – art. 215 ust. 2 u.g.n. jest jedynym obowiązujących przepisem, który daje możliwość dochodzenia odszkodowania za skomunalizowane nieruchomości dekretowe. Innymi słowy, stanowi on wyłączną, a zarazem samodzielną, podstawę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za utraconą własność nieruchomości objętych dekretem – z tym jednak zastrzeżeniem, że niespełnienie choćby jednej z przesłanek określonych w tym przepisie (przedmiotowej lub czasowej) wyłącza możliwość uzyskania takiego odszkodowania. Ustawodawca, nakazując w art. 215 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n. odpowiednie stosowanie ogólnych przepisów o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości, jasno – w mojej ocenie – wskazuje, że zdarzeniem, z którym wiąże decyzję o przyznaniu odszkodowania, jest komunalizacja nieruchomości warszawskich na mocy dekretu warszawskiego. To ono stanowi też istotną cechę wspólną adresatów tej regulacji. Inną sprawą jest już, że ustawodawca zdecydował się jednocześnie ograniczyć możliwość dochodzenia odszkodowania ze względu na rodzaj pozbawionej nieruchomości oraz datę utraty możliwości faktycznego władania nieruchomością.

Po drugie, WSA w Warszawie należycie, w mojej opinii, sformułował zarzut niekonstytucyjności, wiążąc niedopuszczalne zróżnicowanie w ramach kategorii byłych właścicieli nieruchomości dekretowych i ich następców prawnych z naruszeniem zasady równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz przysługującego każdemu konstytucyjnego prawa do równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zdaniem sądu pytającego, z art. 215 ust. 2 u.g.n. wynika stan nierówności w zakresie prawa do dochodzenia odszkodowania za utraconą własność nieruchomości objętych działaniem dekretu warszawskiego.

Trybunał przyjmuje w orzecznictwie, że prawo do odszkodowania, będące „emanacją kompensacyjnej ochrony majątkowego prawa podmiotowego [własności], która wchodzi w grę wówczas, gdy ochrona restytucyjna tego prawa nie jest możliwa” (wyrok o sygn. SK 41/09), stanowi „inne prawo majątkowe”, podlegające ochronie na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (zob. wyrok TK z 23 maja 2006 r., sygn. SK 51/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 58). Trybunał wyjaśnia przy tym, że „[p]rawo do równego traktowania funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście. Musi zostać odniesione do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym podmiotom w porównaniu ze statusem innych, znajdujących się w takim samym lub podobnym położeniu” (wyrok z 13 grudnia 2011 r., sygn. SK 44/09, OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 117). Nie znaczy to jednak, że zarzut nierówności musi zawsze być powiązany z prawem lub wolnością, które są bezpośrednio gwarantowane w Konstytucji. Do tej pory Trybunał uznawał bowiem, że „[a]rtykuł 32 ust. 1 Konstytucji traktuje ogólnie o równości wobec prawa, prawie do równego traktowania i zakazie dyskryminacji, w żaden sposób nie ograniczając ich stosowania tylko do ochrony praw i wolności konstytucyjnie gwarantowanych” (wyrok TK z 9 stycznia 2007 r., sygn. P 5/05, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 1). W konsekwencji dopuszczalne jest dochodzenie ochrony konstytucyjnej także wówczas, gdy z przepisów wynika stan zróżnicowania podmiotów podobnych w zakresie prawa (uprawnienia) przyznanego jedynie na mocy ustawy.

Tymczasem w niniejszej sprawie Trybunał odmówił rozpoznania zarzutów sądu pytającego pod pretekstem niewykazania przez ten sąd, że z art. 64 ust. 2 Konstytucji wynika prawo majątkowe mające postać roszczenia odszkodowawczego z tytułu odjęcia własności na podstawie dekretu warszawskiego. Po raz pierwszy spotykam się z sytuacją, gdy Trybunał oczekuje od podmiotu inicjującego postępowanie, aby ten, formułując zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa, wskazał jednocześnie takie postanowienie konstytucyjne, z którego ma jednoznacznie wynikać prawo (uprawnienie), które nie zostało przyznane (zostało „pominięte”) przez ustawodawcę jedynie pewnej części osób znajdujących się w tej samej sytuacji prawnie relewantnej. Takie oczekiwanie Trybunału jest dla mnie tym bardziej niezrozumiałe, że w dalszej części uzasadnienia postanowienia Trybunał sam stwierdza, przywołując swoje dotychczasowe orzecznictwo, że Konstytucja w art. 64 nie konkretyzuje innych niż własność praw majątkowych ani nie narzuca ustawodawcy ich kształtu. Skoro z art. 64 ust. 2 Konstytucji nie wynika gwarancja określonej treści innych niż własność praw majątkowych (zob. wyrok TK z 12 grudnia 2005 r., sygn. SK 20/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 133), to nie sposób jest oczekiwać od podmiotu inicjującego postępowanie przed Trybunałem, aby wykazał na gruncie tego postanowienia istnienie konkretnego prawa majątkowego.

Moim zdaniem, istota art. 64 ust. 2 Konstytucji polega właśnie na tym, że o ile to postanowienie pozostawia ustawodawcy swobodę kształtowania treści konkretnych praw majątkowych stosownie do charakteru interesów społecznych i gospodarczych, którym prawa te mają zapewnić realizację i ochronę (zob. wyrok o sygn. SK 11/13), o tyle z momentem, gdy prawa te zostaną już ukształtowane przez ustawodawcę, podlegają one równej dla wszystkich ochronie konstytucyjnej. To znaczy, że ustawodawca nie może – bez narażenia się na zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości – swobodnie określać kręgu podmiotów, którym takie „pozakonstytucyjne” prawo majątkowe ma przysługiwać. Wszystkie podmioty, które mają tożsame interesy faktyczne lub majątkowe (w tym przypadku – dawni właściciele nieruchomości dekretowych i ich następcy prawni), muszą mieć zapewnioną możliwość korzystania z prawa ukształtowanego w ustawie w celu ochrony tych interesów. Ustawodawca nie może dowolnie „pozbawić” niektórych (choćby nawet i większości) podmiotów należących do kategorii pomiotów podobnych możliwości korzystania z rozwiązań, które służą ochronie ich słusznych interesów. To ta kwestia leżała u podstaw pytania prawnego przedstawionego przez WSA w Warszawie. Trybunał się jednak do niej nie odniósł.

11. Zamiast tego Trybunał skoncentrował się na analizie konstytucyjnych podstaw (a raczej ich braku) roszczeń reprywatyzacyjnych. Stwierdził, że „z Konstytucji nie wynika obowiązek państwa przyznania wszystkim byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich odszkodowania równego wartości nieruchomości w chwili wejścia w życie dekretu z 1945 r., do którego to skutku prowadziłoby postulowane przez sąd rozszerzenie zakresu stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n.”. Pomijając już, na co wskazywałam wcześniej, że nie sposób przypisać sądowi pytającemu, aby ten faktycznie „postulował” o automatyczne rozszerzenie zakresu stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n., zgadzam się zasadniczo z poglądem, że z postanowień konstytucyjnych nie wynika wprost możliwość żądania odszkodowania za wywłaszczenia, które miały miejsce przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. Nie sposób takich roszczeń wywieść ani z art. 77 ust. 1, ani z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Prawo do odszkodowania za grunty warszawskie nie może być też wywodzone, jak już zostało to wskazane, bezpośrednio z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Jednak kluczowe pytanie, na które Trybunał nie podjął nawet próby odpowiedzi, dotyczy tego, czy w przypadku wprowadzenia przez ustawodawcę regulacji, która nie jest bezpośrednio konieczna dla realizacji postanowień konstytucyjnych, regulacja ta może zostać poddana kontroli Trybunału z punktu widzenia jej zgodności z normami, zasadami i wartościami konstytucyjnymi. Odpowiedź negatywna oznaczałaby swoisty „immunitet konstytucyjny” wielu rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę.

W swoim orzecznictwie Trybunał zajmował dotychczas stanowisko, że jeżeli ustawodawca decyduje się na wprowadzenie świadczeń, które nie są bezwzględnie wymagane przez Konstytucję, „to musi bardzo rozważnie ustalać wszystkie warunki przesądzające o ich inkluzywności albo ekskluzywności. W szczególności nie jest dopuszczalny wybór takich kryteriów dostępu do świadczeń, które mają charakter arbitralny i oderwany od celu danej regulacji, ale za to są łatwe do zastosowania i weryfikacji” (tak w wyrokach TK z: 16 grudnia 2009 r., sygn. K 49/07, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 169; 23 października 2012 r., sygn. SK 11/12, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 107). Znamienne jest przy tym to, że powyższe stanowisko przyjęte zostało przez Trybunał w sprawach dotyczących konstytucyjności przepisów ograniczających zakres podmiotowy tzw. pozakonstytucyjnych praw majątkowych, a mianowicie prawa do świadczeń z tytułu deportacji do pracy przymusowej w latach 1939-1945 (zob. wyrok o sygn. K 49/07), czy prawa do rekompensaty za tzw. mienie zabużańskie (zob. wyrok o sygn. SK 11/12). Co więcej, Trybunał nie widział przeszkód, aby orzekać o niekonstytucyjności zróżnicowania z uwagi na kryterium różnicujące, jakim była data. W wyroku z 15 grudnia 2004 r., sygn. K 2/04 (OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 117), Trybunał orzekł o niezgodności z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 ust. 1 i 2 przepisu ustawowego, który wprowadzał dodatkową przesłankę uzyskania uprawnień majątkowych z tytułu mienia zabużańskiego, uznając, że „[u]zależnienie przyznania prawa zaliczenia od okoliczności dość arbitralnie określonej i przypadkowej, jaką jest zamieszkiwanie na stałe w Polsce od 30 stycznia 2004 r. (tj. od dnia wejścia w życie kwestionowanej ustawy), pozostaje warunkiem wprowadzonym dowolnie i bez dostatecznego uzasadnienia merytorycznego”.

Przywołany wyżej pogląd Trybunał odnosił także do problematyki szeroko pojętej reprywatyzacji nieruchomości znacjonalizowanych w okresie PRL. W wyroku pełnego składu z 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216), badając konstytucyjność art. 216 u.g.n. w zakresie, w jakim wyłączał stosowanie przepisów u.g.n. o zwrocie nieruchomości w przypadku niektórych aktów nacjonalizacyjnych z okresu PRL, Trybunał stwierdził, że „o ile parlamentowi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie wybrać dla normowania w drodze stanowionych przez siebie ustaw, to skoro decyzja taka zostanie już podjęta, regulacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu wymagań konstytucyjnych. Jednym z takich wymagań jest nakaz poszanowania zasady równości, oznaczający m.in. zakaz stanowienia regulacji, które dyskryminują lub w sposób nieuzasadniony uprzywilejowują poszczególne grupy adresatów. Jeżeli więc przepis ustawy enumeruje sytuacje, do których ustawa ta może mieć zastosowanie, to tym samym wyklucza zastosowanie tej ustawy do sytuacji pozostałych. Tego typu rozstrzygnięcie ustawodawcy podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia poszanowania zasady równości, która – najogólniej rzecz biorąc – nakazuje, by sytuacje podobne były traktowane w sposób podobny”.

Taka właśnie sytuacja zachodzi – moim zdaniem – w sprawie rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu. Ustawodawca wykreował bowiem w art. 215 ust. 2 u.g.n. prawo do odszkodowania za skomunalizowane nieruchomości warszawskie (ograniczając zakres podmiotowy tego prawa na podstawie kryterium rodzaju utraconej nieruchomości a także daty utraty możliwości faktycznego władania działką), choć postanowienia konstytucyjne nie przewidują wprost obowiązku przyjęcia tego typu regulacji. Trybunał zastosował jednak całkowicie odmienną metodologię oceny zarzutu nierówności niż ta, jaka została przyjęta w przywołanych wyżej wyrokach. Mianowicie, Trybunał rozważył w pierwszej kolejności, czy konstytucyjnym obowiązkiem ustawodawcy było rozszerzenie zastosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. na przypadki inne niż te, które obecnie są objęte jego zakresem, aby następnie uznać, że kwestia oceny dopuszczalności nierównego potraktowania „dekretowców” jest poza jego kognicją. Tym samym Trybunał odstąpił od zastosowanej we wcześniejszych sprawach techniki kontroli poszanowania przez ustawodawcę granic przysługującej mu swobody kształtowania treści oraz zakresu podmiotowego tzw. pozakonstytucyjnych praw majątkowych, nie uzasadniając przy tym powodów zmiany swoich zapatrywań.

12. Wiele za to miejsca w uzasadnieniu postanowienia o umorzeniu postępowania Trybunał poświęcił na analizę braku ustawowej podstawy roszczeń odszkodowawczych byłych właścicieli gruntów warszawskich. Szczególny nacisk kładł przy tym na te rozwiązania prawne, które miały doprowadzić do definitywnego „zgilotynowania” roszczeń dekretowych, jak prekluzyjny charakter 3-letniego terminu, w którym dojść miało do „wygaśnięcia” prawa do odszkodowania (art. 9 ust. 2 in fine dekretu warszawskiego), czy też „ostateczne wygaszenie” roszczeń dekretowych na mocy art. 82 ust. 1 ustawy z 1985 r. Uwagi tego typu mogłyby prowadzić do wniosku, że kwestia dochodzenia roszczeń za nieruchomości skomunalizowane na podstawie dekretu warszawskiego została już ostatecznie zamknięta. Jednak o tym, że wniosek taki byłby nieprawdziwy, świadczą zarówno praktyka orzecznicza sądów jak i treść przepisów prawa.

Nie wnikając w szczegółowe rozważania, należy zwrócić uwagę, że już w 1958 r. ustawodawca musiał być świadomy tego, że – mimo jednoznacznego (wydawałoby się) brzmienia art. 9 ust. 2 dekretu warszawskiego – nie mogło dojść, choćby z uwagi na brak przepisów wykonawczych, do definitywnego wygaszenia roszczeń odszkodowawczych do końca lat 40. XX w. W przeciwnym razie, wprowadzając regulację zastępczą (art. 53 ust. 1-3 ustawy z 1958 r.), nie umieszczałby w ustawie przepisu, który wyłącza zastosowanie art. 9 dekretu warszawskiego do przypadków objętych nową regulacją zastępczą (art. 53 ust. 4 ustawy z 1958 r.). Do tej pory dekret warszawski nie został formalnie uchylony. Jednocześnie obowiązuje odrębna podstawa dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w art. 215 u.g.n. W literaturze przedmiotu szeroko omawia się, jakie środki prawne mogą być obecnie wykorzystane w celu wzruszenia decyzji dekretowych oraz dochodzenia roszczeń wynikłych z dekretu warszawskiego (zob. Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposoby ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym, red. H. Ciepła, R.M. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, Warszawa 2013).

Mam w szczególności wątpliwości co do zasadności przyjętego przez Trybunał założenia, że „wraz z wejściem w życie ustawy z 1985 r. ostatecznie wygasły roszczenia odszkodowawcze «dekretowców» pozbawionych faktycznego władania nieruchomościami przed 5 kwietnia 1958 r.”. W orzecznictwie sądowym można bowiem odnotować pogląd, zgodnie z którym – z art. 82 ust. 1 ustawy z 1985 r. „wynika, że ustawodawca nie uchylił wymienionych w nim przepisów dekretu, lecz stwierdził wygaśnięcie praw do odszkodowania za przejęte grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości. Hipotezą normy zawartej w omawianym przepisie zostały zatem objęte prawa istniejące w chwili wejścia ustawy”, a zatem „wymieniony przepis nie mógł spowodować wygaśnięcia praw, które powstałyby dopiero po rozpatrzeniu złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu wniosku dekretowego (także po uprzednim stwierdzeniu nieważności odmownej decyzji dekretowej). Chodzi tu o prawa przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 dekretu” (wyrok SN z 15 października 2008 r., sygn. akt I CSK 235/08, Lex nr 548744). Jeśli zatem, na przykład, do czasu wejścia w życie ustawy z 1985 r. wniosek dekretowy uprawnionej osoby nie został rozpatrzony, nie można było mówić o „wygaśnięciu” roszczenia, które w ogóle nie powstało. Dopiero bowiem „po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie wniosku powodów o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste będzie można przesądzić, czy i jakie prawa przysługują skarżącym w związku z przejęciem przez Państwo gruntu na podstawie dekretu warszawskiego. (…) Trafnie Sąd Apelacyjny uznał również, że art. 7 ust. 4 nie utracił mocy prawnej na skutek desuetudo. Odmienne zapatrywanie skarżących pomija to, że ustawodawca, stwierdzając w art. 82 ust. 1 u.g.g. [ustawy z 1985 r.] jedynie wygaśnięcia praw w nim wskazanych, sam uznał, iż będące ich źródłem przepisy nie utraciły mocy prawnej” (tak w przywołanym wyżej wyroku SN).

13. W mojej ocenie, wszystkie rozważania Trybunału dotyczące (rzekomego) uchybienia obowiązkowi należytego uzasadnienia pytania prawnego w związku z niewskazaniem przez WSA w Warszawie przepisu, z którego miałoby wynikać prawo majątkowe w postaci roszczenia odszkodowawczego z tytułu odjęcia własności na podstawie dekretu warszawskiego (uzupełnione obszerną analizą na temat braku takiej podstawy zarówno w ustawach, jak i w samej Konstytucji), służyć mają wyłącznie temu, aby zmarginalizować rzeczywistą przesłankę odmowy merytorycznego rozpoznania pytania prawnego. Taką przesłanką stało się stwierdzenie przez Trybunał, że przedstawione pytanie prawne dotyczy tzw. zaniechania ustawodawczego. Za przyjęciem tezy o zaniechaniu przemawiać mają, w opinii Trybunału, trzy okoliczności. Po pierwsze, z Konstytucji nie wynika dla ustawodawcy nakaz objęcia całej grupy dawnych właścicieli i ich następców prawnych regulacją art. 215 ust. 2 u.g.n. (co jest właśnie wątpliwe z punktu widzenia nakazu poszanowania zasady równości wobec prawa oraz równej ochrony praw majątkowych także w odniesieniu do tzw. pozakonstytucyjnych praw majątkowych). Po drugie, ewolucja rozwiązań prawnych, a także liczba niesfinalizowanych projektów ustaw reprywatyzacyjnych są, zdaniem Trybunału, „wyrazem braku woli” ustawodawcy co do ustanowienia przepisów reprywatyzacyjnych. Po trzecie wreszcie, na zaniechanie wskazuje „zakres ingerencji ustawodawcy” niezbędnej do przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją, która musiałaby polegać na „konieczności dokonania daleko idących zmian”, a nawet „stworzenia nowej regulacji prawnej”.

Stanowczo się z tym nie zgadzam. Konstytucja w art. 188 pkt 1 nakłada na Trybunał obowiązek orzeczenia w sprawie zgodności „ustawy” z Konstytucją (czy też, jak stanowi jej art. 193 – o zgodności „aktu normatywnego” z Konstytucją). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z istnieniem regulacji, która budzi wątpliwości konstytucyjne (art. 215 ust. 2 u.g.n.), nie zaś z zaniechaniem jej ustanowienia przez ustawodawcę, co przyznaje sam Trybunał, zauważając, że „w rozpatrywanej sprawie nie chodzi o całkowity brak regulacji; kwestionowany przepis przewiduje wszak odszkodowania dla niektórych spośród byłych właścicieli nieruchomości warszawskich”. O zaniechaniu można byłoby mówić wówczas, gdy określona problematyka nie została w ogóle uregulowana przez ustawodawcę w przepisach prawa – i to niezależnie od tego, czy obowiązek jej uregulowania wynika bezpośrednio z postanowień konstytucyjnych, czy też nie (jak w przypadku tzw. pozakonstytucyjnych praw majątkowych).

Zarzuty sformułowane przez WSA w Warszawie można byłoby zatem rozważać ewentualnie w kontekście pominięcia legislacyjnego, pod którym to pojęciem rozumie się w orzecznictwie Trybunału sytuację, „gdy ustawodawca unormował określoną dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Badana regulacja może być uznana za zawierającą unormowanie niepełne, jeśli z punktu widzenia zasad konstytucyjnych ma zbyt wąski zakres zastosowania albo pomija treści istotne ze względu na przedmiot i cel tej regulacji. Zarzut niekonstytucyjności może dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w zakwestionowanym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć – postępując zgodnie z Konstytucją – powinien unormować” (wyrok o sygn. K 5/14). Za pominięcie prawodawcze uznał Trybunał w wyroku o sygn. SK 41/09 wynikające z art. 215 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n. zawężenie prawa do odszkodowania z uwagi na rodzaj skomunalizowanej nieruchomości.

Moim zdaniem, w niniejszej sprawie nie chodzi jednak ani o pominięcie prawodawcze, ani tym bardziej o zaniechanie. Wątpliwości sądu pytającego budzi bowiem nie tyle brak pewnego fragmentu regulacji, który jest konieczny dla prawidłowego oraz efektywnego funkcjonowania kompleksu norm dotyczących określonej instytucji prawnej lub procedury, lecz swoisty „nadmiar” tej regulacji. „Nadmierna”, to znaczy niemająca obecnie uzasadnienia, jest – zdaniem sądu pytającego – przesłanka czasowa, która wyłącza możliwość dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. w przypadku, gdy faktyczne władztwo nad działką zostało odebrane byłemu właścicielowi nieruchomości dekretowej lub jego następcy prawnemu przed 5 kwietnia 1958 r. Innymi słowy, zarzuty WSA w Warszawie należy rozumieć w ten sposób, że ustawodawca, utrzymując w przepisie, który stanowi jedyną obowiązującą podstawę dochodzenia odszkodowania za utratę własności nieruchomości dekretowych, dodatkową przesłankę daty pozbawienia faktycznego władztwa, błędnie – z perspektywy konstytucyjnej zasady równości oraz konstytucyjnego prawa do równej ochrony praw majątkowych – kształtuje krąg beneficjentów uprawnienia wynikającego z art. 215 ust. 2 u.g.n. Zasadnicze znaczenie ma problem dopuszczalności zróżnicowania sytuacji prawnej byłych właścicieli nieruchomości objętych działaniem dekretu warszawskiego oraz ich następców prawnych na podstawie – wprost wpisanego do art. 215 ust. 2 u.g.n. – kryterium daty, a nie „pominięcie” w treści zakwestionowanego przepisu pewnej części tych osób.

Przedstawiony przeze mnie sposób kwalifikacji zarzutów WSA w Warszawie jest w pełni uzasadniony w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału. Praktyka orzecznicza wskazuje bowiem, że problem regulacji „niepełnych” najczęściej pojawia się na tle sporu o równe traktowanie (zob. stosowne uwagi w wyroku o sygn. SK 41/09). Już dawno Trybunał dostrzegł przy tym, że „[z] istoty naruszenia zasady równego traktowania wynika między innymi, że jego przedmiotem jest brak określonej regulacji – takiej samej, podobnej lub zbliżonej – w odniesieniu do pewnej kategorii podmiotów. To właśnie owo pominięcie ma charakter dyskryminujący i dopiero odpowiednia zmiana przepisów poszerzająca krąg podmiotów, które mogą być adresatami określonego rozwiązania pozwala na wyeliminowanie nierównego traktowania w analizowanej sferze stosunków prawnych. Takiego stanu rzeczy nie można jednak utożsamiać ze stwierdzeniem istnienia luki w prawie. Przedmiotem oceny jest bowiem, inaczej niż w przypadku luki, nie tyle sam brak regulacji jako takiej, ale obowiązująca regulacja, której niekonstytucyjność polega na tworzeniu sytuacji dyskryminującej dla pewnej kategorii podmiotów” (wyrok z 19 maja 2003 r., sygn. K 39/01, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 40).

Powyższe stanowisko należało odnieść również do niniejszej sprawy. Trybunał postanowił jednak, opierając się na wątpliwej tezie o istnieniu konstytucyjnego obowiązku uregulowania danego zagadnienia jako kryterium rozróżnienia zaniechania i pominięcia, uchylić się od konieczności merytorycznego rozważenia zarzutu naruszenia zasady równego traktowania, umarzając postępowania ze względu na brak kognicji do kontroli zaniechań ustawodawcy.

14. Zgadzam się ze stwierdzeniem Trybunału, że problem przedstawiony przez WSA w Warszawie w pytaniu prawnym rodził jednocześnie konieczność odpowiedzi na pytania o zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego oraz skuteczność jego orzeczeń. Zgadzam się także, że ocena pytania prawnego wymagała zachowania daleko idącej wstrzemięźliwości podczas ważenia różnych wartości konstytucyjnych. Z jednej bowiem strony zasada równości oraz zasada sprawiedliwości społecznej uzasadniałyby potrzebę jednakowego (równego) potraktowania wszystkich osób mających słuszny interes w dochodzeniu odszkodowania za mienie utracone na mocy dekretu warszawskiego. Z drugiej strony wyraźna jest, szczególnie po tylu latach, potrzeba ochrony stabilności sytuacji prawnych nowych właścicieli nieruchomości warszawskich, a także – w kontekście prawa do odszkodowania – konieczność zabezpieczenia równowagi budżetowej państwa. Uważam też, że młode pokolenia nie powinny w nieskończoność ponosić ciężarów skutków finansowych zdarzeń, mających miejsce – jak to określa Trybunał – w okresie „systemowego bezprawia”.

Kwestie wzajemnych relacji (proporcji) wartości konstytucyjnych w sferze niezwykle delikatnej i skomplikowanej, jaką jest problematyka reprywatyzacji, należało jednak w niniejszym postępowaniu jednoznacznie rozstrzygnąć, wydając orzeczenie co do meritum. Trybunał zdecydował się tymczasem na umorzenie postępowania, tracąc okazję sprecyzowania standardów konstytucyjnych w dziedzinie reprywatyzacji. Taka decyzja Trybunał oznaczać bowiem będzie, w praktyce, przyzwolenie Trybunału dla obecnego chaosu prawnego, który skutkuje nie tylko zróżnicowaniem sytuacji prawnej dawnych właścicieli gruntów warszawskich i ich następców prawnych, ale również podważeniem efektywności prawnej ochrony uprawnień obecnych właścicieli nieruchomości oraz poważnymi, negatywnymi skutkami dla budżetu państwa i m.st. Warszawy. Nie przesądzając kierunku – hipotetycznego – merytorycznego orzeczenia Trybunału, uważam, że Trybunał powinien był wydać wyrok uznający zaskarżoną normę za niezgodną z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Samo wydanie przez Trybunał wyroku mogłoby w końcu skłonić ustawodawcę do podjęcia działań legislacyjnych w celu uporządkowania sytuacji.

Rzecz jasna Trybunał nie ma możliwości narzucić ustawodawcy konkretnych rozwiązań. Tym bardziej nie może zastąpić ustawodawcy, wydając wyroki o skutku „prawotwórczym”, które prowadziłyby do wypełnienia luki wynikającej z inercji ustawodawcy. Nikt zresztą (w tym WSA w Warszawie) nie oczekuje tego od Trybunału. Do konstytucyjnych powinności Trybunału należy jednak precyzowanie treści wymagań, jakie Konstytucja nakłada na ustawodawcę w zakresie, w jakim ten realizuje swoje kompetencje prawodawcze. Dotyczy to również tych przypadków, gdy ustawodawca kształtuje prawa (uprawnienia) majątkowe niewymagane wprost przez postanowienia konstytucyjne. Uwaga ta odnosi się zarówno do zagadnień dotyczących rekompensaty za wywłaszczone grunty warszawskie, jak i szeroko pojętej reprywatyzacji. Trybunał uchylił się jednak od tej powinności, zasłaniając się w niniejszej sprawie źle – moim zdaniem – pojętym obowiązkiem zachowania wstrzemięźliwości przy orzekaniu.

Dziwi mnie przy tym, że Trybunał sam podważa swoją pozycję ustrojową oraz autorytet wyroków, formułując uwagi odnoszące się do „całkowitej nieefektywności” wyroków o „pominięciu legislacyjnym” czy też do „istnienia granic skuteczności” tego typu orzeczeń, sprowadzających się w istocie – jak twierdzi Trybunał – do „deklaracji aksjologicznie uzasadnionego stanowiska Trybunału”. Trybunał wskazał w tym zakresie na skutki wyroku o sygn. SK 41/09, który – mimo upływu ponad 4 lat – nie doczekał się realizacji w postaci stosownej interwencji ustawodawczej.

Uchylanie się przez parlament od obowiązku uporządkowania sytuacji prawnej byłych właścicieli gruntów warszawskich i ich następców prawnych po wyroku o sygn. SK 41/09 jest, rzecz jasna, wysoce naganne. Nie powinno to jednak przemawiać za odmową rozpoznania zarzutów sądu pytającego w niniejszej sprawie. Nie może być tak, że kwestia wykonalności wyroków trybunalskich stanowi samodzielną przesłankę oceny dopuszczalności orzekania przez Trybunał w sprawie zgodności przepisów aktów normatywnych z wymaganiami konstytucyjnymi. Brak reakcji ustawodawcy na wyroki Trybunału nie może bowiem w żadnej mierze zwalniać Trybunału od powinności realizacji zadań, jakie mu zostały wyznaczone przez art. 188 Konstytucji, polegających przede wszystkim na orzekaniu o zgodności ustaw z Konstytucją.

15. Na zakończenie chcę mocno podkreślić, że moje zdanie odrębne nie może być rozumiane jako opowiedzenie się za automatycznym rozszerzeniem stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. na wszystkich dawnych właścicieli gruntów warszawskich i ich następców prawnych oraz przyznaniem im wszystkim pełnego odszkodowania. Uważam, że taka operacja byłaby nie tylko niemożliwa, ale wręcz niedopuszczalna. Wynikające z u.g.n. zasady ustalania odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości, które ustanowione zostały na potrzeby wywłaszczeń mających miejsce obecnie (i które muszą spełniać wymagania art. 21 ust. 2 Konstytucji), nie są właściwe do oceny sytuacji sprzed ponad pół wieku. Zgadzam się z Trybunałem, że sytuacja prawna dawnych właścicieli gruntów warszawskich i ich następców prawnych wymaga kompleksowego unormowania w odrębnej ustawie. Nie chodzi tu jednak, moim zdaniem, o ustawę „reprywatyzacyjną”, gdyż problem reprywatyzacji w Polsce dotyczy nieruchomości znacjonalizowanych, czyli przejętych przez państwo po zmianie ustroju z przyczyn ideologiczno-politycznych, z założenia – bez jakiejkolwiek rekompensaty. Natomiast grunty warszawskie zostały wywłaszczone ze względu na ważny interes publiczny, jakim była odbudowa m.st. Warszawy, i od początku ustawodawca przewidywał rekompensatę za utraconą własność (chociaż z własnych obietnic się nie wywiązał). Można mieć zatem wątpliwości co do trafności automatycznego utożsamienia przez Trybunał kwestii równego potraktowania osób dotkniętych działaniem dekretu warszawskiego z problemem reprywatyzacji mienia znacjonalizowanego po II wojnie światowej.

Uważam też – i w tym zakresie zgadzam się z poglądami Trybunału – że po tak wielu latach zadośćuczynienie „dekretowcom” będzie miało już raczej charakter „rekompensaty” za doznane krzywdy niż realnego „odszkodowania” za stratę majątkową. Wzgląd na możliwości finansowe państwa przemawiał będzie zapewne za potrzebą odejścia od zasady pełnego odszkodowania, a także ustanowienia rozwiązań, które będą prowadzić do skutecznego wygaszenia roszczeń w możliwie niedalekiej przyszłości. Uzasadnione i możliwe prawnie wydaje mi się również ograniczenie kręgu uprawnionych do rekompensaty do spadkobierców byłych właścicieli i wyłączenie z niego osób, które (zazwyczaj za symboliczną cenę lub wręcz z naruszeniem prawa) nabyły te roszczenia od spadkobierców. Uregulowanie tych spraw należy do konstytucyjnych kompetencji parlamentu. Rzecz jednak w tym, że Trybunał nie powinien tolerować bezczynności ustawodawcy, uchylając się od rozpatrywania problemu konstytucyjności obowiązującej, fragmentarycznej, regulacji, której skutkiem jest nie tylko daleko idące zróżnicowanie sytuacji „dekretowców”, ale także rozkwit ciemnych interesów różnych nieuczciwych ludzi, bogacących się kosztem rzeczywistych spadkobierców wywłaszczonych oraz interesu publicznego.