1. Skargą konstytucyjną z 4 stycznia 2014 r. Bernadeta Kłosowska (dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie niekonstytucyjności:
1) art. 36 pkt 1 lit. a i art. 37 ust. 1 w związku z art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.
U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.; dalej: u.p.s.) w zakresie, w jakim stanowią, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej
– w tym zasiłek stały – przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony
wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, mimo że niepełnosprawność oraz trudna sytuacja materialna osoby wnioskującej o przyznanie
świadczeń z pomocy społecznej trwa dłużej niż od dnia złożenia wniosku o taką pomoc, a osoba wnioskująca z uwagi na nieporadność
oraz przebieg procedury ustalającej stopień niepełnosprawności oraz niezdolność do pracy nie mogła złożyć skutecznie wniosku
wcześniej. Według skarżącej przepisy te naruszają art. 2 w związku z art. 67 ust. 2 i art. 69 Konstytucji i wypływające z
nich zasadę sprawiedliwości społecznej oraz prawo osób niezdolnych do pracy i niepełnosprawnych do pomocy państwa, albowiem
sprzecznie z powyższymi zasadami konstytucyjnymi pozbawiają osoby niezdolne do pracy, w tym osoby niepełnosprawne, prawa do
świadczeń z pomocy społecznej od daty ustalenia niezdolności do pracy.
2) art. 8 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 37 ust. 2 u.p.s. w zakresie, w jakim stanowią, że zasiłek pielęgnacyjny jest dochodem
osoby wnioskującej o świadczenia z zakresu pomocy społecznej, który jest uwzględniany przy ustalaniu prawa do świadczeń z
pomocy społecznej i o którego wysokość jest pomniejszany zasiłek stały wypłacany przez pomoc społeczną. Według skarżącej przepisy
te naruszają art. 2 w związku z art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 2 i art. 69 Konstytucji i wypływające z nich zasadę sprawiedliwości
społecznej oraz prawo osób niepełnosprawnych do pomocy państwa, ponieważ sprzecznie z powyższymi zasadami konstytucyjnymi
umniejszają świadczenia z pomocy społecznej mające służyć zaspokojeniu podstawowych potrzeb osób niezdolnych do pracy, w tym
osób niepełnosprawnych.
1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
Wyrokiem z 2 sierpnia 2012 r. Sąd Rejonowy dla Wrocławia-Śródmieścia we Wrocławiu na skutek odwołania skarżącej zmienił decyzję
Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu i ustalił, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną
w stopniu znacznym oraz że niepełnosprawność ta ma charakter stały od 13 czerwca 2011 r. Postępowanie o ustalenie stopnia
niepełnosprawności skarżącej trwało ponad rok.
Przed uzyskaniem rozstrzygnięcia o stopniu niepełnosprawności skarżąca nie występowała z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego
– jej zdaniem wniosek ten pozostałby bez rozpoznania przez organy pomocy społecznej ze względu na brak dokumentacji w postaci
tego rozstrzygnięcia.
Po uprawomocnieniu się wyroku dotyczącego ustalenia stopnia niepełnosprawności skarżąca zwróciła się do Miejskiego Ośrodka
Pomocy Społecznej we Wrocławiu o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego oraz zasiłku stałego.
Zasiłek pielęgnacyjny został przyznany skarżącej we wrześniu 2012 r. od czerwca 2011 r. Z kolei zasiłek stały został przyznany
skarżącej w październiku 2012 r. od października 2012 r.
Skarżąca odwołała się od decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu,
które utrzymało w mocy przedmiotową decyzję. Następnie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we
Wrocławiu, który oddalił skargę.
W niniejszej sprawie nie została sporządzona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyznaczony z urzędu pełnomocnik
odmówił jej przygotowania, podnosząc, że nie istnieją podstawy do sporządzenia i wniesienia skargi. Nawiązując do uchwały
Sądu Najwyższego z 21 września 2000 r. (sygn. akt III CZP 14/00, OSNC nr 2/2001, poz. 21), zgodnie z którą adwokat ustanowiony
dla strony przez sąd może odmówić sporządzenia kasacji, jeżeli byłaby ona niedopuszczalna lub oczywiście bezzasadna, pełnomocnik
uznał, że w tej sprawie skarga jest oczywiście bezzasadna.
1.2. Skarżąca wskazała, że art. 8 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 37 ust. 2 u.p.s. stanowią kluczową regulację przy ustalaniu prawa
i wysokości świadczeń przyznawanych z pomocy społecznej, w tym zasiłku stałego. Art. 8 ust. 1 u.p.s. ustala kryterium dochodowe
osoby samotnie gospodarującej, po spełnieniu którego osobie tej przysługuje prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Art. 8 ust. 3 u.p.s. definiuje pojęcie dochodu. Art. 8 ust. 4 u.p.s. wskazuje katalog wyłączeń spod dochodu, wśród którego
nie znajduje się zasiłek pielęgnacyjny. Skarżąca zwraca uwagę, że w katalogu znalazł się zasiłek celowy, który charakteryzuje
się dużym stopniem podobieństwa (przede wszystkim celu) do pominiętego przez ustawodawcę zasiłku pielęgnacyjnego. Wskazuje
ona, że przyjęta regulacja narusza zasadę równego traktowania obywateli przez organy władzy publicznej oraz zasady rzetelnej
legislacji wynikające z zasady demokratycznego państwa prawa, ponieważ katalog dochodów wyłączonych spod zaliczenia przy obliczeniu
wysokości zasiłku stałego różnicuje osoby uzyskujące podobne świadczenia o podobnym celu, dla którego zostały przyznane. Nadto
wskazuje, że pośrednio ta regulacja narusza również zasady wynikające z art. 67 ust. 2 i art. 69 Konstytucji.
Art. 36 pkt 1 lit. a i art. 37 ust. 1 w związku z art. 106 ust. 3 u.p.s. zdaniem skarżącej naruszają art. 2 w związku z art.
67 ust. 2 i art. 69 Konstytucji. Wskazała ona, że błędne rozstrzygnięcia lub opóźnienia w wydaniu rozstrzygnięcia w zakresie
ustalenia niezdolności do pracy lub niepełnosprawności zawsze obciążają stronę, uniemożliwiając jej uzyskanie należnych świadczeń
w odpowiednim okresie. Zwróciła uwagę na niespójność pomiędzy art. 37 ust. 1 u.p.s., który wskazuje, że zasiłek stały, należny
osobie spełniającej warunki do jego uzyskania, ma charakter świadczenia obligatoryjnego, co jej zdaniem oznacza, że organ
administracyjny powinien go wypłacać za cały okres, gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w tym przepisie, a art.
106 ust. 3 u.p.s., w którym ustawodawca uznał za miarodajny inny okres.
Skarżąca wskazała również, że w tym zakresie znaczenie jej zdaniem mają cele ustawy wyrażone m.in. w art. 2 ust. 1, art. 3
ust. 1 oraz art. 100 ust. 1 u.p.s.
1.3. W dniu 4 lutego 2014 r. Trybunał Konstytucyjny wezwał pełnomocnika skarżącej do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej
– wyjaśnienia, w jaki sposób zakwestionowane przepisy u.p.s. prowadzą do naruszenia praw podmiotowych skarżącej wynikających
z art. 2, art. 67 ust. 2 i art. 69 Konstytucji oraz nadesłania wskazanych w zarządzeniu dokumentów.
Skarżąca, wskazując na art. 106 ust. 3 u.p.s., podniosła, że przepis ten narusza jej prawa do skorzystania i uzyskania świadczeń
z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego, przez ustanowienie prawa do uzyskania świadczeń dopiero od chwili złożenia
wniosku o przyznanie pomocy wraz ze stosowną dokumentacją, a nie od chwili powstania stanu niepełnosprawności. Jej zdaniem
w związku z przedłużającym się postępowaniem o ustalenie stopnia niepełnosprawności niemożliwym było wcześniejsze ubieganie
się o to świadczenie. Takie zaś ukształtowanie sytuacji prawnej osoby niepełnosprawnej, ubiegającej się o zasiłek stały, narusza
zasadę demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, prawa obywatelskie do zabezpieczenia
społecznego osób pozostających bez pracy nie z własnej woli i nie mających innych środków utrzymania oraz prawa osób niepełnosprawnych
do pomocy państwa w zabezpieczeniu egzystencji.
Zdaniem skarżącej art. 67 ust. 2 i art. 69 Konstytucji zobowiązują organy władzy publicznej do wprowadzenia mechanizmów ustawowych,
które umożliwiałyby realizację celów wynikających z przywołanych norm konstytucyjnych. Natomiast ustawowy mechanizm przyznania
świadczenia z pomocy społecznej stoi na przeszkodzie w efektywnym osiągnięciu celu, jakim jest pomoc osobie niepełnosprawnej,
pozostającej bez zatrudnienia nie z własnej winy, w zapewnieniu jej godnej egzystencji. Skarżąca negatywnie oceniła istnienie
dwóch odrębnych postępowań, związanych z ubieganiem się przez osobę niepełnosprawną o zasiłek stały – w pierwszym postępowaniu
na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (dalej: u.r.z.
lub ustawa o rehabilitacji) ustalany jest stopień niepełnosprawności, w drugim natomiast właściwe organy decydują o przyznaniu
świadczenia z pomocy społecznej na podstawie przepisów u.p.s. Sekwencja tych postępowań powoduje, że istnieje różnica pomiędzy
datą (okresem) ustalenia powstania niepełnosprawności a datą przyznania zasiłku stałego. Tym samym zakwestionowane uregulowania
są niespójne i nielogiczne. Równocześnie skarżąca zwraca uwagę, że istniejący mechanizm i procedura uzyskiwania zasiłku kreują
nierówność w traktowaniu osób ubiegających się o zasiłek – w zależności od przebiegu procedury uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności
(w szczególności czasu jej trwania) część osób niepełnosprawnych uzyska świadczenie we właściwym czasie, część zaś nie.
Skarżąca odwołuje się do art. 2 Konstytucji i zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości wobec prawa, z których – jak
twierdzi – wynika ochrona słabszych ekonomicznie jednostek i grup ludności, wyrażająca się w istnieniu odpowiednich usług
socjalnych świadczonych przez państwo i różne wspólnoty samorządowe. W związku z tym w stosunku do osoby niepełnosprawnej,
wymagającej szczególnej opieki, prawo do zasiłku stałego powinno być ustalone od dnia, który został ustalony jako moment powstania
niepełnosprawności.
Drugi zarzut skarżącej dotyczy art. 8 ust. 1, 3 i 4 w związku z art. 37 ust. 2 u.p.s. Jej zdaniem wskazane regulacje prowadzą
do uprzywilejowania przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej (w tym zasiłku stałego) osoby uzyskującej inne środki
pomocowe wymienione w art. 8 ust. 3 u.p.s. (podlegają one wyłączeniu z dochodu) względem osoby, która uzyskuje świadczenie
w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, a który jest wliczany do dochodu. To zaś, jak wywodzi skarżąca, skutkuje nierównym traktowaniem
przez prawo osób niepełnosprawnych, znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, a uzyskujących podobnego typu świadczenia.
Zasiłek pielęgnacyjny wykazuje bowiem podobieństwa do innych świadczeń, które podlegają stosownym wyłączeniom, np. do zasiłku
celowego. Zdaniem skarżącej, regulacja prawna nie realizuje celu zawartego w art. 69 Konstytucji i nie urzeczywistnia zasady
sprawiedliwości społecznej. Jest ona niespójna i powoduje nierówność w zakresie przyznawania zasiłku stałego w oparciu o wysokość
dochodu, na ustalenie którego ma wpływ wyłącznie wysokość środków pomocowych zawartych w katalogu, w którym nie znajduje się
zasiłek pielęgnacyjny.
2. W piśmie z 29 lipca 2014 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu przed Trybunałem
Konstytucyjnym w niniejszej sprawie.
3. Marszałek Sejmu w piśmie z 23 lutego 2015 r. zajął stanowisko w imieniu Sejmu, wnosząc w pierwszej kolejności o umorzenie
w całości postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie, że art. 106 ust. 3 u.p.s. w zakresie, w
jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku stałego osobie całkowicie niezdolnej do pracy, legitymującej się
orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez sąd rejonowy jej odwołania od orzeczenia
wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do zasiłku ustala się, począwszy od miesiąca, w którym
wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 67 ust. 2 w związku z zasadą przyzwoitej legislacji, wywodzoną z art. 2 Konstytucji.
W pozostałym zakresie podtrzymał wniosek o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Jak podkreślał Marszałek Sejmu, złożenie skargi konstytucyjnej wymaga od skarżącej, zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 1 sierpnia
1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wyczerpania drogi prawnej. W niniejszej
sprawie ustanowiony przez sąd pełnomocnik z urzędu odmówił sporządzenia skargi kasacyjnej, wskazując w opinii, że byłaby ona
w tym wypadku bezzasadna. W związku z tym sprawa nie była rozstrzygana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dla Marszałka Sejmu
zasadnicze znaczenie dla formalnej oceny rozpoznawanej skargi konstytucyjnej ma to, że skarżąca, po otrzymaniu opinii pełnomocnika
o bezzasadności skargi, zrezygnowała z dalszych, możliwych działań, zmierzających do zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu
administracyjnego. Jego zdaniem zaniechanie to należy ocenić jako niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 46 ustawy o
TK. W świetle ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.
270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) strona ma możliwość uzyskania pomocy prawnej z urzędu. Zgodnie z art. 243 § 1 p.p.s.a. „prawo
pomocy może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w toku postępowania. Wniosek ten
wolny jest od opłat sądowych”. Sąd wydaje postanowienie o ustanowieniu adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika
patentowego w ramach prawa pomocy, co jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa (art. 244 § 2 p.p.s.a.). Następnie sąd
zwraca się o wyznaczenie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego do właściwej rady samorządu
zawodowego (art. 253 p.p.s.a.). Marszałek Sejmu przypomniał, że jeśli strona we wniosku wskazała konkretnego pełnomocnika
z urzędu, właściwy samorząd zawodowy, w miarę możliwości i w porozumieniu ze wskazanym adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym
lub rzecznikiem patentowym, wyznacza tego właśnie pełnomocnika (art. 244 § 3 p.p.s.a.). Na tle przywołanych regulacji p.p.s.a.
Marszałek Sejmu wskazał, że tak wyznaczony pełnomocnik ma obowiązek działać na rzecz i w interesie mocodawcy, niemniej nie
ma on prawnego obowiązku dokonania czynności procesowej. Pełnomocnik może odmówić sporządzenia skargi kasacyjnej, jeżeli jest
ona, według jego wiedzy, niedopuszczalna lub oczywiście bezzasadna. Sporządzenie opinii o bezzasadności skargi kasacyjnej
należy uznać za wykonanie obowiązku pomocy prawnej, przyznanej w danej sprawie postanowieniem sądu. W takiej sytuacji strona
nie może skutecznie domagać się od sądu wyznaczenia kolejnego pełnomocnika z urzędu, co wynika z art. 161 § 1 pkt 3 w związku
z art. 166 p.p.s.a. Jednak Marszałek Sejmu równocześnie zaznaczył, że w świetle orzecznictwa NSA nie ma przeszkód do tego,
aby strona wystąpiła do samorządu zawodowego o wyznaczenie kolejnego pełnomocnika z urzędu (por. postanowienia NSA z 29 sierpnia
2008 r., sygn. akt I OZ 625/08 oraz z 15 maja 2011 r., sygn. akt I OZ 340/11).
Marszałek Sejmu podkreślał, że opinia o bezzasadności nie może być rozumiana jako ostateczne rozstrzygnięcie o prawach i wolnościach.
W tym kontekście Marszałek odwołał się do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2014 r., sygn. Ts 209/14.
W przywołanym postanowieniu Trybunał sformułował pogląd, zgodnie z którym „sporządzenie przez pełnomocnika z urzędu opinii
o braku podstaw do wniesienia skargi konstytucyjnej nie zamyka ostatecznie drogi do złożenia tego środka prawnego. Skarżący
może bowiem – z zachowaniem ustawowego terminu do wniesienia skargi – zwrócić się do pełnomocnika z wyboru. Oczywiście bezzasadne
jest więc twierdzenie skarżącego, że sporządzona przez pełnomocnika z urzędu opinia o braku podstaw do wniesienia skargi stanowi
ostateczne rozstrzygnięcie o możliwości jej złożenia podejmowane przez pełnomocnika, który nie ma do tego uprawnień. Odmowa
przygotowania skargi przez pełnomocnika nie może być bowiem utożsamiana z orzekaniem o dopuszczalności tego środka podejmowanym
przez Trybunał w toku rozpoznawania wniesionej skargi”. Marszałek Sejmu podkreślił, że opinia to tylko wyrażenie oceny przez
pełnomocnika, a nie instrument weryfikacji orzeczeń wydawanych w pierwszej instancji; tym samym nie może być ona rozumiana
jako ostateczne rozstrzygnięcie o prawach i wolnościach. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłoby do wniosku, że dwuinstancyjność
postępowania sądowego oraz prawo do odwołania się od orzeczeń wydanych w pierwszej instancji jest jedynie iluzorycznym wymogiem.
W związku z powyższym Marszałek Sejmu, konkludując, uznał, że skarżąca przed wniesieniem skargi konstytucyjnej nie wykorzystała
przysługujących jej środków proceduralnych w celu doprowadzenia do rozstrzygnięcia sprawy prawomocnym wyrokiem NSA.
Następnie Marszałek Sejmu zajął stanowisko na wypadek, gdyby Trybunał Konstytucyjny nie podzielił przedstawionych powyżej
argumentów dotyczących niewyczerpania drogi prawnej przez skarżącą.
W pierwszej kolejności Marszałek wskazał, że ani z petitum skargi, ani też z jej uzasadnienia, jak również z pisma z 17 lutego 2014 r. nie wynika, by skarżąca kwestionowała istotę pomocy
społecznej wypłacanej w formie zasiłku stałego oraz przesłanki nabycia prawa do świadczenia. Postawiony zarzut niekonstytucyjności
wiąże się z datą, od której organ przyznał i wypłacił jej zasiłek. Tak sprecyzowany zakres kontroli pozostaje w związku z
treściami normatywnymi zawartymi jedynie w art. 106 ust. 3 u.p.s. Dlatego też Marszałek Sejmu zmodyfikował sposób ujęcia przedmiotu
kontroli w analizowanej sprawie, ograniczając go do art. 106 ust. 3 u.p.s.
Odnosząc się do pierwszego wzorca kontroli – art. 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu stwierdził, że wymienione przez skarżącą
prawo do opieki ze strony państwa w stosunku do osoby niepotrafiącej przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej mieści się w
powołanym jako samodzielny wzorzec kontroli art. 67 ust. 2 Konstytucji. Z tego względu wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada
sprawiedliwości społecznej nie może stanowić samodzielnego wzorca kontroli. W związku z tym, zdaniem Marszałka Sejmu postępowanie
w tym zakresie powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
W kontekście wywodzonej przez skarżącą z art. 2 Konstytucji zasady przyzwoitej legislacji Marszałek podkreślił, że zarzut
skarżącej jest powiązany z naruszeniem w zakresie ustawowej redystrybucji prawa do zabezpieczenia społecznego na wypadek pozostawania
bez pracy. Tym samym zasada przyzwoitej legislacji pozostaje w związku z naruszeniem praw podmiotowych, których źródłem jest
art. 67 ust. 2 Konstytucji. Z uwagi na ten związek Marszałek Sejmu, uwzględniając zasadę falsa demonstratio non nocet, w petitum swojego stanowiska zmodyfikował przywołane przez skarżącą wzorce kontroli.
Odnosząc się do kolejnego wskazanego wzorca – art. 69 Konstytucji – Marszałek stwierdził, w ślad za orzecznictwem Trybunału
Konstytucyjnego, że ma on charakter normy programowej, wyznaczającej ustawodawcy obowiązek tworzenia rozwiązań zapewniających
efektywne wspieranie osób niepełnosprawnych w różnych dziedzinach życia społecznego. Jednocześnie z art. 69 Konstytucji nie
wynikają jednak bezpośrednio żadne prawa podmiotowe (por. postanowienie TK z 25 listopada 2009 r., sygn. SK 30/07; wyrok TK
z 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11). W związku z tym zdaniem Marszałka Sejmu postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu.
Następnie Marszałek Sejmu odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących niezgodności art. 8 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 37 ust. 2 u.p.s. z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 2 i art. 69
Konstytucji. Zdaniem Marszałka Sejmu w tym zakresie skarżąca nie wyjaśniła, w jaki sposób zaskarżone przepisy naruszają jej
konstytucyjne prawa i wolności. Przytoczone przez skarżącą argumenty koncentrują się na obowiązku państwa niesienia pomocy
osobom z niepełnosprawnością znajdującym się w ciężkiej sytuacji życiowej. Źródłem tych obowiązków jest art. 69 Konstytucji,
z którego nie można wyprowadzić praw podmiotowych.
Część wywodu skarżącej ma, zdaniem Marszałka Sejmu, charakter hipotetyczny. Skarżąca nie twierdzi, że świadczenia, o których
mowa w art. 8 ust. 4 u.p.s., są podobne, ale że mogą być podobne do zasiłku pielęgnacyjnego z tej racji, jak podkreślił Marszałek
Sejmu, że „wymagania do ich uzyskania są zbliżone i są głównie zależne od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności”. W związku
z tym argumenty skarżącej wskazują bardziej na potencjalną możliwość naruszenia niż bezpośrednie naruszenie konstytucyjnego
prawa do zabezpieczenia społecznego na wypadek pozostawania bez pracy nie ze swojej woli. Biorąc pod uwagę, że na wnoszącym
skargę ciąży obowiązek szczegółowej i jurydycznej argumentacji, Marszałek Sejmu przyjął, że w niniejszej sprawie skarżąca
nie spełniła wymagań, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o TK. Z tego też względu Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie
postępowania w zakresie badania zgodności z Konstytucją art. 8 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 37 ust. 2 u.p.s.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, Marszałek Sejmu uznał, że w niniejszej sprawie problem konstytucyjny, wymagający merytorycznego
rozpatrzenia, sprowadza się do pytania, czy art. 106 ust. 3 u.p.s. jest zgodny z art. 67 ust. 2 w związku z zasadą przyzwoitej
legislacji, wywodzoną z art. 2 Konstytucji.
Odpowiadając na to pytanie, Marszałek Sejmu przeprowadził analizę przepisów u.p.s. dotyczących zasiłku stałego, w świetle
których możliwe jest ustalenie charakteru prawnego tego świadczenia, celu jego przyznawania oraz trybu postępowania w tej
sprawie. Na podstawie przeprowadzonej analizy Marszałek stwierdził, że „po pierwsze, zasiłek stały jest świadczeniem z pomocy
społecznej, którego celem jest zabezpieczenie egzystencji osoby niezdolnej do pracy (niepełnosprawnej). Po drugie, zasiłek
stały przyznaje się na mocy decyzji administracyjnej o charakterze konstytutywnym ze skutkiem ex nunc. Po trzecie, brak jest podstaw prawnych do przyznania tego prawa z chwilą spełniania przez wnioskodawcę ustawowych przesłanek.
Skutkiem takiego stanu rzeczy jest brak środków na zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych osób z niepełnosprawnością
w okresie pomiędzy datą powstania (ustalenia) niepełnosprawności a złożeniem wniosku o świadczenie z pomocy społecznej. Po
czwarte, sekwencyjność postępowań powoduje, że w jednej rodzajowo i przedmiotowo sprawie, polegającej na nabyciu prawa do
zasiłku stałego, prowadzone są dwa postępowania przed różnymi organami. Pierwsze z nich zmierza do ustalenia podstawowej przesłanki
nabycia prawa, tj. znacznej niepełnosprawności, zaś drugie, do stwierdzenia prawa do zasiłku”.
Następnie Marszałek Sejmu odwołał się do wyroków TK z 23 października 2007 r., sygn. P 28/07 oraz z 15 listopada 2010 r.,
sygn. P 32/09, w którym Trybunał negatywnie ocenił mechanizm związany z uprawnieniami do uzyskania różnego rodzaju świadczeń
i zasiłków, który opiera się na dwóch różnych postępowaniach, przy czym pierwsze związane jest z urzędowym potwierdzeniem
istnienia stanu faktycznego uzasadniającego uprawnienie do świadczenia (stadium pierwsze), natomiast drugie to procedura przyznania
świadczenia (stadium drugie). Zasadniczy problem polega na tym, że data ustalenia uprawnienia do świadczenia jest bez znaczenia
dla nabycia prawa do świadczenia socjalnego, decydujące znaczenia ma bowiem moment złożenia prawidłowo wypełnionego wniosku
o przyznanie świadczenia wraz z wymaganymi dokumentami. W orzecznictwie podkreśla się, że ryzyko wystąpienia błędów aparatu
państwowego w stadium pierwszym postępowania o nabycie prawa do świadczenia powoduje oddalenie w czasie wypłatę świadczenia.
Postępowanie w sprawie niepełnosprawności nie jest bowiem powiązane z postępowaniem w sprawie świadczenia. Ustawodawca, normując
sekwencję dwóch postępowań (stwierdzającego przesłanki i wymierzającego świadczenie), przesuwa w czasie początek wymiaru świadczenia,
pozostawiając lukę nieobjętą świadczeniem, między datą stwierdzenia uprawnień a datą wymiaru.
Marszałek Sejmu nadmienił, że w związku ze sprawą o sygn. P 28/07 TrybunałKonstytucyjny wydał postanowienie sygnalizacyjne
z 7 listopada 2007 r., sygn.S 5/07. W postanowieniu tym TK zauważył, że w polskim systemie prawnymuprawnienie do uzyskania
różnego rodzaju świadczeń i zasiłków uzyskuje sięw trakcie dwóch postępowań, co skutkuje tym, że przesuwa się w czasie początek
wymiaru świadczenia, „pozostawiając lukę nieobjętą świadczeniem, między datą stwierdzenia uprawnień i datą wymiaru”.
Zdaniem Marszałka Sejmu treść art. 106 ust. 3 u.p.s. nie czyni zadość konstytucyjnemu prawu do pomocy społecznej. W sprawie
o nabycie prawa do zasiłku stałego prowadzone są dwa odrębne postępowania. Pierwsze ma na celu ustalenie niepełnosprawności
(w tym stopień i datę jej powstania) jako przesłanki przyznania prawa do świadczenia. W drugim postępowaniu przyznaje się
prawo do zasiłku stałego, na podstawie decyzji o charakterze konstytutywnym ze skutkiem ex nunc. Jak podkreślił Marszałek Sejmu, sekwencyjność postępowań powoduje, że stały zasiłek nie spełnia efektywnie swojego celu, polegającego
na zabezpieczeniu bieżącej egzystencji osób z niepełnosprawnością. Z jednej strony, w okresie pomiędzy ustaleniem niepełnosprawności
a wnioskiem o przyznanie świadczenia, osoba niepełnosprawna pozbawiona jest środków do życia. Z drugiej strony, dwutorowość
i sekwencyjność stanowić może dla osób niepełnosprawnych (szczególnie niepełnosprawnych intelektualnie) nadmierną przeszkodę
w zdobyciu świadczenia zabezpieczającego ich niezbędne potrzeby. Tym samym, zdaniem Marszałka Sejmu, przez błędny mechanizm
legislacyjny nastąpiła nieuzasadniona ingerencja w konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego.
4. W piśmie z 3 lipca 2015 r. Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy
o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Uzasadniając swe stanowisko, Prokurator Generalny przypomniał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem na każdym etapie rozpoznania
sprawy Trybunał może badać, czy nie należy umorzyć postępowania w związku z wystąpieniem którejś z ujemnych przesłanek procesowych.
W ocenie Prokuratora w niniejszej sprawie zachodzi taka przesłanka – skarżąca nie wyczerpała bowiem przysługującej jej drogi
prawnej i nie uzyskała ostatecznego rozstrzygnięcia. Wystąpiła ona co prawda o przyznanie prawa pomocy i wyznaczenie pełnomocnika
w celu sporządzenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, niemniej pełnomocnik ten przedłożył opinię o bezzasadności
skargi. Opinia ta została doręczona skarżącej w ostatnim dniu terminu do wniesienia tego środka.
Prokurator Generalny podkreślił, że sporządzenie przez ustanowionego przez sąd pełnomocnika opinii o braku podstaw do wniesienia
środka odwoławczego od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z odmową sporządzenia przez niego skargi kasacyjnej
nie stanowi „ostatecznego rozstrzygnięcia po wyczerpaniu drogi prawnej”. Równocześnie zaznaczył, że uzyskanie przez skarżącą
takiej opinii, mimo obowiązującego w tym zakresie przymusu adwokacko-radcowskiego, nie zamknęło jej drogi do wniesienia skargi
kasacyjnej. Jego zdaniem w niniejszej sprawie strona mogła zwrócić się o sporządzenie tego środka odwoławczego do pełnomocnika
z wyboru. Niezależnie od tej możliwości, skarżąca mogła także zwrócić się do właściwego organu samorządu zawodowego o zweryfikowanie
działań dotychczasowego pełnomocnika jak również złożyć wniosek o jego zmianę. Fakt, że skarżąca uzyskała opinię o bezzasadności
skargi kasacyjnej w ostatnim dniu terminu do jej wniesienia, w ocenie Prokuratora nie powinien odgrywać zasadniczej roli.
Jego zdaniem w niniejszej sprawie ewentualne uchybienie terminu mogło zostać sanowane przez złożenie wniosku o jego przywrócenie.
Dostrzeżone przez Prokuratora okoliczności wskazują, że skarżąca „nie podjęła (…) czynności, mając na celu doprowadzenie do
rozpoznania Jej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny”. W związku z powyższym w jego ocenie postępowanie w niniejszej
sprawie podlega umorzeniu.
Na marginesie Prokurator zasygnalizował, że podziela stanowisko skarżącej w kwestii niekonstytucyjności art. 106 ust. 3 u.p.s.
Uzasadniając swój pogląd, podkreślił, że reguła, w myśl której „osobom niezdolnym do pracy z powodu wieku zasiłek stały przyznaje
się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją,
nie nasuwa wątpliwości”. Wątpliwości budzi natomiast obejmowanie tą regułą osób niezdolnych do pracy z powodu niepełnosprawności.
O ile bowiem osoby niezdolne do pracy z tytułu wieku mogą, przy spełnieniu pozostałych warunków, uzyskać prawo do zasiłku
stałego już w miesiącu, w którym osiągnęły wiek emerytalny, o tyle osoby niepełnosprawne muszą wpierw uzyskać odpowiednie
orzeczenie lekarza orzecznika. Tymczasem otrzymanie takiego orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności może w praktyce
nastąpić dopiero na etapie postępowania odwoławczego czy sądowego. Do tego czasu osoba niezdolna do pracy i znajdująca się
w trudnej sytuacji materialnej nie może uzyskać świadczenia. Taki dwuetapowy mechanizm przyznawania zasiłku stałego jest w
ocenie Prokuratora dysfunkcjonalny.
Biorąc pod uwagę powyższe, nawiązanie przez skarżącą do wyroku Trybunału wydanego w sprawie o sygn. P 28/07 jest uzasadnione.
Prokurator przypomniał, że zgodnie ze stanowiskiem Trybunału „[p]rzyczyną nielogiczności i apragmatyczności funkcjonalnego
powiązania obu stadiów uzyskiwania zasiłków jest brak przemyślanej koncepcji i świadomości, że uzyskiwanie zasiłku dotyczy
realizacji prawa podmiotowego, którego beneficjentem jest osoba mająca uprawnienie materialnoprawne (osoba legitymująca się
stwierdzeniem niepełnosprawności). To uprawnienie materialnoprawne pozostaje pod ochroną art. 69 Konstytucji” (P 28/07). Zdaniem
Prokuratora wyrażona w art. 106 ust. 3 u.p.s. reguła wypłaty zasiłku stałego pozbawia również osoby niepełnosprawne możliwości
realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego, wynikającego z art. 67 ust. 2 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Analiza formalna skargi konstytucyjnej – wymóg wyczerpania drogi prawnej.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie rozpoznania sprawy – także po zakończeniu procedury
wstępnej kontroli skargi – może badać, czy nie zachodzi jedna z ujemnych przesłanek, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem
postępowania (por. np. postanowienia z: 21 marca 2000 r., sygn. SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66; 14 listopada 2007 r.,
sygn. SK 53/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 139).
Do podstawowych przesłanek wniesienia skargi konstytucyjnej należy wydanie ostatecznego orzeczenia o konstytucyjnych wolnościach
lub prawach skarżącego oraz wyczerpanie drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana. Pierwszy ze wskazanych wymogów znajduje
swe odzwierciedlenie w brzmieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. W świetle przywołanej regulacji przedmiotem skargi konstytucyjnej
może być akt normatywny (przepis prawny), który stanowił podstawę prawną ostatecznego orzeczenia naruszającego przysługujące
skarżącemu prawa lub wolności o charakterze konstytucyjnym. Z kolei w myśl art. 46 ust. 1 ustawy o TK „skarga konstytucyjna
(…) może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od doręczenia skarżącemu
prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia”.
Analizując powyższe wymogi, w doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że skarga konstytucyjna ma charakter subsydiarny –
„przysługuje ona dopiero wówczas, gdy skarżący nie dysponuje już żadną proceduralną możliwością uruchomienia dalszego postępowania
przed sądem bądź organem administracji publicznej w swojej sprawie” (zob. przykładowo: postanowienie z 2 kwietnia 2008 r.,
sygn. SK 93/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 48 oraz przywołane tam postanowienia).
W sprawie zainicjowanej niniejszą skargą konstytucyjną, konieczne staje się ustalenie, czy skarżąca dopełniła przywołanych
powyżej wymogów.
Jak wynika z akt, sprawy skarżąca po uprawomocnieniu się wyroku dotyczącego ustalenia stopnia niepełnosprawności zwróciła
się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego oraz zasiłku stałego. Decyzja
w sprawie zasiłku stałego została przez nią zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO). Od
rozstrzygnięcia SKO we Wrocławiu skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W związku z
oddaleniem przedmiotowej skargi w wyroku z 12 czerwca 2013 r., doręczonym 10 lipca 2013 r., skarżąca zwróciła się do WSA z
wnioskiem o przyznanie pomocy prawnej i ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Postanowieniem z 18 lipca 2013 r. sąd uwzględnił
wniosek skarżącej, przyznając jej prawo pomocy w zakresie częściowym, obejmującym ustanowienie adwokata z urzędu. Ustanowiony
w sprawie pełnomocnik sporządził opinię o bezzasadności skargi kasacyjnej, która to opinia została doręczona skarżącej 9 sierpnia
2013 r. Skarżąca nie wniosła skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na skutek upływu terminu do wniesienia
skargi kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu stał się prawomocny 10 sierpnia 2013 r.
W tak ukształtowanym stanie faktycznym nasuwa się pytanie o wyczerpanie przez skarżącą przysługującej jej drogi prawnej. Nie
budzi wątpliwości, że skarżąca zakwestionowała wydaną w jej sprawie decyzję w drodze procedury administracyjnej (wnosząc odwołanie
do SKO we Wrocławiu), a następnie uruchomiła postępowanie sądowoadministracyjne, w ramach którego Wojewódzki Sąd Administracyjny
we Wrocławiu wydał wyrok z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 188/13, oddalający skargę na decyzję SKO. Wątpliwości nasuwa
jednak to, że nie uzyskała ona w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na okoliczność tę zwrócił
uwagę Marszałek Sejmu, przedstawiając Trybunałowi stanowisko zajęte w piśmie z 23 lutego 2015 r.
W swym dotychczasowym orzecznictwie Trybunał przyjmował, że w sprawach, w których problem naruszenia swoich konstytucyjnych
wolności lub praw skarżący łączy z wydaniem decyzji administracyjnej, wymóg wyczerpania drogi prawnej jest spełniony wraz
z uzyskaniem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wydanie takiego wyroku nadaje przymiot ostateczności rozstrzygnięciu,
z którym skarżący wiąże swoje zarzuty (por. postanowienia TK z: 16 lipca 2013 r., sygn. Ts 260/12, OTK ZU nr 4/B/2013, poz.
418, z 22 października 2014 r., sygn. Ts 162/14, OTK ZU nr 5/B/2014, poz. 513).
W związku z powyższym na tle niniejszej sprawy powstaje pytanie, czy wydanie przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącej
z urzędu opinii o bezzasadności skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w związku z czym skarżąca nie legitymuje
się rozstrzygnięciem NSA, może uzasadniać twierdzenie, że wyczerpała ona przysługującą jej drogę prawną.
Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga z jednej strony uwzględnienia specyfiki postępowania sądowoadministracyjnego, w
tym specyfiki skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, z drugiej zaś strony – uwzględnienia zasad, na których
opiera się polski model skargi konstytucyjnej.
Dla dokonania charakterystyki skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne są ustalenia Trybunału poczynione
w wyroku z 20 września 2006 r., sygn. SK 63/05 (OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 108).
Jak przypomniał wówczas Trybunał, zgodnie z art. 184 Konstytucji „Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne
sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie
o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej”.
Równolegle do tego unormowania Konstytucja nie przesądziła jednak o sposobie ukształtowania kontroli instancyjnej w ramach
postępowania sądowoadministracyjnego, pozostawiając tę kwestię do uregulowania ustawodawcy zwykłemu. Okoliczność ta nie oznacza
jednak całkowitej dowolności ustawodawcy w kształtowaniu postępowania sądowoadministracyjnego – w każdym bowiem przypadku
wprowadzane przez niego rozwiązania powinny czynić zadość konstytucyjnym gwarancjom wynikającym z prawa do sądu (art. 45 Konstytucji),
zakazu zamykania drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji), prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej
instancji (art. 78 zdanie pierwsze Konstytucji), zasady co najmniej dwuinstancyjnego postępowania sądowego (art. 176 ust.
1 Konstytucji).
W przywołanym rozstrzygnięciu Trybunał analizował model skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, konfrontując
go m.in. z modelem skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego, w której upatruje się inspiracji dla sposobu ukształtowania podstaw
kasacyjnych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.
270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.)
Zgodnie z ustaleniami, jakie poczynił wówczas Trybunał, „proste przeniesienie na grunt postępowania sądowoadministracyjnego
unormowań k.p.c. nie jest rozwiązaniem, które można uznać za w pełni doskonałe. Skargi kasacyjne w każdym z tych dwóch rodzajów
postępowania mają bowiem odmienny charakter. W postępowaniu przed sądami cywilnymi skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym
kierowanym w toku instancji do Sądu Najwyższego w celu ostatecznej kontroli zgodności z prawem orzeczeń sądów II instancji.
W postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest to natomiast środek zaskarżenia orzeczeń pierwszoinstancyjnych. Inna jest
także – w porównaniu z sądami w postępowaniu cywilnym – rola sądów administracyjnych, które jedynie kontrolują działalność
administracji publicznej, a kontrolę tę sprawują – przede wszystkim – pod względem zgodności z prawem. Nie stosują one prawa
materialnego w taki sposób, jak czynią to sądy powszechne lub wojskowe. W sprawach sądowoadministracyjnych sądy nie stosują
też przepisów postępowania obowiązujących przed organami administracji publicznej. Szczególna rola sądów administracyjnych
przemawia za nakierowaniem podstaw środka odwoławczego od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji na naruszenia
prawa, jakie mogły mieć miejsce w toku postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Skoro NSA sprawuje nadzór
nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze
od orzeczeń tych sądów, to nadzór ten – z uwagi na specyfikę postępowania sądowoadministracyjnego – polegać musi, przede wszystkim,
na judykacyjnym nadzorze nad kontrolą legalności decyzji administracyjnych, sprawowaną przez sąd administracyjny I instancji”
(SK 63/05) .
Odwołanie się przez Trybunał do ukształtowanego w orzecznictwie rozumienia podstaw kasacyjnych jako do mogących odnosić się
zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie
przed organami administracji publicznej pozwoliło wówczas przyjąć, że przyjęty model nie zamyka drogi do uzyskania wyroku
sądu drugiej instancji.
W doktrynie prawa administracyjnego wciąż jednak podnosi się, że sposób ujęcia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
tzw. podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) może nastręczać wielu trudności związanych z zaskarżeniem rozstrzygnięcia
wojewódzkiego sądu administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Okoliczność ta nadaje zupełnie nowe znaczenie rozwiązaniu
wprowadzonemu przez ustawodawcę w art. 175 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem „Skarga kasacyjna powinna być sporządzona
przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem § 2 i 3”. Innymi słowy sporządzenie skargi kasacyjnej do NSA zostało obwarowane
przymusem adwokacko-radcowskim. Przymus ten paradoksalnie jest postrzegany nie tyle jako ograniczenie, ile gwarancja prawa
do sądu. Skoro bowiem sporządzenie skargi kasacyjnej wiąże się ze spełnieniem wysokich wymogów formalnych, istnieje potrzeba
zabezpieczenia odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego przy korzystaniu z tego środka. Jak bowiem wskazuje się w
doktrynie, „Wprowadzenie obowiązku sporządzenia skargi przez adwokata lub radcę prawnego uznano w doktrynie za rozwiązanie
oczywiste. Źródła tego twierdzenia upatruje się w idei dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego. W związku z tym, że
kontroli legalności dokonał już sąd I instancji, kasacja musi ograniczyć się do badania zagadnień jurydycznych i zarzutów
przygotowanych przez profesjonalistów (…) należy zgodzić się z opinią J.P. Tarno, który uznał wprowadzenie przymusu adwokacko-radcowskiego
za dobre rozwiązanie, przede wszystkim z uwagi na fakt, że strona nie posiadając odpowiedniej wiedzy prawniczej nie jest w
stanie ocenić szans powodzenia danej sprawy, a przede wszystkim zasadności podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Wprowadzenie
tego przymusu należy uznać wręcz za element mający na celu próbę zapewnienia stronie możliwości rozpatrzenia przez NSA wniesionego
przez nią środka odwoławczego. Przymus ten ma bowiem na celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego
i formalnego. Od adwokata czy radcy prawnego można natomiast oczekiwać znajomości przepisów procedury obowiązującej w postępowaniu
sądowym i wiedzę tę egzekwować. Wymogi dotyczące konstrukcji skargi kasacyjnej pozwalają z dużą dozą pewności stwierdzić,
że dopuszczenie pełnomocników nieprofesjonalnych do sporządzania tych pism powodowałoby faktyczne ograniczenie dostępu do
sądu” (por. M. Grego-Hoffmann, Rola pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Lex nr 150982).
Równolegle do wprowadzenia przymusu adwokacko-radcowskiego ustawodawca zadbał również o to, by osoby, których nie stać na
skorzystanie z pomocy prawnej, nie zostały pozbawione prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W dziale V rozdziale 3 oddziale 2 p.p.s.a. uregulowana bowiem została instytucja „prawa pomocy”. Zgodnie z art. 244 § 1 p.p.s.a.
„Prawo pomocy obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub
rzecznika patentowego”.
Pomimo takiego ukształtowania skargi kasacyjnej do NSA (stanowiącej zwyczajny środek zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej
instancji do sądu drugiej instancji) nie można jednak tracić z pola widzenia, że skarżący jest w tym zakresie zdany na pełnomocnika.
Rozwiązanie to, odbiegające od sposobu ukształtowania apelacji w sprawach karnych czy cywilnych (który to środek również przenosi
sprawę do sądu drugiej instancji), sprawia, że opinia o bezzasadności skargi kasacyjnej, zwłaszcza ta sporządzona przez pełnomocnika
ustanowionego z urzędu, faktycznie może zamknąć stronie możliwość skutecznego wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W okolicznościach niniejszej sprawy widać to wyraźnie. W stosunku do skarżącej trudno czynić zarzut, że nie wykazała ona aktywności
niezbędnej dla wyczerpania przysługującej jej drogi prawnej. Przede wszystkim skarżąca, uzyskawszy wyrok WSA, niezwłocznie
złożyła wniosek o przyznanie jej pomocy prawnej w celu sporządzenia skargi kasacyjnej. Działanie to było jak najbardziej prawidłowe,
biorąc pod uwagę, że samodzielnie nie mogła jej sporządzić. Jednocześnie, patrząc z jej perspektywy na działanie pełnomocnika,
który przygotował opinię o bezzasadności tego środka, trudno abstrahować od założenia, w świetle którego profesjonalny pełnomocnik
powinien działać fachowo, zgodnie ze swoją najlepszą wiedzą oraz należytą starannością.
Zwrócenie się do właściwego samorządu zawodowego z wnioskiem o wyznaczenie innego pełnomocnika z urzędu również nie gwarantowało,
że nowy pełnomocnik nie sporządzi kolejnej opinii o bezzasadności skargi. Pozostawiając na boku kwestię fachowej wiedzy pełnomocnika,
warto podkreślić, że reguły deontologiczne obowiązujące w samorządzie radcowskim i adwokackim silnie akcentują niezależność
członków tych samorządów. W świetle powyższych argumentów wysoce prawdopodobnym jest, że skarżącej nie udałoby się w ten sposób
uruchomić postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Nadto, czynienie wobec skarżącej zarzutu, że nie zwróciła się do pełnomocnika z wyboru, jest nieracjonalne, biorąc pod uwagę
stan faktyczny niniejszej sprawy. Zgodnie z ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżąca jest osobą
samotną, niepełnosprawną, utrzymującą się z niskich świadczeń z pomocy społecznej. Okoliczności te uzasadniały przyznanie
jej pomocy prawnej i ustanowienie pełnomocnika z urzędu. W tym kontekście trudno oczekiwać, by skarżąca, uzyskawszy opinię
o bezzasadności skargi kasacyjnej, zwracała się o jej sporządzenie do pełnomocnika z wyboru.
W wypadku skarżącej ewentualna zmiana pełnomocnika po uzyskaniu opinii o bezzasadności obarczona byłaby jeszcze jednym, dodatkowym
utrudnieniem, związanym z koniecznością przywrócenia przez sąd terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Skarżąca otrzymała
bowiem opinię o bezzasadności skargi kasacyjnej 9 sierpnia 2013 r., tj. w dniu, w którym upływał 30-dniowy termin do złożenia
tej skargi. Przywołany przez Marszałka Sejmu argument, w świetle którego „sądy administracyjne w takiej sytuacji przywracają
terminy do wniesienia skargi kasacyjnej”, abstrahuje od ustaleń dokonanych przez Trybunał w sprawie o sygn. SK 17/12 (por.
wyrok TK z 25 lipca 2013 r., sygn. SK 17/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 86). W przywołanym wyroku rozstrzygano problem związany
z przywracaniem terminu do wniesienia skargi kasacyjnej do NSA w sytuacji ustanowienia pełnomocnika z urzędu już po upływie
30-dniowego terminu do wniesienia tej skargi. Zgodnie z ustaleniami, jakie poczynił wówczas Trybunał, część sądów administracyjnych
przyjmowała takie rozumienie regulacji kształtujących zasady składania wniosku o przywrócenie terminu, które było nie do zaakceptowania
z punktu widzenia gwarancji konstytucyjnych. Jednocześnie w orzecznictwie nie ukształtowała się jednolita interpretacja przepisów
kwestionowanych wówczas przed Trybunałem. Z tego powodu Trybunał uznał, że istnieją podstawy do wydania wyroku interpretacyjnego.
Problem konstytucyjny, jaki legł u podstaw przywołanego rozstrzygnięcia, dotyczył ustalania przez sądy momentu, w którym ustawała
przyczyna uchybienia terminu do wniesienia skargi kasacyjnej przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Część sądów administracyjnych
przyjmowała, że kluczowy jest w tym zakresie moment ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika lub powiadomienia go o tym zdarzeniu.
Od tego momentu zaczynał bieg siedmiodniowy termin na wystąpienie z wnioskiem o przywrócenie terminu i złożenie skargi kasacyjnej.
W ten sposób termin do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej ulegał znacznemu skróceniu. W praktyce siedmiodniowy termin
do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, stawał się faktycznie terminem na sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.
Oceniając konstytucyjność analizowanej konstrukcji, Trybunał dostrzegł, że przy takim pojmowaniu zasad przywrócenia terminu
do wniesienia skargi kasacyjnej, przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, „mechanizm, którego ratio jest umożliwienie stronie o niskim statusie materialnym dochodzenia przed sądami administracyjnymi swych praw, jest wewnętrznie
sprzeczny.
Z jednej strony, skorzystanie przez stronę z prawa pomocy, które jest w założeniu instytucją o charakterze gwarancyjnym, pozbawia
stronę efektywnej możliwości wniesienia środka odwoławczego. Innymi słowy – skorzystanie z jednego uprawnienia powoduje iluzoryczność
drugiego. Będące następstwem omawianej wykładni nadmierne i nieuzasadnione skrócenie terminu do sporządzenia i wniesienia
skargi kasacyjnej przez ograniczenie go do siedmiu dni utrudnia, w sposób graniczący z uniemożliwieniem, realizację prawa
strony postępowania sądowoadministracyjnego reprezentowanej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy do kontroli
przez sąd drugiej instancji zapadłego w jej sprawie orzeczenia sądu pierwszej instancji. Jest to niezgodne z konstytucyjną
zasadą sprawiedliwości proceduralnej, wymagającą takiego ukształtowania procedury sądowoadministracyjnej, która zmierzać będzie
(…) w racjonalnie najpełniejszym zakresie do realizacji celu, jakim jest kontrola działalności administracji publicznej. (…)
Nadawanie art. 87 § 1 p.p.s.a. (i pozostającym z nim w związku pozostałym przepisom wskazanym w skargach konstytucyjnych)
takiej treści powoduje, że mechanizm ukształtowany przez przepisy dotyczące terminu do wniesienia skargi kasacyjnej i instytucji
przywrócenia terminu, a któremu poddana jest strona zamierzająca skorzystać z prawa do wniesienia skargi kasacyjnej, korzystając
zarazem z prawa pomocy, jest prakseologicznie wadliwy oraz nieakceptowalny na gruncie konstytucyjnych wartości, zwłaszcza
rzetelnej procedury oraz sprawiedliwości proceduralnej”.
Wyrok o sygn. SK 17/12 zapadł 25 lipca 2013 r. (sentencję ogłoszono w Dz. U. z 30 sierpnia 2013 r.). Tym samym ustalenia poczynione
przez Trybunał na gruncie sprawy o sygn. SK 17/12 korespondują ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie. W związku z powyższym
Trybunał wziął pod uwagę to, że w okresie, gdy skarżąca podejmowała kroki zmierzające do uzyskania rozstrzygnięcia Naczelnego
Sądu Administracyjnego, zagadnienie interpretacji przepisów kształtujących zasady składania wniosku o przywrócenie terminu
do złożenia skargi kasacyjnej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy budziło poważne wątpliwości konstytucyjne.
Przyjmując optykę skarżącej, Trybunał dostrzega, że kwestia ewentualnego przywrócenia jej terminu do wniesienia skargi kasacyjnej,
wbrew sugestiom Marszałka Sejmu, nie była jednoznaczna. W świetle ustaleń Trybunału, w orzecznictwie sądów administracyjnych
posługiwano się wadliwą wykładnią przepisów regulujących tę instytucję. W kontekście analizowanych w sprawie o sygn. SK 17/12
przypadków tej nieprawidłowej praktyki trudno zgodzić się z argumentacją Marszałka Sejmu i zakładać, że skarżąca miała efektywną
możliwość uzyskania rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Trybunał, rekonstruując orzecznictwo NSA, podkreślał, że „ustanowienie pełnomocnika z urzędu (udzielenie mu pełnomocnictwa)
po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej jest okolicznością uzasadniającą jedynie wystąpienie z wnioskiem o przywrócenie
terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, a skuteczne wniesienie skargi kasacyjnej po upływie terminu określonego w art. 177
§ 1 p.p.s.a. jest możliwe tylko wtedy, gdy termin ten zostanie wcześniej przywrócony (zob. np. postanowienia NSA z: 19 października
2007 r., sygn. akt II OZ 1036/07; 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OZ 860/10; 20 lipca 2011 r., sygn. akt II OZ 625/11; 21
września 2011 r., sygn. akt I OZ 698/11; 22 września 2011 r., sygn. akt II OZ 819/11)” – (por. wyrok o sygn. SK 17/12).
W związku z powyższym Trybunał nie mógł abstrahować od faktu, że 10 sierpnia 2013 r. skarżąca dysponowała już prawomocnym
orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a potencjalne przywrócenie terminu do wniesienia skargi wymagało podjęcia
przez sąd odrębnej decyzji w tym zakresie. Oceniając realną możliwość uzyskania przez skarżącą rozstrzygnięcia Naczelnego
Sądu Administracyjnego, Trybunał wziął pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności.
Mając je na względzie, Trybunał stwierdził, że w niniejszej sprawie, skarżąca, uzyskawszy od pełnomocnika ustanowionego z
urzędu opinię o bezzasadności skargi kasacyjnej, wyczerpała przysługującą jej drogę prawną. W zaistniałej sytuacji przyjęcie
odmiennego poglądu stanowiłoby wyraz nadmiernego formalizmu.
Odnosząc się do stanowiska zajętego przez Marszałka Sejmu, który argumentując na rzecz umorzenia postępowania, wskazywał iż
„opinia o bezzasadności skargi kasacyjnej (…) nie może być rozumiana jako ostateczne rozstrzygnięcie o prawach i wolnościach”,
Trybunał wskazuje, że nie traktuje opinii o bezzasadności jako takiego właśnie rozstrzygnięcia. W ocenie Trybunału w okolicznościach
niniejszej sprawy „wydanie stronie opinii oznacza faktyczne utrwalenie prawomocności orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego”
(zob. M. Kućka, Termin do wniesienia skargi konstytucyjnej, [w:] „Zagadnienia Sądownictwa Konstytucyjnego” nr 1/2014 (w druku). Do tego bowiem momentu skarżąca nie była w stanie ocenić,
czy dysponuje już ostatnim orzeczeniem w sprawie (związanym z wyczerpaniem przez nią drogi prawnej). Ustalając, stosownie
do brzmienia art. 46 ust. 1 ustawy o TK, początek biegu terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej, Trybunał stanął na stanowisku,
że wyznacza go dzień, w którym skarżąca otrzymała od pełnomocnika opinię o braku podstaw do złożenia skargi kasacyjnej. Z
tym bowiem dniem uzasadnione było jej przekonanie, że wyczerpała drogę prawną.
W doktrynie zasadnie podnosi się, że „[o]pinii takiej nie należy traktować jako ostatecznego rozstrzygnięcia o konstytucyjnych
prawach skarżącego, lecz jako powód, dla którego przesunięciu ulega termin do wniesienia skargi konstytucyjnej. Ostatecznym
rozstrzygnięciem w rozumieniu art. 64 ustawy o TK będzie dla skarżącego prawomocne orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego”
(zob. M. Kućka, Ibidem).
2. Trybunał uznając, że w niniejszej sprawie skarżąca spełniła wymóg wyczerpania drogi prawnej, warunkujący dopuszczalność
merytorycznego rozpoznania skargi, dokonał analizy postawionych w niej zarzutów.
Skarżąca zakwestionowała przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, ze zm.; dalej:
u.p.s.), kształtujące możliwość ubiegania się o zasiłek stały, a mianowicie:
– art. 8 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 37 ust. 2 u.p.s. w zakresie, w jakim stanowią, że zasiłek pielęgnacyjny jest dochodem osoby
wnioskującej o świadczenia z zakresu pomocy społecznej, o którego wysokość jest pomniejszany zasiłek stały oraz
– art. 36 pkt 1 lit. a oraz art. 37 ust. 1 w związku z art.106 ust. 3 u.p.s. w zakresie, w jakim stanowią, że zasiłek stały
„przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą
dokumentacją, pomimo, że niepełnosprawność oraz trudna sytuacja materialna osoby wnioskującej o przyznanie świadczeń z pomocy
społecznej trwa dłużej niż od daty złożenia wniosku o taką pomoc, a osoba wnioskująca z uwagi na nieporadność oraz przebieg
procedury ustalającej stopień niepełnosprawności oraz niezdolność do pracy nie mogła złożyć skutecznie wniosku wcześniej”.
2.1. Kwestionując zgodność z Konstytucją art. 8 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 37 ust. 2 u.p.s. skarżąca podniosła, że przepisy te,
„w zakresie, w jakim stanowią, iż zasiłek pielęgnacyjny jest dochodem osoby wnioskującej o świadczenia z zakresu pomocy społecznej,
który jest uwzględniany przy ustalaniu prawa do świadczeń z pomocy społecznej i o którego wysokość jest pomniejszany zasiłek
stały wypłacany przez pomoc społeczną”, naruszają art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz art. 67 ust. 2 i art. 69 Konstytucji.
Art. 8 u.p.s. w części, w której jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, stanowi, że:
„Art. 8. 1. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje:
1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej dalej «kryterium dochodowym osoby samotnie
gospodarującej»,
2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł, zwanej dalej «kryterium dochodowym na osobę w
rodzinie»,
3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej «kryterium dochodowym
rodziny»
– przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających
udzielenie pomocy społecznej.
(…) 3. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty
dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi
inaczej, pomniejszoną o:
1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.
4. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się:
1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;
3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty;
4) wartości świadczenia w naturze;
5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie
z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.
U. poz. 693);
6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego”.
Z kolei art. 37 ust. 2 u.p.s. określa sposób ustalania zasiłku stałego:
„Art. 37.2. Zasiłek stały ustala się w wysokości:
1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej – różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem
tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie [obecnie zgodnie z § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia
Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy
społecznej; Dz. U. z 2012 r., poz. 823, kwota ta wynosi 529 zł – przypis własny]
2) w przypadku osoby w rodzinie – różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie”.
W stosunku do zaskarżonych regulacji skarżąca wskazała, że „sprzecznie z (…) zasadami konstytucyjnymi umniejszają świadczenia
z pomocy społecznej mające służyć zaspokojeniu podstawowych potrzeb osób niezdolnych do pracy, w tym osób niepełnosprawnych”.
Rozwijając ten zarzut, skarżąca podkreśliła, że katalog dochodów wyłączonych spod zaliczenia przy obliczeniu wysokości zasiłku
stałego nie obejmuje zasiłku pielęgnacyjnego, przez co prowadzi do nieuprawnionego różnicowania osób uzyskujących podobne
świadczenia o podobnym celu, dla którego zostały przyznane. Jej zdaniem zaskarżone przepisy pośrednio godzą również w zasady
wynikające z art. 67 ust. 2 oraz art. 69 Konstytucji. W piśmie z 17 lutego 2014 r. skarżąca podniosła, że zasiłek pielęgnacyjny
jest przyznawany w związku ze zwiększonymi wydatkami osoby niepełnosprawnej. Wątpliwości skarżącej budzi m.in. fakt, że świadczenia
wymienione w art. 8 ust. 4 u.p.s. nie są wliczane do dochodu ustalonego na podstawie art. 8 ust. 3 u.p.s., podczas gdy zasiłek
pielęgnacyjny będzie wliczany do tak ustalanego dochodu.
Trybunał, dokonując oceny zarzutu sformułowanego na tle przywołanych regulacji, stwierdził, że w skardze nie wskazano, w jaki
sposób zakwestionowane przepisy naruszają konstytucyjne prawa podmiotowe skarżącej. Mimo, że skarżąca została wezwana do uzupełnienia
powyższego braku, w piśmie z 17 lutego 2014 r. nie uczyniła zadość temu wezwaniu.
Formułując zarzut naruszenia zasady równości, skarżąca nie określiła, w związku z którym przysługującym jej konstytucyjnym
prawem ustawodawca dopuścił się nieuprawnionego faworyzowania osób uzyskujących inne środki pomocowe względem osób, które
korzystają z zasiłku pielęgnacyjnego. Jeśli chodzi o pozostałe wzorce kontroli, skarżąca poprzestała jedynie na stwierdzeniu,
że „cel, dla jakiego został uregulowany zasiłek stały wynikający z art. 69 Konstytucji, nie został osiągnięty, bowiem wykreowana
przez ustawodawcę regulacja i mechanizm uzyskania zasiłku stałego, nie urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej”.
Tym samym w odniesieniu do art. 8 ust. 1, 3 i 4 u.p.s. oraz art. 37 ust. 2 u.p.s. skarżąca nie spełniła jednego z koniecznych
wymogów skargi konstytucyjnej, wyrażonego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Mając na uwadze powyższe, Trybunał postanowił
umorzyć postępowanie w sprawie zbadania zgodności art. 8 ust. 1, 3 i 4 u.p.s. oraz art. 37 ust. 2 u.p.s. w zakresie, w jakim
stanowią, że zasiłek pielęgnacyjny jest dochodem osoby wnioskującej o świadczenia z zakresu pomocy społecznej, o którego wysokość
jest pomniejszany zasiłek stały, z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 2 oraz art. 69 Konstytucji ze względu na
niedopuszczalność wydania wyroku.
2.2. Przechodząc do analizy drugiego z postawionych zarzutów, należy zwrócić uwagę, że również w tym wypadku skarżąca wskazała
kilka przepisów u.p.s., które zakwestionowała w zakresie, w jakim stanowią, że „zasiłek stały przyznaje się i wypłaca za okres
miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, pomimo, że niepełnosprawność
oraz trudna sytuacja materialna osoby wnioskującej o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej trwa dłużej niż od daty złożenia
wniosku o taką pomoc, a osoba wnioskująca z uwagi na nieporadność oraz przebieg procedury ustalającej stopień niepełnosprawności
oraz niezdolność do pracy nie mogła złożyć skutecznie wniosku wcześniej”.
Zarzut ten skarżąca odniosła do art. 36 pkt 1 lit. a oraz art. 37 ust. 1 w związku z art. 106 ust. 3 u.p.s., stąd warto na
wstępie skonfrontować go z brzmieniem zakwestionowanych przepisów.
Art. 36 pkt 1 lit. a u.p.s. stanowi, że świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia pieniężne, do których ustawodawca
zaliczył m.in. zasiłek stały.
Art. 37 ust. 1 u.p.s. określa katalog podmiotów, którym przysługuje zasiłek stały.
Z kolei art. 106 ust. 3 u.p.s. stanowi, że „Świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca
kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie
do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się,
dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem”.
Biorąc pod uwagę treść zaskarżonych przepisów, Trybunał stwierdza, że postawiony przez skarżącą zarzut koresponduje jedynie
z brzmieniem art. 106 ust. 3 u.p.s. – ten bowiem przepis zawiera normę określającą moment, od którego osobie niepełnosprawnej
przyznaje się i wypłaca zasiłek stały. Jednocześnie w stosunku do pozostałych przepisów, które skarżąca uczyniła przedmiotem
kontroli, tj. w stosunku do art. 36 pkt 1 lit. a u.p.s. oraz art. 37 ust. 1 u.p.s. w skardze nie sformułowała żadnego innego
zarzutu umożliwiającego ich merytoryczną kontrolę. Tymczasem zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46 ust. 2 ustawy
o TK wśród warunków formalnych skargi konstytucyjnej znajduje się wymóg sformułowania zarzutu niezgodności z Konstytucją kwestionowanego
przepisu. Wobec niedochowania tego wymogu, Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w zakresie kontroli art. 36 pkt 1 lit.
a oraz art. 37 ust. 1 u.p.s. z art. 2 w związku z art. 67 ust. 2 i art. 69 Konstytucji ze względu na niedopuszczalność wydania
wyroku.
2.3. Zarzut zakresowego naruszenia przez art. 106 ust. 3 u.p.s. art. 69 Konstytucji.
Czyniąc przedmiotem zaskarżenia art. 106 ust. 3 u.p.s. w zakresie, w jakim stanowi, że „zasiłek stały przyznaje się i wypłaca
za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, pomimo,
że niepełnosprawność oraz trudna sytuacja materialna osoby wnioskującej o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej trwa dłużej
niż od daty złożenia wniosku o taką pomoc, a osoba wnioskująca z uwagi na nieporadność oraz przebieg procedury ustalającej
stopień niepełnosprawności oraz niezdolność do pracy nie mogła złożyć skutecznie wniosku wcześniej”, skarżąca konfrontuje
go z kilkoma przepisami Konstytucji, w tym m.in. z jej art. 69.
Przywołany przez skarżącą wzorzec stanowi, że „Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy
w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej”. Formułując zarzut naruszenia tej regulacji,
skarżąca wskazuje, że „w sytuacji, gdy długotrwałość postępowania o stwierdzenie niepełnosprawności wynika z wadliwości ustalania
niepełnosprawności, co wydłuża postępowanie administracyjne o kolejne postępowania odwoławcze, przyczyną nielogiczności i
pragmatyczności funkcjonalnego powiązania procedury uzyskiwania zasiłków jest brak przemyślanej koncepcji i świadomości, że
uzyskiwanie zasiłku dotyczy realizacji prawa podmiotowego, którego beneficjentem jest osoba mająca uprawnienie materialnoprawne
(osoba legitymująca się stwierdzeniem niepełnosprawności) – a to uprawnienie materialnoprawne pozostaje pod ochroną art. 69
Konstytucji”.
Wbrew stanowisku zajętemu w niniejszej skardze, a rozwiniętemu w piśmie procesowym z 17 lutego 2014 r., art. 69 Konstytucji
nie wyraża publicznego prawa podmiotowego, a jedynie wyznacza jedną z zasad polityki państwa. Istota przywołanego wzorca kontroli
sprowadza się do stwierdzenia obowiązku, leżącego po stronie władzy publicznej, związanego z koniecznością ustawowego uregulowania
pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy i komunikacji społecznej osobom niepełnosprawnym. Tym samym,
„jakkolwiek można wskazać beneficjenta powyższego obowiązku władz publicznych (…), to z art. 69 nie da się wyprowadzić roszczeń
przysługujących jednostce, nie można też zarzutu jego naruszenia uczynić wyłączną podstawą skargi konstytucyjnej” (zob. L.
Garlicki, komentarz do art. 69 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, s. 1-2 i przywołane tam orzecznictwo). W tym zakresie Trybunał podtrzymuje również swój
wcześniejszy pogląd, zgodnie z którym „Artykuł 69 odsyła do ustawy (zarówno jeśli chodzi o poziom zaspokajania potrzeb osób
niepełnosprawnych, jak i przedmiot regulacji w tym zakresie). Nie można zatem tego właśnie przepisu uważać za konstytucjonalizację
określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy trybu uzyskiwania” (zob. wyrok TK z 23 października 2007
r., sygn. P 28/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 106).
W niniejszej sprawie skarżąca, odwołując się do art. 69 Konstytucji, nie wskazała swych praw w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji.
W świetle wymogów wynikających z art. 79 Konstytucji nie wystarczy bowiem, by skarżąca wskazała, że doszło do naruszenia przepisu
Konstytucji – niezbędne jest również, aby przepis ten wyrażał przysługujące jej prawo podmiotowe. Sformułowanie zarzutu naruszenia
przez art. 106 ust. 3 u.p.s. art. 69 Konstytucji nie spełnia tego wymogu, w związku z czym Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany
w tym zakresie umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
3. Zarzut zakresowej niezgodności art. 106 ust. 3 u.p.s. z art. 67 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji.
3.1. Rekonstrukcja dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, ukształtowanego na tle art. 67 ust. 2 Konstytucji.
Formułując zarzut niekonstytucyjności art. 106 ust. 3 u.p.s., skarżąca podniosła, że przepis ten narusza zasady sprawiedliwości
społecznej oraz prawo osób niezdolnych do pracy i niepełnosprawnych do pomocy państwa, pozbawia bowiem osoby niezdolne do
pracy, w tym osoby niepełnosprawne, prawa do świadczeń z pomocy społecznej od daty ustalenia niezdolności do pracy. Tak sformułowany
zarzut jest ściśle powiązany z art. 67 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 2 Konstytucji.
Art. 67 Konstytucji wyraża prawo do zabezpieczenia społecznego – zgodnie z jego brzmieniem „Obywatel ma prawo do zabezpieczenia
społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres
i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa” (ust. 1). Z kolei w świetle art. 67 ust. 2 Konstytucji „Obywatel pozostający
bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres
i formy określa ustawa”. Skarżąca uczyniła wzorcem kontroli art. 67 ust. 2 Konstytucji.
W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wskazywał, że „art. 67 ust. 2 Konstytucji jest przepisem adresowanym do bezrobotnych,
tj. obywateli pozostających bez pracy nie z własnej woli i nie mających innych środków utrzymania. Przepis ten ogranicza więc
prawo do zabezpieczenia społecznego na wypadek bezrobocia tylko do sytuacji, gdy bezrobotny nie posiada innych środków utrzymania”
(por. wyrok TK z 11 lipca 2013 r., sygn. SK 16/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 75). Jednocześnie wykładnia art. 67 ust. 2 Konstytucji
nie może abstrahować od celu prawa do zabezpieczenia społecznego, jakim jest zagwarantowanie odpowiedniego poziomu życia w
warunkach obniżonej zdolności zarobkowania spowodowanej niezdolnością do pracy (por. wyrok TK z 12 lutego 2008 r., sygn. SK
82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3). Trybunał, odwołując się do swojego orzecznictwa, przyjmuje, że zabezpieczenie społeczne
współcześnie musi być pojmowane jako system urządzeń i świadczeń służących zaspokojeniu usprawiedliwionych potrzeb obywateli,
którzy utracili zdolność do pracy czy doznali ograniczenia tej zdolności albo zostali obciążeni nadmiernie kosztami utrzymania
rodziny (por. orzeczenie TK z 19 listopada 1996 r., sygn. K 7/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 49).
Aby mówić o prawie do zabezpieczenia społecznego w rozumieniu art. 67 ust. 2 Konstytucji, muszą być spełnione kumulatywnie
dwie przesłanki: obywatel musi pozostawać bez pracy nie z własnej woli oraz nie może posiadać innych środków utrzymania. Biorąc
pod uwagę, że celem regulacji konstytucyjnej prawa do zabezpieczenia społecznego jest stworzenie instrumentarium służącego
zaspokajaniu niezbędnych potrzeb obywateli, Trybunał stwierdza, że regulacja ustawowa realizująca ten cel powinna gwarantować
efektywną pomoc dla obywatela. Pomoc ta będzie efektywna w sytuacji, gdy obywatel uzyska możliwość skorzystania z niej w razie
ziszczenia się przesłanek wymienionych w art. 67 ust. 2 Konstytucji.
Jednocześnie ustrojodawca pozostawia określenie zakresu i form zabezpieczenia społecznego ustawie zwykłej. Ustawodawca zaś,
kształtując zakres i formy prawa do zabezpieczenia społecznego, powinien poszukiwać nie tylko efektywnych mechanizmów jego
urzeczywistniania, lecz także zagwarantować nienaruszalność istoty tego prawa (zob. wyroki TK z: 19 grudnia 2012 r., sygn.
K 9/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 136, z 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 15, z 22 czerwca 1999 r.,
sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100).
3.2. Związek prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 2 Konstytucji) z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2
Konstytucji).
Należy również zaakcentować, że wprawdzie zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa, jednak musi się ona opierać
na konstytucyjnej aksjologii, zwłaszcza na zasadach sprawiedliwości społecznej i równości (zob. wyrok TK z 12 września 2000
r., sygn. K 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 185). Wymóg ten wskazuje na dodatkową perspektywę dla oceny rozwiązań ustawowych
przyjmowanych w zakresie określonym w art. 67 ust. 2 Konstytucji. Perspektywę tę wyznacza przede wszystkim związek prawa do
zabezpieczenia społecznego i zasady sprawiedliwości społecznej.
W doktrynie wskazuje się, że sprawiedliwy podział dóbr może być oparty na następujących formułach: „każdemu po równo”, „każdemu
według zasług” i „każdemu według potrzeb”. Trzecia formuła dotyczy pomocy społecznej i nawiązuje do koncepcji miłosierdzia,
która polega na tym, że człowiekowi, który nie ma możliwości zaspokojenia swoich potrzeb, należy zmniejszyć cierpienie (A.
Domańska, Zasady sprawiedliwości społecznej we współczesnym polskim prawie konstytucyjnym, Łódź 2001, s. 52). Rozwijając to założenie, podnosi się, że „Sprawiedliwa pomoc to taka, która przez dopasowanie do potrzeb
świadczeniobiorcy umożliwi mu przezwyciężenie jego trudnej sytuacji życiowej” (I. Sierpowska, Pomoc społeczna jako administracja świadcząca: Studium administracyjnoprawne, Warszawa 2012, s. 131).
Trybunał zwraca uwagę, że obowiązek stanowienia przez ustawodawcę prawa, które będzie urzeczywistniało zasady sprawiedliwości
społecznej, został wyrażony w art. 2 Konstytucji. Natomiast samo pojęcie sprawiedliwości społecznej jest silnie powiązane
z innymi pojęciami konstytucyjnymi, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego
czy zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli (por. wyrok TK z 25 czerwca
2013 r., sygn. P 11/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 62). Rozpatrując prawo do zabezpieczenia społecznego w kontekście prawa do
emerytury (art. 67 ust. 1 Konstytucji), Trybunał w swym orzecznictwie podkreślał, że podczas kształtowania zakresu tego prawa
ustawodawca musi uwzględnić postulat wynikający z zasady sprawiedliwości społecznej, polegający na zachowaniu słusznych i
sprawiedliwych proporcji pomiędzy wielkością emerytury, będącej z samej nazwy świadczeniem „zasłużonym”, a rozmiarami „zasługi”,
które to wyznaczone są przede wszystkim przez długość okresu aktywności zawodowej prowadzącej do nabycia prawa do emerytury
oraz dochody osiągane w ramach tej aktywności. (zob. wyrok TK z 12 lutego 2008 r., sygn. SK 82/06). Ustawodawca w tym wypadku
musi zatem stosować formułę „każdemu według zasług” wynikającą z zasady sprawiedliwości społecznej.
Związek art. 67 ust. 2 z art. 2 Konstytucji polega natomiast na tym, że samo prawo do zabezpieczenia społecznego, jak i przesłanki
wynikające z art. 67 ust. 2 stanowią konkretyzację formuły sprawiedliwości „każdemu według potrzeb”. Obywatel pozostający
bez pracy nie z własnej woli oraz równocześnie nieposiadający innych środków utrzymania ma prawo do otrzymania od państwa
pomocy. Z kolei pomoc ta musi być oparta w tym wypadku na sprawiedliwym podziale dóbr w stosunku do tych obywateli, którzy
nie mogą z przyczyn obiektywnych samodzielnie zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb życiowych. Celem ustawodawcy jest stworzenie
instrumentów zabezpieczających sprawiedliwy rozdział środków pomocowych przy jednoczesnym zachowaniu odpowiedniej proporcji
między wysokością tych przyznawanych środków a rzeczywistymi potrzebami obywatela.
Trybunał równocześnie pragnie w tym miejscu przypomnieć, że nałożony na ustawodawcę obowiązek urzeczywistnienia w drodze regulacji
ustawowych gwarancji dla wyrażonych w Konstytucji praw socjalnych nie jest równoznaczny z obowiązkiem rozbudowy systemu świadczeń
w sposób maksymalny. Ten pierwszy obowiązek musi być natomiast rozumiany jako nakaz urzeczywistnienia przez regulacje ustawowe
treści prawa socjalnego w taki sposób, aby z jednej strony uwzględniało ono istniejące potrzeby, z drugiej możliwości zaspokojenia
tych potrzeb. Granice tych możliwości wyznaczone są przez inne wartości konstytucyjne, takie jak np. równowaga budżetowa.
Te wartości mogą w pewnym zakresie pozostawać w opozycji do rozwiązań ustawowych zmierzających do maksymalizacji gwarancji
socjalnych.
Bez względu na intensywność oddziaływania czynników, które mogą przyczyniać się do hamowania dążenia do zaspokojenia uzasadnionych
potrzeb socjalnych obywateli, ustawodawca, realizując konstytucyjne prawo socjalne, nie może nigdy wprowadzić regulacji poniżej
minimum wyznaczonego przez istotę danego prawa (zob. wyrok TK z 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107).
Równocześnie art. 67 Konstytucji nakazuje ustawodawcy reagowanie w sposób adekwatny do zasad, norm oraz wartości konstytucyjnych
na zmiany obiektywnych czynników gospodarczych i demograficznych. Wynika to z przyjętego przez ustrojodawcę założenia, że
zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Konstytucja wyraźnie wskazuje, jak szeroki margines swobody działania
przysługuje parlamentowi w zakresie urzeczywistniania prawa do zabezpieczenia społecznego. To do ustawodawcy należy wybór
rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obecnych i przyszłych beneficjentów pomocy oraz wymogów rozwoju
gospodarczego państwa (por. wyrok TK z 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12).
4. Charakter zasiłku stałego w ujęciu u.p.s.
Zasiłek stały należy do świadczeń z pomocy społecznej o charakterze pieniężnym (art. 36 ust. 1 u.p.s.). Występuje obok zasiłku
okresowego, zasiłku celowego i specjalnego, zasiłku i pożyczki na ekonomiczne usamodzielnienie, pomocy na usamodzielnienie
oraz na kontynuowanie nauki, świadczenia pieniężnego na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego
dla określonej grupy cudzoziemców oraz wynagrodzenia należnego opiekunowi z tytułu sprawowania opieki przyznanej przez sąd.
W kontekście niniejszej sprawy należy wskazać, że przysługuje on pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do
pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie
gospodarującej (art. 37 ust. 1 pk 1 u.p.s.). Zasiłek ten ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby
samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku aktualnie nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie
(w wypadku osoby samotnie gospodarującej), oraz różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę
w rodzinie (w wypadku osoby w rodzinie). Całkowita niezdolność do pracy, o której mowa w art. 37 ust. 1 u.p.s., oznacza całkowitą
niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do
I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów
o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art. 6 pkt 1 u.p.s.). Jak wynika z orzecznictwa
sądów administracyjnych, zasiłek stały to świadczenie przyznawane osobom niezdolnym do pracy lub osobom z niepełnosprawnością
pozbawionym środków utrzymania, a jego celem jest zapewnienie bieżącej egzystencji (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 czerwca
2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1236/2010, Lex nr 1087493). To ponadto świadczenie wypłacane okresowo (miesięcznie), co wynika
z przepisów ustawy o pomocy społecznej i Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Łodzi z 29 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 559/11,
Lex nr 1153758; wyrok WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 620/10, Lex nr 1606911; wyrok WSA w Krakowie
z 22 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1236/10). Brzmienie art. 37 ust. 1 u.s.p. wskazuje, że zasiłek stały, należny osobie
spełniającej warunki do jego uzyskania, ma charakter świadczenia obligatoryjnego. Oznacza to, że organ administracyjny powinien
go wypłacać za cały okres, gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w tym przepisie (tak: wyrok WSA w Krakowie z 30
stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 352/12, Lex nr 1274760). Z powyższego wynika, że regulacjami kształtującymi możliwość
ubiegania się o zasiłek stały objęte zostały osoby nieporadne życiowo z przyczyn obiektywnych, które nie są w stanie zapewnić
sobie minimalnych warunków funkcjonowania bez pomocy państwa.
Instytucję zasiłku stałego należy charakteryzować z perspektywy celów u.p.s. Cele te można zrekonstruować m.in. na podstawie
art. 2 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym „[p]omoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie
osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia,
zasoby i możliwości”. Jednocześnie zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. „[p]omoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach
zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka”, a
„zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających
do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem”. Dodatkowo ustawodawca w art. 100 ust. 1
in principio u.p.s. wskazał, że „[w] postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób
korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych”.
5. Postępowanie w sprawie przyznania zasiłku stałego.
Postępowanie w sprawie przyznania zasiłku stałego przebiega dwuetapowo, co oznacza, że odbywa się w dwóch postępowaniach –
pierwszym, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz
zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721; dalej: u.r.z.) oraz drugim, prowadzonym w oparciu
o przepisy u.p.s.
Jak już wskazano, zgodnie z u.p.s. jedną z przesłanek, która uprawnia do otrzymania zasiłku stałego, jest całkowita niezdolność
do pracy. Ocena spełnienia tej przesłanki wiąże się m.in. z legitymowaniem się przez daną osobę znacznym lub umiarkowanym
stopniem niepełnosprawności w rozumieniu u.r.z. W związku z tym, że z art. 106 ust. 3 u.p.s. wynika, iż „świadczenia pieniężne
z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony
wniosek wraz z wymaganą dokumentacją” należy przyjąć, że zasiłek stały przyznawany jest przez organ uprawniony, na podstawie
przedstawionej dokumentacji. Z kolei brzmienie art. 107 ust. 5b u.p.s. wskazuje, że „sytuację osobistą, rodzinną, dochodową
i majątkową osoby lub rodziny ustala się na podstawie następujących dokumentów (…) orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia
o stopniu niepełnosprawności”. Wymienione orzeczenia wydawane są przez organy orzekające o stopniu niepełnosprawności, na
podstawie regulacji zawartych w u.r.z. Jednocześnie należy wskazać, że w świetle poglądów wyrażanych w orzecznictwie „organy
przyznające świadczenia z pomocy społecznej nie mają uprawnień by, na użytek prowadzonych postępowań dokonywać – w oparciu
o materiał dowodowy zgromadzony w ubezpieczeniowej sprawie sądowej – własnych ustaleń dotyczących np. daty powstania określonego
stopnia niepełnosprawności u osoby ubiegającej się o zasiłek” (por. wyrok NSA z 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2457/11,
Lex nr 1264731).
W związku z tym do wydania decyzji o przyznaniu zasiłku stałego na podstawie przepisów u.p.s. przez organ uprawniony do przyznania
tego świadczenia konieczne jest legitymowanie się przez stronę odpowiednią dokumentacją, między innymi w postaci orzeczenia
wydanego uprzednio na podstawie przepisów u.r.z. przez organ orzekający o stopniu niepełnosprawności.
Postępowanie w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności ma charakter dwuinstancyjny. W pierwszej instancji toczy się przed
powiatowymi zespołami do spraw orzekania o niepełnosprawności, natomiast w drugiej instancji przed wojewódzkimi zespołami
do spraw orzekania o niepełnosprawności (art. 6 ust. 1 u.r.z.). W rozdziale 2 u.r.z. odnoszącym się do orzekania o niepełnosprawności
nie zostały uregulowane terminy do załatwienia sprawy ustalenia stopnia niepełnosprawności. Z kolei zgodnie z brzmieniem art.
66 u.r.z., „w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny
oraz Kodeks pracy”. Należy zatem przyjąć, że w przypadku postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności stosuje
się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.;
dalej: k.p.a.) na zasadach ogólnych.
A zatem zastosowanie będą miały tutaj przepisy rozdziału 7 działu I (art. 35-38 k.p.a.) dotyczące terminów załatwiania spraw.
Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny
być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia
postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie,
bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania
wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w
ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania
odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa
dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo
z przyczyn niezależnych od organu. Z kolei w świetle art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym
organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia
sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn
niezależnych od organu. W sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie lub przewlekle prowadzi
postępowanie, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia
prawa (art. 37 k.p.a.). Organ, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy. Załatwienie
sprawy w sposób niezwłoczny doznaje zatem szeregu wyjątków. Obok sztywno określonego przepisami terminu załatwienia sprawy
wymagającej postępowania wyjaśniającego, sprawy szczególnie skomplikowanej oraz postępowania odwoławczego, w k.p.a. znajdują
się przepisy dające podstawy do wydłużenia postępowania w sprawie ze względu na określone tam przyczyny.
Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia organów do spraw orzekania o niepełnosprawności może zwrócić się do sądu. Zgodnie z
art. 6c ust. 8 u.r.z. „[o]d orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych
w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem wojewódzkiego zespołu, który orzeczenie
wydał. Jeżeli wojewódzki zespół uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, wydaje orzeczenie, w którym uchyla
lub zmienia zaskarżone orzeczenie”. Postępowanie przed sądem prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 listopada
1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.; dalej: k.p.c.). Zgodnie z art. 4778 § 2 k.p.c. „[d]o właściwości sądów rejonowych należą sprawy (…) o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności”.
Postępowanie prowadzone przed sądem wydłuża zatem termin uzyskania rozstrzygnięcia ustalającego stopień niepełnosprawności.
Przyjęte rozwiązania prawne, zarówno na płaszczyźnie postępowania administracyjnego, jak i sądowego powodują, że postępowanie
w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności może toczyć się przez stosunkowo długi czas. Dopiero rozstrzygnięcie wydane
w wyniku tego (odrębnego) postępowania warunkuje możliwość uruchomienia drugiego (właściwego) postępowania o przyznanie i
wypłatę zasiłku stałego. Okres oczekiwania na rozstrzygnięcie o stopniu niepełnosprawności powoduje odsunięcie w czasie możliwości
uruchomienia postępowania właściwego, dla którego wymagane jest okazanie odpowiedniego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Jednocześnie ustawodawca uznał, że dla ustalenia momentu miarodajnego dla przyznania i wypłaty zasiłku stałego zasadnicze
znaczenie ma moment wniesienia wniosku wraz z wymaganym orzeczeniem. Tym samym moment wydania orzeczenia w sprawie niepełnosprawności
wpływa na uprawnienia osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej do otrzymania pomocy ze strony państwa.
Postępowanie o przyznanie i wypłatę zasiłku stałego uruchamiane jest „na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela
ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego” (art. 102 ust. 1 u.p.s.).
Nadto pomoc społeczna może być udzielana z urzędu (art. 102 ust. 2 u.p.s.). W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem
o przyznanie i wypłatę zasiłku stałego. Zgodnie z art. 106 ust. 1 u.p.s. „przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje
w formie decyzji administracyjnej”, natomiast zgodnie z art. 106 ust. 3 u.p.s. „świadczenia pieniężne z pomocy społecznej
przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą
dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny
miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez
liczbę dni objętych świadczeniem”.
6. Zróżnicowany charakter przesłanek decydujących o przyznaniu zasiłku stałego.
Wskazane w u.p.s. przesłanki, decydujące o przyznaniu zasiłku stałego – tj. całkowita niezdolność do pracy (w tym wypadku
niepełnosprawność) oraz niski dochód – muszą być spełnione kumulatywnie, aby właściwy organ państwa przyznał wnioskodawcy
ten zasiłek. Takiej oceny dokonuje organ odpowiedzialny za udzielanie świadczeń z pomocy społecznej na podstawie przedstawionej
dokumentacji. Przesłanki te mają jednak różny ciężar gatunkowy, dotyczą bowiem różnych jakościowo aspektów egzystencjalnych
człowieka (zdrowotnych i majątkowych). O ile w zamyśle ustawodawcy ustalenie sytuacji dochodowej nie wymaga udziału innych
organów (odrębnego postępowania) – jedynym organem uprawnionym do samodzielnej oceny sytuacji majątkowej jest bowiem organ
pomocy społecznej, o tyle już ustalenie stopnia niepełnosprawności wiąże się z koniecznością przeprowadzenia odrębnego postępowania
przed wyspecjalizowanymi w tym zakresie organami (powiatowymi zespołami do spraw orzekania o niepełnosprawności oraz wojewódzkimi
zespołami do spraw orzekania o niepełnosprawności, działającymi jako organ drugiej instancji). Tym samym ustawodawca wyłączył
kompetencję do samodzielnego ustalenia stopnia niepełnosprawności z zakresu właściwości organu przyznającego zasiłek stały.
Organ ten uznaje za wiążące ustalenia poczynione przez organ orzekający o stopniu niepełnosprawności.
7. Związek zachodzący pomiędzy przesłankami decydującymi o przyznaniu zasiłku stałego.
Zasadniczy problem, który powstaje w niniejszej sprawie, wiąże się z tym, że wystąpienie niepełnosprawności z reguły prowadzi
do obniżenia dochodu bądź jego całkowitego utracenia, a w konsekwencji leży u podstaw braku środków na utrzymanie danej osoby.
Między opisanymi powyżej przesłankami uzyskania zasiłku stałego zachodzi zatem swoisty związek. Powstanie fizycznej lub psychicznej
niepełnosprawności w większym lub mniejszym stopniu łączy się bowiem z ograniczeniem zdolności człowieka do wykonywania pracy.
To z kolei skutkuje pogorszeniem sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej. W ten sposób człowiek niepełnosprawny ma utrudnione
możliwości zapewnienia sobie samemu własnym nakładem sił odpowiedniego poziomu egzystencji. W takim też znaczeniu staje się
nieporadny życiowo. Niepełnosprawność w znacznym stopniu stanowi obiektywny czynnik uniemożliwiający wykonywanie pracy. Innymi
słowy, człowiek nie może jej wykonywać i nie stanowi to jego swobodnego wyboru, nie czyni tego z własnej woli. Trybunał przyjmuje,
że praca stanowi główne źródło utrzymania człowieka i służy zapewnieniu jego odpowiedniego poziomu egzystencji. Utrata dochodów
z pracy ze względu na niepełnosprawność może tym samym w wielu przypadkach oznaczać brak środków utrzymania. Nie należy jednak
uznawać tego rodzaju prawidłowości za regułę. W praktyce mogą bowiem wystąpić sytuacje, w których dana osoba, pomimo utraty
pracy i uzyskiwanego w związku z tym dochodu, będzie dysponowała dochodem z innego źródła. W tego typu przypadkach utrata
dochodu z pracy nie będzie równoznaczna z brakiem środków utrzymania. Ocena sytuacji finansowej nie może – w danym wypadku
– ograniczać się wyłącznie do niektórych źródeł dochodów, np. tych, które uzyskiwane są ze stosunku pracy lub innych form
pracy najemnej. Powinna obejmować również inne źródła przysporzeń majątkowych, które w rzeczywisty sposób określają sytuację
materialną danego podmiotu (por. wyrok z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, OTK ZU nr 9/A/2014, poz. 104, cz. III, pkt
5.3).
Okoliczność tę należy uwzględnić, oceniając kwestionowane rozwiązanie z perspektywy art. 67 ust. 2 Konstytucji, przesądzającego
o tym, komu przysługuje prawo do zabezpieczenia społecznego. Skoro w świetle tego przepisu warunkiem uzyskania świadczeń z
pomocy społecznej jest brak środków utrzymania, to przesłanki tej nie można zawężać jedynie do utraty dochodów z pracy. Ustrojodawca
przyjął bowiem, że prawo do zabezpieczenia społecznego przysługuje obywatelowi, który pozostaje bez pracy nie z własnej woli
i nie ma innych środków utrzymania. Innymi słowy, jeżeli utrata pracy spowoduje jedynie obniżenie wielkości uzyskiwanych przez
obywatela dochodów, a równocześnie będzie on posiadał inne środki utrzymania, to jego sytuacja nie jest objęta gwarancjami,
wynikającymi z art. 67 ust. 2 Konstytucji.
Dopiero bowiem łączne spełnienie obu przesłanek wymusza na państwie udzielenie pomocy w zakresie zabezpieczenia społecznego.
Stąd też automatyczne utożsamianie utraty dochodów z pracy z brakiem środków utrzymania byłoby nieuprawnionym uproszczeniem.
8. Moment ziszczenia się konstytucyjnych przesłanek do uzyskania zasiłku stałego a moment ich ustalenia przez organy państwa.
Ustawodawca w zaskarżonym art. 106 ust. 3 u.p.s. przyjmuje, że miarodajnym momentem przyznania i wypłaty zasiłku stałego jest
miesiąc, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją konieczną do oceny sytuacji życiowej składającego ten
wniosek. Tym samym w pewnym zakresie ustawodawca gwarantuje, że świadczenie to jest przyznawane wnioskodawcy „z mocą wsteczną”
– w decyzji organ przyznaje, a następnie wypłaca świadczenie począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek. Przyjęcie
takiego momentu początkowego oznacza, że patrząc z perspektywy wydania decyzji (czy też jej uprawomocnienia się), ustawodawca
zagwarantował wnioskodawcy, iż kluczowa w sprawie przyznania pomocy społecznej będzie data złożenia wniosku.
Złożenie wniosku o zasiłek stały wraz z wymaganą dokumentacją uruchamia procedurę przed organem przyznającym świadczenia z
pomocy społecznej. Jak wskazał powyżej Trybunał, z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że organ ten nie może dokonywać
własnych ustaleń dotyczących oceny przesłanki wystąpienia niepełnosprawności. Trybunał uznał zatem, że organ przyznający świadczenia
z pomocy społecznej przyjmuje z urzędu, iż przesłanka niepełnosprawności została spełniona na podstawie ustaleń dokonanych
przez inny wyspecjalizowany organ w odrębnym postępowaniu i wyrażonych w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. Natomiast
ocena drugiej przesłanki – braku środków utrzymania – należy już do organu przyznającego świadczenia z pomocy społecznej.
Na mocy art. 8 ust. 3 u.p.s. dochód ustala się „z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku”, a „w przypadku utraty dochodu
z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej”.
Na tle przedstawionego powyżej rozwiązania, zakotwiczonego w zaskarżonym art. 106 ust. 3 u.p.s., zarysował się istotny problem
konstytucyjny. Problem ten sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, z wystąpieniem której z przesłanek uprawniających
do ubiegania się o zasiłek stały ustawodawca powinien łączyć powstanie prawa do świadczenia. De lege lata rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę nawiązuje do przesłanki dochodowej. Skarżąca zwraca natomiast uwagę na potrzebę uwzględnienia
przesłanki stanu zdrowia (kwestii powstania niepełnosprawności). W jej ocenie długotrwałość postępowania w sprawie ustalenia
niepełnosprawności może spowodować, że w istocie wnioskodawca będzie spełniał obie przesłanki, tyle tylko, że nie będąc w
stanie ich obu udokumentować, nie będzie miał nawet możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego.
Ustalony przez Trybunał stan faktyczny w sprawie skarżącej pokazuje, że źródło problemu tkwi w prowadzeniu dwóch odrębnych
postępowań (w sprawie stwierdzenia niepełnosprawności i w sprawie przyznania zasiłku stałego). Odwołując się do celu obu postępowań,
trudno kwestionować fakt, że obie przesłanki uzyskania zasiłku stałego ustalane są w odrębnych postępowaniach przez różne
organy. Z uwagi na charakter obu przesłanek (stan zdrowia i dochód) przyjęte dwuetapowe rozwiązanie jest racjonalne.
Odpowiedź na pytanie o prawnie relewantny moment powstania prawa do świadczenia została ustalona przez ustawodawcę przez pryzmat
kryterium dochodowego. W takim ujęciu moment stwierdzenia, że po stronie wnioskodawcy wystąpiła trudna sytuacja materialna
oznaczałby, że świadczenie powinno być wypłacane każdorazowo stosownie do chwili złożenia wniosku o to świadczenie. Takie
rozwiązanie powoduje jednak, że ustawodawca nie jest w stanie uwzględnić przypadków, w których źródłem trudnej sytuacji materialnej
wnioskodawcy jest jego niepełnosprawność, tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Oparcie się na kryterium dochodowym nie
oznacza bowiem automatycznie, że wszystkie osoby pozbawione środków materialnych otrzymają świadczenie w odpowiednim czasie.
O ile bowiem nie dysponują już orzeczeniem o niepełnosprawności, nie będą mogły skutecznie starać się o zasiłek stały.
Uwzględnienie argumentacji przedstawionej przez skarżącą przesuwa akcent na przesłankę stanu zdrowia (kwestia niepełnosprawności).
Jak wynika z istoty rozpatrywanego zarzutu, przyjęta przez ustawodawcę „moc wsteczna” zasiłku stałego jest niewystarczająca.
Analizowany stan faktyczny stanowi dobrą ilustrację tezy, że obie przesłanki uzasadniające przyznanie zasiłku mogą powstać
wcześniej niż złożenie wniosku o jego przyznanie. Stwierdzenie to oznacza powrót do pytania, od kiedy zatem należałoby przyznawać
zasiłek stały.
Biorąc pod uwagę powyższe trudności, można by zatem przyjąć, że takim prawnie relewantnym momentem powstania świadczenia jest
moment nawiązujący do przesłanki stanu zdrowia (niepełnosprawność). Z tego punktu widzenia przesunięcie „mocy wstecznej” zasiłku
stałego może sprowadzać się do przyjęcia któregoś z wymienionych rozwiązań. Po pierwsze – zasiłek stały mógłby być przyznawany
od daty stwierdzenia niepełnosprawności, po drugie – zasiłek stały mógłby być przyznawany od daty wystąpienia z wnioskiem
o ustalenie niepełnosprawności. Oba te rozwiązania nie gwarantują jednak, że w procesie ich stosowania nie doszłoby do przyznania
zasiłku stałego osobie niespełniającej kryterium dochodowego. Zakładając, że oba etapy przyznawania zasiłku stałego odbywałyby
się w identycznej sekwencji, jak ta leżąca u podstaw analizowanej skargi, należałoby konsekwentnie uznać, że organ nie ustalałby
sytuacji majątkowej wnioskującego w okresie od powstania niepełnosprawności do wszczęcia postępowania w sprawie przyznania
zasiłku stałego. Biorąc pod uwagę powyższe, możliwe byłoby również rozwiązanie, w którym organ mógłby przyznawać zasiłek od
daty stwierdzenia niepełnosprawności lub od daty wystąpienia z wnioskiem o ustalenie niepełnosprawności, zaś wybór odpowiedniego
momentu determinowałoby wystąpienie drugiego kryterium (braku dochodu).
Wielość możliwych rozwiązań wynika z tego, że wystąpienie obu przesłanek nie musi się pokrywać. W wielu wypadkach wystąpienie
niepełnosprawności może prowadzić do utraty pracy i uzyskiwanego z niej dochodu. O ile utrata dochodu z pracy będzie prowadzić
do braku środków utrzymania, obywatelowi przysługuje prawo do zabezpieczenia społecznego. Spełnienie obu przesłanek, o których
mowa w art. 67 ust. 2 Konstytucji, nakazuje udzielenie obywatelowi pomocy, skoro brak dochodu z pracy prowadzi do niemożności
zaspokojenia jego podstawowych potrzeb. Może jednak być tak, że wystąpienie niepełnosprawności nie będzie od razu powodować
utraty wszelkich środków utrzymania. Ten brak może ujawnić się dopiero wraz z upływem czasu. Wydaje się, że wprowadzając rozwiązania
systemowe, można by również przyjąć możliwość złożenia wniosku „od daty” powstania niepełnosprawności przy konieczności wykazania
przesłanki dochodu. Uwzględnienie obu przesłanek pozwalałoby organowi przyznającemu zasiłek na stwierdzenie, że przesłanka
braku dochodu wystąpiła później, co umożliwiłoby przyznanie zasiłku np. od daty złożenia wniosku o zasiłek. Przyjęcie takiego
rozwiązania powinno uwzględniać regulację konstytucyjną, która gwarantuje prawo do zabezpieczenia społecznego obywatelowi
pozostającemu bez pracy nie z własnej woli i niemającemu innych środków utrzymania.
Przyjęcie któregoś z zarysowanych powyżej wariantów wiąże się przede wszystkim z odpowiedzią na pytanie o cel przyznawania
zasiłków stałych. Jeżeli takim celem byłoby nie tylko pokrywanie bieżących potrzeb, lecz w pewnym zakresie także wyrównanie
za czas, w którym osoba niemająca środków do życia zaciągnęłaby jakieś zobowiązania, to rozwiązania przesuwające datę przyznania
zasiłków wstecz mogłyby ten cel realizować.
Wymienione powyżej przykłady pokazują, jak skomplikowany jest to problem. Zadaniem Trybunału nie jest jednak wskazywanie ustawodawcy
optymalnego rozwiązania, tylko zakreślenie granic jego swobody. Ukazanie złożoności analizowanej kwestii pozwala zastanowić
się, jakie okoliczności mogłyby potencjalnie być brane pod uwagę przy kształtowaniu modelu wypłacania zasiłków stałych.
Oceniając konstytucyjność rozwiązania zawartego w art. 106 ust. 3 u.p.s., Trybunał zwraca uwagę, że argument, którym posłużyła
się skarżąca (długość postępowania o ustalenie niepełnosprawności), można postrzegać w dwóch różnych kontekstach. Z jednej
strony osoba niepełnosprawna nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji trwania tego postępowania. Z drugiej jednak strony
czas trwania tego postępowania wiąże się z potrzebą zapewnienia rzetelnego rozstrzygnięcia i wprowadzenia gwarancji procesowych
dla strony (możliwość uruchomienia trybu odwoławczego, skarga do sądu). Innymi słowy, z natury rzeczy postępowanie ustalające
stopień niepełnosprawności musi toczyć się na przestrzeni pewnego czasu.
Problem konstytucyjny wiąże się w tym wypadku z rozmijaniem się momentów dokonywania przez organy państwa oceny obu przesłanek
niezbędnych do uzyskania zasiłku stałego. W związku z rozwiązaniem zawartym w art. 106 ust. 3 u.p.s. mogą się pojawiać takie
przypadki, w których osobie niepełnosprawnej i pozostającej w trudnej sytuacji dochodowej stworzono na gruncie ustawy zwykłej
przeszkodę do realizacji gwarantowanego jej w art. 67 ust. 2 Konstytucji prawa. Osoba taka, pomimo faktycznego wystąpienia
u niej w danym momencie niepełnosprawności przy jednoczesnej utracie środków utrzymania, nie może bowiem skutecznie złożyć
wniosku do organu przyznającego świadczenia z pomocy społecznej, gdyż na mocy ustawy zobowiązana jest do przedstawienia pełnej
dokumentacji. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności stanowi w tej sytuacji prawnej element konieczny do uzyskania zasiłku
stałego. Natomiast wskutek konstrukcji dwuetapowego postępowania w sprawie przyznania zasiłku stałego osoba niepełnosprawna
zmuszona jest najpierw uzyskać to orzeczenie w odrębnym postępowaniu, a dopiero później może uruchomić kolejne, właściwe postępowania,
które to dopiero umożliwi jej realizację jej prawa podmiotowego. W związku z tym osoba faktycznie spełniająca przesłanki wskazane
w art. 67 ust. 2 Konstytucji może pozostawać bez pomocy państwa, a źródło tej sytuacji tkwi w wadliwej konstrukcji przepisów
rangi ustawowej. Moment faktycznego spełnienia konstytucyjnych przesłanek do uzyskania pomocy ze strony państwa (powstania
prawa podmiotowego) nie koreluje z momentem ich ustalenia przez organy państwa, a tym samym udzielenia pomocy w postaci zabezpieczenia
społecznego (spełnienia obowiązku). Trybunał Konstytucyjny dostrzega, że przyjęcie tej konstrukcji prawnej w rezultacie powoduje,
że „ryzyko nieprawidłowego działania aparatu administracyjnego (w postaci nieterminowości, wadliwego, bo błędnego, dokonania
oceny niepełnosprawności) – jest przerzucone na osobę ubiegającą się o zasiłek” (por. wyrok TK z 23 października 2007 r.,
sygn. P 28/07). Tym samym osoba z założenia objęta ochroną konstytucyjną, wskutek stworzonego przez ustawodawcę mechanizmu
oceny przesłanek przyznania zasiłku stałego, zostaje na dany okres faktycznie pozbawiona tej ochrony.
Podsumowując, należy przypomnieć, że art. 67 ust. 2 Konstytucji nie określa bezpośrednio wysokości, charakteru, przesłanek
ani trybu przyznawania świadczeń gwarantujących prawo do pomocy społecznej. Elementy te muszą być jednak ukształtowane w taki
sposób, by osoba niezdolna do pracy i pozostająca bez środków do życia mogła nabyć świadczenia wchodzące w zakres tego prawa.
W przypadku zasiłku stałego przesłanki jego nabycia (niepełnosprawność uniemożliwiająca pracę oraz brak dochodów) zostały
określone prawidłowo. Nieprawidłowo skonstruowano jednak tryb nabycia tych świadczeń – sposób jego ukształtowania sprawia,
że może upłynąć długi okres od spełnienia przesłanek (niepełnosprawność i brak dochodu) do czasu realizacji prawa. Przyjmując,
że świadczenia z pomocy społecznej przysługują po spełnieniu przesłanek, należy je przyznawać od chwili ich wystąpienia. W
niniejszej sprawie, jeżeli osoba wystąpiła o stwierdzenie niepełnosprawności, a następnie ze względu na tę niepełnosprawność,
powodującą brak środków utrzymania, występuje o zasiłek stały, świadczenie to powinno zostać jej przyznane od dnia stwierdzenia
niepełnosprawności uniemożliwiającej podjęcie pracy (po stwierdzeniu, że ta niepełnosprawność jest źródłem braku dochodu).
Przyznanie zasiłku stałego z datą późniejszą byłoby możliwe, gdyby organ stwierdził, że wystąpienie niepełnosprawności nie
od razu łączyło się z brakiem środków utrzymania, a tylko z utratą dochodu z pracy.
Z przytoczonych powyżej względów Trybunał uznał, że art. 106 ust. 3 u.p.s. w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku
o przyznanie zasiłku stałego osobie całkowicie niezdolnej do pracy, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności
i niemającej innych środków utrzymania, prawo do zasiłku ustala się począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek,
jest niezgodny z art. 67 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji. Wydając wyrok, Trybunał dostrzegł, że w niniejszej sprawie
mamy do czynienia ze swoistą luką aksjologiczną, polegającą na tym, że część osób niepełnosprawnych, mimo spełnienia materialnych
przesłanek uzyskania świadczenia z pomocy społecznej, nie może skutecznie ubiegać się o tę pomoc. Osoby pozbawione środków
utrzymania w okresie między datą powstania niepełnosprawności a datą złożenia wniosku o zasiłek stały, nie mogą nabyć tego
świadczenia, dopóki nie uzyskają stosownego orzeczenia o niepełnosprawności. W praktyce uzyskanie takiego orzeczenia może
nastąpić m.in. na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, czy na etapie postępowania sądowego. To zaś w obowiązującym
stanie prawnym może odwlec w czasie moment uzyskania zasiłku stałego, mimo wystąpienia przesłanki niezdolności do pracy i
braku środków utrzymania.
W tego rodzaju sytuacjach, gdy osobie niepełnosprawnej, składającej wniosek o zasiłek stały, nie można przypisać zwłoki w
ubieganiu się o to świadczenie, osoba ta jest pozbawiona efektywnej pomocy ze strony państwa na skutek nieprawidłowo działającego
mechanizmu przyznawania zasiłku stałego. Innymi słowy – patrząc z perspektywy trybu przyznawania zasiłku stałego, ustawodawca
stworzył lukę, która de facto pozbawia część osób niezdolnych do pracy i pozostających bez środków utrzymania, ustanowionego dla nich świadczenia. Usunięcie
tej luki nie jest możliwe wyłącznie przez samo orzeczenie Trybunału. Wyeliminowanie z u.p.s. normy, z której wynika moment
przyznawania zasiłku stałego pewnej grupie osób niepełnosprawnych, samo w sobie nie zapewni stanu zgodności z Konstytucją.
Trybunał podkreśla, że w tym zakresie niezbędna jest reakcja ustawodawcy, polegająca na zmodyfikowaniu daty, od której pewnej
kategorii podmiotów ma być przyznawany zasiłek stały i wkomponowaniu jej w tryb udzielania tego świadczenia. Ustawodawca powinien
uczynić to w taki sposób, by osoby niepełnosprawne, o których mowa w sentencji niniejszego wyroku, mogły skutecznie ubiegać
się o zasiłek stały za okres, w jakim są uprawnione do świadczeń zgodnie z art. 67 ust. 2 Konstytucji. Trybunał, nie będąc
organem tworzącym prawo, nie może w ramach sentencji wydanego rozstrzygnięcia samodzielnie regulować elementów trybu przyznawania
zasiłku stałego i ustalać momentu jego przyznawania i wypłaty. W uzasadnieniu niniejszego wyroku Trybunał zasygnalizował jednak,
jakie okoliczności ustawodawca powinien uwzględnić, dokonując nowelizacji u.p.s. (por. cz. III, pkt 8 uzasadnienia).
Biorąc pod uwagę, że przepis, który w zaskarżonym zakresie określał datę przyznawania zasiłku stałego, został uznany za niezgodny
z art. 67 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji, a sentencja wyroku nie może wprowadzić innej, prawnie wiążącej daty przyznawania
zasiłku, Trybunał uznał za konieczne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnej normy. Brak klauzuli odraczającej
w wyroku Trybunału oznaczałby, że z systemu prawnego zniknąłby przepis określający moment, od którego osoby niepełnosprawne
mogą uzyskiwać zasiłki stałe. Taka sytuacja stwarzałaby stan jeszcze dalej idącej niekonstytucyjności niż ta istniejąca przed
orzeczeniem Trybunału – brak jakiejkolwiek regulacji ustalającej moment przyznawania i wypłaty zasiłku części osób niepełnosprawnych,
w istocie pozbawiałby te osoby możliwości skutecznego ubiegania się o zasiłek stały. Biorąc pod uwagę te niekorzystne następstwa
orzeczenia o zakresowej niekonstytucyjności art. 106 ust. 3 u.p.s., Trybunał zdecydował się na czasowe pozostawienie niekonstytucyjnej
normy w porządku prawnym. Ten zabieg ma umożliwić ustawodawcy wprowadzenie niezbędnych zmian w u.p.s.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.