1. W skardze konstytucyjnej z 2 maja 2011 r. skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego, skarżący B.B., R.C. i P.C. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą K3.ARCHITEKCI s.c. Bury, Chowaniec, Chuchacz z siedzibą w Krakowie wystąpili o zbadanie zgodności art. 3941 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.) w związku z art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177, ze zm.; dalej: p.z.p.). Kontrola ma dotyczyć przepisu w brzmieniu obowiązującym 26 stycznia 2010 r. Skarżący kwestionują rozumienie przepisu w ten sposób, że zakres pojęcia „postanowienie sądu drugiej instancji co do kosztów procesu, które nie były przedmiotem rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji” nie obejmuje rozstrzygnięcia sądu okręgowego w przedmiocie zwolnienia od kosztów sądowych, wydanego po rozpatrzeniu wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych i złożonego wraz ze skargą na postanowienie Krajowej Izby Odwoławczej działającej przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych. Zdaniem skarżących niekonstytucyjność przejawia się w tym, że przepis nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia sądu okręgowego w przedmiocie zwolnienia od kosztów sądowych (odmowie zwolnienia od kosztów sądowych). Stąd żądanie kontroli z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 w związku z art. 176 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Skarżący wnieśli o zbadanie art. 34 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 167, poz. 1398, ze zm.; dalej: ustawa o kosztach sądowych), w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 206, poz. 1591). Zażądano kontroli w zakresie w jakim przepis ten wprowadza wymóg uiszczenia opłaty sądowej od skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej w takiej wysokości, która może uniemożliwić wniesienie tego środka zaskarżenia oraz rozpatrzenie sprawy przez sąd powszechny, jest niezgodny z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 w związku z art. 176 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji.

1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym.

Po tym, jak projekt skarżących nie został wybrany w postępowaniu konkursowym prowadzonym w oparciu o przepisy p.z.p., skarżący 6 września 2010 r. wnieśli protest. W związku z tym, że rozstrzygnięciem z 13 września 2010 r. został on oddalony w całości, skarżący skierowali do Krajowej Izby Odwoławczej przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych (dalej: KIO) odwołanie od rozstrzygnięcia protestu. Postanowieniem z 11 października 2010 r. odwołanie skarżących zostało odrzucone z powodu niedochowania 10-cio dniowego terminu do wniesienia odwołania.

Działając na podstawie art. 194 i art. 195 p.z.p. skarżący wnieśli do Sądu Okręgowego w Gdańsku skargę na postanowienie KIO w przedmiocie odrzucenia odwołania skarżących oraz złożyli wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych i o przeniesienie kwoty 6000 zł, uzasadniając szczegółowo powody, dla których nie są w stanie ponieść pełnych kosztów sądowych bez uszczerbku dla utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny. W związku z tym, że postanowieniem z 13 grudnia 2010 r., sygn. akt XII Ga 634/10 Sąd Okręgowy w Gdańsku oddalił wniosek o zwolnienie od kosztów, skarżący wnieśli na to postanowienie zażalenie do Sądu Najwyższego, które postanowieniem z 29 grudnia 2010 r. zostało odrzucone przez Sąd Okręgowy w Gdańsku bez nadania dalszego biegu. W odpowiedzi na złożony równolegle wniosek o sporządzenie uzasadnienia do postanowienia z 13 grudnia 2010 r. Sąd wydał postanowienie z 29 grudnia 2010 r. odmawiające sporządzenia uzasadnienia.

Sąd Okręgowy w Gdańsku dwukrotnie (wezwanie z 30 grudnia 2010 r., wezwanie z 12 stycznia 2011 r.) wezwał skarżących do uiszczenia w terminie 7 dni opłaty od wniesionej skargi na postanowienie KIO w kwocie 38 390 zł pod rygorem odrzucenia skargi.

Skarżący 10 stycznia 2011 r. wnieśli do Sądu Najwyższego za pośrednictwem Sądu Okręgowego w Gdańsku oraz bezpośrednio do Sądu Najwyższego zażalenie na postanowienie z 29 grudnia 2010 r. w przedmiocie odrzucenia zażalenia, zaskarżając wskazane postanowienie w całości. Skarżący wskazali na naruszenie przez art. 3941 § 1 pkt 2 k.p.c. – art. 45 ust. 1 i art. 78 w związku z art. 176 ust. 1 Konstytucji, przez niezasadne uznanie, że skarżącym nie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia do Sądu Najwyższego na postanowienie sądu drugiej instancji co do kosztów procesu, jeśli nie były one przedmiotem rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji.

17 stycznia 2011 r. Sąd Okręgowy w Gdańsku wydał postanowienie odrzucające zażalenie na postanowienie z 29 grudnia 2010 r., jako podstawę prawną wskazując art. 3941 § 2 i 3 w związku z art. 39821, art. 397 § 2 i art. 373 k.p.c.

W związku z nieuiszczeniem opłaty sądowej w pełnej kwocie, Sąd Okręgowy w Gdańsku postanowieniem z 26 stycznia 2011 r. odrzucił skargę na postanowienie KIO oraz zasądził od skarżących kwotę 617 zł tytułem zwrotu kosztów procesu.

Na marginesie należy zauważyć, że skarżący 8 lutego 2011 r. wnieśli zażalenie do Sądu Najwyższego zaskarżając postanowienie Sądu Okręgowego w Gdańsku z 26 stycznia 2011 r. w części dotyczącej kwoty 617 zł, zasądzonej tytułem zwrotu kosztów procesu. Postanowieniem z 24 sierpnia 2011 r. (sygn. akt IV CZ 39/11) Sąd Najwyższy oddalił to zażalenie.

Uzasadniając niezgodność art. 3941 § 1 pkt 2 k.p.c. w związku z art. 194 ust. 2 p.z.p. art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, art. 78 w związku z art. 176 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji skarżący przywołali orzecznictwo Trybunału w zaskarżonym zakresie, jak również podnieśli następujące argumenty.

Prawo do sądu, wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji zostało naruszone przez niedopuszczenie wniesienia przez nich środka odwoławczego oraz wydanie w ich sprawie przez sąd orzeczenia, które nie podlega jakiejkolwiek kontroli mogącej zapobiec arbitralności i dowolności rozstrzygnięć w tym orzeczeniu zawartych. Zaskarżony przepis narusza art. 77 ust. 2 Konstytucji, który wyraża zakaz wprowadzenia nieuzasadnionych interesem ogólnospołecznym barier mogących pozbawić jednostkę możliwości urzeczywistnienia prawa do rozstrzygnięcia sprawy na drodze sądowej. Ponadto, narusza także art. 78 Konstytucji, wyrażający zasadę zaskarżalności rozstrzygnięć w każdym postępowaniu prawnym, zarówno kończącym się orzeczeniem, jak i decyzją. Dopełnieniem tej zasady jest art. 176 ust. 1 Konstytucji, zobowiązujący do zapewnienia wymogu dwuinstancyjności postępowania sądowego. Odwołując się do wyroku TK z 27 marca 2007 r., sygn. SK 3/05 (OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 32) skarżący podnieśli, że zgodnie z przywołanym przepisem Konstytucji, zasada dwuinstancyjności postępowania dotyczy postanowienia oddalającego wniosek o zwolnienie od kosztów, jako orzeczenia sądowego.

Niezgodności skarżonego przepisu z art. 32 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji wnoszący skargę upatrują w tym, że ze względu na niekonstytucyjną wykładnię art. 3941 § 1 pkt 2 k.p.c. w związku z art. 194 ust. 2 p.z.p., znaleźli się w gorszej sytuacji niż podmioty uczestniczące w postępowaniu sądowym prowadzonym na zasadach ogólnych.

Uzasadniając niezgodność art. 34 ustawy o kosztach sądowych z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 w związku z art. 176 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji skarżący na poparcie argumentów odwołali się do orzecznictwa Trybunału.

Zwrócili uwagę na art. 77 ust. 2 Konstytucji zawierający zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Zdaniem skarżących ustalona przez obowiązujący obecnie art. 34 ustawy o kosztach sądowych wysokość opłat od skargi wydaje się być niewspółmiernie wysoka nie tylko ze względu na możliwości finansowe przeciętnego oferenta, lecz również w porównaniu z innymi opłatami sądowymi mającymi zastosowanie w sprawach cywilnych, a także w porównaniu ze stanem prawnym sprzed wejścia w życie nowelizacji skarżonego artykułu.

Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zaskarżalności orzeczeń (art. 78 w związku z art. 176 ust. 1 Konstytucji) jest upatrywane we wprowadzeniu takich barier, nieuzasadnionych przez ustawodawcę żadnymi względami ogólnopaństwowymi, które spowodowały, że skarżący zostali pozbawieni realnej możliwości skorzystania z przysługujących im uprawnień procesowych.

Regulacja z art. 34 ustawy o kosztach sądowych powinna być rozpatrywana w kontekście równego traktowania przez władze publiczne oraz równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych. Wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych przenoszących kwotę możliwą do uiszczenia bez uszczerbku dla utrzymania koniecznego dla skarżących i ich rodzin ma charakter majątkowy, pomimo jego procesowej natury. Wynikające z zakwestionowanego przepisu ograniczenie konstytucyjnego prawa do równego traktowania wyrażonego w art. 32 ust. 1 Konstytucji jest niedopuszczalne, ponieważ nie spełnia przesłanek określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności nie można ustalić konstytucyjnie legitymowanego celu, któremu ograniczenie ma służyć.

2. Pismem z 23 listopada 2012 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu. Wniósł o stwierdzenie, że:

1) art. 3941 § 1 pkt 2 k.p.c. w związku z art. 194 ust. 2 p.z.p. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia sądu drugiej instancji oddalającego wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych, złożony w postępowaniu przed tym sądem, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, a także nie jest niezgodny z art. 78 w związku z art. 176 ust. 1 Konstytucji,

2) art. 34 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych w zakresie, w jakim określa maksymalną wysokość opłaty stosunkowej od skargi na orzeczenie KIO na 5 000 000 zł, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji, a także nie jest niezgodny z art. 78 w związku z art. 176 ust. 1 Konstytucji,

3) ponadto, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Przed analizą merytoryczną skargi Marszałek Sejmu wskazał, że postępowanie w odniesieniu do art. 34 ust. 1 ustawy o kosztach sądowych powinno ulec umorzeniu ze względu na brak orzeczenia wydanego na podstawie tego przepisu. Biorąc pod uwagę przesłanki formalne skargi konstytucyjnej, przepis ten nie ma związku z realiami sprawy i nadawałby trybowi skargowemu charakter abstrakcyjny.

Ze względu na niespełnienie przez skargę konstytucyjną powyższych wymogów formalnych, postępowanie w zakresie kontroli zgodności z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji powinno, zdaniem Marszałka Sejmu, zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Analizę merytoryczną zarzutów Marszałek Sejmu rozpoczął od przypomnienia, że skarga konstytucyjna dotyczy kosztów postępowania sądowego. Następnie zauważył, że w warunkach odpłatności postępowania sądowego z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji wynika obowiązek ustanowienia regulacji zapewniających dostęp do sądu tym podmiotom, które nie są w stanie ponieść kosztów postępowania sądowego, a ustawodawca regulując koszty postępowania sądowego, musi starannie wyważyć rozmaite dobra jednostkowe i ogólnospołeczne.

Zdaniem Marszałka, art. 3941 § 1 pkt 2 k.p.c. w związku z art. 194 ust. 2 p.z.p. w brzmieniu obowiązującym 26 stycznia 2010 r., w zakresie, w jakim nie przewidywał możliwości zaskarżenia postanowienia sądu drugiej instancji oddalającego wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych, złożony w postępowaniu przed tym sądem, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Odnosząc się do kontroli art. 34 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych Marszałek Sejmu rozróżnia dwa pojęciowo odrębne zagadnienia. Pierwsze z nich dotyczy dopuszczalności posłużenia się przez ustawodawcę stosunkową metodą określania wysokości opłaty sądowej od skargi na orzeczenie KIO, a drugie do prawidłowości określania maksymalnej wysokości obliczonej w ten sposób opłaty stosunkowej na kwotę 5 000 000 zł.

Pierwszego zagadnienia Marszałek nie kwestionował. Natomiast odnosząc się do drugiego stwierdził, że określenie maksymalnej wysokości opłaty stosunkowej pobieranej od skargi na orzeczenie KIO w wypadku, gdy dotyczy ona czynności dokonywanych przez zamawiającego po otwarciu ofert, należy uznać za nadmiernie wygórowaną. Uzasadnia to stwierdzenie, że art. 34 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Natomiast przywołane pozostałe wzorce kontroli, tj. art. 78 w związku z art. 176 ust. 1 Konstytucji Marszałek uznał za nieadekwatne, ponieważ poddany kontroli przepis nie pozostaje w związku merytorycznym ze wskazanymi wzorcami kontroli, które w żaden sposób nie odnoszą się do „nadmiernej wysokości” opłaty, a przez to jej nazbyt restrykcyjnego charakteru, tworzącego barierę ekonomiczną dochodzenia przez jednostkę swoich praw na drodze sądowej.

3. Prokurator Generalny w piśmie z 27 marca 2013 r. zajął stanowisko, zgodnie z którym art. 34 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 oraz z art. 78 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 176 ust. 1 Konstytucji. W pozostałym zakresie postępowanie powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Uzasadniając umorzenie badania konstytucyjności art. 34 ust. 1 ustawy o kosztach sądowych Prokurator stwierdził, że skarżący nie dysponują orzeczeniem wydanym na tej podstawie. Kontrola konstytucyjności miałaby charakter abstrakcyjny, co w przypadku skargi konstytucyjnej jest niedopuszczalne.

Badanie konstytucyjności art. 3941 § 1 pkt 2 k.p.c. w związku z art. 194 ust. 2 p.z.p. jest niedopuszczalne, ponieważ zdaniem Prokuratora skarga konstytucyjna w tym zakresie została wniesiona z przekroczeniem terminu.

Zarzuty formułowane w stosunku do art. 3941 § 1 pkt 2 k.p.c. w związku z art. 194 ust. 2 p.z.p. odnoszą się do postanowienia Sądu Okręgowego w Gdańsku z 29 grudnia 2010 r. o odrzuceniu zażalenia skarżących na postanowienie o odmowie zwolnienia od kosztów sądowych. W odniesieniu do art. 34 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych jest to postanowienie tegoż Sądu z 26 stycznia 2011 r. o odrzuceniu skargi na postanowienie KIO, z powodu jej nieopłacenia. Postanowienia Sądu Okręgowego w Gdańsku z 26 stycznia 2011 r. nie można traktować jako ostatecznego orzeczenia wydanego na podstawie skarżonego przepisu. W stanowisku zostało przywołane orzecznictwo Trybunału, z którego wynika, że w pojęciu wyczerpania drogi prawnej nie mieszczą się próby wnoszenia przez skarżących środków prawnych nieprzysługujących w świetle obowiązującego prawa. Próby takie nie mają też wpływu na bieg trzymiesięcznego terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej. W konsekwencji, postanowienie Sądu Okręgowego w Gdańsku z 17 stycznia 2011 r. o odrzuceniu zażalenia na postanowienie o odrzuceniu zażalenia na postanowienie o odmowie zwolnienia od kosztów sądowych nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej, gdyż zostało wywołane zażaleniem, które – w świetle obowiązujących przepisów – skarżącym nie przysługiwało. Ponadto rozstrzygnięcie zawarte w tym postanowieniu nie odnosiło się do kwestii dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zwolnienia od kosztów sądowych, lecz do kwestii dopuszczalności zażalenia na postanowienie, wydane przez sąd drugiej instancji, o odrzuceniu niedopuszczalnego środka zaskarżenia. Postanowienie Sądu Okręgowego w Gdańsku z 29 grudnia 2010 r. zostało doręczone skarżącym 3 stycznia 2011 r., a skarga konstytucyjna została wniesiona 2 maja 2011 r., a zatem z przekroczeniem 3-miesięcznego terminu.

Kontrola zaskarżonego przepisu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji powinna zostać umorzona z powodu przywołania tych wzorców w skardze jako samodzielne wzorce kontroli, co jest w świetle orzecznictwa Trybunału niedopuszczalne w skardze konstytucyjnej.

Zdaniem Prokuratora art. 176 ust. 1 Konstytucji jest nieadekwatny, bowiem wymóg dwuinstancyjnego postępowania obejmuje jedynie sprawy przekazane ustawami do właściwości sądów, tzn. rozpatrywane przez sądy w pełnym zakresie.

Zgodność art. 34 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych z art. 78 Konstytucji wynika z tego, że postępowanie toczące się przed sądem, wskutek wniesienia skargi na orzeczenie KIO, stanowi realizację prawa do sądu i możliwość uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia, a przez to kontrolę działalności organów władzy publicznej, chroniąc jednostkę przed arbitralnością tej władzy.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw: „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. Przyjęty model skargi konstytucyjnej przesądza, że ma ona charakter konkretnego, subsydiarnego środka ochrony wolności i praw (por. np. postanowienie TK z 25 listopada 2009 r., sygn. SK 30/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 159; wyrok TK z 6 listopada 2012 r., sygn. SK 29/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 120).

1.1. Przesłanki dopuszczalności rozpoznania zarzutów przedstawionych w skardze konstytucyjnej zostały doprecyzowane w art. 46 – art.48 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W myśl art. 46 ust. 1 tejże ustawy, skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Skarga konstytucyjna, poza wymaganiami odnoszącymi się do pisma procesowego, powinna zawierać dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją. To znaczy, że przedmiotem skargi konstytucyjnej może stać się wyłącznie przepis stanowiący podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego wobec skarżącego, a nie dowolny przepis, np. taki, który powinien, w opinii skarżących w niniejszej sprawie, stać się podstawą orzekania. Ponadto skarga powinna wskazywać, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Skarżący jest obowiązany również uzasadnić skargę oraz podać dokładny opis stanu faktycznego.

Wyczerpanie drogi prawnej jest warunkiem koniecznym z punktu widzenia subsydiarności skargi konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że droga prawna została wyczerpana, jeżeli skarżący skorzysta z przysługujących zwyczajnych środków odwoławczych. Innymi słowy, skarżący musi w toku instancji wykorzystać dostępne mu zwykłe środki prawne, zapobiegające uzyskaniu przez orzeczenie waloru prawomocności (zob. m.in. postanowienie TK z 29 stycznia 2013 r. sygn. SK 36/12, OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 15).

Trybunał przypomina, że wystąpienie ze środkami o charakterze nadzwyczajnym nie wpływa w żaden sposób na bieg terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej. Podjęcie dalszych kroków zmierzających do wzruszenia prawomocnego orzeczenia, także wówczas, gdy towarzyszy im wydanie w sprawie dalszych rozstrzygnięć, nie mieści się w zakresie pojęcia „wyczerpanie drogi prawnej”. Stanowisko to Trybunał prezentuje konsekwentnie, bez względu na to w jakim postępowaniu (cywilnym, sądowoadministracyjnym czy karnym) zapadło konkretne rozstrzygnięcie (por. m.in. postanowienia z: 7 lutego 2006 r., sygn. Ts 63/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 36; 25 lipca 2006 r., sygn. Ts 143/06, OTK ZU nr 1/B/2007, poz. 55; 16 maja 2007 r., sygn. Ts 105/06, OTK ZU nr 3/B/2007, poz. 123; 16 maja 2007 r., sygn. Ts 99/06, OTK ZU nr 3/B/2007, poz. 119; 16 maja 2007 r., sygn. Ts 144/06, OTK ZU nr 3/B/2007, poz. 130; 4 października 2007 r., sygn. Ts 47/07, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 67; 27 listopada 2007 r., sygn. Ts 107/07, OTK ZU nr 1/B/2008, poz. 39; 8 stycznia 2008 r., sygn. Ts 162/06, OTK ZU nr 1/B/2008, poz. 16; 19 stycznia 2011 r., sygn. Ts 268/10, OTK ZU nr 3/B/2011, poz. 266, przywołane już postanowienie sygn. SK 36/12).

1.2. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Trybunału na każdym etapie postępowania konieczne jest kontrolowanie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania w całości albo w części. Analiza przesłanek formalnoprawnych skargi konstytucyjnej dopuszczalna jest również po zakończeniu procedury wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej, określonej w art. 49 w związku z art. 36 ustawy o TK (zob. m.in. postanowienia TK z: 30 czerwca 2008 r., sygn. SK 15/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 98; 14 września 2009 r., sygn. SK 51/08, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 127; 29 listopada 2010 r., sygn. SK 8/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 117; 16 lutego 2011 r., sygn. SK 40/09, OTK ZU nr 1/A/2011, poz. 6) i trwa aż do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

1.3. W tej sytuacji, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, konieczne jest przeprowadzenie kontroli skargi konstytucyjnej, pod kątem spełnienia przesłanek formalnoprawnych.

2. Przedmiotem skargi konstytucyjnej zostały uczynione dwa niezależne zagadnienia związane z ochroną sądową w sprawach z zakresu zamówień publicznych. Pierwsze dotyczy zaskarżalności postanowienia sądu okręgowego o odmowie zwolnienia od kosztów sądowych, drugie – wysokości opłaty od skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych (dalej: KIO) wnoszonej do sądu okręgowego.

3. Skarżący domagają się kontroli przepisów ujętych związkowo: art. 3941 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.; dalej: k.p.c.) i art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 19, poz. 177, ze zm.; dalej: p.z.p.). Zakres kontroli konstytucyjnej został określony następująco: art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 w związku z art. 176 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji.

3.1. Jako orzeczenie ostateczne, z którym skarżący wiążą naruszenie prawa, zostało wskazane postanowienie z 26 stycznia 2011 r. Z akt sprawy wynika, że zostało ono poprzedzone następującymi zdarzeniami: skarżący skorzystali z prawa złożenia wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych wraz ze złożeniem skargi do sądu okręgowego na postanowienie KIO. Wniosek uzasadnili brakiem możliwości poniesienia kosztów bez uszczerbku dla utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny. Po tym, jak nie został on uwzględniony, skarżący wnieśli zażalenie, które zostało oddalone postanowieniem z 13 grudnia 2010 r. Wniesione przez skarżących zażalenie na to postanowienie zostało odrzucone postanowieniem z 29 grudnia 2010 r., a wniosek o sporządzenie uzasadnienia spotkał się odmową (również w drodze postanowienia).

10 stycznia 2011 r. skarżący wnieśli, za pośrednictwem Sądu Okręgowego w Gdańsku zażalenie na postanowienie z 29 grudnia 2010 r. do Sądu Najwyższego. Zostało ono odrzucone przez Sąd Okręgowy postanowieniem z 17 stycznia 2011 r., który jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 3941 § 2 i 3 w związku z art. 39821, art. 397 § 2 i art. 373 k.p.c.

W konsekwencji, ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych, tj. nieuiszczenie opłaty sądowej od wniesionej skargi, Sąd Okręgowy w Gdańsku, po bezskutecznym wzywaniu skarżących do uiszczenia opłaty, postanowieniem z 26 stycznia 2011 r. odrzucił skargę na postanowienie KIO.

Powyższe przywołanie podstawowych rozstrzygnięć cząstkowych zapadłych w rozpatrywanej sprawie jest konieczne dla jednoznacznego ustalenia z jakim orzeczeniem, spośród kilku z uzyskanych przez skarżących, ziściła się przesłanka wyczerpania drogi prawnej oraz czy skarga została wniesiona w terminie. Jest to istotne, bowiem wskazanie ostatecznego orzeczenia nie stanowi czynności o charakterze formalnym. Nie chodzi o wskazanie jednego spośród kilku orzeczeń wydanych w sprawie. Tylko to orzeczenie, które mogło nadać ostateczny charakter merytorycznemu rozstrzygnięciu o konstytucyjnych prawach lub wolnościach skarżących może być przedmiotem skargi.

Petitum skargi wskazuje, że skarżący kwestionują brak środka odwoławczego od postanowienia odmawiającego im zwolnienia od kosztów. Potwierdzają to podnoszone zarzuty wskazujące, że prawo do sądu zostało naruszone przez wydanie w ich sprawie postanowienia, które zamknęło im drogę do rozstrzygnięcia sprawy przez sąd okręgowy. Postanowienie to nie podlegało jakiejkolwiek kontroli ze względu na brak środka odwoławczego od tego orzeczenia. W konsekwencji doszło do odrzucenia wniesionej przez nich skargi na rozstrzygnięcie KIO. Świadczą o tym również przywołane konstytucyjne wzorce kontroli, dotyczące braku dopuszczalności zaskarżenia postanowienia odmawiającego zwolnienia z poniesienia kosztów sądowych – art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 w związku z art. 176 ust. 1 Konstytucji.

Powyższa analiza wskazuje jednoznacznie, że rozstrzygnięciem, które dotyczy naruszenia konstytucyjnych praw jest zatem postanowienie Sądu Okręgowego z 29 grudnia 2010 r. To z tego postanowienia skarżący dowiedzieli się, że środek zaskarżenia rozstrzygnięcia o odmowie zwolnienia od kosztów sądowych nie przysługuje (zażalenie zostało odrzucone). W tej sytuacji, to postanowienie z 29 grudnia 2010 r. należy uznać za ostateczne rozstrzygnięcie mogące naruszać ich konstytucyjne prawa. W pojęciu wyczerpania drogi prawnej nie mieszczą się ponawiane próby wnoszenia przez skarżących środków prawnych, nieprzysługujących w świetle obowiązującego prawa. Próby takie nie mają też wpływu na bieg trzymiesięcznego terminu do wniesieni skargi konstytucyjnej.

Postanowienie wskazywane w skardze jako ostateczne rozstrzygnięcie – z 26 stycznia 2011 r. wywołało inny skutek prawny – odrzucenie skargi na postanowienie KIO z powodu niewniesienia opłaty sądowej. W skardze konstytucyjnej nie kwestionowano przyczyny odrzucenia skargi na orzeczenie KIO, stąd to zagadnienie nie może stać się przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału.

Powyższym ustaleniom nie stoi na przeszkodzie to, że w treści postanowienia Sądu Okręgowego z 29 grudnia 2010 r. nie zostały powołane expressis verbis skarżone przepisy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że w orzeczeniu ostatecznym (w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ustawy o TK) niekoniecznie musi być wyraźnie wskazana jego podstawa prawna w postaci konkretnego przepisu. W wyroku z 9 października 2001 r., sygn. SK 8/00 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 211), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: „Kwestią techniczną jest to, w jaki sposób proces analizy obowiązujących przepisów, który ostatecznie doprowadził organ procesowy do konkluzji zawartej w wydanym orzeczeniu, zostanie w nim uzewnętrzniony w postaci podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sam fakt niepowołania konkretnego przepisu w sentencji wydanego rozstrzygnięcia nie przesądza jednak o tym, czy stanowił on podstawę wydanego orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. (…) Zwyczajowo zresztą w sentencjach orzeczeń wydawanych w sprawach cywilnych w ogóle nie powołuje się podstawy prawnej rozstrzygnięcia”. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie sposób zatem uznać, aby samo niepowołanie zaskarżonego przepisu w sentencji lub uzasadnieniu orzeczenia wydanego w sprawie dotyczącej skarżącego automatycznie wykluczało możliwość jego skutecznego zaskarżenia skargą konstytucyjną.

Nawiązując do okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy, w związku z którą powstał problem konstytucyjny podniesiony przez skarżących, Trybunał stwierdził, że to orzeczenie z 29 grudnia 2010 r. jest ostatecznym rozstrzygnięciem w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Bieg trzy-miesięcznego terminu do wniesienia skargi należy liczyć od dnia doręczenia tego postanowienia. Postanowienie zostało doręczone 3 stycznia 2011 r. (data zawarta w treści pisma z 10 stycznia 2011 r., zatytułowanego „Zażalenie Skarżących na postanowienie sądu Okręgowego w Gdańsku XII Wydział Gospodarczy Odwoławczy z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt XII Ga 634/10, doręczone Skarżącym w dniu 3 stycznia 2011 r.”). Zatem termin do wniesienia skargi upłynął 4 kwietnia 2011 r. Skarga inicjująca postępowanie została wniesiona na początku maja 2011 r., a zatem z miesięcznym przekroczeniem terminu.

W tej sytuacji postępowanie w sprawie badania zgodności art. 3941 § 1 pkt 2 k.p.c. i art. 194 ust. 2 p.z.p. podlega umorzeniu.

4. W skardze wniesiono również o kontrolę konstytucyjności art. 34 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 167, poz. 1398, ze zm.; dalej: ustawa o kosztach sądowych) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 206, poz. 1591) ustalającego sposób obliczania i wysokość opłaty od skargi na orzeczenie KIO. Miał on następujące brzmienie:

„Art. 34. 1. Od skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych pobiera się opłatę stałą w wysokości pięciokrotności wpisu wniesionego od odwołania w sprawie, której dotyczy skarga, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. Jeżeli skarga, o której mowa w ust. 1, dotyczy czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego podjętych po otwarciu ofert, pobiera się opłatę stosunkową w wysokości 5 % wartości przedmiotu zamówienia w postępowaniu, którego skarga dotyczy, jednak nie więcej niż 5.000.000 złotych”.

4.1. Zakres zaskarżenia wskazany w niniejszej sprawie obejmuje oba ustępy art. 34 ustawy o kosztach sądowych, co zostało wyrażone wprost i wyjaśnione w uzasadnieniu rozpatrywanej skargi konstytucyjnej, przez co nie budzi wątpliwości. Pierwszy ustęp art. 34 ustala opłatę stałą od skarg na czynności dokonane przed otwarciem ofert w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Jest ona obliczana jako pięciokrotność wpisu wniesionego od odwołania w sprawie, której dotyczy skarga. Drugi ustęp odnosi się do opłaty, jeżeli skarga na orzeczenie KIO dotyczy czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego podjętych po otwarciu ofert. Wynosi ona wówczas 5% wartości przedmiotu zamówienia (opłata stosunkowa) nie więcej niż 5 000 000 zł.

Sposób sformułowania obu ustępów wskazuje, że w konkretnej sprawie może mieć zastosowanie tylko jeden z nich. Opłata jest obliczana w zależności od zakresu skarżenia – albo dotyczy czynności przed albo po otwarciu ofert. Skoro jednym z wymogów skargi konstytucyjnej jest zaskarżenie wyłącznie przepisów stanowiących podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego wobec skarżącego, konieczne jest ustalenie, który z przepisów miał zastosowanie w analizowanej sprawie. Bez znaczenia jest przy tym stanowisko skarżących, że oba „przepisy w równym stopniu naruszają te same prawa i wolności konstytucyjne Skarżących”.

4.2. Z załączonych rozstrzygnięć sądu jednoznacznie wynika, że podstawą ustalania wysokości opłaty, a następnie podstawą orzeczeń sądu w sprawie, w związku z którą została wniesiona skarga, był tylko art. 34 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych. Skoro skarżący dysponują orzeczeniem wydanym na podstawie art. 34 ust. 2 przywołanej ustawy, to poddanie analizie zgodności z Konstytucją całego artykułu, zgodnie z petitum skargi, nosiłoby w części znamiona kontroli abstrakcyjnej, niedopuszczalnej w sprawach wszczętych w wyniku wniesienia skargi konstytucyjnej.

Powyższego ustalenia nie zmieniają wątpliwości skarżących odnoszące się do zastosowania prawidłowej podstawy prawnej, na podstawie której sąd obliczył opłatę w ich sprawie. Zdaniem skarżących powinien to być art. 34 ust. 1 ustawy o kosztach sądowych, a nie art. 34 ust. 2 tej ustawy. Zważając na przesłanki formalne skargi, wypowiadanie się przez Trybunał w kwestii zastosowania prawidłowej podstawy prawnej przez sąd przy obliczaniu opłaty byłoby rozstrzygnięciem nie o aktach prawnych, ale o stosowaniu prawa, a zatem wykraczałoby poza granice przyznanej kognicji. Podobnie ocena postępowania sądu okręgowego, który, zdaniem skarżących, niewłaściwie obliczył w wezwaniu do uiszczenia opłaty kwotę (38 390 zł), bowiem nie uwzględnił już opłaconych 6000 zł, nie mieści się w granicach orzekania Trybunału.

W tej sytuacji postępowanie w zakresie badania zgodności z Konstytucją art. 34 ust. 1 ustawy o kosztach sądowych ulega umorzeniu.

4.3. Również badanie konstytucyjności art. 34 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych musi zostać poprzedzone ustaleniem, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki formalne wykluczające ocenę merytoryczną. Rozpatrywana skarga konstytucyjna jest bowiem kolejną skargą zarzucającą niezgodność z Konstytucją art. 34 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych, stąd konieczna jest analiza dotychczasowych rozstrzygnięć w zakresie wzorców zaskarżenia oraz podnoszonych zarzutów. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK Trybunał umarza postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia w określonym zakresie jest zbędne lub niedopuszczalne. Przesądza o tym wystąpienie ujemnej przesłanki procesowej w postaci powagi rzeczy osądzonej – res iudicata (zob. np. postanowienie TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. K 29/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 172). Zachodzi ona w wypadku tożsamości podmiotowej, jak i przedmiotowej sprawy uprzednio zawisłej i osądzonej przez Trybunał. W sytuacji wystąpienia jedynie tożsamości przedmiotowej, a więc wówczas, gdy kwestia niekonstytucyjności przepisu została ostatecznie rozstrzygnięta, zachodzi przesłanka ne bis in idem – prowadząca do uznania orzekania za zbędne (zob. postanowienia TK z: 27 czerwca 2007 r., sygn. SK 47/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 71; 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 65/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 99 i powołane tam orzeczenia).

W tym kontekście na szczególną uwagę zasługują dwa rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Pierwsze, to wyrok z 14 stycznia 2014 r. (sygn. SK 25/11, OTK ZU nr 1/A/2014, poz. 1), w którym Trybunał orzekł, że art. 34 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych w zakresie, w jakim określa opłatę stosunkową od skargi na orzeczenie KIO, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, z art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji. W pozostałej części (dotyczącej kontroli zgodności z art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji) postępowanie zostało umorzone.

Drugie, to późniejszy, w stosunku do poprzedniej sprawy, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 kwietnia 2014 r. zapadły w sprawie o sygn. SK 12/13 (OTK nr 4/A/2014, poz. 41). Trybunał orzekł, że art. 34 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji. Merytoryczne rozpatrzenie sprawy było uzasadnione tym, że przedmiotem obu spraw były dwa odmienne problemy konstytucyjne dotyczące tego samego przepisu. W pierwszej sprawie istota zarzutów dotyczyła stosunkowego charakteru opłaty w sprawach dotyczących zamówień publicznych, a w drugiej nadmiernej ich wysokości. Oba zagadnienia stanowią samoistne problemy na gruncie prawa do sądu.

Trybunał w sprawie o sygn. SK 12/13 uznał, że określona przez ustawodawcę wysokość opłaty w sprawach z zakresu zamówień publicznych „jest przejawem nadmiernego fiskalizmu i może skutkować nieproporcjonalnym ograniczeniem prawa do sądu, niekiedy nawet całkowicie eliminując możliwość uzyskania przez uczestnika postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, niedysponującego stosowną kwotą, ochrony jego słusznych praw, naruszonych przez zamawiającego”. Trybunał nie odnalazł uzasadnienia tak wysokiej opłaty w celu, jaki deklarował ustawodawca podejmując prace nad ustawą wprowadzającą nowe zasady obliczana opłaty, jakim było zróżnicowanie jej w zależności od wartości zamówienia publicznego.

O niezgodności z Konstytucją art. 34 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych zdaniem Trybunału przesądziło przede wszystkim wadliwe (nieproporcjonalne) zakreślenie maksymalnej wysokości opłaty stosunkowej pobieranej do skargi na orzeczenie KIO, gdy dotyczy ona czynności dokonywanych przez zamawiającego po otwarciu ofert, stąd maksymalna kwota 5 000 000 zł została uznana za arbitralną i wygórowaną.

W tej sytuacji orzekanie w niniejszej sprawie o zgodności z Konstytucją art. 34 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych należy uznać za zbędne, co uzasadnia umorzenie postępowania.

4.4. Trybunał przypomina, że w myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Wyrok o sygn. SK 12/13 został ogłoszony 28 kwietnia 2014 r. (Dz. U. poz. 545). W tym też dniu wszedł w życie. Zgodnie z art. 407 § 2 k.p.c. skarga o wznowienie mogła zostać wniesiona w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.