1. Na podstawie postanowienia z 21 czerwca 2013 r., uzupełnionego pismem procesowym z 26 lipca 2013 r., Sąd Rejonowy dla m.
st. Warszawy w Warszawie, V Wydział Karny, wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności:
1) art. 210 ust. 1 pkt 5a w związku z art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. − Prawo lotnicze (Dz. U. z 2012 r. poz.
933, ze zm.; dalej: prawo lotnicze lub ustawa) z art. 22 w związku z art. 20 oraz art. 2 Konstytucji; 2) § 2 ust. 1 pkt 6
lit. b rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 4 września 2012 r. w sprawie podstawowych
przepisów porządkowych związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku (Dz. U. poz. 1023;
dalej: rozporządzenie) art. 22 w związku z art. 20, art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji.
W uzasadnieniu pytania prawnego podkreślono, że problem konstytucyjny objęty pytaniem prawnym pojawił się w postępowaniu toczącym
się w sprawie odpowiedzialności za wykroczenie. Obwiniony na terenie Portu Lotniczego Fryderyka Chopina w Warszawie prowadził
bez zgody zarządzającego portem działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, oferując usługę przewozu taksówką. Interweniujący
policjant nałożył na obwinionego mandat karny oraz poinformował go o prawie odmowy przyjęcia mandatu, co skutkuje skierowaniem
wniosku o ukaranie do Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy, V Wydziału Karnego. Obwiniony odmówił przyjęcia mandatu, stwierdzając,
że posiada zgodę na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie całego kraju i nie potrzebuje dodatkowej zgody zarządzającego
Portem Lotniczym Warszawa-Okęcie. Podczas rozpoznawania wniosku o ukaranie pytający sąd powziął wątpliwości co do konstytucyjności
zaskarżonych przepisów.
W uzasadnieniu pytania prawnego podkreślono, że zgodnie z art. 210 ust. 1 pkt 5a prawa lotniczego odpowiedzialności karnej
zagrożonej karą grzywny podlega ten, kto wbrew obowiązkowi określonemu w art. 83a ust. 1 ustawy nie stosuje się do nakazu
lub zakazu zawartego w przepisach porządkowych obowiązujących na lotnisku, wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy. Wskazany
przepis został dodany w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 lipca 2006 r., sygn. P 33/05 o niezgodności art.
210 ust. 1 pkt 5 prawa lotniczego z art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Pytający sąd podkreślił, że przyczyną uchylenia przepisu „był fakt, iż w celu doprecyzowania znamion czynu zabronionego odsyłał
on do wewnętrznych zarządzeń i poleceń zarządzającego lotniskiem”. W tym kontekście stwierdził, że obecne brzmienie art. 210
ust. 1 pkt 5a prawa lotniczego odsyła do art. 83a ust. 1 tej ustawy, który stanowi: „Wszystkie osoby znajdujące się na terenie
lotniska są obowiązane do przestrzegania i stosowania się do nakazów i zakazów zawartych w przepisach porządkowych ustalonych
przez zarządzającego tym lotniskiem, wydanymi na podstawie ust. 2”. Podstawą wydania przepisów porządkowych przez zarządzającego
lotniskiem jest obecnie art. 83a ust. 2 prawa lotniczego.
Pytający sąd podkreślił, że prawodawca „zrealizował swój obowiązek wydania stosownej regulacji normatywnej wydając rozporządzenie
Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 4 września 2012 r. w sprawie podstawowych przepisów porządkowych
związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku”. Do czasu wejścia w życie tego rozporządzenia,
tj. przez ponad rok, art. 210 ust. 1 pkt 5a prawa lotniczego „nie mógł stanowić podstawy odpowiedzialności karnej, bowiem
nie istniały przepisy precyzujące znamiona czynów zabronionych, które miał penalizować”.
Uregulowanie zawarte w § 2 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia przewiduje: „Na terenie lotniska zabrania się prowadzenia bez
zgody zarządzającego lotniskiem działalności gospodarczej, w tym reklamowej, akwizycyjnej lub innej działalności zarobkowej”.
Uzasadniając zarzut niezgodności art. 210 ust. 1 pkt 5a w związku z art. 83a ust. 2 prawa lotniczego z art. 22 w związku z
art. 20 i art. 2 Konstytucji, pytający sąd podkreślił, że wolność działalności gospodarczej jest zgodnie z art. 20 Konstytucji
jedną z zasad ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, a art. 22 Konstytucji stanowi, że ograniczenie wolności działalności
gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Pytający sąd zarzucił: „Wątpliwości w zakresie formalnego aspektu ograniczenia konstytucyjnie zagwarantowanej wolności działalności
gospodarczej budzi brzmienie art. 83a ust. 2 ustawy Prawo lotnicze, który wydaje się być poprawny pod względem wymagań z art.
92 ust. 1 Konstytucji”. Stwierdził przy tym, że „powziął wątpliwość czy tak określona norma kompetencyjna, umożliwia organom
władzy wykonawczej ingerencję i ograniczenie konstytucyjnie zagwarantowanej wolności gospodarczej, a tym samym czy nie narusza
dyspozycji art. 22 w związku z art. 20 ustawy zasadniczej”. W tym kontekście, nawiązując do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego,
pytający sąd zauważył, że „ustawowe odesłanie unormowania pewnych kwestii do rozporządzenia może być wprawdzie zgodne z ogólnymi
wymaganiami wynikającymi z art. 92 ust. 1 Konstytucji, ale − jeżeli kwestie te dotyczą praw i wolności jednostki − może okazać
się niezgodne z art. 22 (a także art. 31 ust. 3 bądź art. 64 ust. 3), bo te przepisy silniej akcentują konieczność szerszego
unormowania rangi ustawowej i zawężają pole regulacyjne pozostające dla rozporządzenia”.
W dalszej części uzasadnienia rozpatrywanego pytania prawnego stwierdzono: „Sąd dopatrzył się również możliwości naruszenia
art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej” w aspekcie zasady poprawnej legislacji. Pytający sąd podkreślił, że zasada ta
jest funkcjonalnie związana z zasadami pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego
przez nie prawa. Zasady te nakazują, by przepisy prawa formułowane były w sposób precyzyjny i jasny, a stanowienie prawa następowało
w sposób logiczny i konsekwentny z poszanowamem ogólnosystemowych zasad i należytych aksjologicznych standardów. W tym kontekście
pytający sąd stwierdził: „Powstaje wątpliwość czy przepisy art. 210 ust. 1 pkt 5a w zw. z art. 83a ust. 2 ustawy Prawo lotnicze,
które zezwalają na rekonstrukcje sankcji karnej za wykroczenie, są sformułowane prawidłowo”. Art. 83a ust. 2 prawa lotniczego
„poprzez upoważnienie jedynie do wydania podstawowych przepisów porządkowych jest zatem ogólny, pomimo faktu, że występuje
w koniecznym związku z art. 210 ust. 1 pkt 5a, będącym podstawą represji karnej w stosunku do jednostek”. W ocenie pytającego
sądu: „obywatel w szczególnie tak ważnym aspekcie, jakim jest uniknięcie odpowiedzialności karnej, powinien znać swoje dopuszczalne
prawnie zachowania. Sąd wyraża wątpliwość czy tak ogólnie sformułowany przepis może być podstawą penalizowania czynów jednostek,
a stąd czy jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w tym zasadą pewności prawa i zasadą zaufania obywateli
do państwa”.
Uzasadniając zarzut niekonstytucyjności § 2 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia, pytający sąd stwierdził, że wskazany przepis
„ogranicza konstytucyjnie zagwarantowaną wolność działalności gospodarczej, bowiem wskazuje na konieczność spełnienia dodatkowego
warunku w postaci uzyskania zgody zarządzającego Portem Lotniczym Warszawa-Okęcie na jej prowadzenie”. Podkreślił przy tym,
że nie kwestionuje możliwości ograniczenia powyższej wolności „ze względu na materialną przesłankę jej limitacji ze względu
na ważny interes publiczny”. W ocenie pytającego sądu: „Uzasadnieniem takiego ograniczenia może być również chęć zapobieżenia
możliwości natarczywego namawiania przylatujących do kraju osób do korzystania z usług oferowanych przez prowadzących działalność
gospodarczą”. Wątpliwości budzi jednak daleko idąca ingerencja prawodawcy w wolność działalności gospodarczej polegającej
na przewozie osób.
Nawiązując do brzmienia art. 31 ust. 3 Konstytucji, pytający sąd zauważył, że celem kwestionowanego ograniczenia jest bezpieczeństwo
i porządek publiczny. Podkreślił, że „zgadza się z możliwością ograniczenia wolności gospodarczej właśnie ze względu na te wartości”, a nadto stwierdził,
że ograniczenie zawarte w § 2 ust. 1 pkt 6 lit. b kwestionowanego rozporządzenia „nie narusza istoty (tzw. rdzenia) wolności”.
Ograniczenie jednak „powinno być również konieczne w demokratycznym państwie”. W tym kontekście pytający sąd nawiązał do uzasadnienia
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 lipca 2006 r., sygn. P 33/05, w którym stwierdzono: „Trudno jednak uznać, że (…) wymaganie
uzyskania zgody czy też zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w postaci świadczenia usług przewozu osób ma bezpośredni
związek z zapewnieniem bezpieczeństwa lotów i porządku na lotnisku, a więc jego wprowadzenie ma na celu wypełnienie przez
zarządzającego lotniskiem obowiązków o charakterze publicznoprawnym” i zarzucił, że wskazany przepis ogranicza nadmiernie
wolność działalności gospodarczej.
Zdaniem sądu, § 2 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia budzi także wątpliwości co do zgodności z art. 2 Konstytucji. Ograniczenie
tak istotnej sfery wolności, jaką jest wolność działalności gospodarczej, „w przypadku osób prowadzących działalność przewozową
oraz inną aktywność niezagrażającą bezpośrednio bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu, może być niesprawiedliwe i niesłuszne.
Przez to może naruszać wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę sprawiedliwości społecznej”.
2. W piśmie z 9 października 2013 r. stanowisko w sprawie zajął Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej:
Minister).
W ocenie Ministra, postępowanie w sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997
r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale Konstytucyjnym) ze względu na niedopuszczalność
wydania wyroku.
Na wypadek nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, Minister zajął stanowisko, że art. 210
ust. 1 pkt 5a w związku z art. 83a ust. 2 prawa lotniczego nie jest niezgodny z art. 22 w związku z art. 20 oraz art. 2 Konstytucji,
a § 2 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia nie jest niezgodny z art. 22 w związku z art. 20, art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Na wypadek niepodzielenia przez Trybunał Konstytucyjny powyższego stanowiska, Minister wniósł o stwierdzenie, że art. 210
ust. 1 pkt 5a w związku z art. 83a ust. 2 prawa lotniczego jest zgodny z art. 22 w związku z art. 20 oraz art. 2 Konstytucji,
a § 2 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia jest zgodny z art. 22 w związku z art. 20, art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Minister wniósł nadto o wystąpienie do Przedsiębiorstwa Państwowego Porty Lotnicze, zarządzającego Lotniskiem F. Chopina w
Warszawie, o udzielenie Trybunałowi Konstytucyjnemu informacji o tym, dlaczego uznano, że zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony
lotów oraz porządku na lotnisku wymagało wprowadzenia w przepisach porządkowych zakazu prowadzenia działalności gospodarczej
na terenie lotniska, w tym działalności gospodarczej w zakresie usług przewozu taksówką, bez zezwolenia zarządzającego lotniskiem.
W początkowej części uzasadnienia pisma Ministra stwierdzono, że badane pytanie prawne nie spełnia przesłanki funkcjonalnej.
Postępowanie przed pytającym sądem, na którego tle powstały wątpliwości co do zgodności z Konstytucją kwestionowanego przepisu,
toczy się w związku z popełnieniem wykroczenia polegającego na prowadzeniu na terenie Portu Lotniczego im. F. Chopina w Warszawie
działalności gospodarczej w zakresie usług taxi bez zgody zarządzającego lotniskiem. Czyn ten opisany jest w art. 210 ust.
1 pkt 5a prawa lotniczego w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia. W tym kontekście w piśmie Ministra podkreślono,
że kognicja pytającego sądu sprowadza się do oceny, czy zarzucany obwinionemu czyn stanowi wykroczenie. Przedmiotem postępowania
w sprawach o wykroczenia jest kwestia odpowiedzialności za czyny charakteryzujące się mniejszym stopniem szkodliwości społecznej.
Do rozstrzygnięcia tej kwestii niezbędne jest ustalenie, czy zarzucane zachowanie rzeczywiście nastąpiło, czy wypełnia ono
znamiona czynu będącego wykroczeniem, czy obwiniony jest jego sprawcą i czy ponosi on odpowiedzialność przewidzianą w materialnym
prawie wykroczeń za ten czyn.
Nawiązując do powyższego, w piśmie Ministra stwierdzono: „Zatem zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług
taxi na terenie Lotniska im. F. Chopina w Warszawie znajdują się poza zakresem kognicji i właściwości Sądu pytającego. Jego
zadaniem ustawowym jest orzeczenie, na podstawie obowiązujących w dacie popełnienia wykroczenia, o winie obwinionego i o ewentualnej
karze. Odpowiedź Trybunału o to, czy art. 210 ust. 1 pkt 5a prawa lotniczego, czyli przepis prawnokarny, sankcjonujący zachowania
niezgodne z art. 83a i § 2 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia jest zgodny z przepisami Konstytucji proklamującymi wolność
prowadzenia działalności gospodarczej oraz ustanawiającymi granice dopuszczalności ograniczenia tej wolności nie jest więc
funkcjonalnie związana z przyszłym wynikiem sprawy o wykroczenie. Sąd pytający nie zajmuje się bowiem oceną dopuszczalności
ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług taxi na terenie Lotniska im. F. Chopina w Warszawie. Zadaniem
Sądu jest ustalenie stanu faktycznego, strony przedmiotowej i podmiotowej czynu, dokonanie wykładni przepisów prawnokarnych
i dokonanie ich subsumcji pod poczynione ustalenia, celem rozstrzygnięcia sprawy o wykroczenie. Zresztą znajduje to wyraz
w uzasadnieniu pytania prawnego, w miejscu, w którym Sąd pytający wyraża wątpliwość, czy tak ogólnie sformułowany przepis,
jak art. 210 ust. 1 pkt 5a prawa lotniczego może być podstawą penalizowania czynów jednostek”.
W dalszej części pisma Ministra przedstawiono uzasadnienie stanowiska, że art. 210 ust. 1 pkt 5a w związku z art. 83a ust.
2 prawa lotniczego nie jest niezgodny z art. 22 w związku z art. 20 oraz art. 2 Konstytucji, zaś § 2 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia
nie jest niezgodny z art. 22 w związku z art. 20, art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W tym kontekście w piśmie Ministra stwierdzono, że „Sąd zadający pytanie przywołał wzorce konstytucyjne, które nie mają zastosowania
do kwestionowanych przez ten Sąd przepisów. Sąd zadaje pytanie o zgodność przepisów prawnokarnych (art. 210 ust. 1 pkt 5a
w zw. z art. 83a ust. 2 prawa lotniczego i § 2 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia) z wzorcami konstytucyjnymi dotyczącymi
wolności prowadzenia działalności gospodarczej i warunków dopuszczalności jej ograniczania. W uzasadnieniu pytania prawnego
Sąd wskazuje na wątpliwość, czy art. 210 ust. 1 pkt 5a w zw. z art. 83a ust. 2 prawa lotniczego zezwalają na rekonstrukcję
sankcji karnej za wykroczenie. W istocie więc Sąd pyta o określoność normy prawnokarnej, a nie o konstytucyjność wprowadzonego
ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług taxi”. Nieadekwatność powołanych wzorców kontroli powoduje,
że zastosowanie znajduje tu „formuła orzeczenia, iż przepis poddany kontroli Trybunału nie jest niezgodny z powołanym we wniosku
lub w pytaniu prawnym wzorcem konstytucyjnym”.
Uzasadniając pogląd o zgodności zakwestionowanego przepisu prawa lotniczego oraz zaskarżonego przepisu rozporządzenia ze wskazanymi
wzorcami kontroli, Minister stwierdził, co następuje:
Umocowanie zarządzającego lotniskiem do regulowania zachowań wszystkich osób znajdujących się na terenie lotniska wynika z
przepisu rangi ustawowej, tj. z art. 82 pkt 3 prawa lotniczego. Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 83a ust. 1 prawa lotniczego,
który nakłada na wszystkie osoby znajdujące się na terenie lotniska obowiązek przestrzegania i stosowania się do nakazów i
zakazów zawartych w przepisach porządkowych ustalonych przez zarządzającego tym lotniskiem. „Przepisy porządkowe są ustanawiane
przez zarządzającego lotniskiem w drodze zarządzenia. Przepis art. 83a ust. 2 prawa lotniczego ogranicza przy tym swobodę
zarządzającego lotniskiem przy wydawaniu przepisów porządkowych, gdyż nakazuje stosować przy wydawaniu przepisów porządkowych
tzw. podstawowych przepisów porządkowych związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku,
obowiązujących w stosunku do wszystkich osób znajdujących się na terenie lotniska. Te przepisy podstawowe mają wynikać z rozporządzenia
wydanego przez ministra właściwego do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i ministrem
właściwym do spraw finansów publicznych”.
W piśmie Ministra podkreślono, że Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się już, iż w odniesieniu do ograniczania wolności działalności
gospodarczej wymóg zamieszczenia całości regulacji „tylko w ustawie”, bez możliwości zamieszczenia w ustawie upoważnień do
wydania aktów wykonawczych, byłby nadmierny. Skoro wolność działalności gospodarczej może − w świetle dotychczasowego orzecznictwa
Trybunału Konstytucyjnego − podlegać większym ograniczeniom niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym,
przemawia to również za dopuszczeniem regulacji granic wolności gospodarczej w rozporządzeniach wydanych na podstawie upoważnienia
ustawowego.
W końcowej części stanowiska Ministra podkreślono, że wprowadzenie „zakazu prowadzenia działalności gospodarczej bez zezwolenia
zarządzającego lotniskiem wobec przedsiębiorców wykonujących transport drogowy za pomocą taksówki” wiązało się z powtarzającymi
się przypadkami „nadużywania przez nieuczciwych przedsiębiorów zaufania podróżujących taksówkami, a w szczególności cudzoziemców,
którzy nie znając w ogóle lub w dostatecznym stopniu języka polskiego padali ofiarami oszustw. Oszustwa te polegały na drastycznym
zawyżaniu ceny za przejazd taksówką”. Wskazano nadto, że: „nagminne nagabywanie przylatujących podróżnych przez taksówkarzy
prowadzi do zakłócenia porządku na terenie lotniska”.
3. W piśmie z 29 listopada 2013 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. W jego ocenie: 1) art. 210 ust. 1 pkt
5a w związku z art. 83a ust. 2 prawa lotniczego jest zgodny z art. 2 oraz nie jest niezgodny z art. 20 w związku z art. 22
Konstytucji; 2) § 2 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia jest zgodny art. 22 w związku z art. 20, art. 31 ust. 3 oraz art. 2
Konstytucji.
We wstępnej części uzasadnienia stanowiska Prokurator Generalny rozważył kwestię dopuszczalności merytorycznego badania zarzutów
podniesionych w sprawie, a w szczególności spełnienie przesłanki funkcjonalnej. W tym zakresie stwierdził, że pytający sąd
wykazał, że między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem toczącej się przed nim sprawy występuje bezpośrednia i
merytoryczna, prawnie istotna zależność. Wskazał bowiem, że od odpowiedzi na pytanie prawne zależy odpowiedzialność obwinionego
za wykroczenie; ewentualne stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności poddanych kontroli przepisów będzie bowiem skutkować
uniewinnieniem obwinionego.
W piśmie Prokuratora Generalnego stwierdzono następnie, że w zakwestionowanym art. 210 ust. 1 pkt 5a prawa lotniczego został
określony podmiot czynu zabronionego oraz rodzaj kary wymierzanej za ten czyn, a także „zasadnicze cechy czynu zabronionego,
którymi są: naruszenie zakazów lub nakazów określonych w przepisach porządkowych wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego
z art. 83a ust. 2 prawa lotniczego, obowiązujących na terenie lotniska; naruszenie zakazów i nakazów, których obowiązek przestrzegania
wynika z art. 83a ust. 2 prawa lotniczego”. Z tych względów, w ocenie Prokuratora Generalnego, wskazany przepis nie ma charakteru
blankietu zupełnego, choć odsyła do przepisów zawartych w rozporządzeniu.
Konstrukcja art. 210 ust. 1 pkt 5a prawa lotniczego „umożliwia zatem wyraźne i jednoznaczne określenie zakazów i nakazów,
których naruszenie jest w nim penalizowane”. Przepis nie kreuje więc sytuacji, w której niedoprecyzowanie któregoś z elementów
zawartej w nim normy pozwalałoby na dowolność jej stosowania przez właściwe organy władzy publicznej czy penalizowanie zachowań,
które nie zostały expressis verbis określone jako zabronione w tym przepisie.
Art. 83a ust. 2 prawa lotniczego jest dookreślony w dostatecznym stopniu i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Użyte
w tym przepisie wyrażenie „podstawowe przepisy porządkowe” nie jest niedookreślone; stanowi upoważnienie do wydania rozporządzenia,
tj. źródła powszechnie obowiązującego prawa.
Prokurator Generalny stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że art. 210 ust. 1 pkt 5a prawa lotniczego został sformułowany
w sposób niedookreślony w takim stopniu, że stwarza to swoistą pułapkę prawną na obywateli chcących prowadzić działalność
gospodarczą na terenie lotniska w zakresie usług związanych z przewozem osób taksówką.
Art. 210 ust. 1 pkt 5a w związku z art. 83a ust. 2 prawa lotniczego jest zatem zgodny z zasadami określoności przepisów prawa,
zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.
W dalszej części pisma Prokurator Generalny stwierdził, że wskazane powyżej przepisy nie powinny być oceniane w kategoriach
zgodności z art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji. Te wzorce nie odnoszą się do zasad odpowiedzialności karnej, a zatem
w badanej sprawie nie są adekwatne.
W konsekwencji, w ocenie Prokuratora Generalnego, art. 210 ust. 1 pkt 5a w związku z art. 83a ust. 2 prawa lotniczego nie
jest niezgodny z art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności § 2 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia z art. 22 w związku z art. 20, art. 31 ust. 3
i art. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził, że określony w tym przepisie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej
na terenie lotniska został nałożony przez art. 83a ust. 2 prawa lotniczego, tj. przez przepis rangi ustawowej.
Zaskarżony przepis rozporządzenia nie narusza wymogu formalnego dopuszczalności ograniczania wolności działalności gospodarczej,
o którym mowa w art. 22 Konstytucji.
Prokurator Generalny podkreślił następnie, że zakaz określony w zakwestionowanym przepisie rozporządzenia ma na celu ochronę
pasażerów korzystających z usług przewozu osób taksówką przed nadużyciami ze strony osób wykonujących te usługi, polegającymi
na pobieraniu drastycznie zawyżonych opłat za przejazd, oraz zapobieganie przypadkom natarczywego nagabywania podróżnych na
terenie lotniska. Jak stwierdził, wskazane zachowania mieszczą się w kategorii działań naruszających porządek na terenie lotniska.
Zwrócił następnie uwagę, że rezygnacja z obowiązku uzyskania zgody na prowadzenie działalności gospodarczej na ternie lotniska
powodowałaby, że zarządzający lotniskiem „nie dysponowałby w zasadzie żadnym instrumentem prawnym skutecznego oddziaływania
na nieprawidłowości w prowadzeniu na terenie lotniska działalności w zakresie przewozu osób taksówką”.
4. W piśmie z 11 lutego 2014 r. stanowisko Sejmu przedstawił Marszałek Sejmu.
Sejm rozważył przede wszystkim dopuszczalność merytorycznego badania zarzutów objętych pytaniem prawnym, którym zainicjowane
zostało postępowanie w niniejszej sprawie.
W tym kontekście, nawiązując do orzecznictwa Trybunału Konstytucjnego oraz wypowiedzi doktryny, stwierdzono, że w analizowanej
sprawie nie ulega wątpliwości spełnienie przesłanek podmiotowej i przedmiotowej. Zdaniem Sejmu, przesłanka funkcjonalna również
została spełniona. Jak podkreślono: „Próbując ustalić, czy dany przepis (objęty pytaniem prawnym) może stanowić podstawę prawną
rozstrzygnięcia sądu pytającego, nie powinno się utożsamiać owej podstawy prawnej z przepisami powołanymi w sentencji przyszłego
orzeczenia. Chodzi bowiem o przepisy faktycznie determinujące rozstrzygnięcie sądu, niezależnie od faktu, czy ich zastosowanie
przez sąd zostanie uzewnętrznione w sentencji”. W niniejszej sprawie wszystkie trzy przepisy wskazane w pytaniu prawnym wykazują
bezpośredni związek z przyszłym rozstrzygnięciem.
W piśmie Sejmu zauważono następnie, że „Przepisy ustawy zostały przez sąd ujęte w petitum «związkowo», co zapewne wynika z zamieszczenia w art. 210 ust. 1 pkt 5a ustawy (przepis prawa wykroczeń) odesłania do jej
art. 83a ust. 2 (upoważnienie do wydania rozporządzenia). W taki też sposób – jako części mechanizmu potrzebnego do rekonstrukcji
sankcji wykroczeniowej – traktuje je sąd. Jednakże lektura uzasadnienia pytania prawnego ukazuje, że wobec art. 210 ust. 1
pkt 5a ustawy sąd nie formułuje ani jednego zarzutu. Wadliwość zaprojektowanego przez ustawodawcę mechanizmu odpowiedzialności
wiąże się, w świetle argumentacji zawartej w pytaniu prawnym, jedynie z art. 83a ust. 2 ustawy”.
Ograniczenie się do sugestii, że konstytucyjność przepisu budzi wątpliwości, bez sformułowania uzasadnienia – jak to ma miejsce
w wypadku art. 210 ust. 1 pkt 5a ustawy – oznacza zdaniem Sejmu, że w tym zakresie pytanie prawne nie spełnia warunku dopuszczalności
rozstrzygnięcia sprawy wyrażonego w art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W konsekwencji postępowanie we
wskazanym zakresie powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, ze względu na niedopuszczalność
wydania orzeczenia.
W piśmie Sejmu stwierdzono następnie, że podstawowa wątpliwość, jaką zgłasza pytający sąd wobec art. 83a ust. 2 prawa lotniczego,
dotyczy jego zgodności z konstytucyjnymi przepisami dotyczącymi wolności działalności gospodarczej i dopuszczalności jej ograniczenia
(art. 22 w związku z art. 20 Konstytucji). Zdaniem Sejmu, wątpliwości sądu co do art. 83a ust. 2 ustawy dotyczy tego, „czy
tak określona norma kompetencyjna umożliwia organom władzy wykonawczej ingerencję i ograniczenie konstytucyjnie zagwarantowanej
wolności gospodarczej”.
W kontekście tego zarzutu przypomniano, że konstytucyjna wolność działalności gospodarczej ma dwoisty charakter, stanowi bowiem
zarówno zasadę ustrojową, jak i podstawę formułowania pewnych praw podmiotowych. Nawiązując do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego,
stwierdzono, że art. 20 Konstytucji może służyć jako wzorzec kontroli konstytucyjności w połączeniu z art. 22 Konstytucji.
W tym ujęciu zasada wolności działalności gospodarczej obejmuje zarówno wolność działalności gospodarczej, jak i warunki dopuszczalności
jej ograniczania.
W art. 22 Konstytucji sformułowano dwie przesłanki warunkujące dopuszczalność ustanawiania ograniczeń wolności działalności
gospodarczej: formalny („tylko w drodze ustawy”) i materialny („tylko ze względu na ważny interes publiczny”).
W piśmie Sejmu przypomniano, że Trybunał Konstytucyjny wskazywał w swoim orzecznictwie, że przepis ten reguluje wprost w sposób
wyczerpujący i kompleksowy zarówno formalne, jak i materialne przesłanki ograniczenia wolności działalności gospodarczej,
a stanowiąc lex specialis w stosunku do art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącza jego stosowanie jako adekwatnego wzorca kontroli ustawowych ograniczeń
wolności działalności gospodarczej. Jak podkreślono: „Twierdzenie to trzeba jednak uzupełnić późniejszym spostrzeżeniem,
że do ograniczenia wolności działalności gospodarczej odnoszą się też nakaz proporcjonalności oraz zakaz naruszenia istoty
wolności”.
Sejm zaakcentował następnie, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie wykluczono „całkowicie przydatności regulacji
podustawowej do ograniczania wolności działalności gospodarczej. Nie można zatem twierdzić, że z art. 22 Konstytucji wynika
bezwzględny wymóg kompletności regulacji ustawowej. Wydaje się, że konsekwencją zmiany zarysowującej się na tle nowszych orzeczeń
jest konieczność dążenia przez ustawodawcę do maksymalnego – zawsze jednak w granicach możliwości i racjonalności legislacyjnej
– zawarcia elementów ograniczenia w ustawie”.
Stwierdzono następnie, że art. 83a ust. 2 prawa lotniczego spełnia konstytucyjne przesłanki ustanawiania ograniczeń wolności
działalności gospodarczej. Kwestionowany przepis stanowi upoważnienie do wydania rozporządzenia określającego „podstawowe
przepisy porządkowe związane z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku, obowiązujące w stosunku
do wszystkich osób znajdujących się na terenie lotniska”. Przepis zawiera też wytyczne treściowe, nakazujące organowi wydającemu
rozporządzenie uwzględnić „warunki i wymagania funkcjonowania transportu lotniczego”.
Zdaniem Sejmu, konstrukcja przepisu jest wzorowana na innych obowiązujących w prawie polskim upoważnieniach do wydania aktów
podustawowych zawierających przepisy porządkowe. W szczególności, po pierwsze, posłużono się terminem „(podstawowe) przepisy
porządkowe”, mającym już utrwalone znaczenie w ustawodawstwie. Po drugie zaś, wskazano wartości, których ochrona jest celem
projektowanego aktu – są to bezpieczeństwo i ochrona lotów oraz porządek na lotnisku, przy czym wytyczne treściowe zawierają
dodatkowe kryterium wyznaczające pożądany kierunek regulacji.
W ocenie Sejmu: „Tak skonstruowany przepis w pełni realizuje standard oczekiwany od upoważnienia do wydania przepisów o charakterze
porządkowym. Źródłem ograniczeń praw i wolności jest ustawa, a nie konkretny fragment aktu wydanego na jej podstawie, operacjonalizującego
nakaz zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku. Z natury przepisów porządkowych wynika, że mogą
one łączyć się z pewnymi ograniczeniami praw i wolności”. Szczegółowość upoważnienia czyni zadość oczekiwaniu, by zakres materii
uregulowanej w ustawie był w danych warunkach możliwie najszerszy.
Należy zatem uznać, że art. 83a ust. 2 prawa lotniczego jest zgodny z art. 22 w związku z art. 20 Konstytucji.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 83a ust. 2 prawa lotniczego z art. 2 Konstytucji w piśmie Sejmu zauważono, że w
kontekście tego wzorca kontroli zastrzeżenia Sejmu dotyczą tylko jednej kwestii, a mianowicie przekazania do uregulowania
w rozporządzeniu „podstawowych” przepisów porządkowych w danym zakresie. Zdaniem Sejmu: „Analiza uzasadnienia pytania prawnego
uprawnia do stwierdzenia, że naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pewności
prawa i bezpieczeństwa prawnego, jest przez sąd ściśle łączone z naruszeniem zasady określoności prawa. Występuje zatem konieczność
rozważenia zarzutów zawartych w pytaniu prawnym z punktu widzenia standardów sformułowanych dotychczas w nauce i orzecznictwie
na kanwie zasady określoności prawa”.
Sejm nie podzielił wątpliwości pytającego sądu co do zgodności kwestionowanego przepisu ustawy z treściami normatywnymi wywodzonymi
z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.
W tym kontekście w piśmie Sejmu zauważono, że istotnie w ustawowym upoważnieniu do wydania rozporządzenia nie posłużono się
terminem „przepisy porządkowe”, lecz „podstawowe przepisy porządkowe”. Jak to ujęto w stanowisku Sejmu, stanowią one niejako
kolejny szczebel regulacji, a składają się na nią: a) upoważnienie zawarte w ustawie; b) „podstawowe przepisy porządkowe”,
zawarte w rozporządzeniu;c) „przepisy porządkowe”, które pochodzą od zarządzającego lotniskiem i doprecyzowują „podstawowe
przepisy porządkowe” przez ich odniesienie do realiów konkretnego lotniska, tym samym sprzyjając pewności prawa.
Brak pełnego zharmonizowania zastosowanego w ustawie nazewnictwa z siatką pojęciową innych ustaw zawierających podobne upoważnienia
nie może być uznany za przejaw niezgodności z art. 2 Konstytucji. Treść językowa kwestionowanego przepisu nie stwarza w żadnej
mierze możliwości nadużycia władzy ani nie zastawia pułapek na jednostkę. Niezależnie od przyjętej w ustawie konwencji terminologicznej,
upoważnienie wyrażone w kwestionowanym przepisie jednoznacznie identyfikuje rozporządzenie zawierające „podstawowe przepisy
porządkowe”, zaś ich zawartość pozwala w sposób jednoznaczny ustalić treść zakazu, którego naruszenie przypisywane jest obwinionemu.
Bezpieczeństwo prawne jednostki nie doznaje w tym względzie uszczerbku.
Wobec powyższego, w ocenie Sejmu, należy stwierdzić zgodność zaskarżonego art. 83a ust. 2 prawa lotniczego z art. 2 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. W piśmie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej: Minister) wniesiono o umorzenie postępowania w
badanej sprawie ze względu na niespełnienie przesłanki funkcjonalnej skutecznego zainicjowania pytaniem prawnym postępowania
przed Trybunałem Konstytucyjnym. Dopiero na wypadek niepodzielenia przez Trybunał Konstytucyjny poglądu o potrzebie umorzenia
postępowania w sprawie wyrażono opinię o merytorycznej zgodności zaskarżonego przepisu z wzorcami kontroli wskazanymi w sprawie.
Wniosek o umorzenie postępowania został podtrzymany przez przedstawiciela Ministra na rozprawie.
Należało zatem przede wszystkim rozważyć dopuszczalność merytorycznego badania zarzutu sformułowanego przez pytający sąd.
W świetle art. 193 Konstytucji, pytanie prawne jest środkiem prawnym inicjującym postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym
w trybie kontroli konkretnej. Cechą charakterystyczną kontroli sprawowanej w tym trybie jest jej ścisły związek z postępowaniem
toczącym się w indywidualnej sprawie. Wątpliwości konstytucyjne pojawiają się na tle konkretnej sprawy toczącej się przed
pytającym sądem (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 października 2008 r., sygn. P 30/07, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 135).
Zgodnie z art. 193 Konstytucji: „Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu
normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy
rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w kontekście art. 193 Konstytucji, wielokrotnie już wskazywano, że dopuszczalność
zadania pytania prawnego jest uzależniona od spełnienia trzech przesłanek: podmiotowej, przedmiotowej oraz funkcjonalnej.
Zgodnie z przesłanką podmiotową, pytanie prawne może zadać jedynie sąd; chodzi tutaj o „każdy sąd”, niezależnie od jego miejsca
w strukturze organizacyjnej sądownictwa. Związanie przesłanką przedmiotową powoduje, że przedmiotem oceny w postępowaniu zainicjowanym
pytaniem prawnym może być wyłącznie kwestia zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi
lub ustawą. Zgodnie z przesłanką funkcjonalną pytaniem prawnym można skutecznie zainicjować postępowanie przed Trybunałem
Konstytucyjnym tylko wtedy, gdy od odpowiedzi Trybunału Konstytucyjnego na zgłoszoną wątpliwość konstytucyjną zależy rozstrzygnięcie
sprawy toczącej się przed pytającym sądem (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 30 maja 2005 r., sygn. P 7/04, OTK ZU
nr 5/A/2005, poz. 53 oraz z 7 października 2008 r., sygn. P 30/07 oraz postanowienia Trybunału Konstytucyjnego: z 13 grudnia
2000 r., sygn. P 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 302 oraz z 30 czerwca 2009 r., sygn. P 34/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 101).
Z art. 193 wynika, że jedną z przesłanek zainicjowania postępowania w sprawie kontroli konstytucyjnej w trybie kontroli konkretnej
jest zależność orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego od rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed pytającym sądem. Pomiędzy
przepisem zakwestionowanym pytaniem prawnym a stanem faktycznym sprawy rozpoznawanej przez pytający sąd musi zatem istnieć
relacja uzasadniająca zastosowanie tego przepisu w sprawie toczącej się przed pytającym sądem. Istnienie takiej relacji można
przyjąć wtedy, gdy w razie utraty mocy obowiązującej przez przepis poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego orzeczenie wydane
w sprawie rozpatrywanej przez pytający sąd będzie miało treść różną od tej, którą miałoby w razie, gdyby orzeczenie w sprawie
zostało oparte na zakwestionowanym przepisie (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego: z 13 grudnia 2000 r., sygn. P
9/00; z 23 września 2009 r., sygn. P 81/08, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 130 oraz z 15 października 2009 r., sygn. P 120/08, OTK
ZU nr 9/A/2009, poz. 143).
Dyspozycja art. 193 Konstytucji w zakresie przesłanki funkcjonalnej została powtórzona na płaszczyźnie ustawowej w art. 32
ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale
Konstytucyjnym). Zgodnie z tym przepisem, pytanie prawne, obok wymagań formalnych wskazanych w art. 32 ust. 1 ustawy o Trybunale
Konstytucyjnym, powinno także spełniać wymóg określenia, w jakim zakresie odpowiedź na nie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie
sprawy, w związku z którą pytanie zostało postawione, a ponadto wymieniać organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie,
oraz oznaczenie sprawy.
Trybunał Konstytucyjny wskazywał już w swoim orzecznictwie, że zależność pomiędzy odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem
sprawy ma określić przede wszystkim pytający sąd. Nie pozbawia to jednak Trybunału Konstytucyjnego możliwości kontroli prawidłowości
stanowiska pytającego sądu w tej kwestii. Adresatem powołanych powyżej przepisów jest bowiem zarówno sąd zadający pytanie
prawne, jak i Trybunał Konstytucyjny odpowiadający na to pytanie prawne (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego: z 13
grudnia 2000 r., sygn. P 9/00; z 30 czerwca 2009 r., sygn. P 34/07; z 23 września 2009 r., sygn. P 81/08; z 17 listopada 2009
r., sygn. P 15/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 156 oraz z 20 stycznia 2010 r., sygn. P 70/08, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 7).
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, sąd zwracający się z pytaniem prawnym może wskazać jako przedmiot wątpliwości
konstytucyjnej każdy przepis, którego wykorzystanie rozważa podczas interpretacji i stosowania prawa (zob. postanowienie Trybunału
Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36).
Trybunał Konstytucyjny podkreśla przy tym, że nie jest jego rolą wskazywanie sądom, które przepisy powinny mieć w danej sprawie
zastosowanie, a co za tym idzie – które mogą być przedmiotem pytania prawnego. Zdaniem Trybunału, uzasadnione jest przyjęcie
domniemania, że skoro sąd stawia pytanie prawne, to przesłanka art. 193 Konstytucji jest spełniona. Trybunał Konstytucyjny
zauważa przy tym jednak, że przyznawanie sądom wyłącznej kompetencji w zakresie określania, jaki przepis może być przedmiotem
pytania prawnego, mogłoby powodować obejście art. 193 Konstytucji przez kierowanie do Trybunału pytań prawnych, które dotyczą
kwestii niemających bezpośredniego związku z rozstrzygnięciem danej sprawy przed sądem. Z uwagi na to, w art. 32 ust. 3 ustawy
o Trybunale Konstytucyjnym, nałożono obowiązek wskazania przez sąd, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ
na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało postawione. Sformułowanie to ma charakter bezwzględnie wiążący
zarówno dla sądu stawiającego pytanie prawne, jak i dla Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok Trybunału Konstytcyjnego z 7
listopada 2005 r., sygn. P 20/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia
2004 r., sygn. P 16/03).
Na uwagę zasługuje tu także ten fragment uzasadnienia powołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 listopada 2005
r., sygn. P 20/04, w którym stwierdzono, że Trybunał Konstytucyjny, będąc zobowiązanym do działania na podstawie i w granicach
prawa (art. 7 Konstytucji), a co za tym idzie – badania z urzędu swojej właściwości w sprawie, jest w szczególności uprawniony
do oceny, czy istotnie zgodność z Konstytucją przepisu wyrażającego normę prawną, którą zakwestionowano w pytaniu prawnym,
jest zagadnieniem prawnie relewantnym dla rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed sądem. Trzeba podkreślić, że Trybunał
Konstytucyjny dostrzega, że nie leży w jego kompetencjach wskazywanie sądom, które przepisy (normy) winny być zastosowane
w konkretnej sprawie, a więc mogą być przedmiotem pytania prawnego, a które nie. Dlatego uzasadnione jest przyjęcie swego
rodzaju domniemania, że jeżeli sąd stawia pytanie prawne, to przesłanka, o której mowa w art. 193 in fine Konstytucji, jest spełniona. Jednakże, jak już wskazano powyżej, aby zapobiec obchodzeniu przesłanki funkcjonalnej wysłowionej
w art. 193 Konstytucji, ustawodawca w art. 32 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nałożył na sąd obowiązek wskazania,
w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało postawione.
Dopełnienie tego obowiązku nie następuje przez powtórzenie ogólnej formuły ustawowej, ale należy wykazać, że in casu spełniony jest konstytucyjny warunek dopuszczalności pytania prawnego (zob. wyrok Trybunału Konstytcyjnego z 7 listopada
2005 r., sygn. P 20/04).
W postanowieniu z 19 grudnia 2006 r., sygn. P 25/05 (OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 176) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ciężar
uprawdopodobnienia spełnienia przesłanki funkcjonalnej spoczywa na pytającym sądzie, uzasadniając, że gdyby ocena relewantności
pytania prawnego wiązała się z dokonywaniem przez Trybunał analizy akt sprawy w celu ustalenia istnienia lub braku istnienia
kwestii konstytucyjnej, mającej znaczenie dla prognozy rozstrzygnięcia, to takie czynności Trybunału Konstytucyjnego należałoby
uznać za ingerencję w sferę niezawisłości sędziowskiej.
Wątpliwości konstytucyjne pytającego sądu odnoszą się do: 1) art. 210 ust. 1 pkt 5a w związku z art. 83a ust. 2 ustawy z dnia
3 lipca 2002 r. − Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393; dalej: prawo lotnicze lub ustawa); 2) § 2 ust. 1 pkt 6 lit.
b rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 4 września 2012 r. w sprawie podstawowych przepisów
porządkowych związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku (Dz. U. poz. 1023; dalej:
rozporządzenie).
Zaskarżony art. 210 ust. 1 pkt 5a prawa lotniczego przewiduje, że odpowiedzialności za wykroczenia podlega ten, kto wbrew
obowiązkowi określonemu w art. 83a ust. 1 ustawy nie stosuje się do nakazu lub zakazu zawartego w przepisach porządkowych
wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 obowiązujących na lotnisku.
Art. 83a ust. 1 prawa lotniczego brzmi: „Wszystkie osoby znajdujące się na terenie lotniska są obowiązane do przestrzegania
i stosowania się do nakazów i zakazów zawartych w przepisach porządkowych ustalonych przez zarządzającego tym lotniskiem,
wydanymi na podstawie ust. 2”.
Z kolei art. 83a ust. 2 tej ustawy przewiduje: „Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym
do spraw wewnętrznych i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, podstawowe przepisy
porządkowe związane z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku, obowiązujące w stosunku do wszystkich
osób znajdujących się na terenie lotniska, uwzględniając warunki i wymagania funkcjonowania transportu lotniczego”.
Na podstawie art. 83a ust. 2 prawa lotniczego wydane zostało rozporządzenie wykonawcze, którego § 2 ust. 1 pkt 6 lit. b zakazuje
prowadzenia bez zgody zarządzającego lotniskiem działalności gospodarczej, w tym reklamowej, akwizycyjnej lub innej działalności
zarobkowej. Przepis ten również został zakwestionowany przez pytający sąd.
Uzasadniając, zgodnie z wymaganiami art. 193 Konstytucji oraz art. 32 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, istnienie
przesłanki funkcjonalnej, pytający sąd wskazał, że problem konstytucyjny objęty pytaniem prawnym pojawił się w postępowaniu
toczącym się w przedmiocie odpowiedzialności za wykroczenie. Obwiniony na terenie Portu Lotniczego Fryderyka Chopina w Warszawie
prowadził bez zgody zarządzającego portem działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, oferując usługę przewozu taksówką.
Interweniujący policjant nałożył na obwinionego mandat karny oraz poinformował go o prawie odmowy przyjęcia mandatu, co skutkuje
skierowaniem wniosku o ukaranie do Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy, V Wydziału Karnego. Obwiniony odmówił przyjęcia mandatu,
stwierdzając, że posiada zgodę na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie całego kraju i nie potrzebuje dodatkowej
zgody zarządzającego Portem Lotniczym Warszawa-Okęcie. Podczas rozpoznawania wniosku o ukaranie pytający sąd miał wątpliwości
co do konstytucyjności zaskarżonych przepisów.
W świetle przedstawionych powyżej okoliczności stanu faktycznego sprawy, na gruncie której pojawił się problem konstytucyjny
objęty badanym pytaniem prawnym, oraz wobec brzmienia przywołanych powyżej uregulowań, których konstytucyjność została w niniejszej
sprawie zakwestionowana, związek pomiędzy przedmiotem zaskarżenia a rozstrzygnięciem sprawy jest oczywisty. Zakwestionowany
art. 210 ust. 1 pkt 5a w związku z art. art. 83a ust. 2 prawa lotniczego przewidują odpowiedzialność za wykroczenie w wypadku
niestosowania się do nakazu lub zakazu zawartego w obowiązujących na lotnisku przepisach porządkowych wydanych na podstawie
art. 83a ust. 2 prawa lotniczego. Obowiązek taki, relewantny z perspektywy sprawy toczącej się przed pytającym sądem, określa
§ 2 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia, wydany na podstawie art. 83a ust. 2 prawa lotniczego.
Zaskarżony przepis rozporządzenia współwyznacza znamiona typu wykroczenia opisanego w art. 210 ust. 1 pkt 5a w związku z art.
83a ust. 2 prawa lotniczego. W sprawie odpowiedzialności za to wykroczenie toczy się postępowanie przed pytającym sądem. Odpowiedź
na pytanie o konstytucyjność penalizacji zachowania opisanego we wskazanych powyżej przepisach w sposób oczywisty zdeterminuje
zatem orzeczenie przez pytający sąd w tej sprawie.
2. Należy zaznaczyć, że przywołany powyżej art. 210 ust. 1 pkt 5a prawa lotniczego został ustanowiony w związku z wyrokiem
Trybunału Konstytucyjnego z 21 lipca 2006 r., sygn. P 33/05 (OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 83), w którym Trybunał stwierdził, że
art. 210 ust. 1 pkt 5 prawa lotniczego jest niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji. Zakwestionowany przez Trybunał przepis
stanowił: „Kto nie wykonuje zarządzeń i poleceń zarządzającego lotniskiem związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa lotów lub
porządkiem na lotnisku, o których mowa w art. 82 pkt 3 ustawy – podlega karze grzywny”. Art. 82 pkt 3 ustawy przewidywał,
że w celu zapewnienia bezpiecznej eksploatacji lotniska zarządzający lotniskiem wydaje zarządzenia, nakazy lub zakazy oraz
polecenia związane z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku, obowiązujące w stosunku do wszystkich
osób znajdujących się na terenie lotniska.
We wskazanym powyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny badał konstytucyjność zaskarżonego przepisu w kontekście innego wzorca
kontroli aniżeli te, które zostały powołane w niniejszej sprawie. W sprawie rozstrzygniętej wyrokiem o sygn. P 33/05 wyłącznym
wzorcem kontroli był art. 42 ust. 1 Konstytucji. Problem będący przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego sprowadzał się
do odpowiedzi na pytanie, czy zakres odesłania do pozaustawowych przepisów określających bezpośrednio znamiona czynu zabronionego,
przewidziany w zakwestionowanym przepisie, jest zgodny z zasadą określoności przepisów prawa karnego oraz zasadą wyłączności
ustawy w sferze prawa represyjnego. W tamtej sprawie istota problemu wiązała się także z odpowiedzią na pytanie, czy odesłanie
do przepisów ustalanych przez zarządzającego lotniskiem, a więc przepisów nienależących do katalogu powszechnie obowiązujących
źródeł prawa, pozostaje w zgodzie z gwarancjami zawartymi w art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Wypowiadając się w kwestii zgodności art. 210 ust. 1 pkt 5 prawa lotniczego z art. 42 ust. 1 Konstytucji w sprawie o sygn.
P 33/05, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że w wypadku wykroczenia określonego w zaskarżonym przepisie, zarówno rodzaj, jak
i zasady wymierzania kary zostały określone w ustawie, przy czym te ostatnie przez odwołanie do przepisów o postępowaniu w
sprawach o wykroczenia. Zaskarżony przepis nie określa jednak znamion czynu zabronionego, ale odsyła w tym zakresie do innych,
pozaustawowych regulacji – a mianowicie do, związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku,
obowiązujących w stosunku do wszystkich osób znajdujących się na terenie lotniska, zarządzeń wydanych przez zarządzającego
lotniskiem, na podstawie art. 82 pkt 3 prawa lotniczego, w celu zapewnienia bezpiecznej eksploatacji lotniska. Trybunał podkreślił,
że art. 210 ust. 1 pkt 5 prawa lotniczego w pierwotnym brzmieniu, który poddany został kontroli konstytucyjnej w sprawie o
sygn. P 33/05, ma postać „nie tylko przepisu blankietowego zupełnego, ale co więcej nie określając w ogóle znamion czynu zabronionego,
uniemożliwia doprecyzowanie tych znamion w innym przepisie ustawowym, czy też przepisie podustawowym. Samodzielne wyznaczenie znamion czynu zabronionego następuje w regulacji zawartej w zarządzeniu wydanym na podstawie art.
82 pkt 3 prawa lotniczego przez zarządzającego lotniskiem związanym z zapewnieniem bezpieczeństwa lotów lub porządkiem na
lotnisku. Przepis odsyła wprawdzie do przepisów wydanych na podstawie ustawy, ale z całą pewnością przepisy te nie należą
do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 87 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa
Rzeczypospolitej Polskiej są wyłącznie Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz – na obszarze
działania organów, które je ustanowiły – akty prawa miejscowego“. Trybunał zgodził się ze stanowiskiem, że w wypadku kwestionowanego
przepisu art. 210 ust. 1 pkt 5 prawa lotniczego nie mamy do czynienia z odesłaniem do innej normy prawnej, ale do regulacji,
która w rozumieniu źródeł prawa, nie ma charakteru przepisu prawnego powszechnie obowiązującego. Odesłanie zawarte w kwestionowanym
przepisie obejmuje bowiem wydane przez zarządzającego lotniskiem regulacje o charakterze czysto wewnętrznym, niemające cech
przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Trybunał podkreślił, że zarządzający lotniskiem nie należy z całą pewnością do
podmiotów uprawnionych do wydawania aktów normatywnych, ani o charakterze wykonawczym w rozumieniu art. 92 Konstytucji, ani
do aktów normatywnych wskazanych w art. 94 Konstytucji.
Jak wskazano powyżej, w aktualnym brzmieniu art. 210 ust. 1 pkt 5a prawa lotniczego przewiduje, że odpowiedzialności karnej
zagrożonej karą grzywny (odpowiedzialności za wykroczenie) podlega ten, kto wbrew obowiązkowi określonemu w art. 83a ust.
1 ustawy nie stosuje się do nakazu lub zakazu zawartego w obowiązujących na lotnisku przepisach porządkowych wydanych na podstawie
art. 83a ust. 2. Art. 83a ust. 2 prawa lotniczego zawiera upoważnienie do wydania rozporządzenia.
Tak samo jak w art. 210 ust. 1 pkt 5 prawa lotniczego, poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 33/05,
zaskarżony w niniejszym postępowaniu art. 210 ust. 1 pkt 5a prawa lotniczego ma charakter przepisu blankietowego. Elementy
składające się na opis czynu zabronionego jako wykroczenie zostały tu zawarte nie bezpośrednio w ustawie, ale w uregulowaniu
podustawowym, o którym mowa jest w art. 83a ust. 1 prawa lotniczego, a które zostało wydane na podstawie art. 83a ust. 2 tej
ustawy. Ani użyte w art. 210 ust. 1 pkt 5a prawa lotniczego wyrażenie o niestosowaniu się „do nakazu lub zakazu zawartego
w przepisach porządkowych wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 obowiązujących na lotnisku”, ani treść art. 83a ust. 1 tej
ustawy, z której wynika adresowany do wszystkich osób znajdujących się na terenie lotniska obowiązek przestrzegania i stosowania
się do nakazów i zakazów zawartych w przepisach porządkowych ustalonych przez zarządzającego tym lotniskiem, ani wreszcie
ujęcie w art. 83a ust. 2 ustawy materii, która ma zostać uregulowana w rozporządzeniu („przepisy porządkowe związane z zapewnieniem
bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku, obowiązujące w stosunku do wszystkich osób znajdujących się na terenie
lotniska, uwzględniając warunki i wymagania funkcjonowania transportu lotniczego”) nie uchylają blankietowości art. 210 ust.
1 pkt 5a w związku z art. 83a ust. 2 prawa lotniczego.
W rozpatrywanej sprawie nie został powołany wzorzec kontroli, którym w sprawie o sygn. P 33/05 był art. 42 ust. 1 Konstytucji.
2. Jako wzorzec kontroli konstytucyjnej art. 210 ust. 1 pkt 5a w związku z art. 83a ust. 2 prawa lotniczego pytający sąd wskazał
art. 22 w związku z art. 20 oraz art. 2 Konstytucji.
Z analizy petitum pytania prawnego oraz z jego uzasadnienia wynika, że art. 2 Konstytucji jako wzorzec kontroli tak ujętego przedmiotu zaskarżenia
nie został powołany w związku z art. 22 i w związku art. 20 Konstytucji, ale jako samodzielna podstawa kontroli.
W uzasadnieniu rozpatrywanego pytania prawnego stwierdzono: „Sąd dopatrzył się również możliwości naruszenia art. 2 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej” w aspekcie zasady poprawnej legislacji. Pytający sąd wyraził wątpliwość, czy ogólnie sformułowany
przepis ustawy może być podstawą penalizowania czynów jednostek, a stąd „czy jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej, w tym zasadą pewności prawa i zasadą zaufania obywateli do państwa”.
Przywołany powyżej fragment uzasadnienia wskazuje na brak konsekwencji pytającego sądu co do określenia, która z zasad charakteryzujących
demokratyczne państwo prawne została naruszona w wyniku ustanowienia zaskarżonego uregulowania. W kontekście rozważań posługujących
się tożsamą argumentacją sąd wskazuje raz na zasadę poprawnej legislacji, raz na zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywateli
do państwa.
W postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, w myśl której decydującą kwestią jest istota przedstawionej Trybunałowi do rozstrzygnięcia sprawy, a nie jej oznaczenie
(por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52 oraz wyroki Trybunału
Konstytucyjnego: z 16 czerwca 1999 r., sygn. P 4/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 98 oraz z 6 marca 2007 r., sygn. SK 54/06, OTK
ZU nr 3/A/2007, poz. 23). To znaczy, że Trybunał rekonstruuje treść zgłoszonego zarzutu łącznie z treści petitum pisma inicjującego postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz z jego uzasadnienia.
Zasada ta została zastosowana również w niniejszej sprawie. Z argumentacji, jaką pytający sąd posłużył się, uzasadniając zarzut
niezgodności art. 210 ust. 1 pkt 5a w związku z art. 83a ust. 2 prawa lotniczego z art. 2 Konstytucji wynika w sposób niebudzący
wątpliwości, że intencją pytającego sądu było skonfrontowanie zaskarżonego uregulowaia z art. 2 Konstytucji w aspekcie poprawnej
legislacji. Łączne odczytanie tego zarzutu w kontekście petitum pytania prawnego oraz jego uzasadnienia prowadzi zatem do wniosku, że art. 2 Konstytucji został w niniejszej sprawie powołany
jako samodzielny wzorzec kontroli, w aspekcie zakorzenionej w tym przepisie zasady poprawnej legislacji.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 210 ust. 1 pkt 5a w związku z art. 83a ust. 2 prawa lotniczego z art. 22 w związku
z art. 20 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, co następuje:
Pytający sąd, podkreśliwszy, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej (art. 22 w związku z art. 20 Konstytucji)
jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, sformułował w odniesieniu do zaskarżonego
uregulowania zarzut dotyczący formalnego aspektu ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Jego istota sprowadza się
do twierdzenia, że ogólne ujęcie art. 210 ust. 1 pkt 5a w związku z art. 83a ust. 2 prawa lotniczego powoduje, że ograniczenie
wolności konstytucyjnej zostaje tu dokonane nie bezpośrednio w przepisie ustawy, ale w akcie prawnym rangi podustawowej.
Zgodnie z art. 22 Konstytucji: „Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i
tylko ze względu na ważny interes publiczny”.
Art. 20 Konstytucji, powołany jako wzorzec kontroli w związku z przywołanym powyżej przepisem, stanowi: „Społeczna gospodarka
rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów
społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej”.
Wskazane przepisy wielokrotnie już były wzorcami kontroli konstytucyjnej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz w doktrynie dominuje pogląd, że art. 22 Konstytucji pełni dwojaką funkcję:
z jednej strony traktować go należy jako wyrażenie zasady ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej (i w tym zakresie stanowi
konkretyzację ogólniejszych zasad wyrażonych w art. 20), z drugiej strony − może stanowić podstawę do konstruowania prawa
podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje działalność gospodarczą (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 10
kwietnia 2001 r., sygn. U 7/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 56; 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 82 oraz 2
grudnia 2002 r., sygn. SK 20/01, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 89; por także B. Banaszak, Konstytucja RP. Komentarz, Warszawa 2009, s. 125 i n.).
W doktrynie wolność działalności gospodarczej jest postrzegana jako „złożona sytuacja prawna, w jakiej poszczególne jednostki
znajdują się względem państwa”, zawierająca w swojej strukturze prawnej „prawo do tego, by państwo podejmowało stosowane działania
faktyczne i prawne chroniące podmioty tej wolności przed bezprawnymi działaniami innych podmiotów prywatnych, ingerujących
w przedmiot działalności” (zob. także M. Szydło, Wolność działalności gospodarczej jako prawo podstawowe, Bydgoszcz 2011, s. 56 i 59).
W kontekście zarzutów podniesionych przez pytający sąd należy na wstępie odnotować, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie
już podkreślał w swoim orzecznictwie, że gwarantowana przez art. 22 Konstytucji wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru
absolutnego, a zatem może podlegać ograniczeniom (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 10 kwietnia 2001 r., sygn.
U 7/00; z 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00 oraz z 2 grudnia 2002 r., sygn. SK 20/01).
Ustawowe limitowanie tej wolności nie może być realizowane na zasadzie zupełnej dowolności. Usprawiedliwić ingerencję w konstytucyjnie
gwarantowaną wolność działalności gospodarczej może tylko ważny interes publiczny, odniesiony odpowiednio do zasady proporcjonalności.
Niezbędne jest nadto zachowanie ustawowej formy ingerencji (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 kwietnia 1999 r.,
sygn. K 33/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 71).
Trzeba przypomnieć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego został wyrażony pogląd, że art. 22 Konstytucji reguluje wprost
w sposób wyczerpujący i kompleksowy zarówno formalne, jak i materialne przesłanki ograniczenia wolności działalności gospodarczej.
Trybunał wskazał, że jeżeli uznać, że wolność działalności gospodarczej należy do konstytucyjnych praw i wolności jednostki,
to art. 22 Konstytucji, stanowiąc lex specialis w stosunku do art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącza jego stosowanie jako adekwatnego wzorca kontroli ustawowych ograniczeń wolności
działalności gospodarczej. Trybunał dopuścił również przyjęcie, że − z jednej strony − każdy wypadek konieczności ochrony
dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji mieści się w klauzuli „ważnego interesu publicznego” w rozumieniu art. 22 Konstytucji.
Uznał przy tym, że „patrząc z drugiej strony, stwierdzić należy, że w zakresie «ważnego interesu publicznego» mieszczą się
również wartości niewymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W konsekwencji zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności
gospodarczej jest, przynajmniej patrząc pod kątem materialnych podstaw (przesłanek) ograniczeń, szerszy od zakresu dopuszczalnych
ograniczeń tych wolności i praw, do których odnosi się art. 31 ust. 3 Konstytucji” (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 29
kwietnia 2003 r., sygn. SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33; z 19 stycznia 2010 r., sygn. SK 35/08, OTK ZU nr 1/A/2010,
poz. 2).
Jak już była o tym mowa powyżej, uzasadniając zarzut niekonstytucyjności art. 210 ust. 1 pkt 5a w związku z art. 83a ust.
2 prawa lotniczego, pytający sąd zakwestionował dopuszczalność posłużenia się przez ustawodawcę w opisie wykroczenia, określonego
w zaskarżonych przepisach, ogólnym ujęciem, które zakłada, że doprecyzowanie jego znamion nastąpi w rozporządzeniu.
Wobec stanowiska zajętego przez Prokuratora Generalnego, zgodnie z którym przepisy zaskarżone w niniejszej sprawie nie powinny
być oceniane w kategoriach zgodności z art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji, gdyż te wzorce nie odnoszą się do zasad odpowiedzialności
karnej (a zatem w badanej sprawie nie są adekwatne), Trybunał Konstytucyjny przypomina, że żaden przepis Konstytucji nie ogranicza
możliwości wiązania przedmiotu kontroli przez sąd karny występujący z pytaniem prawnym z takim tylko wzorcem kontroli, który
odnosi się wprost do odpowiedzialności karnej. W wypadku stanowienia typów czynu zabronionego ratio penalizacji jest konieczność ochrony określonego dobra prawnego, którym mogą być np. życie, zdrowie, mienie, wolność działalności
gospodarczej. Gwarancje konstytucyjne odnoszące się do tych wartości oczywiście mogą stanowić perspektywę oceny konstytucyjności
przepisów penalizujących zachowania godzące w dobra chronione przez te przepisy.
Jak już była o tym mowa, gwarancje wyrażone w art. 22 oraz art. 20 Konstytucji nie mają charakteru absolutnego. Ustawodawca
ma pewną swobodę stanowienia wyjątków od określonych w tych przepisach wolności, pod warunkiem zachowania wymogu stanowienia
odstępstw w formie ustawy.
Zarzuty konstytucyjne podniesione w rozpatrywanej sprawie nie wiążą się z określeniem materialnoprawnych granic stanowienia
dopuszczalnych odstępstw w zakresie korzystania z konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej (art. 22 w związku z art.
20 Konstytucji). Podniesione zarzuty pozostają w związku z formalnoprawnym wymogiem, nakazującym stanowienie ograniczeń korzystania
z konstytucyjnych praw i wolności w formie ustawy.
Takie ujęcie zarzutu niezgodności art. 210 ust. 1 pkt 5a w związku z art. 83a ust. 2 prawa lotniczego z art. 22 w związku
z art. 20 Konstytucji powoduje, że nie może on być rozpoznany w oderwaniu od zarzutu niezgodności tego uregulowania z art.
2 Konstytucji w aspekcie zasady poprawnej legislacji.
3. W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 210 ust. 1 pkt 5a w związku z art. 83a ust. 2 prawa lotniczego z art. 2 Konstytucji
należało stwierdzić, co następuje:
Jak już była o tym mowa powyżej, art. 2 Konstytucji, jako wzorzec kontroli wskazanych powyżej przepisów został powołany w
aspekcie wynikającej z tego przepisu Konstytucji zasady poprawnej legislacji.
W rozpatrywanym pytaniu prawnym wskazano, że zasada ta (art. 2 Konstytucji) jest funkcjonalnie związana z zasadami pewności
prawa i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, by przepisy
prawa formułowane były w sposób precyzyjny i jasny, a stanowienie prawa następowało w sposób logiczny i konsekwentny z poszanowamem
ogólnosystemowych zasad i należytych aksjologicznych standardów. Pytający sąd stwierdził: „Powstaje wątpliwość czy przepisy
art. 210 ust. 1 pkt 5a w zw. z art. 83a ust. 2 ustawy Prawo lotnicze, które zezwalają na rekonstrukcje sankcji karnej za wykroczenie,
są sformułowane prawidłowo”. Art. 83a ust. 2 prawa lotniczego „poprzez upoważnienie jedynie do wydania podstawowych przepisów
porządkowych jest zatem ogólny, pomimo faktu, że występuje w koniecznym związku z art. 210 ust. 1 pkt 5a, będącym podstawą
represji karnej w stosunku do jednostek”. Sąd wyraża wątpliwość, czy tak ogólnie sformułowany przepis może być podstawą penalizowania
czynów jednostek.
Trzeba przypomnieć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, że zasada poprawnej legislacji zakorzeniona
jest przede wszystkim w art. 2 Konstytucji, jako jeden z konstytutywnych elementów zasady państwa prawnego, a także w art.
31 ust. 3 Konstytucji (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 2009 r., sygn. SK 54/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz.
69).
Trybunał Konstytucyjny uznał za potrzebne przypomnienie dotychczasowej linii orzeczniczej dotyczącej rozumienia wskazanej
zasady.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa
prawnego wynika m.in. nakaz prawidłowej legislacji, „to jest jasnego i zrozumiałego formułowania szczegółowych przepisów prawnych
– konkretyzujących prawa i obowiązki obywateli, tak by zachowana była zasada zaufania do tworzonego prawa” (np. wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z 19 lutego 2008 r., sygn. P 48/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 4 oraz z 24 lipca 2013 r., sygn. Kp 1/13, OTK
ZU nr 6/A/2013, poz. 83).
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że wspomniana zasada dotyczy w szczególności regulacji dotykających podstawowych
praw jednostki zagwarantowanych w Konstytucji. Zasada ta pozostaje w ścisłym związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, który ustanawia
wymóg, aby ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności były ustanawiane w ustawie. Ustawa dotycząca
praw i wolności konstytucyjnych musi jasno i precyzyjnie ustanawiać ograniczenia tych praw, tak aby adresat na podstawie samej
tylko ustawy mógł zorientować się co do treści wszystkich istotnych ograniczeń swojego konstytucyjnego prawa lub wolności
(por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 25 maja 2009 r., sygn. SK 54/08 oraz z 24 lipca 2013 r., sygn. Kp 1/13).
Zasada poprawnej legislacji nabiera szczególnego znaczenia w wypadku uregulowań z zakresu szeroko rozumianego prawa karnego
ze względu na szczególną gwarancję ochronną zapisaną w art. 42 ust. 1 Konstytucji, „silniejszą” aniżeli ta, która wynika z
zakorzenionej w art. 2 Konstytucji zasady poprawnej legislacji.
W odniesieniu do zaskarżonego art. 210 ust. 1 pkt 5a w związku z art. 83a ust. 2 prawa lotniczego pytający sąd nie wskazał
jednak jako wzorca kontroli 42 ust. 1 Konstytucji. Odwołał się wyłacznie do art. 2 Konstytucji.
Pomimo niewskazania w sprawie jako wzorca kontroli art. 42 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny uznał za potrzebne przypomnienie,
że w piśmiennictwie przyjmuje się, że z zasady nullum crimen sine lege poenali anteriori wyrażonej w art. 42 ust. 1 Konstytucji wynikają następujące zasady szczegółowe:
1) czyny zabronione muszą być określone w ustawie (nullum crimen sine lege scripta),
2) typy przestępstw muszą być określone w sposób maksymalnie dokładny (nullum crimen sine lege certa),
3) niedopuszczalne jest stosowanie (niekorzystnej dla sprawcy) analogii i wykładni rozszerzającej,
4) ustawa karna wprowadzająca odpowiedzialność karną lub ją zaostrzająca nie może działać wstecz (nullum crimen sine lege praevia, lex retro non agit) – por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 8 lipca 2003 r., sygn. P 10/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 62 oraz z 9 czerwca
2010 r., sygn. SK 52/08, OTK ZU nr 5/A/2010, poz. 50. Zasadę nullum crimen sine lege poenali anteriori uzupełnia zasada nulla poena sine lege poenali anteriori, zgodnie z którą kara za przestępstwo musi być określona i przewidziana we wcześniej wydanej ustawie (zob. wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z 9 czerwca 2010 r., sygn. SK 52/08).
W piśmiennictwie podkreśla się, że konstrukcja przepisu częściowo blankietowego jest szczególnie uzasadniona w trzech wypadkach:
1) w odniesieniu do kryminalizacji w tych sferach życia społecznego, które ulegają dynamicznym przemianom. W tym wypadku konstrukcja
odwołania do znamion pozaustawowych pozwala uniknąć częstych nowelizacji ustawy karnej (zob. R. Dębski, Pozaustawowe znamiona przestępstwa: o ustawowym charakterze norm prawa karnego i znamionach typu czynu zabronionego nie okreśonych
w ustawie, Łódź 1995, s. 119; L. Gardocki, Zasada nullum crimen sine lege a akty normatywne naczelnych organów administracji, „Państwo i Prawo” nr 3/1969, s. 65; B. Koch, Z problematyki przepisów blankietowych w prawie karnym, „Acta Universitatis Nicolai Copernici, Prawo”, t. XVI, 1978, s. 64-65); 2) w celu uniknięcia nadmiernej kazuistyki przepisów
represyjnych. Przepis odsyłający do znamion pozaustawowych jest bowiem lepszym rozwiązaniem niż przepis posługujący się pojęciami
nieostrymi, których konkretyzacja następuje dopiero na etapie stosowania prawa (L. Gardocki, op.cit., s. 518); 3) w celu uwzględnienia specyfiki i złożoności kryminalizowanych zachowań, które uniemożliwiają szczegółowe określenie
znamion czynu zabronionego.
Z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zapadłego w kontekście wzorca kontroli określonego w art. 42 ust.
1 Konstytucji, wyrażającego „silniejszą” gwarancję ochronną aniżeli ta, która w relewantnym tu zakresie wynika z art. 2 Konstytucji,
jednoznacznie wynika, że samo posłużenie się odesłaniem w przepisie penalizującym dane zachowanie nie jest wystarczające do
stwierdzenia niezgodności zaskarżonego przepisu z konstytucyjną zasdą nullum crimen sine lege certa. Niezgodność z konstytucyjną zasadą określoności prawa może wystąpić w konkretnym odesłaniu w normie prawa karnego, która
określa znamiona czynu karalnego. Trybunał stwierdzał już w swoim orzecznictwie, że z perspektywy tego wzorca kontroli konstytucyjnej
wykluczone jest takie niedoprecyzowanie któregokolwiek elementu normy prawnokarnej, które powodowałoby dowolność jej stosowania
przez właściwe organy władzy publicznej czy umożliwiałoby „zawłaszczanie” przez te organy pewnych sfer życia i represjonowanie
zachowań, które nie zostały expressis verbis określone jako zabronione w przepisie prawa karnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 52/08).
We wskazanym powyżej wyroku o sygn. SK 52/08 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z zasady określoności regulacji z zakresu
prawa represyjnego wynika obowiązek wskazania w ustawie podstawowych znamion czynu zabronionego w sposób odpowiadający minimalnym
wymogom precyzji. Celem tego nakazu, skierowanego do ustawodawcy, jest zapewnienie adresatowi normy prawnej możliwości orientowania
się na podstawie samego tylko przepisu ustawowego co do zasadniczej treści ustanowionego zakazu.
Z treści art. 42 ust. 1 Konstytucji nie wynika, że ustawodawca nie może określać pewnych zachowań stanowiących czyn zabroniony
w sposób na tyle ogólny, aby w ich zakresie mieściły się zachowania ze względu na cel, jaki ma być osiągnięty przez ich realizację.
Choć zgodnie z konstytucyjnym standardem ustawodawca musi spełnić wyższe wymagania w sferze prawa represyjnego, to nie wymaga
się jednakże absolutnej jasności czy komunikatywności wyrażenia zakazu lub nakazu prawnego. Ani sama konieczność wykładni
przepisu prawa, ani posłużenie się odesłaniem w zakresie definiowania cech czynu nie przesądzają jeszcze o tym, że ustawodawca
nie sprostał temu konstytucyjnemu stadardowi określoności czynu zabronionego. Nakazu określoności (nullum crimen sine lege) nie spełnia przepis ustawy karnej wówczas, gdy adresat normy prawnokarnej nie jest w stanie zrekonstruować, jedynie na jego
podstawie, zasadniczych znamion czynu zabronionego. Przepis ustawy karnej musi stwarzać podmiotowi odpowiedzialności karnej
realną możliwość takiej rekonstrukcji prawnokarnych konsekwencji zachowania. Jeśli wynik tego testu jest pozytywny, to dany
przepis prawa represyjnego jest zgodny z zasadami nullum crimen sine lege scripta oraz nullum crimen sine lege certa. Zasady te gwarantują jednakże, że odpowiedzialność karną może ponieść tylko sprawca czynu zabronionego przez ustawę, nie
zaś, że ustawa taka będzie zawierała opis każdego możliwego zachowania, które wyczerpuje znamiona tego czynu (por. wskazany
powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 52/08).
W wyroku zapadłym w sprawie o sygn. SK 52/08 Trybunał Konstytucyjny, nawiązując do licznych judykatów Europejskiego Trybunału
Praw Człowieka w Strasburgu (dalej: ETPC lub trybunał strasburski), zauważył, że zgodnie z wypracowanym i utrwalonym standardem
strasburskim chodzi o to, aby: 1) jednostka wiedziała na podstawie brzmienia danego przepisu karnego i, o ile zajdzie taka
potrzeba, jego wykładni sądowej, jakie działania i zaniechania są zagrożone odpowiedzialnością karną; 2) prawo krajowe wciąż
zapewniało przewidywalność skutków zachowania, jeżeli adresat normy (w tym osoba wykonująca zawód obligujący do dochowania
szczególnej ostrożności) musi uprzednio skorzystać z profesjonalnej porady prawnika, chcąc racjonalnie w danych okolicznościach
ocenić skutki prawne danego zachowania. Trybunał strasburski dopuszcza – w celu unikania nadmiernej sztywności i dotrzymywania
kroku zmieniającym się okolicznościom – aby przepisy prawa karnego nie były absolutnie precyzyjne. Zgodnie z orzecznictwem
ETPC w żadnym wypadku zwroty niedookreślone nie mogą jednakże wyłączać adresatowi normy możliwości przewidzenia skutków prawnokarnych
swojego zachowania (por. powołany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 52/08).
Trzeba podkreślić, że konieczność przestrzegania w procesie legislacyjnym konstytucyjnej zasady określoności znamion czynu
zabronionego jest również wymogiem przewidzianym w regulacjach dotyczących zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z § 25 ust.
1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.
U. Nr 100, poz. 908; dalej: zasady techniki prawodawczej), przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie
wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy). Zgodnie z ust. 2 tego przepisu,
dopuszczalne jest zawarcie w przepisie podstawowym jedynie zachowania nakazanego albo zakazanego adresatowi, jednak tylko
w drodze wyjątku i tylko w zakresie wskazanym w ustawie. Chodzi tu w szczególości o sytuację, gdy „adresat lub okoliczności
tego nakazu albo zakazu są wskazane w sposób niewątpliwy w innej ustawie” albo jeżeli „powszechność zakresu adresatów lub
okoliczności jest oczywista”. W zasadach techniki prawodawczej znajdują się ponadto przepisy szczególne dotyczące norm prawa
karnego. Z perspektywy zarzutu podniesionego w rozpatrywanej sprawie istotny jest w szczególności § 75 ust. 1 zasad techniki
prawodawczej, zgodnie z którym: „W przepisie karnym znamiona czynu zabronionego określa się w sposób wyczerpujący, bez odsyłania
do nakazów albo zakazów zawartych w pozostałych przepisach tej samej ustawy lub w przepisach innych ustaw, w tym ustaw określanych
jako «kodeks», albo w postanowieniach umów międzynarodowych ratyfikowanych za zgodą wyrażoną w ustawie”. Na uwagę zasługuje
także § 75 ust. 2 zasad techniki prawodawczej, z którego wynika, że odesłanie takie stosować można jedynie wówczas, gdy: „bezprawność
czynu polega na naruszeniu nakazów albo zakazów wyraźnie sformułowanych w innych przepisach tej samej ustawy albo postanowieniach
umów międzynarodowych ratyfikowanych za zgodą wyrażoną w ustawie”.
Należy zauważyć, że w piśmiennictwie karnoprawnym akceptowane jest dookreślenie znamion czynu zabronionego w aktach podustawowych
(zob. L. Gardocki, op.cit., s. 517-518; R. Dębski, op.cit., s. 107; B. Kunicka-Michalska, Zasady odpowiedzialności karnej. Art. 1 § 1 i 2, art. 3-7 KK. Komentarz, Warszawa 2006, s. 71-72). W doktrynie podkreśla się, że norma karna co do zasady powinna wskazywać w sposób jednoznaczny
osobę, do której skierowany jest zakaz, znamiona czynu zabronionego oraz rodzaj sankcji grożącej za popełnienie takiego czynu.
Jeśli wszystkie te elementy znajdują się w przepisie karnym, mamy do czynienia z tzw. zupełnym przepisem karnym (zob. J. Warylewski
(red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 328). Dopuszczalne są jednak także tzw. przepisy karne niepełne (niezupełne, niekompletne), a więc takie, które odsyłają
do innego aktu prawnego (zob. tamże). Przepisy niezupełne podzielić przy tym można na przepisy odsyłające oraz blankietowe.
W obu wypadkach znamiona czynu zabronionego są zakreślone w innych przepisach niż te, które znajdują się w ustawie karnej.
O ile tzw. przepisy odsyłające w ścisłym znaczeniu wskazują wyraźnie przepisy, które składają się na określoną normę karną,
o tyle przepisy blankietowe, zwane też ramowymi, ślepymi albo otwartymi, „odwołują się w sposób ogólny do przepisów, które
już zostały uchwalone i opublikowane lub które mają być uchwalone i opublikowane dopiero w przyszłości” (J. Warylewski, op.cit., s. 329; por. szerzej również: J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 169 i n.).
Blankietowość normy karnej, polegająca na tym, że znamiona czynu zabronionego wskazane są w innym akcie normatywnym niż ten,
który zawiera normę sankcjonującą, są akceptowane w nauce prawa karnego, z tym że część autorów wskazuje, iż pod pojęciem
przepisów blankietowych należy rozumieć wyłącznie takie unormowania, które odsyłają do aktów normatywnych rangi podustawowej.
Wówczas norma blankietowa staje się równocześnie normą kompetencyjną (zob. B. Koch, op.cit., s. 67).
W ramach przepisów blankietowych w doktrynie wyróżnia się trzy podstawowe grupy: 1) przepisy odsyłające do innych unormowań
w ramach tej samej ustawy, 2) przepisy odsyłające do innej ustawy albo innych ustaw (również zawierające ogólne formuły np.
„w sposób niezgodny z wymogami ustawy” oraz 3) przepisy odsyłające do unormowań aktów niższej rangi (czyli przepisy blankietowe
w węższym znaczeniu; tak: B. Koch, op.cit., s. 68-71).
W rozpatrywanej sprawie pytający sąd podniósł, że ogólnie sformułowany przepis nie może być podstawą penalizowania czynów
jednostek.
W rozpatrywanej sprawie oczywiste jest, że zaskarżone uregulowanie ma charakter blankietowy. Jest to blankiet częściowy, odsyłający
do rozporządzenia, które ma określić „podstawowe przepisy porządkowe związane z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów
oraz porządku na lotnisku, obowiązujące w stosunku do wszystkich osób znajdujących się na terenie lotniska, uwzględniając
warunki i wymagania funkcjonowania transportu lotniczego”.
Jak wskazano powyżej, w wypadku przepisów prawnokarnych zasada poprawnej legislacji nabiera szczególnego znaczenia ze względu
na brzmienie art. 42 ust. 1 Konstytucji, który wyraża zasadę, że zakaz albo nakaz obwarowany sankcją karną (zgodnie z orzecznictwem
Trybunału Konstytucyjnego odnosi się to także do czynów zabronionych jako wykroczenia – por. np wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z 19 lutego 2008 r., sygn. P 48/06) powinien być sformułowany w sposób precyzyjny i ścisły.
Szczególna gwarancja ochronna dotycząca odpowiedzialności karnej (w tym także odpowiedzialności za wykroczenie), wynikająca
ze wskazanego powyżej przepisu Konstytucji, nie została wskazana przez pytający sąd jako wzorzec kontroli w sprawie.
Ze względu na związanie granicami pytania prawnego (art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym) Trybunał Konstytucyjny w niniejszej
sprawie nie oceniał zgodności zaskarżonego uregulowania z art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał uznał natomiast za potrzebne wyartykułowanie, że orzecznictwo zapadłe w kontekście „silniejszej” gwarancji ochronnej
aniżeli ta, która wynika z art. 2 Konstytucji, określonej w art. 42 ust. 1 Konstytucji, nie wyklucza dopuszczalności posługiwania
się przez ustawodawcę w prawie karnym (w tym także w prawie wykroczeń) przepisami blankietowymi, o ile spełnione są dalsze
wymogi omówione powyżej.
Skoro operowanie przepisami blankietowymi jest akceptowane w kontekście szczególnej gwarancji określoności skonstruowanej
na użytek odpowiedzialności karnej, to a maiori ad minus należy uznać, że jeśli są spełnione warunki poddane powyżej analizie, posługiwanie się przepisem blankietowym nie koliduje
także z ogólną („słabszą”) gwarancją wynikającą z zakorzenionej w art. 2 Konstytucji zasadzie poprawnej legislacji.
Trybunał Konstytucyjny stwierdzał w swoim orzecznictwie, że przepisy represyjne o charakterze blankietowym, czyniąc zadość
gwarancjom przewidzianym w art. 42 ust. 1 Konstytucji, powinny w zakresie odesłania respektować katalog źródeł powszechnie
obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (por. powoływany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 33/05).
Trzeba podkreślić, że ta teza została wyrażona w kontekście rozpatrywania konstytucyjności przepisu o charakterze blankietu
zupełnego (art. 210 ust. 1 pkt 5 prawa lotniczego). Teza wyrażona w wyroku Trybunału o sygn. P 33/05 nie stoi na przeszkodzie
uznaniu, że przepisy karne o charakterze blankietów częściowych (niezupełnych, niepełnych) mogą odsyłać również do aktów o
charakterze prawa wewnętrznego czy aktów stosowania prawa, o ile takie odesłanie spełnia ogólny wymóg wynikający z ustalonej
linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego w zakresie przewidywalności treści normy prawnokarnej (zob. także wyrok Trybunału
Konstytucyjnego o sygn. SK 52/08).
Ze stanu faktycznego i prawnego, na gruncie którego pojawił się problem konstytucyjny objęty rozpatrywanym pytaniem prawnym,
wynika, że obwiniony, którego dotyczy postępowanie toczące się przed pytającym sądem, naruszył przepis powszechnie obowiązujący,
doprecyzowany – zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 210 ust. 1 pkt 5a w związku z art. 83a ust. 2 prawa lotniczego – w
rozporządzeniu wykonawczym.
Należy przypomnieć, że formułując zarzut niezgodności tak określonego przedmiotu kontroli: 1) z formalnym aspektem gwarancji
wolności działalności gospodarczej (art. 22 w związku z art. 20 Konstytucji), który dopuszcza stanowienie odstępstw od tej
zasady jedynie z zachowaniem wymogu ustawowej formy regulacji oraz 2) z zasadą poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji),
pytający sąd w uzasadnieniu rozpatrywanego pytania prawnego wyraźnie stwierdził, że „[...] art. 83a ust. 2 ustawy – Prawo
lotnicze […] wydaje się być poprawny pod względem wymagań z art. 92 ust. 1 Konstytucji”. Wobec tak wyraźnej deklaracji podmiotu
inicjującego postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania omówionej już
powyżej zasady falsa demonstratio non nocet. Nieuprawniona byłaby tu ani taka konkluzja, że intencją pytającego sądu jest skonfrontowanie zaskarżonego uregulowania z
art. 92 ust. 1 Konstytucji ze względu na powierzenie do uregulowania w rozporządzeniu materii, która jest zastrzeżona dla
regulacji rangi ustawowej, ani taki wniosek, że upoważnienie zawarte w art. 83a ust. 2 prawa lotniczego jest niezgodne z tym
wzorcem konstytucyjnym ze względu na niezawarcie w ustawie wytycznych dotyczących regulacji podustawowej.
Poruszając się w zakresie zaskarżenia wyznaczonym przez pytanie prawne (art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym) Trybunał
Konstytucyjny stwierdził, że pomimo zawartego w zaskarżonym uregulowaniu odesłania do źródła podustawowego, poddany kontroli
art. 210 ust. 1 pkt 5a w związku z art. 83a ust. 2 prawa lotniczego, czytany łącznie z § 2 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia
wydanego na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy, bez trudu pozwala adresatowi normy wyrażonej w zaskarżonym przepisie na ustalenie,
czy jego zachowanie będzie naruszać prawo. Jak wskazano powyżej, samo posłużenie się przez ustawodawcę w kwestionowanym uregulowaniu
odesłaniem do sprecyzowania w innym przepisie (przepisie rozporządzenia jako źródła prawa powszechnie obowiązującgo) znamion
czynu zabronionego jako wykroczenie nie oznacza per se nawet naruszenia „silniejszej” gwarancji ochronnej wynikającej z − niewskazanego w sprawie jako wzorzec kontroli − art. 42
ust. 1 Konstytucji (chodzi tu o zasadę nullum crimen sine lege certa). Nawet bowiem zasada określoności przepisu prawa karnego (represyjnego) nie wyklucza możliwości zawarcia znamion czynu zabronionego
w innej ustawie (akcie normatywnym) oraz posługiwania się przez ustawodawcę, w ograniczonym zakresie i ściśle określonych
granicach, klauzulami generalnymi czy normami blankietowymi, choć stosowanie tego ostatniego narzędzia regulacji prawnokarnych
powinno mieć charakter wyjątkowy i następować wyłącznie wówczas, gdy z punktu widzenia racjonalnego ustawodawcy nie jest możliwe
stosowanie unormowania pełnego w ramach przepisów prawa karnego (por. powołane wyżej wyroki Trybunału Konstytucyjnego o sygn.:
P 33/05 i SK 52/08 oraz wyrok z 26 listopada 2003 r., sygn. SK 22/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 97).
W wyroku zapadłym w sprawie o sygn. P 33/05 Trybunał Konstytucyjny, nawiązując do swoich wcześniejszych wypowiedzi, podkreślił,
że ocena przepisów blankietowych powinna z reguły być dokonywana z uwzględnieniem tych przepisów, które przez wskazanie znamion
czynu zabronionego mają precyzować treść normy prawnokarnej. Dopiero bowiem w konsekwencji rekonstrukcji normy prawa karnego,
na którą składa się obok przepisu blankietowego również przepis określający znamiona czynu, możliwe jest uznanie, czy przepis
zawierający sankcję jest zgodny z Konstytucją. Jak wskazano powyżej, dzięki tej technice oceny konstytucyjności zaskarżonego
art. 210 ust. 1 pkt 5a w związku z art. 83a ust. 2 prawa lotniczego, Trybunał stwierdził, że zaskarżone uregulowanie jest
czytelne i pozwala adresatom na łatwe zorientowanie się w ich sytuacji prawnej.
Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżony art. 210 ust. 1 pkt 5a w związku z art. 83a ust.
2 prawa lotniczego jest zgodny z art. 2 Konstytucji w aspekcie wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji.
Ze względu na specyfikę ujęcia zarzutu niezgodności kontrolowanego uregulowania z art. 22 w związku z art. 2 Konstytucji (wyłącznie
aspekt formalny, tj. dochowanie ustawowego wymogu stanowienia ograniczeń korzystania z wolności działalności gospodarczej),
stwierdzenie zgodności tego uregulowania z art. 2 Konstytucji w aspekcie zasady poprawnej legislacji implikuje stwierdzenie
w niniejszej sprawie jego zgodności także z art. 22 w związku z art. 20 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie nie kwestionuje myśli wysłowionej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego
o sygn. P 33/05 (przedmiotem oceny konstytucyjnej w kontekście art. 42 ust. 1 Konstytucji był w tej sprawie art. 210 ust.
1 pkt 5 prawa lotniczego). Wskazano tam, że przepisy karne (represyjne) o charakterze blankietowym, czyniąc zadość gwarancjom
przewidzianym w art. 42 ust. 1 Konstytucji, powinny określać podstawowe elementy, a więc podmiot, znamiona czynu zabronionego
oraz rodzaj i wysokość kary i odsyłać jedynie w zakresie doprecyzowania niektórych z tych elementów do odrębnych przepisów.
W uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że poddany kontroli, blankietowo ujęty art. 210
ust. 1 pkt 5 prawa lotniczego, ani nie czyni rozróżnienia pomiędzy poszczególnymi kategoriami nakazów, ani nie określa choćby
rodzajowo, o jakie polecenia i zarządzenia może chodzić. Nie są w nim też określone, nawet w sposób ogólny, przesłanki uzasadniające
celowość i potrzebę zastosowania poszczególnych środków, co sprawia, że użytkownicy lotnisk mogą być poddawani nakazom i zakazom
zarządzającego lotniskiem w sposób bardzo arbitralny i uniemożliwiający jakąkolwiek weryfikację, także na poziomie toczącego
się później postępowania sądowego w przedmiocie odpowiedzialności karnej. Subsumpcja określonego zachowania pod badaną normę
prawnokarną ma w tych warunkach charakter czysto formalny i automatyczny bez względu na racjonalność zastosowania w danych
okolicznościach tego lub innego polecenia. We wskaznym powyżej wyroku Trybunał stwierdził jednocześnie, że nie można całkowicie
wykluczyć posługiwania się techniką blankietu zupełnego, jeżeli w danym wypadku nie jest możliwe określenie przynajmniej niektórych
znamion czynu zabronionego w samej ustawie. Takie rozwiązanie jest dopuszczalne w uzasadnionych wypadkach, jeśli zostaną spełnione
warunki odnoszące się do szczególnego charakteru prawnego regulacji, do której odsyła przepis ustawy. Jak już jednak wskazano,
ani art. 42 ust. 1 Konstytucji, ani art. 92 ust. 1 Konstytucji nie zostały wskazane przez pytający sąd jako wzorce w niniejszej
sprawie. Trybunał Konstytucyjny nie może zatem ocenić zaskarżonych uregulowań w kontekście przywołanych powyżej zastrzeżeń,
sformułowanych przez Trybunał w uzasadnieniu wyroku o sygn. P 33/05.
4. Przechodząc do oceny zarzutu niezgodności § 2 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia z art. 22 w związku z art. 20, art. 31
ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, co następuje:
Rozważania dotyczące granic dopuszczalnej limitacji wolności działalności gospodarczej (art. 22 w związku z art. 20 Konstytucji)
sąd pytający przeprowadził w kontekście art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuującego zasadę proporcjonalności.
Art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazany przez pytający sąd w zbiegu z art. 22 i art. 20 Konstytucji jako wzorzec kontroli § 2
ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia, stanowi: „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być
ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku
publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia
te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. Art. 31 ust. 3 Konstytucji formułuje kumulatywnie ujęte przesłanki dopuszczalności
ograniczeń korzystania z konstytucyjnych praw i wolności. Są to: ustawowa forma ograniczenia, istnienie w państwie demokratycznym
konieczności wprowadzenia ograniczenia, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości
(bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób)
oraz zakaz naruszania istoty danego prawa lub wolności. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, granice ingerencji w konstytucyjne
prawa i wolności wyznacza zatem zasada proporcjonalności oraz koncepcja istoty poszczególnych praw i wolności. Ze względu
na pojemne ujęcie zasady proporcjonalności w art. 31 ust. 3 Konstytucji trzeba wskazać, że intencją sądu pytającego było doprowadzenie
do merytorycznej oceny zaskarżonego przepisu rozporządzenia z materialnoprawnymi przesłankami dopuszczalnej limitacji konstytucyjnych
praw i wolności.
Jak wskazano przy okazji rozważań dotyczących zgodności art. 210 ust. 1 pkt 5a w związku z art. 83a ust. 2 prawa lotniczego,
gwarantowana przez art. 22 Konstytucji wolność działalności gospodarczej podlega ograniczeniom, przy czym dla usprawiedliwienia
ingerencji w tę wolność konieczne jest, aby ograniczenie tej wolności było uzasadnione ważnym interesem publicznym oraz realizowało
wymogi zasady proporcjonalności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że art. 22 Konstytucji, regulując
wprost w sposób wyczerpujący i kompleksowy zarówno formalne, jak i materialne przesłanki ograniczenia wolności działalności
gospodarczej, stanowi lex specialis w stosunku do art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłączając jego stosowanie jako adekwatnego wzorca kontroli ustawowych ograniczeń
wolności działalności gospodarczej. Trybunał uznaje, że zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej
jest, przynajmniej patrząc pod kątem materialnych podstaw (przesłanek) ograniczeń, szerszy od zakresu dopuszczalnych ograniczeń
tych wolności i praw, do których odnosi się art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 31 ust. 3 Konstytucji nie był adekwatnym wzorcem kontroli
w niniejszej sprawie.
Aby skonfrontować zaskarżony przepis z art. 22 w związku z art. 20 i w związku z art. 2 Konstytucji, należało ponownie nawiązać
do uzasadnienia badanego pytania prawnego.
Pytający sąd, podkreślając, że nie kwestionuje możliwości ograniczenia wolności działalności gospodarczej „ze względu na materialną
przesłankę jej limitacji”, miał jednocześnie wątpliwości co do dopuszczalności tak daleko idącej ingerencji prawodawcy w wolność
działalności gospodarczej polegającej na przewozie osób. Podkreślił, że zgadza się z możliwością ograniczenia wolności gospodarczej
ze względu na wartości wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a nadto stwierdził, że ograniczenie zawarte w § 2 ust. 1 pkt
6 lit. b kwestionowanego rozporządzenia „nie narusza istoty (tzw. rdzenia) wolności”. W uzasadnieniu pytania prawnego zawarta
została jednocześnie teza, która zdaje się pozostawać w pewnej opozycji w stosunku do przywołanych powyżej. Pytający sąd stwierdził
mianowicie, że ograniczenie wynikające z zaskarżonego przepisu nie jest konieczne w demokratycznym państwie, co powoduje,
że wskazany przepis ogranicza nadmiernie wolność działalności gospodarczej.
Ze względu na nieadekwatność wzorca kontroli, którym chciano uczynić art. 31 ust. 3 Konstytucji, do wyznaczenia konstytucyjnie
dopuszczalnego zakresu limitacji wolności działalności gospodarczej, powyższe zarzuty mogły być ocenione wyłącznie w kontekście
przesłanek stanowienia ograniczeń tej wolności wskazanych w art. 22 Konstytucji. Jak już była o tym mowa, przepis ten szerzej
określa granice dopuszczalnej ingerencji w gwarantowaną w nim wolność, aniżeli to czyni nieadekwatny tu, „ogólny” art. 31
ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z art. 22 Konstytucji, wprowadzone ograniczenie ma działać w interesie publicznym, zachowując
wymogi proporcjonalności.
Jak wskazano powyżej, w uzasadnieniu kontrolowanego pytania prawnego pytający sąd wyraźnie podkreślił, że nie kwestionuje
tego, że ograniczenie wynikające z zaskarżonego przepisu rozporządzenia zostało ustanowione w interesie publicznym. Nie jest
natomiast, w jego ocenie, konieczne.
Formułując zarzut braku konieczności tego uregulowania, pytający sąd nie przedstawił jakiejkolwiek dalszej argumentacji.
Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdził, co następuje:
W postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności prawa, a dla jej obalenia nie
wystarczy ogólnikowe powołanie się na wskazane wzorce konstytucyjne, choćby pozostawały one w związku z danym przepisem. Z
domniemaniem tym wiąże się bowiem zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto kwestionuje konstytucyjność aktu normatywnego
(por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 października 2001 r., sygn. SK 8/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 211; zob. także E. Siemieński,
Pozycja ustrojowa i właściwość Trybunału Konstytucyjnego, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” nr 4/1985, s. 108). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego „swoboda
władzy ustawodawczej jest wprawdzie ograniczona zasadami i przepisami konstytucyjnymi oraz obowiązkiem poszanowania chronionych
przez te przepisy i zasady wartości, ale w wypadkach wątpliwych domniemanie powinno przemawiać na rzecz zgodności rozstrzygnięć
ustawowych z konstytucją, zaś obalenie tego domniemanie wymaga bezspornego wykazania sprzeczności zachodzącej między ustawą
a konstytucją” (orzeczenie z 24 maja 1994 r., sygn. K 1/94, OTK z 1994 r., cz. I, poz. 10; zob. także wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z 9 października 2001 r., sygn. SK 8/00).
W świetle powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pytający sąd nie obalił domniemania zgodności zaskarżonego przepisu
rozporządzenia z art. 22 w związku z art. 20 Konstytucji, a w konsekwencji stwierdza, że § 2 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia
jest zgodny z tymi wzorcami kontroli konstytucyjnej.
5. W odniesieniu do zarzutu niezgodności § 2 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia z art. 2 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny
stwierdził, co następuje:
Ani w petitum wniesionego pytania prawnego, ani też w uzasadnieniu nie wskazano wyraźnie, która z zasad charakteryzujących Rzeczpospolitą
Polską jako demokratyczne państwo prawne urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej została naruszona w wyniku uregulowania
przyjętego w zaskarżonym przepisie. Pytający sąd powołał się jedynie ogólnie na zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego
zasady sprawiedliwości społecznej. Nie powołał się tu jednak na którąkolwiek z zasad szczegółowych, zakorzenionych we wskazanym
przepisie i wyprowadzonych z zasady demokratycznego państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Uzasadniając
zarzut niezgodności § 2 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia z tym wzorcem kontroli, pytający sąd stwierdził, że ograniczenie
wolności działalności gospodarczej „w przypadku osób prowadzących działalność przewozową oraz inną aktywność niezagrażającą
bezpośrednio bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu, może być niesprawiedliwe i niesłuszne”, a w konsekwencji niezgodne z
gwarantowaną przez art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej.
Wobec braku osobnego uzasadnienia tego zarzutu należało przyjąć, że pytający sąd uznaje niezgodność § 2 ust. 1 pkt 6 lit.
b rozporządzenia z tym wzorcem kontroli za oczywistą konsekwencję naruszenia pozostałych przepisów, wskazanych jako podstawa
kontroli w niniejszej sprawie. To znaczy, że zarzut niezgodności kwestionowanego przepisu z art. 2 Konstytucji stawałby się
aktualny tylko w razie uznania jego sprzeczności z którymś spośród pozostałych wzorców powołanych w sprawie (por. wyroki TK
z 17 stycznia 2001 r., sygn. K 5/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 2 oraz z 17 maja 2004 r., sygn. SK 32/03, OTK ZU nr 5/A/2004,
poz. 44).
Wobec zatem stwierdzenia niesprzeczności zaskarżonego przepisu z pozostałymi wzorcami kontroli wskazanymi w niniejszej sprawie,
należało uznać, iż kwestionowany § 2 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
Ze wszystkich powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.