1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO lub Rzecznik) w piśmie z 27 czerwca 2012 r. wniósł o stwierdzenie niezgodności:
1) art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226, ze zm.; dalej:
ustawa o radiofonii i telewizji), w części zawierającej wyrażenie „w szczególności”, z art. 22 i art. 54 ust. 1 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 2) art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji z art. 22 i art. 54 ust. 1 w związku
z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; 3) art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Rzecznik wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych,
z wyjątkiem programów publicznej radiofonii i telewizji, wymaga uzyskania koncesji. Organem właściwym w sprawach koncesji,
zgodnie z art. 33 ust. 2 tej ustawy, jest Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, który podejmuje decyzję w sprawie
koncesji na podstawie uchwały Krajowej Rady. Decyzja w tej sprawie jest ostateczna (art. 33 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji).
RPO podkreślił, że z punktu widzenia postępowania koncesyjnego podstawowe znaczenie mają uregulowania zawarte w art. 36 ust.
1 i 2 ustawy o radiofonii i telewizji. Art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji określa okoliczności, które podlegają
ocenie w postępowaniu o udzielenie koncesji. Art. 36 ust. 2 tej ustawy wskazuje z kolei sytuacje, w których nie udziela się
koncesji.
Rzecznik, nawiązując do brzmienia art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.
U. z 2013 r. poz. 672, ze zm.; dalej: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej), wskazał następnie, że „w postępowaniu
o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych organ koncesyjny zarządza przetarg, jeżeli
w wyniku dokonania oceny wniosków w trybie art. 36 ustawy o radiofonii i telewizji liczba przedsiębiorców pozostaje większa
niż liczba koncesji”.
Nawiązując do orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rzecznik podkreślił, że „koncesja jest
traktowana jako publicznoprawne uprawnienie do prowadzenia określonej działalności gospodarczej przyznane określonemu podmiotowi,
który spełnia wymagania przedmiotowe i podmiotowe, w drodze decyzji właściwego organu administracji”. RPO wskazał, że koncesjonowanie
działalności polegającej na rozpowszechnianiu programów radiowych i telewizyjnych stanowi nie tylko wyraz ograniczenia wolności
działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), lecz także wyraz ograniczenia wolności słowa (art. 54 ust. 1 Konstytucji).
Stwierdził przy tym, że samo koncesjonowanie działalności polegającej na rozpowszechnianiu programów radiowych i telewizyjnych
znajduje oparcie w art. 54 ust. 2 zdaniu drugim Konstytucji, zaś stanowienie ograniczeń korzystania z wolności gwarantowanych
przez wskazane przepisy Konstytucji jest dopuszczalne. W tym kontekście RPO podkreślił, że „testowi zgodności z Konstytucją
RP może być poddana jakość prawa określającego warunki, które powinien spełnić podmiot ubiegający się o koncesję na rozpowszechnianie
programów radiowych lub telewizyjnych”.
RPO zauważył ponadto, że ograniczenia korzystania z praw konstytucyjnych gwarantowanych przez art. 22 i art. 54 ust. 1 Konstytucji
mogą być stanowione jedynie w ustawie. Podkreślił, że zasadnicze znaczenie należy tu „przypisać temu, czy wszystkie istotne
elementy ograniczenia konstytucyjnych wolności (art. 22 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP) zostały określone przez ustawodawcę”.
Jak przy tym wskazał: „Z punktu widzenia standardu konstytucyjnego decydujące znaczenie ma więc to, czy ustawa nie zawiera
upoważnień blankietowych (…)”. Brak dostatecznej precyzji w tym zakresie powodowałby bowiem zagrożenie, że proces koncesyjny
może zostać nasycony arbitralnością.
W dalszej części uzasadnienia wniosku Rzecznik, nawiązując do brzmienia zaskarżonego art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i
telewizji, podkreślił, że przepis ten, określa warunki, jakie ma spełniać wnioskodawca ubiegający się koncesję, ale nie tworzy
katalogu zamkniętego. W konsekwencji przedmiotem oceny organu udzielającego koncesji mogą być także inne kryteria, bliżej
nieokreślone przez ustawodawcę. W istocie więc ustawodawca pozostawił organowi koncesyjnemu „dowolność kształtowania ostatecznego
kształtu ograniczeń wolności wskazanych w art. 22 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP”. Ograniczenia te wynikają z praktyki przyjętej
przez organ koncesyjny, który może brać pod uwagę nie tylko przesłanki określone w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o radiofonii
i telewizji, lecz także inne, które uzna za istotne dla oceny zasadności wniosku o przyznanie koncesji.
W ocenie RPO, art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, wprowadzając otwarty katalog przesłanek, które powinien brać
pod uwagę organ koncesyjny w trakcie postępowania o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych lub telewizyjnych,
w istocie zawiera upoważnienie blankietowe dla tego organu.
Uzasadniając zarzut niekonstytucyjności art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii o telewizji, Rzecznik przypomniał na wstępie,
że zgodnie z tym przepisem w postępowaniu o udzielenie koncesji ocenia się możliwość dokonania przez wnioskodawcę koniecznych
inwestycji i finansowania programu. W tym kontekście RPO stwierdził, że niewątpliwie chodzi tu o inwestycje mające na celu
rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych oraz o finansowanie tych programów. Zarzucił przy tym, że odwołanie
się przez ustawodawcę do kryterium „możliwości dokonania przez wnioskodawcę koniecznych inwestycji i finansowania programu”
jest mało precyzyjne. W ocenie wnioskodawcy, takie budzi wątpliwości co do zgodności z nakazem określoności przepisów prawa
(art. 2 Konstytucji), zwłaszcza że art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji zawiera normy ograniczające konstytucyjne
wolności określone w art. 22 i art. 54 ust. 1 Konstytucji. Okoliczność ta powinna zaś powodować podwyższenie standardu precyzji
norm prawnych ograniczających owe wolności. RPO podkreślił, że zasada określoności przepisów prawa nie wyklucza posługiwania
się przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi, jednak znaczenie tych zwrotów w konkretnej sytuacji nie może być ustalane
arbitralnie. Dlatego użycie zwrotu nieostrego wymaga istnienia w prawie szczególnych gwarancji procesowych, zapewniających
przejrzystość i ocenność praktyki wypełnienia nieostrego zwrotu konkretną treścią przez organ decydujący. W ocenie RPO, regulacja
kształtu postępowania koncesyjnego nie stwarza rzeczywistej gwarancji przejrzystości praktyki koncesyjnej. Skoro ustawodawca
powierzył organowi koncesyjnemu ocenę możliwości dokonania przez wnioskodawcę koniecznych inwestycji i finansowania programu,
mimo że każda prognoza obarczona jest pewnym marginesem błędu, to powinien również co najmniej w sposób ogólny określić w
ustawie narzędzia, za pomocą których owa prognoza jest weryfikowana przez organ.
W dalszej części uzasadnienia wniosku RPO wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji Krajowa Rada,
po zasięgnięciu opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, określi, w drodze rozporządzenia, dane, które powinien zawierać
wniosek, oraz szczegółowy tryb postępowania w sprawach o udzielenie koncesji. To upoważnienie ustawowe nie zawiera jednak
dla Krajowej Rady (co prawdopodobnie jest wynikiem zawartego w art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji otwartego katalogu
przesłanek podlegających ocenie w procesie koncesyjnym) żadnych wskazówek co do tego, czym powinien kierować się ten organ,
określając dane, które powinien zawierać wniosek. Katalog danych może tu być więc dowolny.
Dookreślenie nieostrej przesłanki zawartej w art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji zostało przekazane organowi
koncesyjnemu przez ustawodawcę do uregulowania w akcie wykonawczym, na podstawie upoważnienia, które nie jest szczegółowe
i nie zawiera wytycznych. Pozostaje to w opozycji do konstytucyjnego wymogu kompletności regulacji ustawowej wprowadzającej
ograniczenie konstytucyjnych wolności.
RPO podkreślił, że nie neguje możliwości posługiwania się przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi, jednak w wypadku zakwestionowanego
uregulowania brak jest na poziomie ustawy uregulowań, które zapobiegałyby arbitralności w postępowaniu o udzielenie koncesji.
W odniesieniu do zarzutu niekonstytucyjności art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji, RPO wskazał na konstytucyjne
wątpliwości co do tego, czy upoważnienie zawarte w art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji ma szczegółowy charakter
pod względem przedmiotowym i treściowym, a więc czy upoważnienie szczegółowo określa zakres spraw przekazanych do uregulowania
w rozporządzaniu oraz czy wskazuje wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. W tym kontekście zarzucił, że upoważnienie
to nie wykazuje szczegółowości pod względem przedmiotowym. Nie określa bowiem precyzyjnie, co ma zostać uregulowane w akcie
wykonawczym, a więc czy dane te mają dotyczyć wszystkich podlegających ocenie przez organ koncesyjny przesłanek określonych
w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o radiofonii i telewizji, czy też niektórych z tych przesłanek, a jeśli tylko niektórych,
to jakich. Upoważnienie nie określa też, czy poza danymi dokumentującymi spełnianie przesłanek określonych w art. 36 ust.
1 pkt 1-5 tej ustawy w rozporządzeniu możliwe jest określenie dodatkowych danych, które powinien zawierać wniosek, skoro katalog
przesłanek ocenianych w procesie koncesyjnym jest katalogiem otwartym. Zarzucono ponadto, że z kwestionowanego upoważnienia
wynika, że w drodze rozporządzenia zostanie ustalony szczegółowy tryb postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji.
Problem polega jednak na tym, że co do zasady postępowanie w sprawie udzielania i cofania koncesji jest prowadzone na podstawie
przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.;
dalej: kodeks postępowania administracyjnego, k.p.a.) z uwzględnieniem odrębnych regulacji w tym zakresie zawartych w ustawie
o radiofonii i telewizji oraz w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Z natury rzeczy kodeks postępowania administracyjnego
ma charakter regulacji kompleksowej i nie wymaga uszczegółowienia w rozporządzeniu. W związku z tym we wniosku RPO podniesiono
wątpliwość co do tego, czy ten „szczegółowy tryb postępowania” należy odnosić do ustawy o radiofonii i telewizji, ustawy o
swobodzie działalności gospodarczej, czy do kodeksu postępowania administracyjnego, czy też może łącznie do wszystkich wymienionych
ustaw.
Zdaniem RPO, upoważnienie zawarte w art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji nie ma charakteru szczegółowego także pod
względem treściowym, nie określa „jak ma być uregulowana materia rozporządzenia”. W zakresie objętym wnioskiem, zdaniem RPO,
nie można zatem w sposób jednoznaczny określić, jakimi kryteriami powinien kierować się organ, wydając rozporządzenie.
W piśmie z 19 czerwca 2013 r. Rzecznik przedstawił dodatkowe uwagi dotyczące niektórych aspektów sprawy.
RPO podjął w szczególności polemikę ze stanowiskami Prokuratora Generalnego oraz Sejmu w zakresie, w jakim wywodzą, że art.
36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji nie określa materialnoprawnych przesłanek uzyskania koncesji. Rzecznik podtrzymał
pogląd wyrażony we wniosku, którym zainicjowane zostało postępowanie w niniejszej sprawie, że przesłanki te mają charakter
materialnoprawny, a brak ich powoduje, że „po stronie organu koncesyjnego powstaje prawny obowiązek odmowy udzielenia koncesji”.
Nawiązując do orzecznictwa oraz piśmiennictwa, podkreślił: „Pominięcie w toku postępowania koncesyjnego jednej z tych przesłanek
nie stanowi naruszenia administracyjnego prawa procesowego, lecz naruszenie prawa materialnego”.
Rzecznik podkreślił następnie, że w praktyce przesłanki określone w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o radiofonii i telewizji służą
wstępnej selekcji podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych.
Może się zdarzyć, że w wyniku zastosowania tych przesłanek „liczba podmiotów ubiegających się o koncesję pozytywnie zweryfikowanych
w dalszym ciągu będzie przewyższała liczbę możliwych koncesji”. Do takiej sytuacji odnosi się art. 52 ust. 2 ustawy o swobodzie
działalności gospodarczej.
Nawiązując do konstrukcji uznania administracyjnego, RPO podkreślił następnie szczególne znaczenie koncesji na rozpowszechnianie
programów radiowych i telewizyjnych wobec gwarancji wynikających z art. 54 ust. 1 oraz z art. 14 Konstytucji.
W dalszej części uzupełniającego stanowiska stwierdził, że w ramach uznania administracyjnego można zaakceptować posłużenie
się przez ustawodawcę zwrotem niedookreślonym, który daje organowi administracyjnemu pewną swobodę decyzyjną. W niniejszej
sprawie problem polega jednak na tym, że ustawodawca w art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji nie odwołał się do klasycznego
zwrotu niedookreślonego, lecz używając wyrażenia „w szczególności” pozostawił otwarty katalog przesłanek podlegających ocenie
w postępowaniu koncesyjnym.
Rzecznik nawiązał następnie do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (dalej: ETPC) z 17 czerwca 2008
r. w sprawie Meltex Ltd and Mesrop Movsesyan przeciwko Armenii (skarga nr 32283/04), podkreślając, że z tego judykatu wynika,
iż „kryteria stanowiące podstawę przyznania licencji na rozpowszechnianie programów muszą być ujęte z dostateczną precyzją”.
2. Marszałek Sejmu w piśmie z 16 marca 2013 r. wniósł o stwierdzenie, że: 1) art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji
w części obejmującej wyrażenie „w szczególności”, jest zgodny z art. 22 Konstytucji, 2) art. 36 ust. 1 ustawy powołanej w
punkcie 1, w części obejmującej wyrażenie „w szczególności”, jest zgodny z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
3) art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 22 i art. 54 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust.
3 Konstytucji, 4) art. 37 ust. 4 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Ustosunkowując się do zarzutu niekonstytucyjności art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji wskazano, że z punktu widzenia
regulacji konstytucyjnej zawartej w art. 20 i art. 22 Konstytucji, koncesję należy traktować jako pewną usprawiedliwioną konieczność,
bo: «Całkowite uwolnienie działalności gospodarczej w niektórych dziedzinach od wszelkich ograniczeń, pozbawiając państwo
niezbędnych środków kontroli, zagrażać mogłoby jego bezpieczeństwu, porządkowi publicznemu i międzynarodowoprawnym zobowiązaniom
Państwa Polskiego, a także zdrowiu obywateli» (wyrok TK z 10 października 2001 r., sygn. K 28/01). Stąd konieczność reglamentacji
istotnych z punktu widzenia interesu publicznego dziedzin życia gospodarczego. Byt koncesji powinien być jednak wyjątkowy,
a zasadą powinno być swobodne wykonywanie działalności gospodarczej (zob. wyrok TK z 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06).
W stanowisku Sejmu podkreślono, że istota problemu konstytucyjnego podniesionego przez RPO dotyczy naruszenia wolności działalności
gospodarczej i wolności słowa. Jak wskazano, wnioskodawca wiąże zarzut niekonstytucyjności z niezachowaniem formy ustawy dla
prawodawczej ingerencji w sferę tych swobód.
W ocenie Sejmu, tak ujęty problem konstytucyjny wymaga ustalenia relacji pomiędzy ograniczeniem wolności „w drodze ustawy”
a ograniczeniem wolności „tylko w ustawie”.
W piśmie Sejmu wskazano, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż ingerencja w wolności i prawa ekonomiczne
może być głębsza niż w prawa i wolności polityczne, co oznacza możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej w
stopniu (zakresie) większym niż ograniczenia wolności słowa. Wymogi formalne ograniczenia wolności działalności gospodarczej
określone w art. 22 Konstytucji należy przy tym traktować jako lex specialis w stosunku do art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zakresy pojęć „w drodze ustawy” i „tylko w ustawie” w znacznej mierze pokrywają
się, jednak nie zachodzi pomiędzy nimi pełna tożsamość. Nawiązując do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, podkreślono:
„Sformułowanie «w drodze ustawy» wskazuje, że do ograniczenia wolności dojść może w każdym razie przy wykorzystaniu ustawy,
bez której konstruowanie ograniczenia w ogóle nie może mieć miejsca, ale która może legitymować ograniczenie dokonane − na
podstawie ustawy − w rozporządzeniu. Sformułowanie «tylko w ustawie» wskazuje na wolę ustrojodawcy wykluczenia możliwości,
którą otwiera formuła «w drodze ustawy»”. Jak przy tym wskazano, z formalnego punktu widzenia każda ingerencja w sferę wolności
obywatelskich musi mieć oparcie w ustawie. W wypadku wolności politycznych ustawa powinna zawierać wszystkie istotne elementy
regulacji. Natomiast w wypadku wolności działalności gospodarczej „droga ustawowa” nie wyłącza możliwości ingerencji na podstawie
rozporządzenia mającego oparcie w ustawie.
W piśmie Sejmu stwierdzono, że zarzut niezgodności art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji z art. 22 Konstytucji ze
względu na użycie w zaskarżonym przepisie wyrażenia „w szczególności”, które pozwala organowi koncesyjnemu na dowolność kształtowania
przesłanek nabycia koncesji, jest bezpodstawny. W tym kontekście podniesiono w szczególności, że decyzje koncesyjne są oparte
na uznaniu administracyjnym, a zatem „ze swojej istoty nie mogą mieć one charakteru decyzji związanej, bowiem są narzędziami
interwencji państwa działającego w warunkach gospodarki liberalnej”. Wskazano nadto, że: „upoważnienie do uznania administracyjnego
jest specyficznym sposobem określenia kompetencji organu administracji, na podstawie którego organ ten może wybrać jedną z
przynajmniej dwóch dopuszczalnych prawem konsekwencji prawnych stwierdzonego stanu faktycznego”, podkreślając przy tym, że
upoważnienie do uznania musi mieć swoje źródło w ustawie w postaci odpowiedniej konstrukcji przepisu prawnego, bo z zasady
praworządności wynika, iż władza działa na podstawie prawa i w granicach prawa. Uznaniowość KRRiT w wypadku postępowania koncesyjnego
nie jest nieograniczona, limitują ją dyrektywy wyboru zawarte zarówno w przepisach proceduralnych, jak i materialnych. KRRiT
jest w szczególności związana zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. Przede wszystkim jednak granice uznaniowości KRRiT wyznacza
zaskarżony art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, który zawiera szczegółowe dyrektywy wyboru. Ponadto nie udziela
się koncesji, jeżeli rozpowszechnianie programów przez wnioskodawcę mogłoby spowodować: zagrożenie interesów kultury narodowej,
dobrych obyczajów i wychowania, bezpieczeństwa i obronności państwa oraz zagrożenia dla bezpieczeństwa informacji niejawnych;
osiągnięcie przez wnioskodawcę pozycji dominującej w dziedzinie środków masowego przekazu na danym terenie (art. 36 ust. 2
ustawy o radiofonii i telewizji).
Zdaniem Sejmu, RPO przyjął błędne założenie, że zaskarżony przepis ustala materialnoprawne przesłanki nabycia koncesji. W
ocenie Sejmu art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji takich przesłanek nie formułuje, bo z jego brzmienia wynika wyraźnie,
iż zawiera on „wytyczne”, według których organ administracji dokonuje oceny zebranego materiału dowodowego. Pozytywna ocena
wniosku według tak określonych „wytycznych” nie przesądza jeszcze o przyznaniu koncesji lub jej odmowie. Gdyby odrzucić tę
tezę, to każdy podmiot ubiegający się o koncesję miałby do niej prawo po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków bez
względu na liczbę ustalonych koncesji. Kryteria oceny merytorycznej wniosków mają charakter otwarty, gdyż z istoty koncesji
wynika uznaniowość takiej decyzji, z tym że organ koncesyjny ma obowiązek wyczerpującego przedstawienia motywów decyzji, obejmujących
kryteria, którymi kierował się oceniając fakty stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Jest to szczególnie istotne w sprawach,
w których występuje kilka podmiotów − stron, konkurujących o określone dobro będące przedmiotem reglamentacji administracyjnej.
Decyzja organu sprowadza się wówczas do wskazania (wyboru) jednego z podmiotów − tego, który w porównaniu z pozostałymi najpełniej
odpowiada kryteriom przyznania określonego dobra.
Wobec powyższego, w ocenie Sejmu, należy przyjąć, iż art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji jest zgodny z art. 22
Konstytucji.
W odniesieniu do zarzutu niekonstytucyjności art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji polegającego na tym, że zawierając
wyrażenie „w szczególności”, pozwala KRRiT na swobodne kształtowanie przesłanek przyznania koncesji, a to powoduje, że przepis
ten nie czyni zadość nakazowi zachowania formy ustawy dla ingerencji w wolność słowa, Sejm stwierdził, co następuje: Współcześnie
wolność słowa musi obejmować swoim zakresem także wolność nadawania programów radiowych i telewizyjnych. Wolność słowa oznacza
swobodne formułowanie i rozpowszechnianie poglądów w środkach masowego przekazu. Ponadto, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału
Konstytucyjnego, znacząca dla funkcjonowania demokratycznego państwa prawa rola mediów w przekazywaniu i upowszechnianiu treści
pozostających w związku ze sprawami budzącymi szerokie i powszechne zainteresowanie przesądza o niewielkim marginesie ingerencji
państwa w wolność wypowiedzi medialnej. Wolność formułowania poglądów i ich rozpowszechniania za pomocą programów telewizyjnych
i radiowych wymaga, aby nadawanie programów było wolne od ingerencji państwa, co wiąże się z tradycyjną doktryną tzw. negatywnych
obowiązków państwa. Z drugiej jednak strony, państwo musi podejmować działania pozytywne w celu zagwarantowania szerokiemu
spektrum poglądów dostępu do środków masowego przekazu. Procedura koncesyjna zmierza do wyłonienia nadawcy, który gwarantuje
najlepsze warunki programowe. Kształtując ją, ustawodawca korzysta ze względnej jedynie swobody; art. 14 i art. 213 Konstytucji,
nakazując zachowanie wolności słowa w mediach, wytyczają także kształt regulacji prawnych odnoszących się do radia i telewizji,
w tym także do postępowania koncesyjnego.
Podkreślono nadto, że decydując się na udział prywatnych nadawców w kształtowaniu opinii publicznej, ustawodawca musi unormować
zasady przyznawania koncesji tak, aby wyłonienie oferty odbywało się w sprawiedliwej, uczciwej i transparentnej procedurze
służącej zachowaniu wolności słowa. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy liczba ubiegających się przewyższa
liczbę przewidzianych koncesji. Wówczas muszą istnieć przejrzyste reguły, na podstawie których organ koncesyjny dokonuje selekcji
ofert, ponieważ tego wymaga zasada równości wobec prawa. Muszą to być jednak kryteria odpowiadające specyfice procedury koncesyjnej,
której konstrukcja prawna oparta jest na uznaniu administracyjnym.
W opinii Sejmu, ustrojodawca, zastrzegając taką właśnie formę reglamentacji rynku mediów radiowych i telewizyjnych, przyzwolił
jednocześnie na uznaniowość organu koncesyjnego. Ta uznaniowość nie może być jednak w żaden sposób utożsamiana z dowolnością
czy też arbitralnością KRRiT.
W ocenie Sejmu zaskarżony art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji jest zgodny z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31
ust. 3 Konstytucji.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji z art. 22 i art. 54 ust. 1 w związku
z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, wiążącego się z niezachowaniem przez ustawodawcę zasady określoności prawa, Sejm stwierdził,
że nie podziela stanowiska wnioskodawcy.
W tym kontekście w stanowisku Sejmu stwierdzono, że zasada określoności wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawnego
nie wyklucza a priori posługiwania się przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi, jeżeli ich desygnaty można ustalić. Znaczenie zwrotów niedookreślonych
w konkretnej sytuacji nie może być jednak ustalane arbitralnie. Dlatego użycie zwrotu nieostrego wymaga istnienia szczególnych
gwarancji proceduralnych, zapewniających przejrzystość i ocenność praktyki wypełniania nieostrego zwrotu konkretną treścią
przez organ decydujący o jego wypełnieniu.
Podniesiono ponadto, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że od wnioskodawcy wymaga się, aby posiadał niezbędne
środki finansowe na uruchomienie i prowadzenie działalności objętej koncesją. Potencjalny nadawca powinien już we wniosku
koncesyjnym wykazać, że dysponuje źródłami finansowania działalności objętej koncesją, o którą się ubiega. Mogą to być jego
własne środki albo środki pochodzące od osób trzecich. W postępowaniu o udzielenie koncesji KRRiT ocenia przede wszystkim
zdolność wnioskodawców do sfinansowania nakładów inwestycyjnych niezbędnych do uruchomienia działalności, do poniesienia ciężaru
opłaty koncesyjnej oraz możliwość pokrycia kosztów działalności początkowej projektu.
W tym kontekście w piśmie Sejmu stwierdzono, że organy stosujące prawo są w stanie ustalić desygnaty „nieostrych pojęć”, o
których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji.
Zdaniem Sejmu, nie jest tak, iżby kryterium zawarte w zaskarżonym przepisie było niewymierne. Ocena stanu technicznego i finansowego
wnioskodawcy, na poziomie niezbędnym do uzyskania zdolności technicznej do nadawania programów oraz finansowania tych programów,
opiera się na odpowiedniej dokumentacji (§ 5 pkt 6 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 stycznia 2007
r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania
koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych, Dz. U. Nr 5, poz. 41, ze zm.; dalej:
rozporządzenie). Został tu także spełniony wymóg istnienia gwarancji proceduralnych, stanowiących warunek posługiwania się
przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi. Rzecznik nie udowodnił też, iż nieprawidłowa wykładnia jest utrwalona w praktyce
orzeczniczej tych organów sądowych. Art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji jest zatem zgodny z art. 22 i art.
54 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który określa
zasady wydawania rozporządzeń jako aktów wykonawczych do ustawy, w piśmie Sejmu stwierdzono, że kwestionowane przez RPO upoważnienie
zawarte jest w ustawie o radiofonii i telewizji, a więc „wydane na jego podstawie rozporządzenie ma z natury rzeczy służyć
wykonaniu postanowień tylko tej ustawy”. Z treści upoważnienia nie wynika, iż zamiarem ustawodawcy było umocowanie KRRiT do
wydania rozporządzenia wykonującego inne ustawy, mające związek z postępowaniem koncesyjnym. Ustawodawca wyraźnie określa
przedmiot regulacji aktu podustawowego, wskazując na „dane, które powinien zawierać wniosek”. Nie chodzi w tym wypadku o jakikolwiek
wniosek, ale o wniosek na przyznanie koncesji na nadawanie programów radiowych i telewizyjnych, o którym mowa w art. 34 ust.
1 i 1a ustawy o radiofonii i telewizji. W ocenie Sejmu, bezzasadne jest twierdzenie, że KRRiT otrzymała de facto kompetencje do określenia w drodze rozporządzenia materialnoprawnych przesłanek koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych
i telewizyjnych. Zakres spraw przekazanych do regulacji w drodze rozporządzenia pozostaje zatem w związku z ustawą oraz spełnia
nakaz szczegółowości przedmiotowej.
Rzecznik Praw Obywatelskich wiąże zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji także z brakiem szczegółowości treściowej przez
niezamieszczenie wytycznych do treści art. 37 ust. 4 ustawy. Ustosunkowując się do tak ujętego zarzutu, Sejm zauważył, że
art. 37 ust. 4 ustawy zarówno określa podmiot uprawniony do wydania rozporządzenia, którym jest Krajowa Rada Radiofonii i
Telewizji, jak i wyznacza zakres przedmiotowy materii, które mają zostać uregulowane. Tym samym wymagania szczegółowości podmiotowej
i przedmiotowej upoważnienia zostały spełnione. Wskazany przepis nie zawiera wprawdzie ani tzw. wytycznych, ani postanowień
wyznaczających kierunki rozwiązań, jakie mają znaleźć się w rozporządzeniu, jednak taki stan rzeczy jest zgodny z Konstytucją,
ponieważ w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego problem „wytycznych” powinien być rozpatrywany w całym kontekście
normatywnym ustawy. W ocenie Sejmu, rozdział 5 ustawy o radiofonii i telewizji, a w szczególności art. 33, art. 34, art. 35,
art. 36 ust. 3, art. 37 tej ustawy, określają zasady i tryb postępowania w sprawie udzielenia koncesji.
W kwestiach nieunormowanych ustawą o radiofonii i telewizji, do postępowania koncesyjnego mają zastosowanie przepisy kodeksu
postępowania administracyjnego. Zdaniem Sejmu, brak w art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji wytycznych do treści
aktu wykonawczego w zakresie „trybu postępowania” nie stanowi dostatecznej podstawy do uznania tego przepisu za niezgodny
z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem Sejmu, na podstawie powołanych przepisów możliwe jest precyzyjne zrekonstruowanie treści wytycznych do wydania aktu
wykonawczego. Ta uwaga odnosi się także do określenia „danych, które powinien zawierać wniosek”, bo art. 35, art. 36 ust.
1 i 2, art. 37 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji wskazują na informacje i fakty niezbędne do podjęcia decyzji o przyznaniu
koncesji. Stanowią więc wytyczne w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji.
3. W piśmie z 19 marca 2013 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. W jego ocenie: 1) art. 36 ust. 1 ustawy o
radiofonii i telewizji, w części zawierającej wyrażenie „w szczególności”, jest zgodny z art. 22 i art. 54 ust. 1 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 2) art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji jest zgodny z art. 2 w związku z art.
22, art. 31 ust. 3 i art. 54 ust. 1 Konstytucji, 3) art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji jest zgodny z art. 92 ust.
1 Konstytucji.
Prokurator Generalny stwierdził, że nie podziela zarzutów wnioskodawcy odnoszących się do niezgodności art. 36 ust. 1 ustawy
o radiofonii i telewizji, w części zawierającej wyrażenie „w szczególności”, z art. 22 oraz art. 54 ust. 1 w związku z art.
31 ust. 3 Konstytucji. Wskazał w szczególności, że art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, w skład którego wchodzi
część objęta wnioskiem, jest adresowany, po pierwsze, do Krajowej Rady, a po drugie − do podmiotów wymienionych w art. 35
tej ustawy (tj. do osoby fizycznej, posiadającej obywatelstwo polskie i stałe miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej, a także osoby prawnej lub osobowej spółki handlowej, mających siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej),
którym zgodnie ze wskazanym przepisem może być udzielona koncesja. Krajowa Rada jest wyodrębnionym organem konstytucyjnym
i zgodnie ze swymi konstytucyjnie określonymi funkcjami stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego
w radiofonii i telewizji (art. 213 ust. 1 Konstytucji). Zgodnie z art. 215 Konstytucji, zasady i tryb działania tego organu,
jego organizację oraz szczegółowe zasady powoływania członków Krajowej Rady określa ustawa.
W ocenie Prokuratora Generalnego: „ze względu na status prawny Krajowej Rady oraz specyfikę regulacji zawartej w ustawie o
radiofonii, ani zadania organu koncesyjnego ani warunki samej koncesji nie mogły zostać ujęte w formie katalogu zamkniętego”.
Wbrew sugestii RPO, że w art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji „nie sformułowano warunków uzyskania koncesji, bądź
też, ściślej ujmując, przesłanek materialnoprawnych, które musi spełnić ubiegający się o udzielenie koncesji, wskazany przepis
ma charakter procesowy (czyli niematerialny). Ustawodawca określił w nim, w formie katalogu otwartego, kryteria, jakimi musi
się posłużyć Krajowa Rada, a następnie jej Przewodniczący, przy analizie i ocenie wniosków koncesyjnych”. Poza tymi kryteriami
ocenie organu koncesyjnego podlegają także inne wybrane przez niego elementy. Ustalenia tego organu mogą bowiem znaleźć oparcie
również w dowodach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Prokurator Generalny stwierdził następnie, że teza RPO o otwartym katalogu przesłanek materialnoprawnych udzielenia koncesji
została oparta na błędnym odczytaniu zakwestionowanej regulacji. Podkreślił, że w tej regulacji jest mowa jedynie o sposobie
prowadzenia postępowania dowodowego podczas dokonywania oceny merytorycznej wniosku o udzielenie koncesji, a nie o materialnoprawnych
warunkach stanowiących podstawę nabycia publicznoprawnego uprawnienia do wykonywania koncesjonowanej działalności w dziedzinie
rozpowszechniania programów radiowych lub telewizyjnych. Powodować to musi uznanie, że art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii,
w części zawierającej wyrażenie „w szczególności”, nie narusza zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji)
oraz wolności słowa w powiązaniu z zasadą proporcjonalności (art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji).
Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii, zgodnie z którym „[w] postępowaniu o
udzielenie koncesji ocenia się w szczególności: (...) możliwości dokonania przez wnioskodawcę koniecznych inwestycji i finansowania
programu”, Prokurator Generalny stwierdził, że RPO wskazuje, że art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii stanowi nieproporcjonalną
ingerencję we wskazane wolności ze względu na małą precyzyjność sposobu sformułowania tego przepisu. W tym kontekście, nawiązując
do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, przypomniał, że by stwierdzić niekonstytucyjność regulacji, której wnioskodawca
stawia zarzut niedookreśloności, nie wystarcza tylko i wyłącznie abstrakcyjne stwierdzenie nieokreśloności tekstu prawa. Nieprecyzyjne
brzmienie lub niejasna treść przepisu nie w każdym wypadku uzasadniają wyeliminowanie go z obrotu prawnego w wyniku orzeczenia
Trybunału. Niejasność lub nieprecyzyjność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest
tak daleko posunięta, że wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu
wyeliminowanie niejednolitości stosowania prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności
czy nieprecyzyjności powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany wtedy, gdy inne metody usuwania wątpliwości
dotyczących treści przepisu, w szczególności w wyniku jego interpretacji, okażą się niewystarczające.
W ocenie Prokuratora Generalnego, przedstawione przez RPO argumenty nie pozwalają na obalenie domniemania konstytucyjności
zakwestionowanego art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji. Wnioskodawca nie dostarczył w szczególności dowodów
wskazujących na rozbieżności w stosowaniu tego przepisu, zwłaszcza na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych
w sprawach koncesyjnych na tle stosowania tego przepisu. Nie wykazał nadto związku pomiędzy ewentualną nieprecyzyjnością kwestionowanej
regulacji a jej wpływem na ograniczenie wolności działalności gospodarczej i wolności słowa. W tym kontekście Prokurator Generalny
zaakcentował gwarancję jawności obowiązującą w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego
lub telewizyjnego (art. 34 ustawy o radiofonii i telewizji).
Prokurator Generalny podkreślił następnie, że koncesja na rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych jest udzielana
w drodze decyzji administracyjnej podejmowanej przez Przewodniczącego Krajowej Rady na podstawie uchwały Krajowej Rady – organu
kolegialnego, który zapewnia obiektywność rozstrzygnięcia przez skupienie różnych interesów i szerokiej wiedzy. Decyzja Przewodniczącego
Rady jest weryfikowalna w postępowaniu administracyjnym przez złożenie na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. wniosku o ponowne
rozpatrzenie sprawy. W rezultacie złożenia takiego wniosku, decyzja Przewodniczącego Krajowej Rady traci cechy ostateczności.
Złożenie wniosku wszczyna postępowanie przewidziane w art. 127 § 3 k.p.a. Decyzja administracyjna, wydana w wyniku ponownego
rozpatrzenia sprawy, podlega przy tym kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Konkludując, Prokurator Generalny stwierdził, że nie można podzielić zapatrywania RPO, że art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii
i telewizji naruszał zasadę określoności (art. 2 Konstytucji) w powiązaniu z zasadami: swobody działalności gospodarczej (art.
22 Konstytucji), proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz wolności słowa (art. 54 ust. 1 Konstytucji).
Zajmując stanowisko w odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji z art. 92 ust. 1
Konstytucji, Prokurator Generalny przypomniał, że zaskarżony przepis upoważnia Krajową Radę do wydania, po zasięgnięciu opinii
Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, aktu wykonawczego do ustawy o radiofonii i telewizji. Zakres spraw, które przekazano
do uregulowania w rozporządzeniu, dotyczy określenia danych, które powinien zawierać wniosek o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie
programu radiowego i telewizyjnego, oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji. Jak podkreślił,
w świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wykonawczy charakter rozporządzenia determinuje treść upoważnienia
do jego wydania. Upoważnienie to musi być sformułowane w taki sposób, aby odsyłało do unormowania tylko takich spraw, które
są przedmiotem ustawy i które służą realizacji celów wyrażonych w przepisach ustawy. Dlatego przepisy ustawy upoważniającej,
a w szczególności przepis upoważniający, powinny wyznaczać co najmniej w sposób ogólny, lecz jednocześnie dostatecznie wyraźny,
kierunek unormowań, które mają nastąpić w drodze rozporządzenia. Nie można bowiem wykonywać w drodze rozporządzenia tego,
co nie zostało uregulowane w ustawie.
W tym kontekście Prokurator Generalny uznał, że nie można podzielić zarzutu niezgodności art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii
i telewizji z art. 92 ust. 1 Konstytucji, związanego z brakiem szczegółowości pod względem przedmiotowym. Organ wykonawczy
ma określić „dane, które powinien zawierać wniosek” oraz „szczegółowy tryb postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji”,
a zatem ma odnieść się do materii uregulowanej w rozdziale 5 ustawy o radiofonii i telewizji, zatytułowanym „Koncesje na rozpowszechnianie
programów”. Skoro w ustawie unormowany został pod względem podmiotowym i przedmiotowym tryb składania wniosków, to kierunek
regulacji podustawowej określenia danych, które powinien zawierać wniosek, jest dostatecznie wskazany, podobnie jak w wypadku
gdy w upoważnieniu jest mowa o „uszczegółowieniu” trybu postępowania w sprawie udzielania koncesji, w sposób ogólny uregulowanego
w ustawie.
Prokurator Generalny zgodził się z twierdzeniem RPO, że art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji nie zawiera w swej
treści wytycznych. Ich brak nie stanowi jednak warunku wystarczającego do uznania niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu
upoważniającego; wytyczne nie muszą być bowiem zawarte w przepisie formułującym upoważnienie do wydania rozporządzenia. Możliwe
jest też ich pomieszczenie w innych przepisach ustawy, o ile tylko pozwala to na precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Przepisy ustawy o radiofonii i telewizji, oprócz
zagadnień materialnoprawnych, normują także zagadnienia proceduralne. Zostały tam zamieszczone liczne przepisy normujące kwestie
odnoszące się do udzielania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, jak też związane z cofnięciem
koncesji.
4. Zarządzeniem przewodniczącego składu orzekającego z 9 stycznia 2014 r. na podstawie art. 38 pkt 4 ustawy z dnia 1 sierpnia
1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), do udziału w rozprawie wezwana została Krajowa Rada
Radiofonii i Telewizji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiotem zaskarżenia w badanej sprawie wnioskodawca uczynił trzy przepisy pomieszczone w ustawie z dnia 29 grudnia 1992
r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226, ze zm.; dalej: ustawa o radiofonii i telewizji): 1) art. 36
ust. 1, w części zawierającej wyrażenie „w szczególności”; 2) art. 36 ust. 1 pkt 2 oraz 3) art. 37 ust. 4.
Wszystkie zaskarżone przepisy dotyczą koncesjonowania działalności polegającej na rozpowszechnianiu programów radiowych i
telewizyjnych. Zawarte są w rozdziale 5 ustawy o radiofonii i telewizji – „Koncesje na rozpowszechnianie programów”.
We wniosku RPO sprecyzowano, że objęte nim zarzuty konstytucyjne wiążą się z postępowaniem koncesyjnym dotyczącym „rozpowszechniania
programu telewizyjnego drogą rozsiewczą naziemną w sposób cyfrowy”.
Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, ze zm.; dalej: ustawa o swobodzie
działalności gospodarczej) wykonywanie działalności w zakresie rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych wymaga
uzyskania koncesji, przy czym szczegółowy zakres i warunki wykonywania działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu
określają przepisy odrębnych ustaw. Uregulowanie szczególne stanowi tu ustawa o radiofonii i telewizji, która w art. 2 ust.
1 przewiduje, że prawo rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych przysługuje jednostkom publicznej radiofonii
i telewizji oraz osobom, które uzyskały koncesję na taką działalność.
Z przywołanym powyżej uregulowaniem koresponduje art. 33 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, zgodnie z którym rozpowszechnianie
programów radiowych i telewizyjnych, z wyjątkiem programów publicznej radiofonii i telewizji, wymaga uzyskania koncesji. Kolejne
ustępy wskazanego powyżej przepisu określają, że organem właściwym do udzielenia koncesji jest Przewodniczący Krajowej Rady
Radiofonii i Telewizji, który decyzję co do koncesji podejmuje na podstawie uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.
Z art. 33 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji wynika, że decyzja wydana w tym przedmiocie jest ostateczna.
Postępowanie, w ramach którego możliwe jest uzyskanie koncesji na rozpowszechnianie w sposób rozsiewczy naziemny programu
radiowego lub telewizyjnego, rozpoczyna stosowna informacja, spełniająca wymogi określone w art. 34 ust. 1 i 1a ustawy o radiofonii
i telewizji, ogłaszana przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, w porozumieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji
Elektronicznej, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”. Rozpatrzeniu podlegają wyłącznie wnioski
o udzielenie koncesji w związku z takim ogłoszeniem (art. 34 ust. 1c ustawy o radiofonii i telewizji).
Uregulowania pomieszczone w rozdziale 5 ustawy o radiofonii i telewizji uzupełnia art. 52 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności
gospodarczej stanowiący, że w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych
organ koncesyjny zarządza przetarg, jeżeli w wyniku dokonania oceny wniosków w trybie art. 36 ustawy o radiofonii i telewizji
liczba przedsiębiorców pozostaje większa niż liczba koncesji. Koncesja jest udzielana terminowo, na 10 lat (art. 36 ust. 3
ustawy o radiofonii i telewizji). Krąg podmiotów, które mogą skutecznie ubiegać się o koncesję, wyznacza art. 35 ustawy o
radiofonii i telewizji.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, w postępowaniu o udzielenie koncesji ocenia się w szczególności:
1) stopień zgodności zamierzonej działalności programowej z zadaniami określonymi w art. 1 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem
stopnia realizacji tych zadań przez innych nadawców działających na obszarze objętym koncesją, 2) możliwości dokonania przez
wnioskodawcę koniecznych inwestycji i finansowania programu, 3) przewidywany udział w programie audycji wytworzonych przez
nadawcę lub na jego zamówienie albo we współdziałaniu z innymi nadawcami, 4) przewidywany udział audycji, o których mowa w
art. 15 ust. 1 i 3, w programie telewizyjnym albo utworów, o których mowa w art. 15 ust. 2, w programie radiowym lub telewizyjnym,
5) dotychczasowe przestrzeganie przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu.
Przepis ustala zatem kryteria merytorycznej oceny wniosków o udzielenie koncesji na nadawanie programów radiowych i telewizyjnych.
Z art. 36 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji wynika, że koncesji nie udziela się, jeżeli rozpowszechnianie programów przez
wnioskodawcę mogłoby spowodować: 1) zagrożenie interesów kultury narodowej, dobrych obyczajów i wychowania, bezpieczeństwa
i obronności państwa oraz zagrożenia dla bezpieczeństwa informacji niejawnych, 2) osiągnięcie przez wnioskodawcę pozycji dominującej
w dziedzinie środków masowego przekazu na danym terenie.
W odniesieniu do art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji RPO podniósł dwa zarzuty konstytucyjne.
Po pierwsze stwierdził, że wskazany przepis, w części zawierającej wyrażenie „w szczególności”, jest niezgodny z art. 22 i
art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż: 1) nie określa wszystkich materialnoprawnych przesłanek uzyskania
koncesji, 2) użyte przez ustawodawcę wyrażenie „w szczególności” pozwala organowi koncesyjnemu na dowolność kształtowania
przesłanek nabycia koncesji, 3) otwarty katalog przesłanek w istocie zawiera upoważnienie blankietowe, przez co ingerencja
w sferę wolności działalności gospodarczej i wolności słowa następuje w drodze prawotwórczej działalności Krajowej Rady Radiofonii
i Telewizji.
Po drugie podniósł, że art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji koliduje z art. 22 i art. 54 ust. 1 w związku
z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji przez to, że ustawodawca powierzył organowi koncesyjnemu ocenę możliwości dokonania
przez wnioskodawcę koniecznych inwestycji i finansowania programu, mimo że każda prognoza obarczona jest pewnym marginesem
błędu, bez wskazania jakichkolwiek narzędzi weryfikowania takiej prognozy przez ten organ.
Zakwestionowanemu art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji RPO zarzucił, że stanowiąc upoważnienie ustawowe dla Krajowej
Rady Radiofonii i Telewizji do określenia, po zasięgnięciu opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, w drodze rozporządzenia,
danych, które powinien zawierać wniosek oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach o udzielenie koncesji, nie zawiera
„wskazówek co do tego, czym powinien kierować się ten organ określając dane, które powinien zawierać wniosek”. W ocenie RPO
powoduje to niezgodność wskazanego przepisu z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
2. Wzorcami kontroli konstytucyjnej w badanej sprawie były: 1) w odniesieniu do art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji
w części zawierającej wyrażenie „w szczególności” − art. 22 i art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 2) w
odniesieniu do art. 36 ust. 1 pkt 2 wskazanej powyżej ustawy − art. 22 i art. 54 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust.
3 Konstytucji; 3) w odniesieniu do art. 37 ust. 4 wskazanej powyżej ustawy − art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Zgodnie z art. 22 Konstytucji: „Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i
tylko ze względu na ważny interes publiczny”.
Wskazany przepis wielokrotnie już był wzorcem kontroli konstytucyjnej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.
W badanej sprawie Sejm, nawiązując do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz wypowiedzi przedstawicieli doktryny, wskazał,
że dominuje pogląd, zgodnie z którym art. 22 Konstytucji pełni dwojaką funkcję: z jednej strony traktować go należy jako wyrażenie
zasady ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej (i w tym zakresie stanowi konkretyzację ogólniejszych zasad, wyrażonych w art.
20), z drugiej strony − może stanowić podstawę do konstruowania prawa podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje
działalność gospodarczą (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 10 kwietnia 2001 r., sygn. U 7/00, OTK ZU nr 3/2001, poz.
56; 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 82 oraz 2 grudnia 2002 r., sygn. SK 20/01, OTK ZU nr 7/A/2002, poz.
89; por także B. Banaszak, Konstytucja RP. Komentarz, Warszawa 2009, s. 125 i n.). W piśmie Sejmu podkreślono przy tym, że w doktrynie wolność działalności gospodarczej jest postrzegana
jako „złożona sytuacja prawna, w jakiej poszczególne jednostki znajdują się względem państwa”, zawierająca w swojej strukturze
prawnej „prawo do tego, by państwo podejmowało stosowne działania faktyczne i prawne chroniące podmioty tej wolności przed
bezprawnymi działaniami innych podmiotów prywatnych, ingerujących w przedmiot działalności” (zob. także M. Szydło, Wolność działalności gospodarczej jako prawo podstawowe, Bydgoszcz 2011, s. 56 i 59).
W kontekście zarzutów podniesionych przez Rzecznika należało na wstępie odnotować, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie
już podkreślał w swoim orzecznictwie, że gwarantowana przez art. 22 Konstytucji wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru
absolutnego, a zatem może podlegać ograniczeniom (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 10 kwietnia 2001 r., sygn.
U 7/00; 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00 oraz 2 grudnia 2002 r., sygn. SK 20/01). Ustawowe limitowanie tej wolności nie może
być realizowane na zasadzie zupełnej dowolności. Można usprawiedliwić ingerencję w konstytucyjnie gwarantowaną wolność działalności
gospodarczej tylko wtedy, gdy ograniczenie tej wolności jest uzasadnione ważnym interesem publicznym oraz respektuje zasadę
proporcjonalności. Niezbędne jest nadto zachowanie ustawowej formy ingerencji (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z
26 kwietnia 1999 r., sygn. K 33/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 71).
Trzeba przypomnieć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego został wyrażony pogląd, że art. 22 Konstytucji reguluje wprost
w sposób wyczerpujący i kompleksowy zarówno formalne, jak i materialne przesłanki ograniczenia wolności działalności gospodarczej.
Trybunał wskazał, że jeżeli uznać, że wolność działalności gospodarczej jest jednym z konstytucyjnych praw i wolności jednostki,
to art. 22 Konstytucji, stanowiąc lex specialis w stosunku do art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącza stosowanie go jako adekwatnego wzorca kontroli ustawowych ograniczeń wolności
działalności gospodarczej. Trybunał dopuścił również przyjęcie, że z jednej strony każdy wypadek konieczności ochrony dóbr
wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji mieści się w klauzuli „ważnego interesu publicznego” w rozumieniu art. 22 Konstytucji.
Uznał przy tym, że „patrząc z drugiej strony stwierdzić należy, że w zakresie «ważnego interesu publicznego» mieszczą się
również wartości nie wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W konsekwencji zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności
gospodarczej jest, przynajmniej patrząc pod kątem materialnych podstaw (przesłanek) ograniczeń, szerszy od zakresu dopuszczalnych
ograniczeń tych wolności i praw, do których odnosi się art. 31 ust. 3 Konstytucji” (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego
z: 29 kwietnia 2003 r., sygn. SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33 i 19 stycznia 2010 r., sygn. SK 35/08, OTK ZU nr 1/A/2010,
poz. 2).
W świetle powyższego należało stwierdzić, że podczas rozpatrywania dwóch pierwszych zarzutów sformułowanych w niniejszej sprawie,
tj. 1) zarzutu niezgodności art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, w części zawierającej wyrażenie „w szczególności”,
z art. 22 i art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 2) zarzutu niezgodności art. 36 ust. 1 pkt 2 wskazanej
powyżej ustawy z art. 22 i art. 54 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, przesłanki limitowania praw i wolności
konstytucyjnych, które wynikają z art. 31 ust. 3 Konstytucji, będą odnoszone tylko do gwarancji wyrażonej w art. 54 ust. 1
Konstytucji, gdyż w odniesieniu do gwarancji wynikającej z art. 22 Konstytucji ustrojodawca przewidział szczególne przesłanki.
Art. 54 ust. 1 Konstytucji stanowi: „Każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania
informacji”.
W uzasadnieniu wniosku RPO, w kontekście uregulowania zawartego w art. 54 ust. 2 zdaniu drugim Konstytucji, który przewiduje
możliwość reglamentacji wolności wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, jeśli wolność ta jest
realizowania przez prowadzenie stacji radiowych lub telewizyjnych, podkreślono, że samo koncesjonowanie tego typu działalności
nie może być kwestionowane. Znajduje bowiem bezpośrednie oparcie w Konstytucji. Wskazano przy tym, że „testowi zgodności z
Konstytucją RP może być poddana jakość prawa określającego warunki, które powinien spełnić podmiot ubiegający się o koncesję
na rozpowszechnianie programów radiowych lub telewizyjnych”.
W kontekście art. 54 ust. 1 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny wskazywał już w swoim orzecznictwie, że wolność gwarantowana
przez ten przepis wywodzi się z istoty natury człowieka i stanowi fundamentalną wartość, którą winno uwzględniać prawo pozytywne
(zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 2007 r., sygn. P 1/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 11).
Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 54 ust. 1 Konstytucji każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania
i rozpowszechniania informacji. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie już wypowiadał się w kwestii rozumienia tego przepisu,
stwierdzając w szczególności, że gwarantuje on trzy, powiązane ze sobą wolności: wyrażania poglądów, pozyskiwania informacji
oraz ich rozpowszechniania. Nawiązując do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, RPO trafnie wskazał w rozpatrywanej sprawie,
że użyte w tym przepisie wyrażenie „pogląd” powinno być rozumiane nie tylko jako wyrażanie osobistych ocen, co do faktów i
zjawisk we wszystkich przejawach życia, lecz również jako prezentowanie opinii, przypuszczeń i prognoz, w tym informowanie
o faktach tak rzeczywistych, jak i domniemywanych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż wolność wyrażania poglądów ma zasadnicze
znaczenie w sferze życia publicznego, zwłaszcza politycznego, i wiąże się ściśle z innymi wolnościami konstytucyjnymi wyrażającymi
łącznie wolność działania jednostki w życiu publicznym (wolność tworzenia i działania związków zawodowych, stowarzyszeń, ruchów
obywatelskich; wolność tworzenia i działania partii politycznych; wolność zrzeszania się; wolność organizowania pokojowych
zgromadzeń i uczestniczenia w nich; wolność wyznawania i publicznego uzewnętrzniania swojej religii). Wolność pozyskiwania
informacji, o której mowa w art. 54 ust. 1 Konstytucji, jest pojęciem szerszym niż prawo do uzyskiwania informacji (art. 61
Konstytucji). Obejmuje także wolność poszukiwania informacji, ważną szczególnie dla dysponujących środkami społecznego przekazu.
Natomiast wolność rozpowszechniania informacji to zarówno udostępnianie podmiotom indywidualnie wybranym przez rozpowszechniającego
zebranych danych, jak i upowszechnianie informacji, tzn. podawanie ich do wiadomości publicznej, a więc adresatom niezindywidualizowanym,
zwłaszcza przez środki masowego przekazu. Wolność rozpowszechniania informacji dotyczącej sfery życia prywatnego ma znacznie
dalej posunięte ograniczenia niż wolność pozyskiwania informacji. W sferze życia publicznego wolność rozpowszechniania informacji
ma granice identyczne jak wolność pozyskiwania takich informacji (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 30 października
2006 r., sygn. P 10/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128; 20 lutego 2007 r., sygn. P 1/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 11; 11 maja
2007 r., sygn. K 2/07, OTK ZU nr 5/A/2007, poz. 48; zob. także P. Sarnecki, uwagi do art. 54, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 3, Warszawa 2003; W. Sokolewicz, Wolność prasy i jej konstytucyjne ograniczenia, „Państwo i Prawo” z. 6/2008, s. 22).
W kontekście rozważań dotyczących gwarancji wysłowionej w art. 54 ust. 1 Konstytucji na uwagę zasługuje także wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z 23 marca 2006 r. (sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32) oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja
2008 r. (sygn. SK 43/05, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 57).
W pierwszym z powołanych powyżej wyroków podkreślono, że wolność gwarantowana przez art. 54 ust. 1 Konstytucji ma także zasadnicze
znaczenie dla demokracji, której istota polega na nieskrępowanej dyskusji politycznej, zapewnia bowiem obywatelom informacje
niezbędne do udziału w społecznych debatach i w sprawowaniu demokratycznych rządów.
W drugim z kolei wyroku wskazano, że gwarancja zawarta w art. 54 ust. 1 Konstytucji sprzyja procesowi identyfikacji interesów
przez obywateli oraz ich reprezentantów, a także kształtowaniu prawidłowych relacji pomiędzy rządzonymi i rządzącymi, pozwalając
w szczególności na krytykę osób sprawujących władzę, ich kontrolę w celu wyeliminowania korupcji oraz ograniczenie arbitralności
władzy.
Trzeba podkreślić, że wskazany we wniosku RPO art. 54 ust. 1 Konstytucji pozostaje w ścisłym związku z art. 14 Konstytucji,
który stanowi, że: „Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność prasy i innych środków społecznego przekazu”. W orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego wskazywano już, że na wolność prasy i innych środków społecznego przekazu, zwaną wolnością mediów, składa
się: swoboda zakładania środków społecznego przekazu (tj. swoboda tworzenia odpowiednich prawnie i materialnie struktur nakierowanych
na upowszechnianie określonych treści) oraz swoboda wyrażania opinii i pozyskiwania informacji. „Konstytucyjne gwarancje realizacji
wolności mediów w tym zakresie polegają głównie na ograniczeniu możliwości koncesjonowania działalności radiowej i telewizyjnej
(art. 54 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji) oraz bezwzględnym zakazie cenzury prewencyjnej środków społecznego przekazu oraz
koncesjonowania prasy (art. 54 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji)” (np. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 2 marca 1994
r., sygn. W 3/93 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2008 r., sygn. SK 43/05).
Choć w badanej sprawie nie powołano wzorca konwencyjnego, warto tu odnotować, że porównując treść normatywną art. 54 Konstytucji
oraz art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej:
konwencja) wskazuje się, że zakres znaczeniowy art. 54 Konstytucji jest węższy niż art. 10 konwencji. W art. 10 konwencji
chodzi bowiem o wolność wszelkiej wypowiedzi (ekspresji: „freedom of expression”, „liberté d’expression”), obejmującej nie tylko wyrażanie poglądów za pomocą mowy, ale także w formie pisanej, drukowanej lub artystycznej. Art.
10 konwencji zawiera więc wszystkie te formy ekspresji, które później zostały wymienione w art. 19 Międzynarodowego Paktu
Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167).
W Konstytucji „wolność twórczości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, wolność nauczania, a także wolność
korzystania z dóbr kultury” – ujęte są w art. 73. Art. 54 ust. 1 Konstytucji obejmuje „wolność wyrażania swoich poglądów oraz
pozyskiwania i rozpowszechniania informacji” w formie słownej, pisemnej i drukowanej, także za pośrednictwem wszelkich środków
społecznego przekazu. Ponadto, jak już wspomniano, wolność pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o których mowa w art.
54 Konstytucji, obejmuje nie tylko wolność pozyskiwania i rozpowszechniania faktów, ale także poglądów i opinii innych. To
znaczy, że treść normatywna art. 54 Konstytucji zawiera się w przyjętym współcześnie, demokratycznym standardzie „wolności
ekspresji”, a w szczególności w określonym ogólnie, a jednocześnie ujętym szerzej, art. 10 konwencji, w którym wyszczególnia
się expressis verbis „informacje” i „idee” (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 2007 r., sygn. P 1/06).
Zarzuty sformułowane przez RPO w rozpatrywanym wniosku wiążą się z tymi aspektami art. 54 ust. 1 Konstytucji, które poręczają
gwarancję wyrażania oraz rozpowszechniania poglądów.
Podkreślić trzeba, że w treści art. 54 ust. 1 Konstytucji brak jest wzmianki wskazującej na możliwość stanowienia ograniczeń
korzystania z wolności gwarantowanej przez ten przepis. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego eksponuje się szczególny
charakter wolności gwarantowanej przez wskazany przepis Konstytucji (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 kwietnia
2001 r., sygn. K 11/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 54; zob. także A. Wiśniewski, Znaczenie wolności słowa w państwie demokratycznym, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2000, t. 7, s. 645-658). Myśl o szczególnym znaczeniu wolności gwarantowanej przez art. 54 ust.
1 Konstytucji nie powinna być opacznie rozumiana. Szczególna ochrona nie oznacza bowiem, że analizowana wolność jest absolutna.
Dopuszczalne odstępstwa od wolności gwarantowanej przez art. 54 ust. 1 Konstytucji podlegają ocenie przez pryzmat art. 31
ust. 3 Konstytucji (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 20 lutego 2007 r., sygn. P 1/06 oraz 30 października 2006 r.,
sygn. P 10/06).
Jak wskazano powyżej, art. 31 ust. 3 Konstytucji, gwarantujący zasadę proporcjonalności może być w niniejszej sprawie postrzegany
wyłącznie w związku z art. 54 ust. 1 Konstytucji. Art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi: „Ograniczenia w zakresie korzystania
z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie
dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności
i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.
Zasada proporcjonalności, gwarantowana przez przywołany powyżej przepis Konstytucji, wyznacza dopuszczalny zakres ograniczeń
korzystania z konstytucyjnych wolności i praw.
Nawiązując do dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, należy zauważyć, że art. 31 ust. 3 Konstytucji ma charakter
zasady ogólnej, stosowanej nie tylko wtedy, gdy przepis gwarantujący określoną wolność lub prawo wyraźnie przewiduje dopuszczalność
limitacji, ale również wtedy gdy przepis gwarantujący określoną wolność lub prawo nie wspomina o możliwości ustanowienia ograniczenia
(por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 18 oraz z 30 października
2006 r., sygn. P 10/06).
Nie oznacza to jednak całkowitej dowolności ograniczania możliwości pewnych osób bądź kręgu podmiotów korzystania z wolności
gwarantowanych przez te przepisy. Ograniczenia muszą bowiem uwzględniać charakter danego prawa lub wolności i być kształtowane
z uwzględnieniem nakazów płynących z zasady proporcjonalności.
Art. 31 ust. 3 Konstytucji formułuje kumulatywnie ujęte przesłanki dopuszczalności ograniczeń korzystania z konstytucyjnych
praw i wolności. Są to: ustawowa forma ograniczenia, istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia,
funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek
publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób) oraz zakaz naruszania istoty
danego prawa lub wolności.
Granice ingerencji w konstytucyjne prawa i wolności wyznacza zatem zasada proporcjonalności oraz koncepcja istoty poszczególnych
praw i wolności.
Stwierdzając, że ograniczenia mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie, trzeba rozważyć,
czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (zasada przydatności), czy regulacja
ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona (zasada konieczności), czy efekty wprowadzonej
regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zasada proporcjonalności w ścisłym
znaczeniu). Przesłanka proporcjonalności w znaczeniu ścisłym, niezbędna dla uznania zasadności wprowadzenia ograniczenia konstytucyjnych
wolności lub praw, oznacza zatem dla ustawodawcy obowiązek wyboru najmniej dolegliwego środka. Tak treść zasady proporcjonalności
jest formułowana w utrwalonym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. m.in. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 26
kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12 oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r.,
sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2; 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3; 11 kwietnia 2000 r.,
sygn. K 15/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 86; 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 142; 20 października 2010
r., sygn. P 37/09, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 79; 24 marca 2003 r., sygn. P 14/01, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 22; 11 kwietnia
2006 r., sygn. SK 57/04, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 43; 6 marca 2007 r., SK 54/06, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 23).
Art. 2 Konstytucji jako wzorzec kontroli art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji został w badanej sprawie powołany
w aspekcie wynikającej z tego przepisu Konstytucji zasady określoności przepisów prawa.
Trzeba przypomnieć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, że zasada określoności zakorzeniona
jest przede wszystkim w art. 2 Konstytucji, jako jeden z konstytutywnych elementów zasady państwa prawnego, a także w art.
31 ust. 3 Konstytucji (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 2009 r., sygn. SK 54/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz.
69).
W rozpatrywanym wniosku Rzecznik wskazał, że zasada określoności (art. 2 Konstytucji) nie wyklucza możliwości posługiwania
się przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi, o ile zapewnione zostaną konkretne gwarancje przejrzystości i ocenności wypełnienia
nieostrego zwrotu konkretną treścią. Podkreślił, że realizacja tej zasady wymaga w szczególności istnienia gwarancji procesowych
zapewniających przejrzystość i możliwość dokonania oceny sposobów wypełniania nieostrego zwrotu konkretną treścią przez organ
decydujący.
Wnioskodawca wiąże zarzut niekonstytucyjności zakwestionowanego uregulowania wyłącznie z zakorzenioną w art. 2 Konstytucji
zasadą określoności prawa. Z petitum wniosku oraz jego uzasadnienia wynika, że art. 2 Konstytucji, wbrew ujęciu petitum wniosku, został przez Rzecznika powołany jako samodzielny wzorzec kontroli.
Trybunał Konstytucyjny uznał za potrzebne przypomnienie dotychczasowej linii orzeczniczej dotyczącej rozumienia zasady określoności
prawa.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa
prawnego wynika m.in. nakaz poprawnej legislacji, „to jest jasnego i zrozumiałego formułowania szczegółowych przepisów prawnych
– konkretyzujących prawa i obowiązki obywateli, tak by zachowana była zasada zaufania do tworzonego prawa” (por. np. wyrok
Trybunału Konstytucyjnego z 19 lutego 2008 r., sygn. P 48/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 4 oraz z 24 lipca 2013 r., sygn. Kp
1/13, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 83).
Trybunał Konstytucyjny podkreślał w swoim orzecznictwie, że zasada określoności regulacji prawnych dotyczy w szczególności
regulacji dotykających podstawowych praw jednostki zagwarantowanych w Konstytucji. Zasada ta pozostaje w ścisłym związku z
art. 31 ust. 3 Konstytucji, który ustanawia wymóg, aby ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności
były ustanawiane w ustawie. Ustawa dotycząca praw i wolności konstytucyjnych musi jasno i precyzyjnie ustanawiać ograniczenia
tych praw, tak aby adresat na podstawie samej tylko ustawy mógł zorientować się co do treści wszystkich istotnych ograniczeń
swojego konstytucyjnego prawa lub wolności (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 25 maja 2009 r., sygn. SK 54/08 oraz
z 24 lipca 2013 r., sygn. Kp 1/13).
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w kontekście wzorca kontroli, którym jest art. 2 Konstytucji, wskazywano przy tym,
że zarzut dotyczący posługiwania się przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi mógłby być uznany za zasadny tylko wtedy,
gdyby niemożliwe było przypisanie użytemu wyrażeniu treści zgodnej z Konstytucją bądź też gdyby istniała utrwalona linia orzecznicza
nadająca temu wyrażeniu niekonstytucyjne znaczenie (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 19 lutego 2008 r., sygn.
P 48/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 4 oraz 24 lipca 2013 r., sygn. Kp 1/13).
3. Jak już była o tym mowa, prawa i wolności gwarantowane przez art. 22 oraz art. 54 ust. 1 Konstytucji nie mają charakteru
absolutnego. Ustawodawca ma pewną swobodę stanowienia wyjątków od określonych w tych przepisach wolności, pod warunkiem zachowania
wymogu stanowienia odstępstw w formie ustawy.
Zarzuty konstytucyjne podniesione w rozpatrywanej sprawie, zarówno w kontekście wzorca kontroli, którym był art. 22 Konstytucji,
jak i w kontekście wzorca kontroli, którym był art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie wiążą się z określeniem
materialnoprawnych granic stanowienia dopuszczalnych odstępstw od korzystania z konstytucyjnych wolności: wyrażania swoich
poglądów, pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji) oraz swobody działalności gospodarczej
(art. 22 Konstytucji). Podniesione zarzuty pozostają w związku z formalnoprawnym wymogiem, nakazującym stanowienie ograniczeń
korzystania z konstytucyjnych praw i wolności w formie ustawy.
W kontekście tego aspektu gwarancji wysłowionej w art. 22 oraz w art. 31 ust. 3 Konstytucji, z którą powiązane są zarzuty
konstytucyjne podniesione w badanej sprawie, należało podkreślić, co następuje:
W piśmiennictwie podkreśla się, że wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasada wyłączności regulacji ustawowej pełni funkcję
gwarancyjną wobec praw i wolności człowieka, zabezpieczając jednostkę przed nadmierną ingerencją państwa (zob. K. Wojtyczek,
Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 110). W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie precyzował, że zasada wyłączności
ustawy nie polega na prostym zachowaniu ustawowej formy ograniczania wolności. Zapisane w art. 31 ust. 3 Konstytucji zdanie
wskazujące, że jedną z przesłanek zgodnego z Konstytucją limitowania praw i wolności człowieka i obywatela jest zachowanie
ustawowej formy ingerencji, zawiera nakaz zachowania kompletności unormowania ustawowego. Należy przez to rozumieć konieczność
określenia wszystkich podstawowych elementów ograniczenia danego prawa lub wolności bezpośrednio w ustawie, tj. takiego ich
określenia, aby już na podstawie samej analizy przepisów ustawy możliwe było wyznaczenie kompletnych konturów ograniczenia
(por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; 12 stycznia 2000
r., sygn. P 11/98; 5 lutego 2008 r., sygn. K 34/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 2).
Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że podczas oceny zarzutu niezgodności zaskarżonego uregulowania z art. 31
ust. 3 Konstytucji punktem wyjścia jest założenie racjonalności działań ustawodawcy i domniemanie konstytucyjności ustaw (zob.
np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 marca 2010 r., sygn. K 8/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 23).
Jak już była o tym mowa powyżej, w rozpatrywanym wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich nie zakwestionował samej dopuszczalności
koncesjonowania działalności polegającej na rozpowszechnianiu programów telewizyjnych i radiowych ani tego, że podmiot, który
chce korzystać z konstytucyjnych wolności gwarantowanych przez art. 22 i art. 54 ust. 1 Konstytucji, prowadząc działalność
polegającą na rozpowszechnianiu programów, musi uzyskać stosowne uprawnienie od właściwego organu władzy publicznej. Podkreślił
jednocześnie, że na wprowadzenie takiego ograniczenia korzystania ze wskazanych konstytucyjnych wolności zezwala wprost art.
54 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji.
Należy zauważyć, że w obowiązującym stanie prawnym ustawą „wykonującą” wskazany powyżej art. 54 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji
jest w szczególności ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, która w art. 46 ust. 1 pkt 5 przewiduje
obowiązek uzyskania koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych
z wyjątkiem odnoszącym się do programów rozpowszechnianych wyłącznie w systemie teleinformatycznym, które nie są rozpowszechniane
naziemnie, satelitarnie lub w sieciach kablowych. W art. 46 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ustawodawca
przewidział, że szczegółowy zakres i warunki wykonywania działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu określają
przepisy odrębnych ustaw. Takie szczegółowe uregulowania w odniesieniu do działalności polegającej na rozpowszechnianiu programów
radiowych i telewizyjnych zawiera ustawa o radiofonii i telewizji. Przepisy ustawy o radiofonii i telewizji stanowią w tym
zakresie lex specialis wobec uregulowań zawartych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej (por. zwłaszcza wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 59). W nawiązaniu do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego trafnie
zwrócił na to uwagę Prokurator Generalny.
Uzasadniając zarzut niekonstytucyjności art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, w części zawierającej wyrażenie „w
szczególności”, RPO zwrócił uwagę, że ze względu na to wyrażenie ustawodawca pozostawił organowi koncesyjnemu dowolność ustalania
ostatecznego kształtu ograniczeń wolności gwarantowanych przez art. 22 oraz art. 54 ust. 1 Konstytucji. Ograniczenia te, wbrew
konstytucyjnemu standardowi, nie zostały wprowadzone w ustawie; wynikają z praktyki organu udzielającego koncesji.
W odniesieniu do zarzutu drugiego – niekonstytucyjności art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji – Rzecznik stwierdził,
że zgodnie z tym uregulowaniem w postępowaniu w przedmiocie udzielenia koncesji ocenia się „możliwości dokonania przez wnioskodawcę
koniecznych inwestycji i finansowania programu”. Według RPO, to mało precyzyjne kryterium koliduje z konstytucyjnym nakazem
stanowienia odstępstw od korzystania z konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności (w badanej sprawie chodzi o gwarancje
wysłowione w art. 22 i w art. 54 ust. 1 Konstytucji) w formie ustawy (art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji), a nadto pozostaje
w sprzeczności z zasadą określoności przepisów prawa (art. 2 Konstytucji).
4. Podczas oceny zasadności obydwu przedstawionych powyżej zarzutów niezbędne było nawiązanie do uregulowań wyznaczających
pozycję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.
Zgodnie z art. 213 ust. 1 Konstytucji, „Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji
oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji”. Na płaszczyznę ustawową to uregulowanie przenosi art. 6 ust. 1 ustawy
o radiofonii i telewizji, zgodnie z którym: „Krajowa Rada stoi na straży wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności
dostawców usług medialnych i interesów odbiorców oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji”.
Z art. 213 ust. 2 Konstytucji wynika, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji wydaje rozporządzenia, a w sprawach indywidualnych
podejmuje uchwały. To uregulowanie na płaszczyźnie ustawowej rozwija art. 6 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji, wskazując,
że do zadań Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji należy między innymi: projektowanie w porozumieniu z Prezesem Rady Ministrów
kierunków polityki państwa w dziedzinie radiofonii i telewizji; określanie, w granicach upoważnień ustawowych, warunków prowadzenia
działalności przez dostawców usług medialnych; podejmowanie, w zakresie przewidzianym ustawą, rozstrzygnięć w sprawach koncesji
na rozpowszechnianie programów, wpisu do rejestru programów oraz prowadzenie tego rejestru; sprawowanie w granicach określonych
ustawą kontroli działalności dostawców usług medialnych; ustalanie wysokości opłat za udzielenie koncesji oraz wysokości opłat
abonamentowych.
W kontekście przywołanych powyżej uregulowań wyznaczających kompetencje Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji należy przypomnieć,
że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że KRRiT jest organem niezależnym, niejako zawieszonym pomiędzy
władzą ustawodawczą i wykonawczą, z tym jednak że jego uprawnienia reglamentacyjne, polegające na wydawaniu decyzji w indywidualnych
sprawach i na wykonywaniu kompetencji prawotwórczych w postaci wydawania rozporządzeń, zbliżają go do organów egzekutywy.
Trybunał podkreślił, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji jest konstytucyjnym organem państwa wyposażonym w szereg istotnych
kompetencji, których realizacja (rozstrzygnięcia w formie uchwał i wydawanie decyzji administracyjnych) stanowi element wykonywania
przez państwo jego funkcji (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06).
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, jako organ państwa, jest związana zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji). Jej działania
muszą być więc wyznaczone przez prawo, w którym winna być zawarta zarówno ich podstawa, jak też zakreślone granice. W piśmie
Sejmu zasadnie podniesiono nawiązując do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że wobec obowiązywania konstytucyjnej zasady
legalizmu, brak regulacji upoważniającej Krajową Radę Radiofonii i Telewizji do podjęcia danego działania należy uznać za
równoznaczny z jego zakazem (zob. w szczególności wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97), przy
czym naruszenie zasady legalizmu następuje także wtedy, gdy przepisy adresowane do organu władzy publicznej są na tyle niejednoznaczne,
że pozostawiają tym organom nadmierny zakres swobody i uznaniowości (zob. w szczególności wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z 14 maja 2009 r., sygn. K 21/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 67).
W doktrynie koncesja definiowana jest jako akt administracyjny stanowiący wyraz zgody państwa na podjęcie i wykonywanie działalności
gospodarczej zastrzeżonej na rzecz państwa lub mającej szczególne znaczenie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub obywateli,
wydany na podstawie przepisów określających warunki oraz tryb wydawania koncesji, który przy zapewnionej mu przez prawo trwałości,
ustanawia prawo do podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej na warunkach ustalonych w koncesji, wydawany na wniosek
przedsiębiorcy (por. C. Kosikowski, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2000, s. 580).
W orzecznictwie wskazuje się, że koncesja to publicznoprawne uprawnienie podmiotowe związane z dostępem do reglamentowanego
rynku, na którym koncesjonariusz, prowadząc działalność gospodarczą, korzysta z rzadkiego dobra, jakim są ograniczone zasoby
częstotliwości (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 8 maja
1998 r., sygn. akt III RN 34/98, OSNP nr 5/1999, poz. 157). Podkreśla się również, że jest to publicznoprawne uprawnienie
do prowadzenia określonej działalności gospodarczej przyznane określonemu podmiotowi, który spełnia wymagania przedmiotowe
i podmiotowe, w drodze decyzji właściwego organu administracji (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 8 maja 1998 r., sygn. akt III
RN 34/98, OSNP nr 5/1999, poz. 157 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1835/93,
„Wokanda” nr 7/1995, s. 37).
Konstrukcja koncesji na nadawanie programów radiowych i telewizyjnych opiera się na uznaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego
Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 793/01, Lex nr 157653).
W kontekście przywołanego powyżej uregulowania zawartego w art. 34 ustawy o radiofonii i telewizji należy odnotować, że z
jego treści „wynika nie prawo do koncesji, ale jedynie możliwość uzyskania koncesji”. Organ władzy publicznej może zatem podjąć
decyzję o określonej treści, ale nie musi; jest uprawniony, po dokładnym zbadaniu stanu faktycznego i prawnego (wniosku koncesyjnego),
do wyboru jednej z dwóch dopuszczalnych konsekwencji prawnych (zob. także powołany w piśmie Sejmu artykuł A. Nałęcza, Uznanie administracyjne a reglamentacja działalności gospodarczej, Warszawa 2010, s. 43). Stwierdzono nadto, że z przywołanym powyżej przepisem koresponduje art. 35 ustawy, który także stanowi
o możliwości udzielenia koncesji osobie fizycznej, mającej obywatelstwo polskie i stałe miejsce zamieszkania na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej, osobie prawnej lub osobowej spółce handlowej, które mają siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej.
Z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że wykonywanie działalności w zakresie rozpowszechniania programów
radiowych i telewizyjnych nie jest jedyną działalnością koncesjonowaną. Uzależnienie dopuszczalności prowadzenia działalności
gospodarczej od uprzedniego uzyskania koncesji przewidują jeszcze inne ustawy: ustawa z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu
działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią
o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1017), ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. − Prawo energetyczne
(Dz. U. z 2012 r. poz. 1059; dalej: prawo energetyczne), ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U.
z 2005 r., Nr 145, poz. 1221, ze zm.), ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. − Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1393, ze zm.;
dalej: prawo lotnicze), ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.).
Nie dokonując poziomej oceny uregulowania zawartego w kontrolowanym przepisie, porównawczo jedynie warto w tym miejscu odnotować,
że ustawy przewidujące koncesjonowanie działalności różnie określają dostęp do koncesji. Odmienne uregulowanie tej kwestii
wiąże się ze specyfiką poszczególnych rodzajów koncesjonowanej działalności.
Nie wnikając w szczegółowe kwestie dotyczące rozwiązań przyjętych w tym zakresie na gruncie ustaw niezaskarżonych w niniejszej
sprawie, trzeba zauważyć, że w niektórych innych ustawach dotyczących działalności koncesjonowanej wyznaczając dostęp do koncesji
ustawodawca też posłużył się wyrażeniem „w szczególności”.
W ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. − Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981, ze zm.; dalej: prawo geologiczne
i górnicze) zasady koncesjonowania zostały określone w dziale III, rozdziałach 1 i 2. Odmowy udzielenia koncesji dotyczy art.
29 ust. 1, zawarty w rozdziale 1 prawa geologicznego i górniczego oraz art. 45 pomieszczony w rozdziale 2 tej ustawy. Wyznaczając
dostęp do koncesji zwrotem „w szczególności” ustawodawca posłużył się tu w art. 29 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego.
Zgodnie z ustępem pierwszym tego artykułu: „Jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności
związanemu z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby
wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tego planu − uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia
koncesji”. W ustępie drugim wskazany przepis stanowi: „Odmowa udzielenia koncesji na podziemne składowanie odpadów następuje
również, jeżeli istnieje uzasadniona technicznie, ekologicznie lub ekonomicznie możliwość odzysku lub możliwość unieszkodliwiania
odpadów w inny sposób niż przez ich składowanie”. Zwrotem „w szczególności” ani innym, znaczeniowo z nim zbieżnym, jako przesłanką
ograniczającą dostęp do koncesji nie operuje art. 45 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego dotyczący koncesji na poszukiwanie
lub rozpoznawanie złóż węglowodorów oraz wydobywanie węglowodorów ze złóż; udzielenie koncesji na ten rodzaj działalności
poprzedza się co do zasady przetargiem (art. 43 prawa geologicznego i górniczego).
Szczególna, konstytucyjnie chroniona wolność formułowania poglądów i ich rozpowszechniania za pomocą programów telewizyjnych
i radiowych niewątpliwie wymaga, aby nadawanie programów było wolne od ingerencji państwa, co wiąże się z tradycyjną doktryną
tzw. negatywnych obowiązków państwa. Z drugiej jednak strony, państwo musi podejmować działania pozytywne w celu zagwarantowania
osobom o różnych poglądach dostępu do środków masowego przekazu. Zawłaszczenie radia i telewizji przez jedną grupę społeczną
lub jedną opcję polityczną przekreśla wolny charakter mediów. Dlatego też procedura koncesyjna powinna mieć na celu wyłonienie
nadawcy, który gwarantuje najlepsze warunki programowe. Jak wskazano powyżej, ta okoliczność jest pomiędzy uczestnikami postępowania
niesporna.
W ramach postępowania zmierzającego do udzielenia koncesji konieczne jest zachowanie dwóch istotnych zasad: 1) równości wobec
prawa; chodzi tu o równe traktowanie wszystkich podmiotów ubiegających się o uzyskanie reglamentowanego dobra w postaci koncesji;
2) jawności decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji oraz jej uzasadnienia.
Jak wskazano powyżej, koncesja charakteryzuje się uznaniowością; przesłanki przyznania koncesji, jej cofnięcia, zmiany, czy
ograniczenia zakresu poddane są uznaniu organu koncesyjnego (organu administracyjnego) – por. M. Szydło, Swoboda działalności gospodarczej, Warszawa 2005, s. 224). W konsekwencji w wypadku koncesji organ koncesyjny ma szeroki zakres władzy dyskrecjonalnej podczas
podejmowania decyzji o przyznaniu bądź nieprzyznaniu koncesji. Odmiennie bowiem aniżeli zezwolenie na prowadzenie określonej
działalności gospodarczej, które jest dostępne w wypadku spełnienia wymaganych przesłanek, koncesja to przywilej dostępny
wyłącznie dla wybranych podmiotów (por. M. Zdyb, Komentarz do ustawy. Prawo działalności gospodarczej, Kraków 2000, s. 268-269; K. Chałubińska-Jentkiewicz, Audiowizualne uslugi medialne. Reglamentacja w warunkach konwersji cyfrowej, Lex 2013; R.W. Kaszubski, M. Olszak, Koncesje a zasada wolności działalności gospodarczej, „Glosa” nr 7/1998, s. 5).
Przywołany na wstępie art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji określa pozytywne przesłanki, których spełnienie stanowi
warunek sine qua non uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych. Użyte w tym przepisie, kwestionowane przez wnioskodawcę
wyrażenie „w szczególności” jednoznacznie wskazuje, że katalog przesłanek zawarty w tym przepisie nie jest zamknięty. W postępowaniu
w przedmiocie udzielenia koncesji ocenie podlega każda spośród przesłanek zawartych w art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i
telewizji oraz uwzględnia się inne jeszcze, niewskazane w tym przepisie, okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia
wniosku o przyznanie koncesji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 336/09, Lex
nr 596766).
W rozpatrywanym wniosku RPO zarzucił, że ograniczenia korzystania z praw i wolności gwarantowanych przez art. 22 oraz art.
54 ust. 1 Konstytucji nie zostały ustanowione w kompletnej postaci w ustawie, lecz wynikają z praktyki przyjętej przez organ
koncesyjny.
Wyrażenie „w szczególności”, którym ustawodawca posłużył się w art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, jednoznacznie
wskazuje, że zawarte w tym przepisie wyliczenie przesłanek, które podlegają badaniu w postępowaniu toczącym się w przedmiocie
uzyskania koncesji, nie ma charakteru zamkniętego.
Powyższe stwierdzenie nie powinno być jednak opacznie rozumiane. Nie powinno być w szczególności odczytywane jako potwierdzenie
zasadności zarzutu sformułowanego przez Rzecznika w odniesieniu do art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji.
Luz decyzyjny, jaki Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji (organowi administracyjnemu) wyznacza sformułowanie kwestionowane
przez Rzecznika, nie oznacza dowolności decyzji co do udzielenia koncesji. Stosując zaskarżone uregulowanie, Krajowa Rada
Radiofonii i Telewizji nie może naruszać praw podmiotowych wnioskodawców wynikających z innych przepisów, w tym w szczególności
z przepisów rangi konstytucyjnej. Krępują ją zarówno przepisy o charakterze materialnoprawnym, jak i przepisy procesowe.
Oceniając złożony wniosek koncesyjny w kontekście możliwości uzyskania koncesji, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji działa
nie tylko na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji oraz innych przepisów zawartych w tej ustawie. Podstawę
prawną działania tego organu stanowią tu także inne przepisy, a w szczególności uregulowania zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca
1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu
Administracyjnego stwierdza się, że udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych ma następować
„w oparciu o obiektywne kryteria ustawowe, po precyzyjnym ustaleniu stanu faktycznego na podstawie całokształtu zebranego
w sprawie materiału dowodowego i jego wszechstronnej ocenie, zgodnie z […] art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.” (wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z 24 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 793/01, Lex nr 157653).
Trzeba zauważyć, że powołany przez Rzecznika wyrok ETPC z 17 czerwca 2008 r. w sprawie Meltex Ltd and Mesrop Movsesyan przeciwko
Armenii (skarga nr 32283/04) nie dostarcza argumentów, które obalałyby konstytucyjność zaskarżonego uregulowania. Wskazany
wyrok zapadł w kontekście odmiennego stanu faktycznego i prawnego. ETPC nie wypowiedział się w nim w sprawie warunków dopuszczalności
limitowania dostępu do działalności gospodarczej polegającej na rozpowszechnianiu programów radiowych i telewizyjnych. We
wskazanym wyroku ETPC wypowiedział się merytorycznie wyłącznie w kwestii powinności uzasadniania przez organ armeński, będący
odpowiednikiem polskiej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, decyzji o odmowie udzielenia licencji na rozpowszechnianie programów
radiowych i telewizyjnych, stwierdzając, że brak uzasadnienia nie chroni odpowiednio przed arbitralnymi ingerencjami władz
publicznych w fundamentalne prawo do wolności wypowiedzi.
Jak wskazano powyżej, podejmując decyzję co do udzielenia koncesji Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji korzysta z pewnego
zakresu swobody wpisanego w istotę uznania administracyjnego. Swoboda ta nie oznacza jednak akceptacji dowolności decyzji.
Swobodę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji krępują tu przepisy k.p.a. W postępowaniu koncesyjnym konieczne jest zapewnienie
realizacji zasady równości wobec prawa (równego dostępu do reglamentowanego dobra w postaci koncesji) oraz jawności decyzji
podjętej w przedmiocie udzielenia koncesji. Organ administracyjny, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim
zadecyduje, w jakim zakresie będzie korzystać ze swojej władzy, ma obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy
w perspektywie wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 9 października 2001 r., sygn. akt II SA 1075/01, Lex nr 51033), a także musi uwzględnić tę okoliczność, by decyzja w przedmiocie
udzielenia koncesji pozostawała w zgodzie z interesem społecznym oraz słusznym interesem obywateli.
Gwarancję realizacji zasady równości wobec prawa stanowi tu w szczególności art. 34 ustawy o radiofonii i telewizji; wszystkie
wnioski koncesyjne złożone w terminie wskazanym przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji są rozpatrywane
w jednym postępowaniu, jeżeli ich liczba przekracza liczbę możliwych do udzielenia koncesji. Wymóg rozpoznania wszystkich
wniosków w jednym postępowaniu ułatwia prawidłową ocenę poszczególnych wnioskodawców w kontekście pozostałych, sprzyjając
wyborowi najlepszych wnioskodawców.
Z art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie jest obligatoryjnym składnikiem decyzji administracyjnej. Ma ono zawierać dwa
elementy konieczne: uzasadnienie faktyczne oraz uzasadnienie prawne. W ramach uzasadnienia faktycznego organ administracji
jest zobligowany do wskazania faktów, które w rozpoznanej sprawie uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, rozstrzygając
sprawę, oraz przyczyn odmówienia wiarygodności pozostałym dowodom. Obowiązek wynikający z art. 107 § 3 k.p.a. nabiera szczególnego
znaczenia w wypadku, gdy organ administracji – tak jak w badanej sprawie − przyznaje uprawnienie jednemu tylko lub niektórym
tylko spośród podmiotów ubiegających się o nie, zwłaszcza jeżeli kieruje się przy ich wyborze własną oceną opartą na ogólnie
ujętych kryteriach.
Przepisy wskazane jako wzorce kontroli w sprawie, tj. zarówno art. 22, jak i art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
dopuszczają możliwość limitacji gwarantowanych przez nie wolności wtedy tylko, gdy stosowane ograniczenie wynika z przepisu
ustawy.
Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny poczynił szczegółowe ustalenia dotyczące stosowania zakwestionowanego uregulowania.
Trzeba podkreślić, że przedstawicielka Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, na rozprawie 18 lutego 2014 r., odpowiadając
na pytania sędziów Trybunału zapewniła, że zarówno w praktyce Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, jak i w orzecznictwie
sądów administracyjnych, kwestionowane wyrażenie „w szczególności” nie jest rozumiane „jako możliwość dopisania czy też określenia
jakiejś dodatkowej przesłanki, nieznanej ustawie, przez przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w postępowaniu,
w którym ocenia złożone wnioski koncesyjne”. Przedstawicielka Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji powiedziała, że analizowane
wyrażenie nie jest także rozumiane jako źródło, z którego mogłaby wynikać dopuszczalność określenia dodatkowej, nieokreślonej
w ustawie przesłanki ograniczającej dostęp do koncesji. Stwierdziła przy tym, że nigdy nie zdarzyło się, aby w praktyce Krajowej
Rady Radiofonii i Telewizji jako kryterium w postępowaniu o udzielenie koncesji zostało wprowadzone jakiekolwiek wymaganie,
które nie jest wskazane w art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii o telewizji. Jak podkreśliła, treść ogłoszenia Krajowej Rady
Radiofonii i Telewizji zawiera katalog przesłanek zamkniętych. Ustawa determinuje z kolei treść ogłoszenia, tj. elementy,
które mają się w nim znaleźć.
W świetle wszystkich powyższych argumentów Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżony przez Rzecznika art. 36 ust. 1
ustawy o radiofonii i telewizji, w części zawierającej wyrażenie „w szczególności”, rozumiany w ten sposób, że źródłem, uzupełniających
wobec wymienionych w tym przepisie przesłanek, od których spełnienia zależy możliwość uzyskania koncesji na rozpowszechnianie
programu telewizyjnego drogą rozsiewczą naziemną w sposób cyfrowy, może być wyłącznie przepis ustawy, nie pozostawia Krajowej
Radzie Radiofonii i Telewizji jako organowi administracyjnemu nadmiernego zakresu swobody i uznaniowości i nie koliduje z
konstytucyjną zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) – (por. także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 maja 2009 r., sygn.
K 21/08).
Jak wynika z przeprowadzonych przez Trybunał Konstytucyjny ustaleń, wskazany przepis nie jest wykorzystywany przez organy
stosujące prawo w sposób sprzeczny z przepisami konstytucyjnymi, w tym w szczególności z zasadą legalizmu. Trzeba zaznaczyć,
że odmienne ustalenia w tym zakresie obligowałoby Trybunał do kontroli konstytucyjności kontrolowanego przepisu w brzmieniu
nadanym mu w praktyce.
Mając na uwadze wszystkie powyższe argumenty, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji
w zaskarżonym zakresie, rozumiany w sposób wskazany powyżej, jest zgodny z art. 22 i z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31
ust. 3 Konstytucji.
5. W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji z art. 22 i art. 54 ust. 1 w
związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, co następuje:
Rzecznik zarzucił, że kryterium selekcyjne, jakim posłużył się ustawodawca w art. 36 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy, jest mało
precyzyjne, mimo że dotyczy materii finansowej, która jest wymierna, a w konsekwencji możliwa do skonkretyzowania.
Zarzuty niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 22 i art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji
w aspekcie wynikającej z tego przepisu zasady prawidłowej legislacji wymagały osobnej oceny. Punkt wyjścia musiał tu stanowić
zarzut niezgodności art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji z art. 2 Konstytucji.
Rozważając zarzut niezgodności art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji z art. 2 Konstytucji w aspekcie prawidłowej
legislacji, Trybunał Konstytucyjny nie podzielił argumentów przedstawionych przez Rzecznika.
Trafność stwierdzenia zawartego w rozpatrywanym wniosku, że ze względu na obowiązywanie konstytucyjnej zasady określoności
prawa, zakorzenionej w art. 2 Konstytucji, ustawodawca powinien ostrożnie operować zwrotami niedookreślonymi, nie budzi wątpliwości.
Trybunał stwierdził jednak, że treść kontrolowanego przepisu nie zawiera zwrotów niedookreślonych ani – tym bardziej – przepis
nie operuje klauzulą generalną.
Art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji nakłada na Krajową Radę Radiofonii i Telewizji obowiązek dokonania oceny
zdolności finansowej osoby ubiegającej się o koncesję.
Warto tu porównawczo odnotować, że ocena możliwości finansowania działalności stanowi kryterium dostępu do koncesji także
w innych ustawach odnoszących się do działalności koncesjonowanej. Chodzi tu w szczególności o art. 33 ust. 1 prawa energetycznego
oraz art. 171b prawa lotniczego. W prawie lotniczym pojawienie się wyraźnych oznak problemów finansowych przewoźnika lub otwarcie
postępowania upadłościowego także przeciwko przewoźnikowi lotniczemu posiadającemu koncesję obliguje do dokonania szczegółowej
oceny sytuacji finansowej przewoźnika.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kryterium odnoszące się do kondycji finansowej podmiotu ubiegającego się o koncesję
na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych nie koliduje z art. 2 Konstytucji w aspekcie poprawnej legislacji.
Trzeba zauważyć, że kwestionowane wyrażenie wypełnia konkretną treścią orzecznictwo. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym
stwierdza się, że w postępowaniu toczącym się w przedmiocie udzielenia koncesji Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji ocenia
zdolność wnioskodawców do sfinansowania nakładów inwestycyjnych, opłaty koncesyjnej oraz działalności początkowej projektu.
Wskazuje się przy tym, że podmiot wnoszący o udzielenie mu koncesji na nadawanie programów radiowych i telewizyjnych powinien
wykazać we wniosku koncesyjnym, że dysponuje źródłami finansowania działalności objętej koncesją. Źródłem finansowania mogą
tu być zarówno jego środki, jak i środki pochodzące od innych osób, przy czym w tym drugim wypadku zobowiązanie do finansowania
działalności koncesyjnej powinno być jednoznaczne i zależne wyłącznie od uzyskania koncesji (żadne inne warunki nie są dopuszczalne)
– (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 maja 2004 r., sygn. akt II SA 1780/02, Lex nr 697583).
Zgodnie z orzecznictwem, kryterium, o którym mowa jest w art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji (możliwość dokonania
przez wnioskodawcę koniecznych inwestycji i finansowania programu), jest możliwe do spełnienia niezależnie od wielkości posiadanego
potencjału czy wartości poszczególnych wskaźników finansowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z 25 maja 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 627/12, Lex nr 1225808).
Z przedstawioną linią orzeczniczą koresponduje wypowiedź przedstawicielki KRRiT na rozprawie 18 lutego 2014 r. Stwierdziła
ona mianowicie, że wnioskodawca ubiegający się o koncesje składa m.in. sprawozdanie obrazujące jego kondycję finansową. To
sprawozdanie ma jednak wartość do pewnego stopnia historyczną, oddaje bowiem stan finansowy wnioskodawcy z przeszłości. Przedstawicielka
Krajowej Rady Radiofonii podkreśliła przy tym, że wnioskodawca składa jednak również takie dokumenty, które pozwalają poznać
jego aktualną sytuację finansową, w szczególności poziom jego zobowiązań, poziom jego środków, zgromadzone środki finansowe,
ale też możliwość pozyskania właściwych, niezbędnych środków. Jak zaznaczyła, wnioskodawca „ projektuje sam program, przedstawia
swój projekt, sam określa, jakie są dla niego niezbędne inwestycje i to, co ma pokazać organowi, czy jest w stanie to sfinansować.
Jak to zrobi − to zależy już od inicjatywy wnioskodawcy. On może mieć środki własne, może mieć środki pozyskane od swojego
akcjonariusza czy udziałowca, może mieć środki pozyskane, na przykład, z kredytu bankowego, ale też na dzień rozpatrywania
zazwyczaj, może się tak zdarzyć, że tych środków jeszcze fizycznie nie ma. Ma na przykład promesę udzielenia kredytu przez
bank, ale właśnie pod warunkiem otrzymania tej koncesji”.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, bardziej precyzyjne (np. kwotowe) ujęcie tej przesłanki, wbrew sugestiom Rzecznika, nie
wydaje się możliwe do zrealizowania. Analizowana przesłanka zakłada bowiem możliwości finansowania działalności przez podmiot
ubiegający się o koncesję w odniesieniu do wymagań inwestycyjnych konkretnego przedsięwzięcia.
W świetle powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji jest zgodny
z art. 2 Konstytucji w aspekcie zasady poprawnej legislacji.
6. Wobec stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny, że kontrolowany art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji nie
koliduje z art. 2 Konstytucji w aspekcie poprawnej legislacji, w odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 36 ust. 1 pkt 2
ustawy o radiofonii i telewizji z art. 22 i art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji aktualność zachowują poczynione
powyżej rozważania odnoszące się do konstytucyjnych granic swobody wpisanej w istotę uznania administracyjnego.
Jak wskazano powyżej, podejmując decyzję co do udzielenia koncesji, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji korzysta z pewnego
zakresu swobody wpisanego w istotę uznania administracyjnego. Ze względu na obowiązywanie przepisów k.p.a., swoboda ta nie
oznacza akceptacji dowolności tej decyzji. W postępowaniu koncesyjnym konieczne jest zapewnienie realizacji zasady równości
wobec prawa oraz jawności decyzji co do udzielenia koncesji. Dochowanie tych wymogów w postępowaniu administracyjnym toczącym
się przed Krajową Radą Radiofonii i Telewizji podlega kontroli sądowoadministracynej.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżony przez Rzecznika art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o radiofonii i telewizji, nie
pozostawiając Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji (organowi administracyjnemu) nadmiernego zakresu swobody i uznaniowości,
jest zgodny z art. 22 i z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
7. Przechodząc do oceny podniesionego przez RPO zarzutu niezgodności art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji z art.
92 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, co następuje:
Zaskarżony przepis stanowi: „Krajowa Rada, po zasięgnięciu opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, określi, w drodze
rozporządzenia, dane, które powinien zawierać wniosek, oraz szczegółowy tryb postępowania w sprawach udzielania i cofania
koncesji”.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji: „Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego
upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia
i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu”.
Art. 92 ust. 1 Konstytucji był wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny podkreślał,
że rozporządzenie jest aktem wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. To znaczy, że: 1) rozporządzenie
powinno być wydane na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, w celu
wykonania ustawy (niedopuszczalne jest domniemanie kompetencji do wydania rozporządzenia); 2) akt ten nie może być sprzeczny z ustawą, na podstawie której został wydany, oraz z normami konstytucyjnymi, a także z wszelkimi
obowiązującymi ustawami, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia; 3) jeżeli rozporządzenie ma określić tryb postępowania, to powinna być zachowana spójność z innymi przepisami wyższej rangi (por.
wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 2009 r., sygn. K 28/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 28 oraz 8 stycznia 2013 r., sygn.
K 38/12, OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 1).
To, czy rozporządzenie jest aktem wykonawczym wobec ustawy, czy też ma charakter samoistny, jest determinowane przede wszystkim
przez treść ustawowego upoważnienia do jego wydania. Upoważnienie to musi mieć charakter szczegółowy pod względem: 1) podmiotowym
(musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia), 2) przedmiotowym (musi określać zakres spraw przekazanych do uregulowania)
oraz 3) treściowym (musi określać wytyczne do treści aktu; por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 października 1999 r.,
sygn. K 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120 oraz kilkanaście późniejszych orzeczeń). Brak któregoś z tych elementów może samodzielnie
przesądzać o niezgodności badanego upoważnienia ustawowego z art. 92 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z 8 stycznia 2013 r., sygn. K 38/12).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zakres materii, która może być przekazana ustawą do regulacji
w rozporządzeniu, powinien być określony „poprzez wskazanie spraw rodzajowo jednorodnych z tymi, które reguluje ustawa, lecz
które nie mają zasadniczego znaczenia z punktu widzenia założeń ustawy i dlatego nie zostały unormowane w niej wyczerpująco,
a są niezbędne do realizacji norm ustawy” (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 stycznia 2013 r., sygn. K 38/12 oraz powoływane
tam wcześniejsze orzecznictwo). Minimalny stopień szczegółowości wytycznych zależy od regulowanej materii: „w niektórych dziedzinach
(np. prawo karne, czy – mówiąc szerzej – regulacje represyjne) zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy, nakazująca normowanie
w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych (…). W innych
dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych. Nigdy jednak nie może to prowadzić do
nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego (…). Innymi słowy – możliwe jest też sformułowanie ogólniejszej zasady
konstytucyjnej: im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym
pełniejsza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych. Przy czym minimum
treściowe wytycznych nie ma charakteru stałego, a wyznaczane musi być a casu ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z sytuacją jednostki” (wyrok z 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU
nr 1/A/2007, poz. 3; stwierdzenia te powtarzają częściowo tezy wyroku z 9 listopada 1999 r., sygn. K 28/98, OTK ZU nr 7/1999,
poz. 156; por. także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 stycznia 2013 r., sygn. K 38/12). Co do zasady „ustawodawca nie może
przekazywać do unormowania w drodze rozporządzenia spraw o istotnym znaczeniu dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka
i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji. Wymienione sprawy muszą być regulowane bezpośrednio w ustawie” (wyrok z 28 czerwca
2000 r., sygn. K 34/99; teza powtórzona następnie m.in. w wyrokach z: 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002,
poz. 3; 8 lipca 2003 r., sygn. P 10/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 62; 26 listopada 2003 r., sygn. SK 22/02, OTK ZU nr 9/A/2003,
poz. 97; por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 stycznia 2013 r., sygn. K 38/12).
Jak już była o tym mowa powyżej, formułując zarzut niezgodności art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji z art. 92 ust.
1 Konstytucji, Rzecznik podniósł dwojakiego rodzaju zastrzeżenia dotyczące szczegółowości zawartego w zaskarżonym przepisie
upoważnienia.
Wskazał po pierwsze, że jest ono nieprecyzyjne pod względem przedmiotowym, bo nie określa należycie materii, która ma zostać
zawarta w akcie wykonawczym, a w szczególności, czy dane, o których mowa jest w zaskarżonym przepisie, mają dotyczyć wszystkich
„przesłanek określonych w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o radiofonii i telewizji, czy też niektórych z tych przesłanek, a
jeśli tylko niektórych, to jakich”. Upoważnienie nie określa też, czy poza danymi dokumentującymi spełnianie przesłanek określonych
w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy w rozporządzeniu możliwe jest określenie dodatkowych danych, które powinien zawierać wniosek,
skoro katalog przesłanek ocenianych w procesie koncesyjnym jest katalogiem otwartym. Zarzucił ponadto, że z kwestionowanego
upoważnienia wynika, że w drodze rozporządzenia zostanie ustalony szczegółowy tryb postępowania w sprawach udzielania i cofania
koncesji, który jest określony w k.p.a., z uwzględnieniem odrębnych regulacji w tym zakresie zawartych w ustawie o radiofonii
i telewizji oraz w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Wątpliwości wywołało to, czy „szczegółowy tryb postępowania”
należy odnosić do ustawy o radiofonii i telewizji, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, czy do k.p.a., czy też może
łącznie do wszystkich wymienionych ustaw. Po drugie, Rzecznik zarzucił, że kwestionowane upoważnienie jest wadliwe także w
zakresie szczegółowości pod względem treściowym, nie zawiera bowiem wytycznych, którymi powinna się kierować Krajowa Rada
Radiofonii i Telewizji, określając dane, jakie powinien zawierać wniosek o udzielenie koncesji.
Kwestionowany przepis zawiera upoważnienie do określenia w rozporządzeniu danych, które powinien zawierać wniosek o udzielenie
koncesji, oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji.
W zakresie zarzutu dotyczącego danych, które powinien zawierać wniosek o udzielenie koncesji, Trybunał Konstytucyjny podzielił
stanowisko Prokuratora Generalnego, że skoro w rozporządzeniu mają zostać określone: 1) dane, jakie ma zawierać wniosek o
udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych oraz 2) szczegółowy tryb postępowania w sprawach
udzielania i cofania koncesji, to oczywiste jest, że ma się ono odnosić do materii uregulowanej w rozdziale 5 ustawy o radiofonii
i telewizji – „Koncesje na rozpowszechnianie programów”. Wyrażenie „dane”, którym ustawodawca posłużył się w zaskarżonym art.
37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji, należy wiązać z danymi potrzebnymi organowi koncesyjnemu do podjęcia decyzji o
udzieleniu bądź nieudzieleniu koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych.
Z treści rozporządzenia wynika, że dotyczy ono wyłącznie kwestii o charakterze techniczno-proceduralnym. Nie ma w nim przepisów,
które można by uznać za dalsze, pozaustawowe przesłanki dostępu do koncesji.
Jak wskazano powyżej, decyzja o udzieleniu koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych opiera się na
uznaniu administracyjnym, niemniej jednak przesłanki uzyskania koncesji uregulowane są na płaszczyźnie ustawowej (bezpośrednio
w ustawie o radiofonii i telewizji ustawodawca uregulował, zarówno pod względem podmiotowym, jak przedmiotowym, tryb składania
wniosków o udzielenie koncesji; zastosowanie znajdują tu nadto przepisy k.p.a.). Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem,
że wbrew zarzutowi Rzecznika, materia, która ma zostać uregulowana w rozporządzeniu, została wystarczająco sprecyzowana na
płaszczyźnie ustawowej.
Jak wskazano powyżej w kontekście wzorca kontroli, którym był art. 92 ust. 1 Konstytucji, RPO sformułował jeden jeszcze zarzut.
Zdaniem Rzecznika, upoważnienie zawarte w art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji nie ma charakteru szczegółowego także
pod względem treściowym; nie określa, „jak ma być uregulowana materia rozporządzenia”. W zakresie objętym wnioskiem, zdaniem
RPO, nie można zatem w sposób jednoznaczny określić, jakimi kryteriami powinien kierować się organ, wydając rozporządzenie.
W odniesieniu do zarzutu braku ustawowych wytycznych dotyczących materii przekazanej do rozporządzenia należało stwierdzić,
co następuje:
Z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego mogą przybierać
różną postać redakcyjną.
Dopuszczalne jest w szczególności ich ujęcie zarówno w sposób „negatywny” (przez ustalenie, których możliwych do zastosowania
rozwiązań ustawodawca nie akceptuje w akcie wykonawczym), jak i w sposób „pozytywny” (np. przez wskazanie celów lub funkcji
normowanej instytucji albo innych kryteriów, którymi powinien się kierować twórca rozporządzenia – por. np. powołany powyżej
wyrok o sygn. K 28/08; zob. także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 stycznia 2013 r., sygn. K 38/12).
Oprócz typowej konstrukcji przepisu upoważniającego, kompleksowo regulującego treść przewidywanego rozporządzenia, w orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego dopuszczono także sformułowanie go w sposób lakoniczny, a zamieszczenie wytycznych w innych przepisach
ustawy upoważniającej (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. P 23/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz.
82 oraz powołane powyżej wyroki Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 12/99, K 28/08 oraz o sygn. K 38/12), choć teza ta spotkała
się z krytyką niektórych przedstawicieli doktryny z uzasadnieniem, że umieszczanie wytycznych poza przepisem upoważniającym
nie jest pożądaną techniką prawodawczą i nie pozwala na odtwarzanie wytycznych z przepisów ustaw innych niż ustawa upoważniająca
(zob. S. Wronkowska, Model rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustaw w świetle konstytucji i praktyki, [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, red. A. Szmyt, Warszawa 2005, s. 77).
Zaskarżony art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących uregulowania, które
ma zostać zawarte w akcie wykonawczym. Jak jednak wskazano powyżej, z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie wynika, że
zawarcie wytycznych bezpośrednio w przepisie zawierającym upoważnienie do uregulowania określonej materii w rozporządzeniu
stanowiło warunek niesprzeczności przepisu delegującego z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
W odniesieniu do przedstawionego powyżej zarzutu braku wytycznych Rzecznik nie zawarł w badanym wniosku bliższego uzasadnienia.
Jak już była o tym mowa, w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności prawa,
z którą wiąże się zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto kwestionuje konstytucyjność aktu normatywnego (por. wyrok
Trybunału Konstytucyjnego z 9 października 2001 r., sygn. SK 8/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 211; zob. także E. Siemieński, Pozycja ustrojowa i właściwość Trybunału Konstytucyjnego, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” nr 4/1985, s. 108).
Z poczynionych powyżej ustaleń wynika, że w ustawie o radiofonii i telewizji pomieszczone zostały nie tylko przepisy materialnoprawne,
ale również przepisy o charakterze procesowym. Ich analiza pozwala na zdekodowanie wytycznych dotyczących materii przekazanej
do uregulowania w akcie wykonawczym do tej ustawy (chodzi tu w szczególności o przepisy zawarte w rozdziale 5 ustawy – „Koncesje
na rozpowszechnianie programów”).
Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w zakresie tego zarzutu, w niniejszym postępowaniu domniemanie konstytucyjności
art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji nie zostało obalone.
Ze wszystkich powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.