Proszę czekać trwa pobieranie danych

Zdanie odrębne

sędziego TK Rafała Wojciechowskiego
do wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 15 lipca 2025 r., sygn. akt K 8/23
Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), jako członek składu orzekającego, zgłaszam zdanie odrębne do wyroku z 15 lipca 2025 r., sygn. K 8/23.
Uważam, że Trybunał powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Na wstępie pragnę podkreślić, że podzielam zaprezentowany w wyroku pogląd, iż Trybunał Konstytucyjny posiada kognicję do zbadania konstytucyjności u.o.t.p.TK, jak i wszelkich innych ustaw regulujących jego własne kompetencje bądź odnoszących się do jego statusu ustrojowego lub statusu sędziów. Ustawa regulująca organizację i tryb postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie może zawierać regulacji stojących w sprzeczności z przepisami Konstytucji i paraliżujących działanie Trybunału.
Trzeba jednak zaznaczyć, że zgodnie z art. 67 ust. 1 u.o.t.p.TK Trybunał przy orzekaniu jest związany zakresem zaskarżenia wskazanym we wniosku. Art. 67 ust. 2 u.o.t.p.TK doprecyzowuje, że zakres zaskarżenia obejmuje określenie przedmiotu kontroli oraz wskazanie wzorca kontroli. W orzecznictwie jednoznacznie wskazywano, że Trybunał Konstytucyjny jest związany granicami wniosków i nie ma prawnych możliwości wyjścia poza granice zaskarżenia (zob. wyrok TK z 12 października 2004 r., sygn. K 31/02, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 91). Trybunał wskazał również, że granice jego kognicji są pochodną granic zaskarżenia. Wobec tego samodzielne określenie nowej podstawy kontroli zakwestionowanego przepisu stanowiłoby niedopuszczalne odejście od granic kognicji wyznaczonych przez wnioskodawcę przedmiotem i podstawą kontroli konstytucyjności (zob. wyrok TK z 20 października 2003 r. sygn. U 2/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 81).
Związanie Trybunału granicami zaskarżenia jest niezwykle istotne z uwagi na zasadę skargowości (dyspozycyjności) w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. postanowienia TK z: 18 listopada 1998 r., sygn. SK 1/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 120; 20 grudnia 2000 r., sygn. K 13/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 305; 29 stycznia 2002 r., sygn. K 32/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 10; 11 kwietnia 2013 r., sygn. K 13/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 44). Tak ukształtowany model działania (mający swoją podstawę w art. 191-193 Konstytucji) wyznacza granice ingerencji Trybunału w działalność władz ustawodawczej i wykonawczej.
Wnioskodawca wniósł o zbadanie przedmiotu kontroli w zakresie, w jakim uniemożliwia orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie w sytuacji odmowy orzekania przez mniejszość konstytucyjnego składu Trybunału Konstytucyjnego. Zakres wniosku odnosi się do jednoznacznie zarysowanej przez wnioskodawcę sytuacji. Wnioskodawca zaznaczył, że „organizacja Trybunału nie może prowadzić do jego paraliżu, także w sytuacji, gdy źródłem paraliżu będzie część sędziów Trybunału, którzy w nieuprawniony i nieuzasadniony sposób odmawiają wykonywania swoich obowiązków” (wniosek, s. 5) oraz że „niedopuszczalna jest sytuacja, w której Trybunał zostanie w praktyce pozbawiony możliwości wywiązywania się ze swoich konstytucyjnych powinności ze względu [na] nieuprawnioną odmowę orzekania w pełnym składzie Trybunału przez mniejszościową grupę sędziów Trybunału, tak jak wskazano w petitum wniosku” (wniosek, s. 14-15).
Wobec tego w niniejszej sprawie Trybunał nie ma możliwości badania przepisu w całości, nawet jeśli jego konstrukcja mogłaby budzić konstytucyjne wątpliwości. Pismo skierowane przez wnioskodawcę powinno wyrażać nie tylko wolę skierowania do TK wniosku w określonej sprawie, ale przede wszystkim wyznaczać granice konstytucyjnej kontroli, tj. przedmiot zaskarżenia. Uruchomienie konstytucyjnej kontroli norm jest bowiem wyłączną kompetencją uprawnionego wnioskodawcy (zob. postanowienie o sygn. K 13/00).
Ustrojodawca zdefiniował rolę Trybunału w ramach ochrony ładu konstytucyjnego, która polega na sprawowaniu kontroli hierarchicznej zgodności norm – na podstawie i w granicach kompetencji przyznanych w ustawie zasadniczej oraz zgodnie z zasadami organizacji oraz trybu postępowania określonymi w ustawie. Trybunał nie jest władny przekraczać tych granic. Trybunał nie może podjąć kontroli konstytucyjności z urzędu, nawet jeśli w obrocie prawnym funkcjonują przepisy niekonstytucyjne, czy wręcz szkodliwe dla ustroju państwa.
Z uwagi na powyższe, Trybunał Konstytucyjny powinien rozpatrzyć problem konstytucyjny jednoznacznie wskazany w petitum wniosku, a nie wykorzystywać wskazany formalnie przedmiot kontroli do analizy problemu konstytucyjnego sformułowanego „z urzędu”.
Przedmiotem oceny Trybunału, zgodnie z treścią wniosku miałaby być przede wszystkim nie treść aktu prawnego, a zachowanie sędziów TK, do których ten przepis pośrednio się odnosi. Przepis ten, zdaniem wnioskodawcy, pozwala sędziom TK na „działania obstrukcyjne, polegające na odmowie orzekania” (wniosek, s. 12). Źródłem paraliżu TK miałoby być zachowanie sędziów Trybunału, „którzy w nieuprawniony i nieuzasadniony sposób odmawiają wykonywania swoich obowiązków” (wniosek, s. 5). Należy również zauważyć, że w sformułowaniu „sytuacja odmowy orzekania przez mniejszość konstytucyjnego składu Trybunału Konstytucyjnego” pojęcie „mniejszości”, ale przede wszystkim „odmowy orzekania” mogą być rozumiane wielorako. Nie istnieją ścisłe przesłanki co do klasyfikacji postawy sędziego jako odmowy orzekania.
Z uwagi na powyższe, Trybunał, związany zakresem wniosku, powinien umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK.
Tymczasem Trybunał, pomimo zastosowania argumentacyjnej formuły sentencji, orzekł, wychodząc poza petitum wniosku, o niekonstytucyjności przedmiotu kontroli w całości. Derogował więc art. 37 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.t.p.TK z obrotu prawnego „przez to, że odbiera Trybunałowi Konstytucyjnemu nadaną mu przez ustrojodawcę władzę orzekania w składzie wszystkich sędziów, co do których nie zachodzą żadne przeszkody faktyczne ani prawne do orzekania, i którzy wykonują prawny obowiązek udziału w orzekaniu”. Ponadto za wzorce kontroli wskazał wyrażoną w preambule zasadę rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, której nie uwzględnił wnioskodawca.
Trybunał w swoim wyroku wyszedł więc poza zakres wniosku, zarówno w odniesieniu do przedmiotu oraz wzorców kontroli. Oczywiście, w przeszłości Trybunał niejednokrotnie rekonstruował wskazany w petitum przedmiot oraz uzupełniał wzorce kontroli, w myśl zasady falsa demonstratio non nocet, która nakazuje odczytać zakres zaskarżenia zgodnie z intencjami podmiotu uruchamiającego postępowanie (zob. postanowienie z 26 lutego 2014 r., sygn. K 52/12, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 25). Na tę zasadę powołano się również w stanowisku Sejmu, uzasadniając w ten sposób przeformułowanie przedmiotu kontroli oraz uwzględnienie zasady rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych jako wzorca kontroli. Tymczasem Trybunał, w przeciwieństwie do Sejmu, dokonując niemalże analogicznego zabiegu w odniesieniu do przedmiotu i wzorców kontroli, w żaden sposób go nie uzasadnił. W istocie Trybunał nie wytłumaczył, dlaczego zbadał art. 37 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.t.p.TK w zakresie innym niż wskazany w petitum wniosku. Jest to szczególnie istotne, ponieważ zasada falsa demonstratio non nocet (bez względu na to czy jej zastosowanie jest wprost wskazane w uzasadnieniu, czy nie) nie stanowi alternatywy wobec zasady związania granicami pisma procesowego. Jak wskazano w orzecznictwie, „nie można bowiem przyjąć, że Trybunał ma obowiązek w każdym wypadku automatycznie «poszukiwać» dodatkowych wzorców kontroli konstytucyjności i «uzupełniać» pisma procesowe wnioskodawców o niewymienione w nich i – w opinii Trybunału – trafniejsze wzorce konstytucyjne” (wyrok TK z 7 marca 2007 r., sygn. K 28/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 24).
Trybunał w niniejszej sprawie postąpił przeciwnie, wprost stwierdzając, że „[p]rzedstawiony przez wnioskodawcę do zbadania przepis może prowadzić do zablokowania Trybunału Konstytucyjnego” (cz. III, pkt 7.1 uzasadnienia wyroku). Trybunał w ten sposób niejako wskazał, że kluczowe dlań było formalne wskazanie przepisu, w którym widzi on problem konstytucyjny, a nie zarzuty sformułowane przez wnioskodawcę. Ponadto Trybunał zdecydował się na wskazanie preambuły jako wzorca kontroli z urzędu, poprzedzając to jedynie sformułowaniem, że w „każdej sprawie rozpoznawanej przez Trybunał Konstytucyjny klucz warunkujący sposób jej rozstrzygnięcia musi być wyprowadzany z analizy przepisów Konstytucji” (cz. III, pkt 7 uzasadnienia wyroku). W podobny sposób można rozumieć przywołanie niewskazanych przez wnioskodawcę art. 2 i art. 173 Konstytucji w cz. III pkt 7.3 i 7.4 uzasadnienia wyroku. Trybunał, wykorzystując fakt, że wnioskodawca zaskarżył formalnie art. 37 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.t.p.TK, nie bacząc na zakres zaskarżenia i wskazane wzorce kontroli, samodzielnie sformułował problem konstytucyjny, który rozwiązał w wydanym wyroku.
Z uwagi na powyższe, w moim przekonaniu, Trybunał nie powinien wychodzić poza petitum wniosku – szczególnie nie powinien modyfikować zakresu zaskarżenia. Od każdego wnioskodawcy należy oczekiwać określenia zakresu wniosku i nie ma przy tym znaczenia, czy posiada on do tego odpowiednie przygotowanie profesjonalne (zob. wyrok TK z 9 lutego 1999 r., sygn. U 4/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 4). Wymóg ten jest szczególnie istotny w odniesieniu do Prezesa Rady Ministrów, który jest podmiotem dysponującym wyspecjalizowanym aparatem administracyjnym oraz posiada legitymacje ogólną, przyznającą mu prawo do zakwestionowania dowolnej normy prawnej. Jeśli jednoznacznie wnosi on w petitum o zbadanie przedmiotu kontroli w zakresie, w jakim uniemożliwia orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie w sytuacji odmowy orzekania przez mniejszość konstytucyjnego składu Trybunału Konstytucyjnego, to należy założyć, że taka była jego intencja. Przeciwny pogląd wymagałby szczegółowego uzasadnienia przez Trybunał i jednoznacznego powiązania zarzutów stawianych we wniosku z ostatecznie ustalonym obszarem orzekania. Trybunał tego wymogu nie spełnił.
Trzeba również zwrócić uwagę na osobliwe skutki niniejszego orzeczenia. Abstrahując od kwestii, czy było to dopuszczalne, Trybunał derogował z systemu prawnego art. 37 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.t.p.TK, który stanowi, że rozpoznanie sprawy w pełnym składzie wymaga udziału co najmniej jedenastu sędziów Trybunału. Jak zauważył wnioskodawca, wymóg kworum dla pełnego składu obowiązuje od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.). Równocześnie wtedy ustawodawca zobowiązał Trybunał do orzekania w pełnym składzie nie tylko, jak wcześniej, w sprawach o szczególnej zawiłości (co jest kryterium subiektywnym). Wskazano również katalog określonego typu spraw, obecnie uregulowany w art. 37 ust. 1 pkt 1 lit. a-d u.o.t.p.TK. Wyeliminowanie przepisu określającego kworum prowadzi więc do luki prawnej. Ustawodawca wymaga od Trybunału rozpatrywania pewnego rodzaju spraw bezwarunkowo w pełnym składzie, jednakże nie definiuje pojęcia pełnego składu, ani nie określa jego kworum. Taki stan prawny mógłby prowadzić do licznych sporów z uwagi na potencjalne różnice znaczeń pojęcia „pełnego składu” w języku potocznym i języku prawniczym, jak również ich rozbieżne interpretacje. O tym, że wyrok Trybunału doprowadza do istotnej luki prawnej, może świadczyć także struktura art. 37 ust. 2 u.o.t.p.TK, którego zdanie drugie, traci dotychczasowy sens po derogowaniu zdania pierwszego.
Wydaje się więc, że w takiej sytuacji zasadny byłby wyrok zobowiązujący ustawodawcę do wyeliminowania powstałej w ten sposób luki. W końcu art. 197 Konstytucji wskazuje jednoznacznie, że to ustawa określa organizację oraz tryb postępowania przed Trybunałem. Oczywiście, ustawa ta nie może zawierać treści sprzecznych z Konstytucją. Jednakże to ustawa zasadnicza nakazuje ustawodawcy regulację postępowania przed TK, co w samej istocie niejako ogranicza swobodę jego działania. Za przykład może posłużyć art. 92 u.o.t.p.TK, który stanowi, kiedy dopuszczalne jest rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym, albo art. 37 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p.TK determinujący sprawy, które Trybunał musi rozpatrywać w składzie pięciu albo trzech sędziów. Podobną rolę odgrywał od 1997 r. przepis ustalający minimalne kworum pełnego składu. Nie sposób stwierdzić, że instytucja pełnego składu jest niekonstytucyjna sama w sobie, tak jak niekonstytucyjny sam w sobie nie jest wymóg rozpatrywania spraw w składzie pięciu sędziów. Ustawodawca ma kompetencję do ustanowienia przepisu regulującego instytucję pełnego składu. Jednocześnie przepis ten, jak każdy inny, może być uznany za niekonstytucyjny, jeśli prowadzi do paraliżu organu.
Z uwagi na powyższe, jeśli już Trybunał zdecydował się na derogację zaskarżonego przepisu z obrotu prawnego, bardziej zasadny w niniejszej sprawie byłby wyrok o charakterze zobowiązującym ustawodawcę do interwencji i uchwalenia nowej, zgodnej z Konstytucją, definicji pełnego składu.
Tymczasem, zarówno argumentacyjna część sentencji, jak i uzasadnienie wskazują na to, że Trybunał w niniejszym wyroku zdecydował się wejść w rolę ustawodawcy i zdefiniować samodzielnie pojęcie pełnego składu. Trybunał uznał, że skład powinien móc orzekać „w składzie wszystkich sędziów, co do których nie zachodzą żadne przeszkody faktyczne ani prawne do orzekania, i którzy wykonują prawny obowiązek udziału w orzekaniu”. W praktyce Trybunał doprowadził derogacją przedmiotu kontroli do luki prawnej i jednocześnie lukę tę od razu uzupełnił. Definicja ta jest jednakże dalece nieprecyzyjna i podatna na nadmierne interpretacje ze strony organów, które będą to prawo stosować. Nie sposób jednoznacznie stwierdzić z góry, co stanowi przeszkodę faktyczną i prawną do orzekania, ani też kiedy sędzia TK nie wykonuje prawnego obowiązku udziału w orzekaniu.
Ustanowienie w obrocie prawnym tak niejednoznacznej definicji, regulującej niezwykle istotny obszar działalności TK, może powodować nieokreślone jeszcze ryzyka ustrojowe.
Z powyższych względów złożenie zdania odrębnego uznałem za konieczne.
Created by Łukasz Baranek Internetowy Portal Orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego 1.7.5 [Internet-B:ipo]
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.
Twoja sesja wygasła!
Twoja sesja wygasła
musisz odświeżyć stronę klikając na przycisk poniżej