W skardze konstytucyjnej Władysława Maciejewskiego zakwestionowano zgodność art. 22 ust. 3 oraz art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 ze zm.) z art. 2, art. 19 i art. 32 Konstytucji RP.

Zakwestionowanym przepisom ustawy zarzucono, że dały one podstawę do pozbawienia skarżącego prawidłowo nabytych uprawnień kombatanckich. Zdaniem skarżącego naruszyło to jego prawa wynikające z art. 19 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę specjalnej opieki państwa wobec weteranów walk o niepodległość, zwłaszcza inwalidów wojennych.

Wezwany zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego o uzupełnienie braków formalnych skargi konstytucyjnej, pełnomocnik skarżącego podniósł, że kwestionowana regulacja narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych, godzi również w konstytucyjną zasadę równości w zakresie prawa do opieki ze strony państwa wobec weteranów walk o niepodległość.

Postanowieniem z 27 listopada 2001 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano na niedopełnienie przez skarżącego przesłanki wskazania tych konstytucyjnych wolności lub praw, które naruszone zostały zakwestionowaną regulacją ustawy. W postanowieniu przyjęto, że powołane w skardze normy konstytucyjne nie mogą być uznane za samoistną podstawę dla stwierdzenia podmiotowych praw skarżącego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik skarżącego. Ponownie wskazał na naruszenie przez kwestionowaną regulację zasady ochrony praw słusznie nabytych. Skarżący pozbawiony został bowiem uprawnień kombatanckich, które uzyskał na podstawie ustawy z 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów. Zdaniem pełnomocnika skarżącego kwestionowana regulacja wykracza poza granice dopuszczalnej interwencji władzy publicznej w sferę praw jednostki.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zażalenie pełnomocnika skarżącego zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna stanowi środek prawny służący podmiotom, których konstytucyjnie chronione wolności lub prawa zostały naruszone, do wszczęcia postępowania kontrolnego przed Trybunałem Konstytucyjnym i w konsekwencji wyeliminowania z porządku prawnego unormowań sprzecznych z Konstytucją. Warunkiem skutecznego zainicjowania takiej kontroli jest wskazanie przez skarżącego, jakie konkretne prawa lub wolności unormowane w przepisach konstytucyjnych doznały uszczerbku wskutek zastosowania w konkretnej sprawie zakwestionowanej regulacji ustawy albo innego aktu normatywnego. Powyższy warunek powoduje więc w konsekwencji, że kontrola kwestionowanych w skardze przepisów prowadzona może być wyłącznie z punktu widzenia tych postanowień konstytucyjnych, które w swojej treści wyrażają podmiotowe prawa skarżącego, naruszone orzeczeniem sądu albo organu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie skarżący wskazuje na art. 19 Konstytucji, jako na przepis dający normatywną podstawę dla wyinterpretowania prawa, którego ochrony dochodzić można w drodze skargi konstytucyjnej. Zgodnie z treścią tego przepisu “Rzeczpospolita Polska specjalną opieką otacza weteranów walk o niepodległość, zwłaszcza inwalidów wojennych”. Należy podkreślić, że problem zasadności czynienia z powyższego unormowania konstytucyjnego wzorca dla kontroli przepisów kwestionowanych w trybie skargi konstytucyjnej koncentrować się winien na ocenie jego normatywnej treści. Konieczne jest więc stwierdzenie, czy możliwe jest wyinterpretowanie z niego konkretnych podmiotowych praw skarżącego. Znaczenie drugoplanowe ma natomiast umiejscowienie art. 19 w systematyce przepisów konstytucyjnych, w szczególności zaś zamieszczenie go w Rozdziale I Konstytucji, w sąsiedztwie przepisów wyrażających podstawowe zasady ustroju państwa. Zgodnie bowiem z utrwalonym już w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poglądem sformułowanie w Rozdziale II Konstytucji obszernego katalogu praw i wolności człowieka i obywatela, nie może samo przez się wykluczać oparcia skargi konstytucyjnej na zarzucie naruszenia innych przepisów konstytucyjnych, o ile tylko wyrażają one również określone prawa bądź wolności skarżącego.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego art. 19 Konstytucji może być uznany za normatywną podstawę dla dekodowania praw podmiotów w nim wymienionych (weteranów walk o niepodległość, zwłaszcza zaś inwalidów wojennych) w zakresie opieki ze strony państwa. W jego świetle możliwa jest też ocena przepisów ustaw lub innych aktów normatywnych, które sfery tych praw dotyczą. Przyjęcie powyższej kwalifikacji implikuje również dopuszczalność uznania za konstytucyjny wzorzec dla kontroli zaskarżonych przepisów art. 2 i art. 32 Konstytucji i wyrażonych w nich zasad ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady równości wobec prawa. Warunkiem czynienia z nich wzorca dla kontroli prowadzonej w trybie skargi konstytucyjnej jest bowiem skonkretyzowanie do treści konkretnego prawa podmiotowego przysługującego skarżącemu. Za tego rodzaju prawo może być zaś uznane prawo do opieki państwa, wyrażone w art. 19 Konstytucji.

Stanowisko wyrażone w postanowieniu uwzględniającym zażalenie nie przesądza oczywiście merytorycznej oceny przesłanek i zakresu ingerowania przez ustawodawcę w sferę praw skarżącego wynikających z art. 19 Konstytucji. Ocena taka wykracza już bowiem poza granice kontroli wstępnej, jakiej poddawana jest skarga konstytucyjna.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, należało uwzględnić zażalenie wniesione na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania niniejszej skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

W skardze konstytucyjnej skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego 10 lipca 2001 r. pełnomocnik skarżącego – Władysława Maciejewskiego, zakwestionował zgodność art. 22 ust. 3 i art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (dalej: ustawa) z art. 2, art. 19 i art. 32 Konstytucji RP. Kwestionowanym przepisom ustawy zarzucił, że dają one podstawę do pozbawienia skarżącego prawidłowo nabytych uprawnień kombatanckich. Narusza to – zdaniem pełnomocnika – prawa skarżącego wynikające z art. 19 Konstytucji. Pełnomocnik podniósł ponadto, że w art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy ustawodawca posłużył się nieprecyzyjnym zwrotem “walka o utrwalanie władzy ludowej”, co powoduje poważne trudności w jego interpretacji. Oznacza to w konsekwencji dyskryminację osób, które po zakończeniu wojny opowiedziały się po stronie ówczesnych władz. Pełnomocnik wskazał też, że przepis ten jest niespójny z art. 22 ust. 3 ustawy, nakazuje bowiem ponowne udowadnianie okoliczności, od których zależne jest uzyskanie uprawnień kombatanckich.

Skargę sformułowano w oparciu o następujący stan faktyczny. Decyzją z 6 października 1999 r. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych pozbawił skarżącego uprawnień kombatanckich. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy i wymienioną w tym przepisie przesłankę uzyskania uprawnień kombatanckich wyłącznie z tytułu “uczestnictwa w walce o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej”. Rozstrzygnięcie powyższe zostało utrzymane w mocy decyzją tego organu z dnia 26 listopada 1999 r. Skarga skarżącego do Naczelnego Sądu Administracyjnego została oddalona wyrokiem z 20 kwietnia 2001 r. (sygn. akt II SA/Po 2341/99).

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 3 września 2001 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi, m.in. przez wskazanie, jakie konstytucyjne wolności prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone przez zakwestionowane w skardze przepisy ustawy. W piśmie z 11 września 2001 r. pełnomocnik ponownie wskazał na naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych. Kwestionowaną regulację uznał też za sprzeczną z zasadą specjalnej opieki nad weteranami walk o niepodległość oraz z konstytucyjną zasadą równości.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skardze konstytucyjnej nie może być nadany dalszy bieg z uwagi na niespełnienie przesłanek warunkujących dopuszczalność jej merytorycznego rozpoznania.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wskazanie przez skarżącego, że wydane na podstawie zakwestionowanych w skardze przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego ostateczne orzeczenie sądu lub organu administracji publicznej narusza przysługujące mu prawa, wolności lub obowiązki o charakterze konstytucyjnym. Jak to wielokrotnie podkreślano w dotychczasowym orzecznictwie, wskazanie takiego naruszenia aktualizuje dopiero interes prawny skarżącego w uzyskaniu od Trybunału Konstytucyjnego orzeczenia o konstytucyjności ustawy lub innego aktu normatywnego zastosowanego wobec skarżącego. Zarówno brak wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności skarżącego, jak i oparcie skargi wyłącznie na zarzucie naruszenia praw skarżącego nie mających podstaw w przepisach konstytucyjnych, wykluczają dopuszczalność merytorycznego rozpoznania takiej skargi. Wynika to z istoty – określonej w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP – skargi konstytucyjnej, jako środka ochrony podmiotowych praw i wolności określonych w konstytucji. Konkretyzacją powyższego założenia jest obowiązek nałożony na skarżącego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Zgodnie z tym przepisem skarżący winien określić, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone przez zakwestionowane w skardze przepisy ustawy lub innego aktu normatywnego. Brak takiego określenia ma charakter braku formalnego skargi i skutkować winien odmową nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

Zarówno w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej, jak i w piśmie uzupełniającym braki formalne skargi, wskazano na naruszenie praw skarżącego wynikających z art. 2, art. 19 i art. 32 Konstytucji RP. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego żaden z tych przepisów nie może być jednak uznany za podstawę dla określenia samoistnych podmiotowych praw skarżącego, których naruszenie spowodowane byłoby kwestionowaną w skardze regulacją ustawy.

Powoływany w skardze art. 19 Konstytucji RP zawiera dyrektywę, zgodnie z którą Rzeczpospolita specjalną opieką otacza weteranów walk o niepodległość, zwłaszcza inwalidów wojennych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego dyrektywa ta wyraża pewną zasadę polityki państwa i nie jest bezpośrednim źródłem podmiotowych praw jednostki. Stanowi bowiem normę programową, adresowaną do organów władz publicznych i obligującą do podejmowania działań zmierzających do jej realizacji (tzw. nakaz optymalizacyjny). Tym samym przepis ten nie może stanowić podstawy skargi konstytucyjnej (por. postanowienia TK z: 18 kwietnia 2000 r., sygn. SK 2/99, OTK ZU Nr 3/2000, poz. 92 oraz 27 czerwca 2001 r., sygn. Ts 180/00, OTK ZU Nr 4/2001).

Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje również wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym powoływanie się wyłącznie na naruszenie zasady równości nie może być uznane za spełnienie wymogów, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji (por. postanowienia TK z: 27 kwietnia 1998 r., sygn. Ts 47/98, OTK ZU Nr I(30)/1999, poz. 41; 17 czerwca 1998 r., sygn. Ts 48/98, OTK ZU Nr 4/1998, poz. 59; 27 kwietnia 1998 r., sygn. Ts 46/98, OTK ZU Nr I(30)/99, poz. 40; 3 listopada 1998 r., sygn. Ts 116/98, OTK ZU Nr 1/1999, poz. 10; 1 marca 1999 r., sygn. Ts 57/99, OTK ZU Nr 2/2000, poz. 72). Uczynienie z zasady równości konstytucyjnego wzorca dla oceny kwestionowanych w skardze przepisów dopuszczalne byłoby natomiast w sytuacji, w której skarżący relatywizuje stawiany zarzut do treści konkretnego podmiotowego prawa określonego w konstytucji, w zakresie którego zasada ta doznała ograniczenia.

Z podobnych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, że samo powołanie się przez skarżącego na zasadę ochrony praw nabytych nie spełnia jeszcze warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Zasada ta, wywodzona z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, ma bowiem charakter przedmiotowy, wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji władzy publicznej w sferę konstytucyjnych podmiotowych praw jednostki. Tym samym nie stanowi ona samoistnego źródła podmiotowych wolności lub praw o randze konstytucyjnej. Brak wskazania, w zakresie jakiego konstytucyjnie chronionego prawa lub wolności doszło do naruszenia powyższej zasady wyklucza dopuszczalność merytorycznego rozpoznawania skargi konstytucyjnej (por. postanowienia TK z: 17 lutego 1999 r., sygn. Ts 154/98, OTK ZU Nr 2/1999, poz. 34; 19 czerwca 2000 r., sygn. Ts 139/99, OTK ZU Nr 5/2000, poz. 156).

Uwzględniając powyższe okoliczności uznać więc należy, że w sprawie niniejszej nie została spełniona przesłanka wskazania konstytucyjnych praw lub wolności skarżącego, naruszonych ostatecznym orzeczeniem wydanym na podstawie zakwestionowanych przepisów.

Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), orzeka się jak w sentencji.