W dniu 16 grudnia 2003 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Powiatu Wielickiego o stwierdzenie zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie ustalenia granic, zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 134, poz. 1248) z art. 2, art. 7, art. 15 i art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; Preambułą do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości; art. 3, art. 4 ust. 6 i art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., ratyfikowanej przez Polskę (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) i w konsekwencji także z art. 9, art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Postanowieniem z 29 marca 2004 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Powiatu Wielickiego w zakresie: w jakim wnioskodawca wnosi o zbadanie zgodności kwestionowanych rozporządzeń z wyrażonymi w art. 2 Konstytucji zasadami ochrony zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przez nie prawa; w jakim wnioskodawca wnosi o zbadanie zgodności kwestionowanych rozporządzeń z art. 15 ust. 1 i art. 170 Konstytucji oraz art. 3 i art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. – ze względu na oczywistą bezzasadność wniosku.

W dniu 8 kwietnia 2004 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego zażalenie wnioskodawcy na postanowienie z 29 marca 2004 r. Pełnomocnik Rady Powiatu Wielickiego wnosi w nim o uwzględnienie zażalenia i nadanie dalszego biegu wnioskowi w całości.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na wnioskodawcach występujących do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm na podstawie legitymacji szczególnej ciąży obowiązek wykazania swojej legitymacji do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Muszą udowodnić, że wniosek pochodzi od jednego z grupy podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, a ponadto, że są uprawnieni do wystąpienia o zbadanie zgodności aktu prawnego lub jego części w danej sprawie. Obowiązek ten obejmuje wykazanie, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Oznacza to, że cały wniosek winien być postrzegany i rozpatrywany w kontekście spraw należących do zakresu działania wnioskodawcy.

Składający wniosek musi mieć legitymację procesową na każdym etapie postępowania. Z punktu widzenia procesowego wnioskodawca jest obowiązany wykazać swoją legitymację nie później niż do momentu wydania postanowienia Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania biegu wnioskowi (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 27 listopada 2002 r., Tw 25/02, OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 190). Rozpatrując zażalenie na postanowienie wydane w składzie jednego sędziego Trybunał Konstytucyjny bada, czy w chwili wydawania tegoż postanowienia zaszły przesłanki odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi. Przy rozpatrywaniu zażalenia wnioskodawcy Trybunał koncentruje się przede wszystkim na zarzutach w nim podniesionych.

2. Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu, że badając, czy wniosek nie jest oczywiście bezzasadny, dokonał w składzie jednoosobowym merytorycznej oceny wniosku. Obowiązek oceny zasadności wniosku ciąży na Trybunale Konstytucyjnym już na etapie wstępnego rozpoznania (art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Oznacza to, że Trybunał musi w pewnym zakresie dokonać merytorycznej oceny wniosku, aby stwierdzić, czy jest on oczywiście bezzasadny.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zażaleniu wnioskodawcy, że „oczywista bezzasadność” ma charakter szczególny i kwalifikowany. Zdaniem Trybunału, jeśli przepisy przywołane we wniosku jako wzorce kontroli w ogóle nie dotyczą kwestionowanych norm, to zachodzi właśnie „oczywista bezzasadność”. Skoro bowiem z punktu widzenia badania zgodności konkretnych przepisów prawa wzorzec jest nieadekwatny, to jego przywołanie w danej sprawie jest oczywiście bezzasadne, gdyż nie można w żaden sposób przeprowadzić kontroli konstytucyjności aktu normatywnego lub jego części na podstawie takiego przepisu. Jeżeli przepis nie znajduje zastosowania w konkretnej sprawie, to każdy może stwierdzić, że użycie go jako wzorca kontroli nie ma sensu. Dlatego też jeżeli wnioskodawca przywołuje wzorce, które nie mogą być podstawą kontroli kwestionowanych przepisów, to należy odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie tych nieadekwatnych wzorców kontroli właśnie ze względu na oczywistą bezzasadność.

3. Zgodnie z art. 4a ustawy o samorządzie gminnym przy wydawaniu rozporządzenia o zmianie granic gminy minister właściwy do spraw administracji zobowiązany jest zasięgnąć opinii organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Opinia ta winna być wydana po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Jednakże obowiązek przeprowadzenia tych konsultacji spoczywa na organie stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego. Do jego kompetencji należy wybór zakresu i formy konsultacji z mieszkańcami, które mają poprzedzić wydanie opinii. Należy również podkreślić, że żaden przepis prawa nie wymaga obligatoryjnego przeprowadzenia referendum w tej sprawie. Ponieważ obowiązek przeprowadzenia konsultacji nie spoczywa ani na Radzie Ministrów, ani na ministrze właściwym do spraw administracji, to nieprzeprowadzenie referendum nie może stanowić zarzutu niedopełnienia obligatoryjnej procedury wydania rozporządzenia w sprawie zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego. Z tego względu w zakresie, w jakim wnioskodawca przywołuje art. 170 Konstytucji i art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego jako wzorce kontroli, wniosek jest oczywiście bezzasadny.

4. Jednostka samorządu terytorialnego jako wnioskodawca nie może skarżyć przepisów z punktu widzenia praw obywatelskich. Nie może zatem również przywoływać jako wzorca kontroli zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zwrócił jednak uwagę, że wnioskodawca nie czyni wzorcem kontroli tak rozumianej zasady konstytucyjnej. Sformułowanie uzasadnienia wniosku i zażalenia wskazuje, że, zdaniem wnioskodawcy, skarżony przepis łamać ma zasadę zaufania jednostki samorządu terytorialnego do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tak określony wzorzec kontroli mieści się w zakresie działania rady powiatu w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał nie wyklucza również, że w obecnej sprawie adekwatnym wzorcem kontroli może być wyrażona w art. 15 ust. 1 Konstytucji zasada decentralizacji władzy publicznej. Ewentualne złamanie obligatoryjnego trybu zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego mogło naruszyć ustawowe gwarancje decentralizacji władzy publicznej. Trybunał, dopuszczając art. 15 ust. 1 Konstytucji, uznał tym samym, że również art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego może stanowić wzorzec kontroli w badanej sprawie.

Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone wyżej argumenty, Trybunał postanowił jak w sentencji.

W dniu 16 grudnia 2003 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Powiatu Wielickiego o stwierdzenie zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie ustalenia granic, zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 134, poz. 1248) z art. 2, art. 7, art. 15 i art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; Preambułą do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości; art. 3, art. 4 ust. 6 i art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., ratyfikowanej przez Polskę (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) i w konsekwencji także z art. 9, art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednym z podmiotów uprawnionych do inicjowania kontroli konstytucyjności prawa są organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Ustrojodawca przyznaje im tzw. ograniczoną zdolność wnioskowania (legitymację szczególną), wymagając wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego podmiotu. Wniosek pochodzący od takiego podmiotu powinien zatem nie tylko odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych oraz zawierać dane określone w art. 32 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), ale nadto powinien zawierać powołanie przepisu prawa lub statutu wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego organu lub organizacji (art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Konsekwencją tych uregulowań jest art. 36 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którym wniosek pochodzący od organu lub organizacji wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego celem wstępnego rozpoznania. Instytucja ta zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), spowodowanej brakiem podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku. Tym samym instytucja ta umożliwia już w początkowej fazie postępowania eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. Przyjąć należy, że w trakcie wstępnego rozpoznania badaniu podlega nie tylko spełnienie wymagań stawianych pismom procesowym. Rozstrzygnięcia wymaga również – a nawet przede wszystkim – kwestia, czy podmiot występujący z wnioskiem spełnia kryteria uzasadniające zakwalifikowanie go do kręgu organów lub organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji oraz czy wskazane przez ten podmiot przepisy prawa lub postanowienia statutu rzeczywiście uzasadniają związek między zakresem działania danego podmiotu i regulacją przewidzianą w akcie normatywnym. Ponadto wstępne rozpoznanie służy eliminacji wniosków „oczywiście bezzasadnych” (art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Dopiero spełnienie wszystkich wskazanych przesłanek uzasadnia nadanie wnioskowi dalszego biegu.

Zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, pojęcie „spraw objętych zakresem działania” z art. 191 ust. 2 Konstytucji powinno być wykładane w sposób ścisły. Nie wystarczy zatem, że kwestionowany przepis może znaleźć lub w rzeczywistości znalazł zastosowanie w stosunku do wnioskodawcy (por. np. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 22 sierpnia 2002 r., T. 25/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 40; 16 grudnia 2002 r., Tw 56/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 70; 19 marca 2003 r., Tw 73/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 80). Konieczne jest ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub – gdy chodzi o podmiot prywatnoprawny – również statutowo określonych zadań wnioskodawcy. Przysługujące podmiotowi, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie ma bowiem charakteru ogólnego, ale jest wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności prowadzonej przez dany podmiot, w celu ochrony jego interesów.

2. Wnioskodawca kwestionuje konstytucyjność § 1 pkt 2 wyżej przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów m.in. z punktu widzenia wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Należy zauważyć, że niedopuszczalne jest kwestionowanie przez organ jednostki samorządu terytorialnego aktu normatywnego z punktu widzenia jego niezgodności z prawami obywatelskimi wyrażonymi w Konstytucji. Do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji nie należy bowiem ochrona praw obywateli. Z tego względu, Trybunał uznaje, że kwestionowanie przepisów zaskarżonych rozporządzeń ze względu na naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji jak to zostało sformułowane we wniosku leży poza zakresem działania Rady Powiatu Wielickiego. Akt normatywny może być zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego przy tak sformułowanym wzorcu kontroli jedynie przez podmiot legitymowany ogólnie lub w trybie skargi konstytucyjnej.

3. Trybunał Konstytucyjny nie jest sądem w rozumieniu art. 175 i art. 177 Konstytucji, ani nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości. Ma on – w zakresie swoich kompetencji – ograniczoną możliwość rozpatrywania spraw o charakterze wykonawczym (realizacji kompetencji przez inne organy państwowe). W szczególności Trybunał Konstytucyjny nie dokonuje oceny takich działań faktycznych w procedurze abstrakcyjnej kontroli norm. W takiej procedurze Trybunał może badać akty normatywne podlegające jego kognicji zarówno pod względem ich zgodności treściowej, proceduralnej jak i kompetencyjnej (L. Garlicki, Polskie prawo Konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 383). Nie ulega wątpliwości, że skarżone rozporządzenie wydał uprawniony ustawowo podmiot (zgodność kompetencyjna). Wniosek kwestionuje tryb dojścia do skutku (zgodność proceduralną) tego rozporządzenia. Trybunał może dokonywać abstrakcyjnej kontroli wniosku w takim zakresie jedynie z punktu widzenia określonych w prawie wymogów procedury legislacyjnej. Natomiast nie jest kwestionowana zgodność treści rozporządzenia z ustawą (zgodność treściowa).

Przywołany we wniosku jako jeden ze wzorców kontroli art. 15 ust. 1 Konstytucji nie zawiera żadnego elementu obligatoryjnego trybu wydania rozporządzenia przez Radę Ministrów odnośnie do zmiany granic gmin lub powiatów. Przepis art. 15 ust. 1 Konstytucji stanowi, że „ustrój terytorialny zapewnia decentralizację władzy publicznej.” Pojęcie decentralizacji bywa różnie rozumiane, jednakże w literaturze wskazuje się na jej trzy zasadnicze cechy: 1) przekazanie zadań publicznych do realizacji na szczebel lokalny; 2) korzystanie przez organy lokalne z majątku oraz uprawnień gwarantujących ich samodzielność oraz możliwość decydowania o sprawach publicznych; 3) posiadanie odpowiednich środków finansowych dla realizacji własnej polityki (N. Gajl, Finanse i gospodarka lokalna na świecie, Warszawa 1993, s. 12). Jak zaznaczył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z 18 lutego 2003 r. (K 24/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 11), pojęcie decentralizacji oznacza proces stałego poszerzania uprawnień jednostek władzy publicznej niższego stopnia w drodze przekazywania im zadań, kompetencji oraz niezbędnych środków. Chodzi tu zatem o takie kształtowanie ustroju terytorialnego, które abstrakcyjnie wyznacza zadania i kompetencje organów jednostek samorządu terytorialnego, gwarantując im w tym celu niezbędne środki finansowe i prawne. Zasada decentralizacji znajdzie co najwyżej pośrednie zastosowanie w przypadku konkretnych rozstrzygnięć dotyczących przestrzennego podziału terytorium kraju, szczególnie w sytuacji gdy dane rozstrzygnięcie nie znosi jednostek samorządu terytorialnego. Tak widziany art. 15 ust. 1 Konstytucji nie stanowi zatem adekwatnego wzorca kontroli z punktu widzenia dojścia do skutku kwestionowanego rozporządzenia.

W związku z powyższym zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym należało odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie, w jakim kwestionuje on zgodność zaskarżonego rozporządzenia z art. 15 ust. 1 Konstytucji, ze względu na jego oczywistą bezzasadność.

4. Kolejnym wzorcem kontroli przywołanym we wniosku jest art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Tytuł tegoż artykułu „Koncepcja samorządu terytorialnego”, wskazuje, że przepis ten odnosi się do podstawowych cech samorządu terytorialnego w ujęciu Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Art. 3 ust. 1 Karty stanowi, że „samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców”. Przepis ten gwarantuje, że samorząd terytorialny będzie uczestniczyć w kierowaniu i zarządzaniu sprawami publicznymi, nie określając przy tym żadnych kompetencji, a jedynie wskazuje, że samorząd ma sprawować pieczę nad „zasadniczą częścią spraw publicznych”. Szczegółowe kompetencje w tym zakresie określone mają być w prawie. Kierowanie i zarządzanie przypisanymi prawem sprawami publicznym ma się odbywać „na własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców”.

Trybunał Konstytucyjny rozważył, w jakim związku z treścią tegoż przepisu pozostaje regulacja określona w skarżonych rozporządzeniach Rady Ministrów oraz tryb ich wydania. Regulacja ta nie ogranicza kierowania i zarządzania przez samorządy zasadniczą częścią spraw publicznych, dlatego że nie zmienia ona w żadnym stopniu kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, których dotyczy ta sprawa. Ponadto przepis ten mówi o „kierowaniu i zarządzaniu” sprawami publicznymi, kompetencje Rady Powiatu w sprawach o zmianę granic jednostek samorządu terytorialnego mają charakter wyłącznie opiniodawczy. Z tych względów Trybunał uznał, że art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania.

Natomiast art. 3 ust. 2 Karty stanowi, w jaki sposób mają być wykonywane zadania przewidziane w ust. 1 tegoż przepisu. Przewiduje on, że zasadą są formy demokracji bezpośredniej, jednakże nie wyklucza się odwołania do bezpośrednich form uczestnictwa obywateli w sprawowaniu władzy publicznej. Również art. 3 ust. 2 Karty jest wzorcem nieadekwatnym w danej sprawie. Tryb wydania rozporządzenia o zmianie granic, ani tym bardziej jego treść nie naruszają zasady pośredniego sprawowania władzy w samorządach, ani nie wykluczają bezpośrednich form uczestnictwa obywateli w sprawowaniu władzy.

Z uwagi na to, że w danej sprawie art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego nie jest adekwatnym wzorcem kontroli, Trybunał odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi w tym zakresie.

5. Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do zarzutu niezgodności rozporządzenia Rady Ministrów z 22 lipca 2003 r. w sprawie ustalenia granic, zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta z art. 170 Konstytucji i art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Zdaniem wnioskodawcy Rada Ministrów wydając zaskarżone postanowienie naruszyła art. 5 Karty przez to, iż nie zostały przeprowadzone konsultacje ze społecznością lokalną. Ponadto, jak wskazuje Rada Powiatu Wielickiego, ponieważ konsultacje te w świetle postanowień ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.) mogłyby zostać przeprowadzone w formie referendum, to tryb wydania zaskarżonego rozporządzenia narusza art. 170 Konstytucji.

Przepis art. 170 Konstytucji nie określa żadnego obowiązku organów państwa, polegającego na przeprowadzeniu referendum lokalnego. Przepis daje wyłącznie podstawę konstytucyjną do tego, aby obok referendum ogólnokrajowego, określonego w art. 125 Konstytucji, dopuszczalne było w ogóle przeprowadzenie referendum lokalnego. Wydanie rozporządzenia o zmianie granic jednostek samorządu terytorialnego stanowi realizację ustawy przez Radę Ministrów. Subsydiarny charakter demokracji bezpośredniej (art. 4 ust. 2 Konstytucji) nakazuje przyjąć, że bez wyraźnej podstawy prawnej nie jest dopuszczalne uzależnienie wykonywania kompetencji organów państwa od przeprowadzenia referendum lokalnego. W każdym razie art. 170 Konstytucji nie stanowi adekwatnego wzorca kontroli skarżonego rozporządzenia.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2003 r. (K 30/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 16) stwierdził, że z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego wynika, iż: „każda zmiana granic społeczności lokalnej wymaga uprzedniej konsultacji. Konsultacja ta ma charakter obowiązkowy i dotyczy całej zainteresowanej społeczności. Zakres konsultacji w przypadku likwidacji należy rozumieć w sposób możliwie najszerszy. Zainteresowana społeczność to nie tylko cała społeczność jednostki likwidowanej lub tej, której zmieniane są granice, lecz także i społeczność tej jednostki (jednostek), którą te zmiany bezpośrednio dotkną.” W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazuje dalej, że reprezentatywność tych konsultacji powinna być możliwie zbliżona do referendum, nie jest jednak konieczne przeprowadzenie referendum w tej sprawie.

Należy zwrócić uwagę na okoliczność, iż Rada Ministrów nie posiada kompetencji, a tym bardziej obowiązku przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w przypadku zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego. Art. 4a ustawy o samorządzie gminnym nakłada na ministra właściwego do spraw administracji jedynie obowiązek zasięgnięcia opinii organów stanowiących zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego w sprawie planowanego tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin. Wydanie opinii powinno być poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami. Jednakże, zgodnie z treścią art. 4a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to wyłącznie organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ma kompetencje i obowiązek przeprowadzenia tych konsultacji.

Należy również podkreślić, że wydanie skarżonego rozporządzenia nie wyłączyło (i nadal nie wyłącza) możliwości przeprowadzania referendum lokalnego. Co najwyżej, nie będzie ono miało wpływu na treść wydanego już rozporządzenia. W żadnej jednak mierze art. 170 Konstytucji nie obligował ani nie obliguje do przeprowadzenia referendum lokalnego w przypadku dokonywania zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego.

Na marginesie Trybunał Konstytucyjny pragnie zwrócić uwagę, że formułując w powyższy sposób zarzut niezgodności skarżonego rozporządzenia z art. 170 Konstytucji, wnioskodawca faktycznie kwestionuje swoją bezczynność. To bowiem m.in. Rada Powiatu była – w myśl art. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.) – uprawniona do zainicjowania referendum lokalnego. Nie mniej ocena tego stanu rzeczy leży poza zakresem kognicji Trybunału Konstytucyjnego.

W tym świetle należało odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi także w zakresie art. 170 Konstytucji oraz art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego przywołanych jako wzorce kontroli z uwagi na ich oczywistą bezzasadność w sprawie.

Z tych wszystkich względów, Trybunał postanowił jak w sentencji.