1. W skardze konstytucyjnej z 27 czerwca 2003 r. skarżący Krzysztof Ogórek i Karol Ogórek wnieśli o stwierdzenie, że art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 i Nr 104, poz. 515, z 1997 r. Nr 75, poz. 471, Nr 106, poz. 679, Nr 114, poz. 739 i Nr 144, poz. 971, z 1998 r. Nr 162, poz. 1126, z 1999 r. Nr 75, poz. 853, z 2000 r. Nr 2, poz. 5, Nr 48, poz. 552, Nr 60, poz. 704 i Nr 91, poz. 1008, z 2001 r. Nr 49, poz. 508 i 509, Nr 98, poz. 1070 i Nr 101, poz. 1113 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984 i Nr 141, poz. 1177; dalej: ustawa o NSA) w zakresie, w jakim nie dopuszcza możliwości złożenia skargi do NSA na bezczynność (zaniechanie legislacyjne) Prezesa Rady Ministrów zamykającą drogę sądową do uzyskania odszkodowania przyznanego ustawą z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17, Nr 71, poz. 389 i Nr 72, poz. 394, z 1947 r. Nr 2, poz. 7, z 1956 r. Nr 58, poz. 270, z 1958 r. Nr 45, poz. 224 oraz z 1969 r. Nr 13, poz. 95; dalej: ustawa o przejęciu przedsiębiorstw) jest sprzeczny z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1, 2 i 3 i art. 8 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 20, art. 30, art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 1 Protokołu Nr 1 do tej Konwencji, a także z art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Ponadto skarżący wnieśli o stwierdzenie, że art. 7 ust. 1 i ust. 6 ustawy o przejęciu przedsiębiorstw w zakresie, w jakim zamknął drogę sądową dochodzenia wypłaty odszkodowania pozostawiając Radzie Ministrów pełną swobodę ustalenia daty i szczegółowego trybu wypłaty odszkodowania a ponadto jako wydany bez zachowania wymaganego prawem trybu uchwalania przez organ pozakonstytucyjny (KRN), a zatem nieuprawniony do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących i pozbawiających obywateli ich prawa własności, jest sprzeczny z art. 2 i art. 92 ust. 1a także z art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji.

W odniesieniu do art. 7 ust. 1 i ust. 6 ustawy o przejęciu przedsiębiorstw skarżący sformułowali również wniosek ewentualny, domagając się w tym zakresie umorzenia postępowania z uwagi na to, że przepisy te, jako część tzw. nieaktu, mającego jedynie pozory aktu prawnego powszechnie obowiązującego, nie stanowią części porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem nie mogą wywoływać skutków prawnych w odniesieniu do jej obywateli.

1.1. Skarga konstytucyjna została sporządzona na tle następującego stanu faktycznego. Skarżący są spadkobiercami byłego właściciela „Zakładów Wapiennych Ogórek i Ska” w Tarnowie Opolskim. Przedsiębiorstwo spółki zostało przejęte na własność państwa orzeczeniem Nr 37 Ministra Przemysłu i Handlu z 14 czerwca 1948 r., na podstawie art. 3 ust. 1 lit. B ustawy o przejęciu przedsiębiorstw.

Odszkodowanie za znacjonalizowane przedsiębiorstwo nie zostało wypłacone, albowiem – mimo upoważnień zawartych w art. 7 ustawy o przejęciu przedsiębiorstw – do dnia dzisiejszego nie wydano przepisów wykonawczych, które określałyby szczegółowe zasady jego obliczania oraz wypłacania.

Pismem z 11 lutego 2003 r. skarżący wystąpili do Prezesa Rady Ministrów z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie przez Radę Ministrów stosownych rozporządzeń. Działając z upoważnienia Prezesa RM, Sekretarz Stanu – Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów poinformował skarżących w piśmie z 26 lutego 2003 r., że brak jest podstaw prawnych do wydania przez Radę Ministrów rozporządzeń, o których mowa w art. 7 ust. 4 i ust. 6 ustawy o przejęciu przedsiębiorstw. Ustawowe upoważnienia przekazują bowiem do podustawowej regulacji materię w znacznej części należącą do wyłączności ustawy, ponadto nie zawierają wytycznych, które nie dają się także zrekonstruować na podstawie innych przepisów ustawy, co czyni wydanie rozporządzeń niemożliwym.

Z dniem 11 marca 2003 r. Krzysztof Ogórek i Karol Ogórek wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu związaną z zaniechaniem wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy o przejęciu przedsiębiorstw. Sąd ten stwierdziwszy, iż skarga na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie jego działalności normatywnej nie mieści się w kompetencjach NSA określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 i w art. 17 ustawy o NSA, uznał skargę za niedopuszczalną i jako taką odrzucił postanowieniem z 21 maja 2003 r. (sygn. akt IV SAB 82-83/03).

1.2. Skarżący podnieśli, iż na podstawie art. 3 i art. 7 ustawy o przejęciu przedsiębiorstw nabyli roszczenie o wypłatę odszkodowania, które wyłącznie na skutek deliktu konstytucyjnego Rady Ministrów w postaci tzw. zaniechania legislacyjnego nie może być dochodzone ani przed sądem cywilnym, ani na drodze administracyjnej. Wobec stanowiska NSA wyrażonego w postanowieniu z 21 maja 2003 r., zdaniem skarżących jedynie Trybunał Konstytucyjny jest władny otworzyć drogę sądową do dochodzenia przez obywateli naruszonych praw i wymusić na Prezesie Rady Ministrów zachowanie zgodne z jego obowiązkami wynikającymi wprost z Konstytucji i ustawy o przejęciu przedsiębiorstw.

Odmowa wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy o przejęciu przedsiębiorstw zamknęła skarżącym nie tylko prawo do sądu (art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji), lecz również w sposób faktyczny pozbawiła ich możliwości otrzymania i korzystania z odszkodowania za znacjonalizowane przedsiębiorstwo (z którego korzysta i pobiera pożytki Skarb Państwa). Tym samym – jak twierdzą skarżący – zostało naruszone prawo własności, połączone z prawem dziedziczenia (art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3, art. 8 ust. 2 w zw. z art. 2, 20, 30 i 31 ust. 1-3 Konstytucji).

1.3. W skardze konstytucyjnej wskazano, że sprawa o „przymuszenie” premiera do wydania przepisów wykonawczych do ustawy o przejęciu przedsiębiorstw jest sprawą z zakresu administracji publicznej, zaś sama odmowa wydania tych rozporządzeń (dokonana pismem z 26 lutego 2003 r.) stanowi zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący przyznania (odmowy przyznania) wynikającego z przepisów prawa uprawnienia (tj. odszkodowania), na który skargę właściwy jest rozpoznać Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem skarżących, kognicja NSA w sprawie skargi na bezczynność premiera realizuje w pełni zasadę trójpodziału władzy i wynikającą z niej zasadę wzajemnej kontroli tych władz, wobec czego NSA ma prawo nakazania Prezesowi Rady Ministrów i innym ministrom – jako naczelnym organom administracji publicznej – wykonania ciążącego na nich z mocy art. 146 Konstytucji oraz art. 7 ustawy o przejęciu przedsiębiorstw obowiązku wydania rozporządzenia wykonawczego.

1.4. Kwestionowana w punkcie 2 skargi konstytucyjnej ustawa określała w ust. 1 pkt A i B jakie przedsiębiorstwa państwo przejmuje na własność za odszkodowaniem. Ustawa ta była aktem prawnym o charakterze ustrojowym, a zatem wypłata odszkodowania powinna była nastąpić najpóźniej w terminie jednego roku od uprawomocnienia się decyzji nacjonalizacyjnej (art. 7 ust. 1 ustawy o przejęciu przedsiębiorstw). Według skarżących oczywistym było, że ustalenie odszkodowania powinno nastąpić jednocześnie z wydaniem orzeczenia nacjonalizacyjnego, podobnie jak obecnie ma to miejsce w przypadku wywłaszczenia nieruchomości na podstawie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 146 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 148 pkt 1 i 2 w związku z art. 92 Konstytucji, Prezes Rady Ministrów zaniechał wydania stosownych rozporządzeń, czym opóźnia wypłatę odszkodowania za przejęte przedsiębiorstwo o ponad 57 lat.

1.5. Uzasadniając wniosek ewentualny o umorzenie postępowania w odniesieniu do art. 7 ust. 1 i 6 ustawy o przejęciu przedsiębiorstw skarżący wskazali, iż akty normatywne wydane przez KRN – organ pozakonstytucyjny, nie mający umocowania ani w Konstytucji Kwietniowej, ani Konstytucji Marcowej – o ile tylko są sprzeczne z normami uznanymi przez cywilizowane społeczeństwa, godzą w art. 2 Konstytucji, wyrażający zasadę, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Akty, które w sposób rażący naruszyły podstawowe prawa obywatelskie (np. nacjonalizując bez słusznego odszkodowania majątek stanowiący chronioną własność prywatną) i to w zakresie, w jakim Skarb Państwa nadal włada w ten sposób znacjonalizowanym majątkiem, stanowią tzw. nieakty, a zarazem przejaw bezprawia legislacyjnego wymagającego interwencji Trybunału Konstytucyjnego.

2. Pismem z 4 listopada 2003 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnioskując o:

a) stwierdzenie, że przepisy art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o NSA, w zakresie, w jakim nie przewidują skargi na niewydanie rozporządzenia przez organ ustawowo upoważniony do jego wydania, nie są niezgodne z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1, art. 21, art. 64 w zw. z art. 30 i art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji oraz

b) umorzenie, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), postępowania w zakresie zgodności:

– art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o NSA z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 2 i art. 20 Konstytucji oraz z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a także z art. 1 Protokołu Pierwszego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz z art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz

– art. 7 ust. 1 i ust. 6 ustawy o przejęciu przedsiębiorstw z art. 2, art. 92 ust. 1, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 2 Konstytucji,

z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia.

2.1. Odnosząc się do kwestii zgodności zakwestionowanego przepisu ustawy o NSA ze wskazanymi w skardze wzorcami, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, iż z art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, że w postępowaniu skargowym podstawą kontroli mogą być te przepisy Konstytucji, które zawierają bezpośrednie gwarancje dla wolności i praw jednostki. Tego kryterium nie spełniają wskazane przez skarżących art. 8 ust. 2 w zw. z art. 2 i art. 20 Konstytucji oraz przepisy prawa międzynarodowego. W tym więc zakresie, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, postępowanie winno podlegać umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia.

2.2. Ustosunkowując się do podniesionego w skardze zarzutu niekonstytucyjności art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o NSA z punktu widzenia pozostałych wzorców kontroli, Prokurator Generalny stwierdził, iż zarzut ten nie jest zasadny.

Zaniechanie wydania rozporządzenia zarzucić można tylko temu organowi władzy, który jest upoważniony przez ustawę do jego wydania (art. 92 ust. 1 Konstytucji). Nieuprawnione jest zatem „przypisywanie” zaniechania legislacyjnego Prezesowi Rady Ministrów w sytuacji, gdy rozporządzenie nie zostało wydane przez inny organ wymieniony w upoważnieniu ustawowym, w tym przypadku Radę Ministrów.

Dla oceny konstytucyjności zakwestionowanych przepisów zasadnicze znaczenie ma jednak przede wszystkim ustalenie, czy z punktu widzenia konstytucyjnej zasady podziału władzy w ogóle dopuszczalne jest objęcie kontrolą sądu administracyjnego zaniechania wydania rozporządzenia przez organy konstytucyjnie uprawnione i ustawowo upoważnione do ich wydawania.

Wydawanie rozporządzeń jest działalnością organów administracji państwowej polegającą na stanowieniu prawa, nie należącą do istoty władzy wykonawczej. Jest to bowiem kompetencja prawotwórcza zdeterminowana wykonawczym (subsydiarnym) wobec ustaw charakterem rozporządzeń, których zadaniem jest konkretyzacja norm ustawowych, w zakresie i na zasadach określonych w ustawie.

Art. 175 Konstytucji stanowi, że sądy – w tym administracyjne – sprawują wymiar sprawiedliwości. Jakkolwiek pojęcie to nie zostało zdefiniowane w Konstytucji, w świetle poglądów Trybunału należy rozumieć je przedmiotowo, jako czynność polegającą na rozstrzyganiu konfliktów prawnych. Realizacja wymiaru sprawiedliwości, zdaniem Prokuratora Generalnego, nie nakazuje jednak ustawodawcy objęcia nią wszelkiej działalności organów administracji państwowej, w tym będącej stanowieniem prawa i związaną z nią bezczynnością legislacyjną w zakresie wydawania rozporządzeń, zwłaszcza że władzę sądowniczą sprawują również Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu. Przytaczając wybrane orzeczenia Sądu Najwyższego oraz poglądy doktryny, Prokurator Generalny doszedł do wniosku, że ustawodawca za zaniechanie tego rodzaju – będące deliktem konstytucyjnym – przewidział jedynie odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu. Z tego powodu nie można uznać, że nieobjęcie kognicją NSA skarg na zaniechanie wydania rozporządzenia przez upoważnione i zobowiązane do tego centralne organy państwowe narusza porządek konstytucyjny.

Prokurator Generalny stwierdził ponadto, iż niewykonanie przez Radę Ministrów obowiązku wydania rozporządzenia nie poddaje się kontroli konstytucyjnej w płaszczyźnie prawa do sądu, prawa do odszkodowania za wywłaszczenie, czy prawa do ochrony własności. Podkreślił zwłaszcza, że dla wykazania naruszenia zakazu zamykania drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji), przy uwzględnieniu treści zarzutu w niniejszej sprawie, konieczne byłoby wskazanie, że Konstytucja przyznaje jednostce podmiotowe prawo do zobowiązania właściwych organów państwa do wydania aktu normatywnego.

2.3. Uzasadniając pogląd o konieczności umorzenia postępowania w zakresie dotyczącym ustawy o przejęciu przedsiębiorstw, Prokurator Generalny podniósł, iż w niniejszej sprawie niedopuszczalna jest kontrola konstytucyjności przepisów art. 7 ust. 1 i ust. 6 tej ustawy, albowiem żaden z nich nie był podstawą ostatecznego orzeczenia przez NSA o wolnościach lub prawach skarżących. NSA w ogóle nie rozpatrywał kwestii czy i jaki akt prawny zawierał upoważnienie do wydania rozporządzenia, ani tym bardziej nie analizował treści tego upoważnienia. Sąd ten ograniczył rozważania wyłącznie do zakresu swojej kognicji i przy ocenie dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu wyrażającą się w zaniechaniu wydania rozporządzenia, nie badał istnienia ani zakresu konkretnego upoważnienia do wydania aktu wykonawczego.

3. W piśmie Marszałka Sejmu z 14 stycznia 2004 r. przedstawiony został wniosek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej o umorzenie niniejszego postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia.

3.1. Zaskarżony art. 16 ust. 1 ustawy o NSA, który określa kompetencje tego sądu, w pełni respektuje wyrażoną w art. 10 Konstytucji zasadę podziału władz. Natomiast pogwałceniem tej zasady byłoby w ocenie Sejmu ustawowe przyznanie NSA lub innemu sądowi uprawnień do orzekania w sprawach skarg na zaniechanie bądź opóźnienie uchwalenia ustawy przez Parlament albo wydania rozporządzenia przez Radę Ministrów, bądź inny organ władzy wykonawczej.

3.2. Ustosunkowując się do kwestii niewydania przez Radę Ministrów rozporządzenia, o którym mowa w będącym przedmiotem skargi art. 7 ust. 1 i ust. 6 ustawy o przejęciu przedsiębiorstw, Sejm stwierdził, iż obecny system prawa, a zwłaszcza obowiązująca Konstytucja, uniemożliwia wydanie zaległego rozporządzenia. Sprawy wymienione w zaskarżonej delegacji ustawowej, do uregulowania których upoważniona była Rada Ministrów, stanowią materię ustawową. W świetle postanowień Konstytucji tylko ustawa, a nie akt wykonawczy, może ustanawiać przepisy mające istotne znaczenie dla ochrony praw i wolności obywatelskich – w przedmiotowej sprawie dotyczące prawa własności. Naruszenie tej dyrektywy konstytucyjnej pozostawałoby w wyraźnej opozycji do zasady demokratycznego państwa prawnego.

3.3. Sejm przypomniał orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, z którego wynika, iż przedmiotem skargi konstytucyjnej nie może być brak regulacji normatywnych. Stwierdził także, że nie ma żadnych przesłanek, by poglądu Trybunału, zgodnie z którym organ ten nie ma uprawnień ani obowiązku do orzekania o konstytucyjności zaniechań ustawodawcy, polegających na niewydaniu aktu ustawodawczego, nie można było „transponować” na akty normatywne wykonawcze, wydawane z upoważnienia ustawy, co – zdaniem Sejmu – uzasadnia wniosek o umorzenie niniejszego postępowania.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, co następuje:

1. Kluczową w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności wydania merytorycznego orzeczenia. Ze względu na to, że przedmiotem zaskarżenia są przepisy dwóch ustaw i różne są formułowane wobec nich zarzuty, Trybunał uznał za celowe rozpatrzyć powyższą kwestię odrębnie dla każdego z nich.

2. Podstawowym zagadnieniem wymagającym rozważenia w odniesieniu do wskazanego w punkcie 1 skargi art. 16 ustawy o NSA jest wpływ utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie.

2.1. Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie nowe regulacje prawne dotyczące postępowania sądowo-administracyjnego: ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.; dalej: przepisy wprowadzające). Z tą też datą, na podstawie art. 3 przepisów wprowadzających, została uchylona ustawa z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Treść nowych regulacji prawnych w sposób istotny różni się od dotychczas obowiązujących unormowań. Ustawodawca, dostosowując model postępowania sądowo-administracyjnego do wymagań Konstytucji z 1997 r., ukształtował go przede wszystkim jako model sądownictwa dwuinstancyjnego. Z punktu widzenia osób, których praw konstytucyjnie chronionych dotyczyć ma działalność administracji publicznej, oznacza to m.in., że w postępowaniu sądowo-administracyjnym skarga do sądu administracyjnego jest wpierw wnoszona i rozpoznawana przez wojewódzki sąd administracyjny, zaś na ewentualne postanowienie o jej odrzuceniu przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako instancji odwoławczej. Stworzony został więc model sądownictwa administracyjnego, który stwarza znacznie szersze gwarancje proceduralne ochrony konstytucyjnych praw i wolności, w tym prawa do sądu, którego naruszenie zarzucają skarżący kwestionując zgodność z Konstytucją treść nieobowiązującego już przepisu ustawy o NSA. Dopiero wątpliwości co do interpretacji przepisów nowego systemu prawnego w zakresie sądownictwa administracyjnego stwarzać mogą ewentualne podstawy do ich kwestionowania w drodze skargi konstytucyjnej.

Podkreślić należy, że w świetle art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym utrata mocy obowiązującej zaskarżonego aktu normatywnego stanowi przyczynę umorzenia postępowania. Takie rozwiązanie prawne jest zgodne z ogólnymi funkcjami i założeniami dotyczącymi kognicji Trybunału Konstytucyjnego, jako organu powołanego przede wszystkim do badania hierarchicznej zgodności aktów normatywnych. Wyznacza też zasadę, wedle której kontroli zgodności z Konstytucją podlegają akty, które zachowują moc obowiązującą i wyznaczają określonym podmiotom (adresatom tych norm) odpowiednie reguły postępowania w oznaczonych okolicznościach. Od tej zasady, na tle obowiązujących przepisów prawa przewiduje się wyjątki. Owe wyjątki dotyczące możliwości kontroli zgodności z Konstytucją przepisów prawnych, które utraciły moc obowiązującą, znajdują zastosowanie, gdy: po pierwsze – jest to niezbędne dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności; po drugie – gdy ponad wszelką wątpliwość nowe rozwiązania prawne nie stwarzają instrumentów prawnych zabezpieczających te prawa; po trzecie – na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 3 lutego 2004 r., SK 12/02 (OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 11) i co jest istotne również w niniejszej sprawie – nie nastąpiła taka ustrojowa zmiana organów ochrony prawnej, która wymaga skorzystania z innych procedur od dotychczasowych, ponieważ skorzystanie z poprzednich staje się niemożliwe w związku z odmiennym od dotychczasowego określeniem zakresu zadań i kompetencji odpowiednich organów władzy sądowniczej (sądownictwa administracyjnego).

2.2. Możliwości zastosowania art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (wskazującego, że umorzenia postępowania przed Trybunałem w przypadku utraty mocy obowiązującej przez zakwestionowany akt normatywny nie stosuje się, jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw), zawierającego odstępstwo od art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, nie są nieograniczone. Powołany przepis stanowi – na co wyraźnie zwraca się uwagę w doktrynie – że normatywne odstępstwo od zasady orzekania o mocy obowiązującej aktów normatywnych ze względu na konstytucyjnie chronione wolności i prawa, jest wyrazem swoistego prymatu aksjologicznej funkcji Trybunału Konstytucyjnego (por. Z. Czeszejko-Sochacki, Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego – pojęcie, klasyfikacja i skutki prawne, PiP z. 12/2000, s. 19; tenże, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 195-196). Jak wynika z materiałów legislacyjnych dotyczących wprowadzenia tegoż przepisu do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, motywem wiodącym dla takiej aktywności ustawodawcy było w tym zakresie stworzenie podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji (Stenogram z 72 posiedzenia Sejmu 1 marca 2000 r., s. 126 oraz z 75 posiedzenia Sejmu 14 kwietnia 2000 r., s. 211-212). Motyw taki jest uwzględniany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który przy stosowaniu art. 39 ust. 3 ustawy o TK rozważa również względy pragmatyczne – swoiste „prawo korzyści” skarżącego (por. wyrok z 12 grudnia 2000 r., SK 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 297 oraz wspomniane wyżej postanowienie z 3 lutego 2004 r.).

Mając na uwadze kontekst niniejszej sprawy stwierdzić niewątpliwie należy, że przesłanki wyrażające i uzasadniające wyżej wymienione motywy nie są spełnione. Postanowienie NSA z 21 maja 2003 r., które stanowiło bezpośrednią podstawę wystąpienia skarżących do Trybunału, nie było bowiem orzeczeniem merytorycznym (co do istoty sprawy), korzystającym z przymiotu prawomocności materialnej oraz powagi rzeczy osądzonej. Postanowienie takie nie uniemożliwia powtórnej próby domagania się przez skarżących od Rady Ministrów ustanowienia przepisów określających zasady obliczania i sposób wypłacania odszkodowania za przedsiębiorstwa przejęte na własność państwa na podstawie skarżonej ustawy z 3 stycznia 1946 r. Jednakże w przypadku ponownej odmowy wydania stosownego rozporządzenia przez odpowiednie organy, problem wniesienia skargi sądowo-administracyjnej winien być rozpatrywany z uwzględnieniem nowych przepisów o postępowaniu sądowo-administracyjnym (por. art. 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

2.3. Co do zasady należy przyjąć, że uchylenie aktu normatywnego powinno prowadzić do „wygaszenia” jego potencjalnej mocy obowiązującej. W doktrynie a także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęta została teza, iż uchylenie aktu normatywnego nie zawsze oznacza utratę jego mocy obowiązującej. Należy w związku z tym rozróżnić zakres czasowy obowiązywania i zastosowania określonego aktu normatywnego. Formalnie uchylony przepis może być zatem nadal przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli może on – choćby w ograniczonym zakresie – wywierać w dalszym ciągu skutki prawne w odniesieniu do określonych stanów faktycznych (por. postanowienie TK z 21 marca 2000 r., K. 4/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 65 oraz A. Grabowski, B. Naleziński, Kłopoty z obowiązywaniem prawa. Uwagi na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Studia z filozofii prawa, pod red. J. Stelmacha, Kraków 2001, s. 227). Taka sytuacja nie zachodzi w badanej sprawie. Przepis art. 16 ustawy o NSA zawierał bowiem normy określające właściwość i zakres kognicji tegoż sądu w wówczas przyjmowanym modelu sądownictwa administracyjnego. Z chwilą uchylenia ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA normy te nie mogą być podstawą rozstrzygnięć. Charakter zakwestionowanych przepisów przesądza zatem, iż ich uchylenie jest tu równoznaczne z utratą mocy obowiązującej. Podstawą kwestionowania mogłyby być ewentualnie przepisy prawne przyjęte w nowych regulacjach ustawowych o ile prowadziłyby do naruszenia konstytucyjnie chronionych praw obywatela. Sprawdzenie pod tym kątem przepisów nowych ustaw pojawić się może w przyszłości.

2.4. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że umorzenie postępowania w sprawie, podyktowane zmianami legislacyjnymi dokonanymi wskazanymi wyżej ustawami, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2004 r., nie zamyka skarżącym drogi do dochodzenia konstytucyjnych wolności i praw (prawa do sądu). Należy zauważyć, że sytuacja skarżących nie uległaby zmianie nawet przy hipotetycznym założeniu wydania przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia merytorycznego zgodnego z żądaniem skargi – a więc stwierdzenia niekonstytucyjności art. 16 ustawy o NSA albo wydania w tym zakresie orzeczenia interpretacyjnego. Utrata mocy obowiązującej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i tak uniemożliwiałaby bowiem ponowne wystąpienie ze skargą na podstawie zawartych w niej norm. Obowiązujące przepisy przewidują wprawdzie środek prawny w postaci skargi o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed 1 stycznia 2004 r. (por. art. 103 przepisów wprowadzających), jednakże zgodnie z tym, co stwierdzono wyżej, przesłanką wznowienia postępowania jest jednak zakończenie go prawomocnym orzeczeniem, co w badanej sprawie nie zachodzi.

W związku z powyższym, wydanie merytorycznego orzeczenia byłoby nie tylko niedopuszczalne z uwagi na treść art. 39 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3 ustawy o TK, ale również zbędne w rozumieniu jej art. 39 ust. 1 pkt 1. Nie tworząc żadnych efektywnych środków ochrony praw i wolności konstytucyjnych i formułując sądy na temat nieobowiązujących już norm prawnych, orzeczenie takie tworzyłoby w gruncie rzeczy stan bezprzedmiotowy i prawnie irrelewantny – zarówno dla skarżących, jak i sądów administracyjnych, które mogłyby w przyszłości w sprawie orzekać (zob. wspomniane wyżej postanowienie z 3 lutego 2004 r., SK 12/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 11).

3. Niezależnie od powyższej okoliczności, samoistnie przesądzającej o umorzeniu postępowania w sprawie zakwestionowanego w niniejszej skardze art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o NSA, podkreślić należy, iż za dokonanym przez Trybunał rozstrzygnięciem przemawiają także inne względy.

3.1. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej jako przyczyna zamknięcia prawa do sądu wielokrotnie wskazywana jest, jakoby błędna i sprzeczna z Konstytucją, wykładnia art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA dokonana przez sąd. W petitum zakwestionowane zostały jednak punkty od 1 do 4 ust. 1 art. 16 ustawy o NSA i one właśnie stanowiły podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia poprzedzającego złożenie skargi konstytucyjnej w niniejszej sprawie.

Wziąwszy pod uwagę, iż Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do oceny prawidłowości stosowania przepisu w jednostkowej praktyce, a zwłaszcza rozumienia tego przepisu w konkretnym orzeczeniu sądowym, zaś przedmiotem skargi konstytucyjnej może być tylko zarzut niekonstytucyjności przepisu prawnego, Trybunał uznał, że art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o NSA należy rozpatrywać w takim kształcie i treści, jakie nadało mu orzecznictwo sądów. Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym zarówno postanowieniu z 21 maja 2003 r. wydanym w sprawie skarżących (sygn. akt IV SAB 82-83/03), jak i w postanowieniu z 11 marca 2003 r. (sygn. akt IV SAB 49/03), skarga na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie jego działalności normatywnej nie mieści się w kompetencjach Naczelnego Sądu Administracyjnego określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 i w art. 17 ustawy o NSA. A zatem w niniejszej sprawie, abstrahując od argumentów przytoczonych w uzasadnieniu, trzeba odwołać się przede wszystkim do dosłownego brzmienia wniosku sformułowanego w skardze konstytucyjnej i konsekwentnie przyjąć, iż przedmiotem kontroli wskazanym przez skarżących jest art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o NSA w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości złożenia skargi na bezczynność (zaniechanie legislacyjne) Prezesa Rady Ministrów, a nie wadliwe rozumienie kwestionowanego przepisu przyjęte przez NSA.

Nie wdając się zatem w rozważania na temat wyrażonej przez skarżących tezy, iż odmowa wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy stanowi zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący przyznania (odmowy przyznania) wynikającego z przepisów prawa uprawnienia (tj. odszkodowania), na który skargę właściwy jest rozpoznać Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem stosownie do powyższego musi być ona a priori uznana za niemającą znaczenia w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że przedmiotem analizowanej skargi uczyniono przepis, wobec którego stawiany jest zarzut „luki normatywnej”.

3.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaniechanie ustawodawcy jako takie nie może stanowić przedmiotu skargi konstytucyjnej. W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny przyjmował konsekwentnie, że nie ma kompetencji do orzekania o zaniechaniach ustawodawcy polegających na niewydaniu aktu normatywnego, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych. W przypadku natomiast obowiązującego aktu normatywnego Trybunał Konstytucyjny ma kompetencję do oceny jego konstytucyjności z tego punktu widzenia, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął (wyrok TK z 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33 oraz powołane tam wcześniejsze orzeczenia). Ocenie Trybunału Konstytucyjnego podlega zawsze treść normatywna zaskarżonego przepisu, a więc także brak pewnych elementów normatywnych, których istnienie warunkowałoby konstytucyjność danej regulacji (postanowienie z 9 maja 2000 r., Ts 84/99, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 244).

Należy zatem rozstrzygnąć, czy orzekanie o bezczynności legislacyjnej organów administracji publicznej jest kompetencją, która powinna mieścić się w katalogu określającym właściwość NSA, lecz została pominięta (przez co regulacja art. 16 ustawy o NSA jest niepełna i fragmentaryczna), czy też ze względu na swą specyfikę nie stanowi kompetencji immanentnie wpisanej w zakres właściwości NSA, wobec czego brak przepisów, które legitymowałyby NSA lub inny organ do jej realizacji, jest zaniechaniem ustawodawcy nie podlegającym eo ipso również ocenie Trybunału Konstytucyjnego.

3.3. Jakkolwiek brzmienie art. 184 Konstytucji nie wyklucza możliwości przyznania przez ustawodawcę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu oraz innym sądom administracyjnym kognicji w zakresie orzekania o zaniechaniach w wydawaniu rozporządzeń wykonawczych do ustaw przez odpowiednie organy administracji publicznej, to jednak treść tego przepisu nie pozwala stwierdzić, iż zakwestionowany w skardze art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o NSA nie obejmując zasięgiem właściwości tego sądu postulowanej przez skarżących kompetencji, jest uregulowaniem niepełnym.

Badanie zaniechań centralnych organów państwowych w sferze stanowienia przepisów prawa z pewnością nie może również być uznane za kompetencję podobną, ani tym bardziej tożsamą, z kontrolowaniem aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (o czym mowa w ust. 1-4 art. 16 ustawy o NSA). Stwierdzić zatem należy, iż ustawodawca świadomie pozostawił omawianą kwestię poza uregulowaniem prawnym określającym zakres właściwości NSA.

Postulowane przez skarżących rozszerzenie zakresu unormowania art. 16 ustawy o NSA i objęcie nim także skarg na bezczynność organów administracji publicznej w obszarze ich działalności normatywnej nie może być przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, którego rolą nie jest wkraczanie w kompetencje ustawodawcy i pozytywne określanie treści prawa, które powinno być przyjęte.

4. W sprawie nie doszło do prawidłowego określenia wszystkich konstytucyjnych wzorców dla kontroli kwestionowanych w tym trybie postępowania przepisów ustawy o NSA. Przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie skargi konstytucyjnej prowadzić ma do zbadania kwestionowanych przepisów z konstytucyjnie unormowanymi wolnościami lub prawami, nie zaś z wszelkimi przepisami o randze konstytucyjnej, niezależnie od ich treści normatywnej. Niektóre wskazane przez skarżących jako wzorce przepisy konstytucyjne (w tym np. art. 8 ust. 2 w zw. z art. 2 i art. 20 Konstytucji) nie dają podstaw dla badania konkretnego podmiotowego prawa skarżącego.

Nie można też przyjąć, że właściwy wzorzec kontroli stanowią umowy międzynarodowe, których stroną jest Polska. Nie ma przy tym znaczenia, czy z umów powołanych przez skarżących wynikają dla nich jakieś prawa; nawet gdyby wynikały, to nie byłyby chronione w trybie skargi konstytucyjnej. Poza sporem pozostaje bowiem twierdzenie, że warunkiem dopuszczalności skargi do Trybunału Konstytucyjnego jest naruszenie „konstytucyjnego prawa lub wolności”. Miejsce uregulowania danego prawa lub wolności w systematyce konstytucji nie ma znaczenia prawnego, decydujący jest natomiast fakt uregulowania w ustawie zasadniczej; skarga nie może służyć w razie naruszenia praw przyznanych ustawami czy wynikających z umów międzynarodowych. Stosownie do art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być tylko zgodność zaskarżonego aktu normatywnego z Konstytucją, a nie z jakimkolwiek innym aktem normatywnym (por. m.in. wyrok TK z 8 czerwca 1999 r., SK 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96).

Dokonane wyżej ustalenia dotyczące art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o NSA jako przedmiotu kontroli, stanowiąc przesłankę umorzenia niniejszego postępowania w odniesieniu do tego przepisu, zwalniają Trybunał Konstytucyjny z konieczności badania trafności i dopuszczalności poszczególnych, wskazanych w skardze wzorców kontroli, w tym również odniesienia się do dotyczących ich zarzutów podniesionych w stanowisku Prokuratora Generalnego.

5. Drugim kwestionowanym w skardze konstytucyjnej przepisem jest art. 7 ust. 1 i ust. 6 ustawy o przejęciu przedsiębiorstw, który przewiduje, iż „za przedsiębiorstwo przejęte przez Państwo na własność (…) otrzyma jego właściciel od Skarbu Państwa odszkodowanie w terminie jednego roku, licząc od dnia doręczenia mu zawiadomienia w przedmiocie prawomocnego ustalenia wysokości przypadającego odszkodowania” (ust. 1) oraz zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, które „ustali szczegółowe zasady obliczania odszkodowania, uwzględniania okoliczności wymienionych w ust. 5 oraz sposób wypłacania odszkodowania (…) i tryb amortyzacji papierów wartościowych” (ust. 6). Skarżący wnoszą o stwierdzenie, iż przepis ten zamknął drogę sądową dochodzenia wypłaty odszkodowania, albowiem pozostawił Radzie Ministrów pełną swobodę ustalenia daty i szczegółowego trybu wypłaty odszkodowania, a ponadto wydany został przez pozakonstytucyjny organ (KRN), bez zachowania wymaganego prawem trybu.

5.1. Zarzuty te nie mogą zostać poddane ocenie w niniejszym postępowaniu, gdyż skarga nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. W myśl tego przepisu, przedmiotem skargi konstytucyjnej mogą być przepisy, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o prawach lub wolnościach albo obowiązkach skarżącego. Zaskarżone przepisy nie były podstawą wydania postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego odrzucającego skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów polegającą na zaniechaniu wydania przez Radę Ministrów rozporządzeń wykonawczych do ustawy o przejęciu przedsiębiorstw. Podstawą odrzucenia skargi był brak kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego do badania bezczynności organu administracji publicznej w zakresie jego działalności normatywnej, co wynika z art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o NSA. Przyjąć zatem należy, iż brak jest ostatecznego orzeczenia o prawach skarżącego wydanego na podstawie zakwestionowanych przepisów, a tym samym nie został spełniony sformułowany w Konstytucji warunek dopuszczenia skargi do merytorycznego rozpoznania.

5.2. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swych orzeczeniach, że jednym z warunków koniecznych dla skorzystania ze skargi konstytucyjnej jest wskazanie ostatecznego rozstrzygnięcia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego na podstawie kwestionowanych w skardze przepisów, które narusza konstytucyjne prawa bądź wolności skarżącego (art. 79 ust. 1 Konstytucji, art. 47 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Takiego charakteru nie ma również pismo Sekretarza Stanu – Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z 26 lutego 2003 r., albowiem nie spełnia ono żadnego z wymogów sformułowanych w przepisach Konstytucji i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Pismo, którego treścią jest odmowa wydania przez Radę Ministrów rozporządzeń, o których mowa w art. 7 ust. 4 i ust. 6 ustawy o przejęciu przedsiębiorstw, w żaden sposób nie może być potraktowane ani jako władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, ani jako kształtujące bezpośrednio lub choćby pośrednio konstytucyjne prawa bądź wolności skarżącego. Tylko zaś taki charakter treści pisma mógłby doprowadzić do uznania go za „decyzję bądź inne rozstrzygnięcie o wolnościach lub prawach skarżącego określonych w Konstytucji”.

6. Wymienione okoliczności skutkują koniecznością umorzenia postępowania w sprawie art. 7 ust. 1 i ust. 6 ustawy o przejęciu przedsiębiorstw także w zakresie określonym w punkcie 3 petitum skargi konstytucyjnej.

Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż rozpatrzenie wniosku zawartego w tej części skargi jest niedopuszczalne również dlatego, że skargę konstytucyjną, zgodnie z jej zakresem przedmiotowym określonym w art. 79 ust. 1 Konstytucji, wnieść można jedynie „w sprawie zgodności z konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego”. Skarżący nie mogą zatem żądać ustalenia przez Trybunał, że kwestionowana ustawa o przejęciu przedsiębiorstw nie jest – jako „nieakt” – aktem normatywnym. Na marginesie warto zauważyć, że byłoby to niedopuszczalne także z tego powodu, iż wzorcem pozwalającym stwierdzić ewentualną zasadność podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących braku kompetencji prawotwórczej KRN i naruszenie procedury stanowienia kwestionowanej ustawy byłyby przepisy Konstytucji, które nie statuują wolności ani praw podmiotowych.

Oczywiście tak określone granice skargi konstytucyjnej nie pozbawiają Trybunału kognicji w zakresie dokonywania (samodzielnie, bądź na wniosek pozostałych uczestników postępowania) ustaleń co do normatywnego (lub nie) charakteru aktu poddanego kontroli. Badanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania, jest konieczne na każdym etapie postępowania (por. postanowienia z: 21 listopada 2001 r., K 31/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 264; 20 marca 2002 r., K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002 a także 27 stycznia 2004 r., SK 50/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 6). Jednak ponieważ w sprawie niniejszej samodzielną przesłanką umorzenia postępowania jest okoliczność polegająca na tym, iż skarżony art. 7 ust. 1 i ust. 6 ustawy o przejęciu przedsiębiorstw nie był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia o konstytucyjnych prawach, wolnościach albo obowiązkach, Trybunał zwolniony jest z konieczności prowadzenia dalszej kontroli obejmującej pozostałe warunki, od spełnienia których uzależnione jest merytoryczne rozstrzygnięcie kwestii konstytucyjności zakwestionowanego przepisu.

Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak na wstępie.