1. Do Trybunału Konstytucyjnego skierowane zostały skargi konstytucyjne prokuratora Jarosława A. i prokurator Alicji P. (poprzednie nazwisko – K.) Z uwagi na tożsamość treściową obydwu skarg Prezes Trybunału Konstytucyjnego, zarządzeniem z 29 stycznia 2000 r., zdecydował o ich łącznym rozpoznaniu.

Obydwie skargi konstytucyjne wniesione zostały w następstwie analogicznego stanu faktycznego. Skarżący wytoczyli powództwo o zapłatę przeciwko Skarbowi Państwa -– Prokuraturze Wojewódzkiej w Sz.. Sąd Wojewódzki Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Sz., wyrokiem częściowym z 17 grudnia 1996 r. (sygn. VI. P. 59/95) zasądził na rzecz Jarosława A. kwotę 1.533,53 zł wraz z odsetkami ustawowymi od 1 listopada 1992 r., uznając roszczenie powoda wynikające z zaniechania przez pracodawcę w okresie od 1 kwietnia 1991 r. do 31 grudnia 1991 r. kwartalnej waloryzacji wynagrodzeń na podstawie art. 62 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 25, poz. 103 ze zm.). Natomiast wyrokiem z 31 grudnia 1996 r. (sygn. VI. P. 61/95) tenże Sąd zasądził na rzecz Alicji K. kwotę 1.646,63 zł wraz z odsetkami ustawowymi od 1 listopada 1992 r., uznając roszczenia powódki wynikające z zaniechania przez pracodawcę w okresie od 1 kwietnia 1991 r. do 9 marca 1992 r. kwartalnej waloryzacji wynagrodzeń na podstawie art. 62 ustawy o prokuraturze.

Opisane wyżej wyroki Sądu Wojewódzkiego zostały zaskarżone przez pozwanego w apelacji. W trakcie postępowania przed Sądem Apelacyjnym Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w P. nastąpiła zmiana stanu prawnego związana z wejściem w życie ustawy z 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (dalej: ustawy o zrekompensowaniu). Uwzględniając powyższą zmianę stanu prawnego, Sąd Apelacyjny w sprawie Jarosława A. wyrokiem z 5 listopada 1997 r. (sygn. III. APa. 14/97) uchylił zaskarżony apelacją wyrok Sądu Wojewódzkiego z 17 grudnia 1996 r. w części zasądzającej kwotę 1.396,07 zł i w tym zakresie umorzył postępowanie na podstawie art. 31 ustawy o zrekompensowaniu, w pozostałej zaś części oddalił apelację. Natomiast w sprawie Alicji K., wyrokiem z 5 listopada 1997 r. (sygn. III Apa. 13/97) uchylił zaskarżony apelacją wyrok Sądu Wojewódzkiego z 31 grudnia 1996 r. w części zasądzającej kwotę 1.526, 75 zł i w tym zakresie umorzył postępowanie na podstawie art. 31 ustawy o zrekompensowaniu, w pozostałej zaś części oddalił apelację.

Obydwa wyroki Sądu Apelacyjnego skarżący zaskarżyli w drodze kasacji. Po wstępnej formalnej kontroli przeprowadzonej przez sąd odwoławczy kasacje zostały przyjęte i przekazane Sądowi Najwyższemu, który kasację Jarosława A. odrzucił postanowieniem z 15 maja 1998 r. (sygn. I PKN 142/98), podjętym na podstawie art. 3938 § 1 kpc w związku z art. 393 pkt 1 kpc. Analogiczne rozstrzygnięcie podjęte zostało w odniesieniu do kasacji Alicji K. (postanowienie z 21 maja 1998 r., sygn. I PKN 145/98).

Wnoszący skargi konstytucyjne zakwestionowali zgodność art. 1, 2, 4, 6, 8 i 31 ustawy o zrekompensowaniu z art. 2, 21 ust. 1, art. 24, 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64, 77 ust. 2 i art. 91 ust. 2 Konstytucji RP.

Przepisowi art. 31 ustawy o zrekompensowaniu, którego treść implikowała konieczność umorzenia postępowania w sprawie roszczeń płacowych, skarżący zarzucili naruszenie, wynikającego z art. 2 i 77 ust. 2 konstytucji, prawa do drogi sądowej. Ponadto wskazali na niezgodność tego przepisu z prawem do sprawiedliwego sądu, statuowanym w art. 45 ust. 1 i art. 32 ust. 1 konstytucji. W skargach konstytucyjnych podniesiony został również zarzut przyznania – wbrew treści art. 91 ust. 2 konstytucji – prymatu polskiemu prawu wewnętrznemu, wyrażonemu w przepisach zaskarżonej ustawy, kosztem art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W opinii skarżących przepisami ustawy o zrekompensowaniu (art. 1, 2, 4 i 8) naruszone zostały “uprawnienia do ochrony nabytych praw majątkowych oraz prawa do dziedziczenia”, wynikające z treści art. 2, 21 ust. 1, art. 24 i 64 konstytucji. Nastąpiło to poprzez zobowiązanie osób uprawnionych w świetle kwestionowanej ustawy do przyjęcia w bliżej nie określonej przyszłości świadectw rekompensacyjnych, które tylko częściowo i w nieznacznym stopniu rekompensują należne odszkodowanie za brak waloryzacji wynagrodzenia, a także poprzez ustanowienie, iż prawo nabycia takich świadectw stanowi zaspokojenie wszelkich roszczeń osób uprawnionych wynikających z zaniechania waloryzacji ich wynagrodzeń. Naruszenia wskazanych wyżej praw konstytucyjnych upatrują skarżący również w treści art. 6 ustawy o zrekompensowaniu, przewidującego, że nabycie świadectw rekompensacyjnych jest niezbywalne.

Skarżący podnieśli również zarzut niezgodności kwestionowanych przepisów ustawowych z art. 3 ust. 1 konwencji nr 95 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej ochrony płacy, upatrując jej w “arbitralnym zobowiązaniu obywateli do przyjęcia świadectw rekompensacyjnych, jako wynagrodzenia za pracę”.

2. Prokurator Generalny przedstawił swoje stanowisko wobec skargi konstytucyjnej Jarosława A. w piśmie z 28 grudnia 1998 r. Stwierdzono w nim, że przepisy art. 1, 2, art. 4, 6 i 8 ustawy o zrekompensowaniu nie są niezgodne z art. 2, 21 ust. 1, art. 24 i 64 konstytucji, zaś przepis art. 31 tej ustawy nie jest niezgodny z art. 2, 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 91 ust. 2 konstytucji, w związku z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 5 ust. 1 konwencji nr 95 MOP.

Uzasadniając swoje stanowisko, Prokurator Generalny odwołał się do okoliczności towarzyszących przyjęciu przez Sejm niepieniężnego sposobu zrekompensowania ujemnych skutków przepisów “zamrażających” rewaloryzację wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej, związanych przede wszystkim z niepokojącym stanem budżetu państwa. Podkreślił, iż równowaga budżetu państwa stanowi również wartość konstytucyjną, zaś zrekompensowanie niepodwyższania wynagrodzenia ma iście charakter odszkodowania (ze wszystkimi tego konsekwencjami), a nie wypłaty zaległego wynagrodzenia.

Powołując się na poprzednio obowiązujące unormowania dotyczące skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza w odniesieniu do kwestii utraty mocy obowiązującej przez przepisy uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne, jak również na utrwaloną linię orzecznictwa Sądu Najwyższego, Prokurator Generalny opowiedział się również przeciwko uznaniu niezgodności art. 31 ustawy o zrekompensowaniu z art. 2, 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 konstytucji.

W piśmie z 12 marca 1999 r. Prokurator Generalny podtrzymał przedstawione stanowisko także w odniesieniu do skargi konstytucyjnej Alicji K.

W toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nastąpiła zmiana stanu prawnego, związana z wejściem w życie ustawy z dnia 23 lipca 1999 r. o zmianie ustawy o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz.U. Nr 72, poz. 801; dalej: ustawa nowelizująca). Ustawa nowelizująca wprowadziła w miejsce świadectw rekompensacyjnych, będących skarbowymi papierami wartościowymi na okaziciela, świadczenia wypłacane w pieniądzu (rekompensatę pieniężną). W związku z tym, w szczególności zmianie uległy zakwestionowane przez skarżących przepisy art. 2, 4, 6 i 8 ustawy o zrekompensowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do skarżących o zajęcie stanowiska odnośnie wpływu wejścia w życie ustawy nowelizującej na złożone przez nich skargi konstytucyjne.

W piśmie z 4 kwietnia 2000 r. skarżący stwierdzili, że zmiana stanu prawnego czyni nieaktualnym tylko zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 Konwencji nr 95 MOP. W ocenie skarżących pozostałe zarzuty pozostają w pełni aktualne.

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

Zagadnieniem wstępnym wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest problem dochowania formalnych wymogów, od których spełnienia uzależniona jest dopuszczalność merytorycznego rozpoznania złożonych skarg konstytucyjnych.

Jak to wynika z treści art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, warunkiem formalnym korzystania ze skargi konstytucyjnej jest jej wniesienie po wyczerpaniu toku instancyjnego, w ciągu dwóch miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie może budzić wątpliwości pogląd, iż problem dochowania ustawowych przesłanek warunkujących dopuszczalność merytorycznego rozpatrzenia skargi konstytucyjnej może być analizowany w każdej fazie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, a więc także już po wstępnym rozpoznaniu skargi konstytucyjnej (por. postanowienie z 25 października 1999 r., sygn. SK 22/98, OTK ZU Nr 6/1999, poz. 122).

Podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest problem dochowania przez skarżących ustawowego terminu do złożenia skargi konstytucyjnej. Problem ten funkcjonalnie wiąże się z koniecznością przesądzenia, którym z rozstrzygnięć podjętych w sprawach skarżących przypisać należało walor “ostatecznego orzeczenia”, o którym mowa w art. 79 ust. 1 konstytucji. Zgodnie bowiem z treścią art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, od dnia doręczenia skarżącym takiego właśnie orzeczenia (prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji, innego ostatecznego rozstrzygnięcia), wyczerpującego tok instancyjny, rozpoczyna bieg określony w ustawie dwumiesięczny termin do złożenia skargi konstytucyjnej.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w niniejszym postępowaniu należy przyjąć, iż takimi orzeczeniami w sprawach skarżących były wyroki Sądu Apelacyjnego w P. z 5 listopada 1997 r. Tym samym więc, od dnia doręczenia skarżącym powyższych wyroków rozpoczął bieg dwumiesięczny termin do złożenia skarg konstytucyjnych. Dokonując powyższego ustalenia, Trybunał Konstytucyjny uznał więc tym samym, iż w przedmiotowej sprawie nie jest zasadne przypisywanie waloru ostatecznego orzeczenia, wyczerpującego tok instancyjny postanowieniom Sądu Najwyższego w przedmiocie odrzucenia kasacji skarżących od wskazanych wyżej wyroków Sądu Apelacyjnego w P.

W orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny w pełni utrwalony jest pogląd, iż zastosowany przez ustrojodawcę w art. 79 ust. 1 konstytucji termin “ostateczne orzeczenie” nie ma precyzyjnego odpowiednika pojęciowego w unormowaniach poszczególnych procedur (sądowej, administracyjnej). Intencją ustrojodawcy było bowiem zastosowanie takiego określenia, które najbardziej ogólnie i “autonomicznie” odnosić się będzie do różnych postępowań, akcentując konieczność doprowadzenia przez skarżącego w każdym z nich do wydania orzeczenia, które będzie rozstrzygnięciem kończącym “ostatecznie” postępowanie w danej sprawie (por. postanowienie z 23 czerwca 1998 r., sygn. Ts 37/98, OTK ZU Nr 4/1998, poz. 60). Ustawowa konkretyzacja terminu “orzekł ostatecznie” wyrażona jest w treści art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Następuje ona zarówno poprzez wyliczenie form ostatecznych orzeczeń (prawomocny wyrok, ostateczna decyzja, inne ostateczne rozstrzygnięcie), jak i poprzez ustanowienie wymogu wyczerpania przez skarżącego toku instancyjnego w danej sprawie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, ten ostatni wymóg rozumiany jest przy tym jako konieczność wykorzystania przez skarżącego wszelkich przysługujących mu środków w postępowaniu administracyjnym lub sądowym, umożliwiających merytoryczne rozpatrzenie sprawy bądź przez organ administracji publicznej bądź przez sąd. Z drugiej jednak strony, ustawowy obowiązek wyczerpania toku instancyjnego wyklucza dopuszczalność wnoszenia skargi konstytucyjnej od takich prawomocnych wyroków, ostatecznych decyzji czy innych ostatecznych rozstrzygnięć, które stały się prawomocne bądź ostateczne dlatego, że zainteresowany nie wykorzystał możliwości wyczerpania całego dostępnego toku instancyjnego w postępowaniu sądowym czy administracyjnym (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 1997 r., sygn. Ts 1/97, OTK ZU Nr 2/1997, poz. 17; z 23 grudnia 1998 r., sygn. Ts 104/98, OTK ZU Nr 3/1999, poz. 50).

Biorąc pod uwagę charakter i rodzaj postępowania prowadzonego w sprawach skarżących, uzasadnione jest w tym miejscu skoncentrowanie dalszych rozważań dotyczących spełnienia przesłanki wyczerpania toku instancyjnego na postępowaniu sądowym w sprawach cywilnych. W postępowaniu cywilnym jednym ze środków zaskarżenia orzeczeń sądowych jest skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego. Na mocy art. 392 § 1 kpc przysługuje ona stronie od wyroku lub postanowienia, wydanych przez sąd drugiej instancji i kończących postępowanie w sprawie. Art. 393 kpc zawiera jednakże wyliczenie kategorii spraw, w których kasacja nie przysługuje. Z kolei w świetle art. 363 § 1 kpc orzeczenie sądu staje się prawomocne jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia. W świetle powyższych unormowań proceduralnych nie ulega więc wątpliwości, iż w sprawach, w których z woli ustawodawcy kasacja nie przysługuje, walor prawomocności uzyskają orzeczenia wydane przez sąd drugiej instancji i kończące postępowanie w sprawie.

Należy przy tym zauważyć, iż w świetle powyższego stanowiska dodatkowego wymiaru nabiera ustanowiony w art. 3932 § 1 i 2 kpc wymóg sporządzania kasacji przez osobę dysponującą kwalifikowaną wiedzą prawniczą. Zastrzeżenie to można bowiem traktować jako dodatkowe zabezpieczenie ochrony praw skarżącego odnośnie właściwej interpretacji i zrozumienia przepisów określających przesłanki korzystania ze skargi kasacyjnej.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie niedopuszczalność występowania ze skargą kasacyjną nie mogła budzić wątpliwości. W świetle jednoznacznej dyspozycji art. 393 pkt 1 kpc wartość przedmiotu zaskarżenia w sprawie Jarosława A. i Alicji P. nie przekraczała granicznej – z punktu widzenia możliwości wniesienia kasacji – wysokości pięciu tysięcy złotych. Taką też kwalifikację prawną kasacji skarżących przyjął Sąd Najwyższy w postanowieniach odrzucających te środki zaskarżenia na podstawie art. 3938 § 1 kpc w związku z art. 393 pkt 1 kpc. Prawomocny, a zarazem wyczerpujący tok instancyjny, charakter miały więc w przypadku obydwojga skarżących wyroki Sądu Apelacyjnego w P. z 5 listopada 1997 r. Uwzględniając tę okoliczność należało więc przyjąć, iż ustawowy dwumiesięczny termin do złożenia skargi konstytucyjnej rozpoczął bieg od dnia doręczenia skarżącym powyższych wyroków Sądu Apelacyjnego. Z uwagi na brak w zgromadzonych w sprawie dokumentach dokładnej daty takiego doręczenia, uznać można, iż nastąpiło to najpóźniej w dniu wystąpienia przez skarżących ze skargą kasacyjną, tj. 6 lutego 1998 r. Powyższa konstatacja jednoznacznie prowadzić musi do wniosku, iż termin określony w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym został przez skarżących przekroczony. Ta zaś okoliczność, w świetle art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którym Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne, skutkuje koniecznością takiego właśnie rozstrzygnięcia.

Niezależnie od powyższej okoliczności, samoistnie przesądzającej o konieczności umorzenia niniejszego postępowania, wskazać należy na dodatkowe czynniki, determinujące prawną niedopuszczalność podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, przesłanką umorzenia postępowania przed Trybunałem jest utrata mocy obowiązującej przez akt normatywny w kwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Jak to już wskazywano w pkt. II uzasadnienia, wejście w życie ustawy nowelizującej spowodowało zmianę zakwestionowanych w skardze przepisów art. 2, 4, 6 i 8 ustawy o zrekompensowaniu. Wprawdzie w sensie techniczno-legislacyjnym nowelizacja ta nie spowodowała uchylenia kwestionowanych przez skarżących przepisów, to jednak w następstwie wejścia w życie ustawy nowelizującej, przepisy te wyrażają zupełnie nowe normy prawne o treści istotnie różniącej się od treści norm wynikających z tekstu ustawy przed jej nowelizacją. W świetle art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie ma znaczenia, czy zmiana zakwestionowanych przepisów ma charakter częściowy (wyrażający się w usunięciu lub dodaniu pewnych słów do znowelizowanych przepisów), czy też całościowy i polega na tym, że przepis nowelizujący nadaje nowe brzmienie całemu przepisowi nowelizowanemu. W obydwu przypadkach dochodzi do zastąpienia dotychczasowego tekstu przez nowy tekst, co jednak nie zawsze prowadzić musi do utraty mocy obowiązującej norm wyrażonych przez tekst sprzed nowelizacji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, iż stwierdzenie utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym winno być łączone z przesądzeniem, czy zakwestionowane we wniosku (skardze konstytucyjnej) przepisy mogą nadal wywoływać skutki prawne. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie, choć zakwestionowane w skargach przepisy nie zostały uchylone, lecz tylko dokonano zmiany ich treści, to jednak modyfikacja ta pociągnęła za sobą zmianę zawartych w tych przepisach norm prawnych. Zmiana ta powoduje również, iż normy wyrażone poprzednią treścią zakwestionowanych przepisów ustawy o zrekompensowaniu nie znajdą już zastosowania. Powyższa okoliczność przesądza więc, iż w tym zakresie skarg konstytucyjnych postępowanie winno ulec umorzeniu także z uwagi na treść art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Biorąc jednak pod uwagę dalej idące i przesądzające co do całości przedmiotu skarg konstytucyjnych konsekwencje niespełnienia przesłanki dochowania ustawowego terminu do ich wniesienia, wskazana w tym miejscu okoliczność ma jedynie walor uzupełniający i w tym względzie drugoplanowy.

Uwzględniając powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak na wstępie.