1. W skardze konstytucyjnej z 25 sierpnia 2000 r. pełnomocnik Romualda K. wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 417 i art. 418 kodeksu cywilnego z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Przepisy te były podstawą oddalenia przez sądy powszechne, ostatecznie wyrokiem Sądu Najwyższego z 15 maja 2000 r., sygn. akt II CKN 293/2000 oddalającym skargę kasacyjną, żądania pozwu Romualda K. o wypłatę przez Skarb Państwa odszkodowania za niezgodne z prawem jego zwolnienie w 1974 r. z szeregów Milicji Obywatelskiej.

Skarga wynika z następującego stanu faktycznego:

Pozwem z 19 listopada 1999 r. małżeństwo Małgorzata i Ryszard B. wnieśli o zasądzenie od Skarbu Państwa – w osobie Naczelnika IV Urzędu Skarbowego w Lublinie – kwoty 3397,48 zł tytułem odszkodowania za bezprawnie pobrane i przetrzymywane przez okres 1503 dni nienależne Skarbowi Państwa koszty egzekucyjne w wysokości 2454,50 zł. Bezprawność pobrania tych kosztów została stwierdzona wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd Rejonowy w Lublinie wyrokiem z 27 kwietnia 2000 r., sygn. akt I C 2069/99, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do dochodzenia roszczenia w trybie administracyjnym z powodu braku odpowiednich przepisów w Ordynacji podatkowej i w kodeksie postępowania administracyjnego i jedyną drogą jest dochodzenie roszczenia w postępowaniu cywilnym. Jednocześnie na podstawie art. 418 kc sąd oddalił powództwo stwierdzając w konkluzji, że stwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprawności decyzji IV Urzędu Skarbowego w Lublinie w rozliczeniu i pobraniu kosztów egzekucyjnych nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem winy urzędnika tego Urzędu w postępowaniu karnym lub dyscyplinarnym ani też nie można przyjąć, że wina ta została uznana przez organ nadrzędny nad sprawcą szkody.

Sąd Okręgowy w Lublinie wyrokiem z 9 października 2000 r., sygn. II Ca 472/00, oddalił apelację i w pełni podzielił stanowisko sądu I instancji, stwierdzając ponadto: “nie istnienie podstaw odpowiedzialności Skarbu Państwa przewidzianych w powołanym art. 418 kc powoduje też brak podstaw do uznania roszczeń odszkodowawczych powodów na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Dopiero spełnienie przesłanek z art. 418 kc warunkuje powstanie roszczeń odszkodowawczych przewidzianych w art. 77 ust. 1 Konstytucji”.

Zdaniem pełnomocnika skarżących stanowisko obu sądów, traktujące zawężająco problem odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wynikające z bezprawnych działań urzędników sprawujących władzę publiczną, ograniczające odpowiedzialność tylko do wypadków wyczerpujących przesłanki art. 418 kc, jest jawnie sprzeczne ze standardem odpowiedzialności unormowanym w Konstytucji RP i ustawodawstwem implementarnym Unii Europejskiej. Podwyższenie zakresu odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powoduje, że oczywiście wszystkie te wypadki, w których przesłanki art. 418 kc są wyczerpane, są także kazusami objętymi odpowiedzialnością Skarbu Państwa w ramach normy art. 77 ust. 1 Konstytucji, lecz odpowiedzialność wynikająca z normy konstytucyjnej nie może być tylko do tych wypadków ograniczona. Przesłanki odpowiedzialności konstytucyjnej statuują normę, w której każdy, kto doznał szkody wskutek bezprawnych działań urzędników władzy publicznej, ma prawo do jej wynagrodzenia. Wszelkie ograniczenia prawa do wynagrodzenia szkody, a w szczególności ograniczenia zmuszające obywatela do udowadniania winy urzędnika władzy publicznej, są sprzeczne z powoływaną normą Konstytucji oraz z powszechnie uznanym i stosowanym w przeszłości z powodzeniem przez sądy pojęciem winy abstrakcyjnej, które jednakże nie jest zamiennikiem bezprawności.

Odnosząc się do normy wynikającej z art. 77 ust. 1 Konstytucji pełnomocnik skarżących stwierdza, że wynikający z niej standard odpowiedzialności Skarbu Państwa nie może podlegać ograniczeniom ustawodawstwa zwykłego. Koliduje to bowiem z gwarancyjną funkcją tego przepisu, który usytuowany jest w zespole przepisów dotyczących środków ochrony wolności i praw.

O zasadności tej tezy świadczy bezpośrednio także brzmienie konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziowskiej, wyrażone w art. 178 ust. 1, który brzmi “Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom”. Zasada wynikająca z tego artykułu także nakazuje sędziom sprawującym wymiar sprawiedliwości w RP stosowanie przede wszystkim zasad Konstytucji, a dopiero w następnym rzędzie ustawodawstwa zwykłego, o ile nie jest ono z nią sprzeczne.

W konkluzji pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu art. 418 kc, gdyż służy on jako podstawa oddalania powództw o odszkodowania za szkody wynikłe wskutek bezprawności działań organów władzy publicznej, pomimo stwierdzenia przez sąd oczywistej bezprawności działań tych organów władzy.

3. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 14 lutego 2001 r. zdecydował o łącznym rozpoznaniu omówionych skarg ze względu na to, że ich zakres przedmiotowy dotyczy tej samej kwestii.

4. Prokurator Generalny zajmując stanowisko w sprawie skargi konstytucyjnej Romualda K. stwierdził, że art. 417 kc jest zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, a w pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, gdyż wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne.

Na wstępie Prokurator Generalny podniósł, że ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie Romualda K. zostało wydane w oparciu o przepis art. 417 kc, dający podstawę do roszczeń odszkodowawczych, wynikających z odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych przy wykonywaniu powierzonych im czynności. Sąd Najwyższy, stwierdzając brak szkody materialnej, do której wykazania obligował powoda art. 6 kc, nie ustalał innych okoliczności warunkujących odpowiedzialność Skarbu Państwa. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego rozważania odnoszące się do ewentualnej bezprawności decyzji, będącej podstawą dochodzonego roszczenia, skierowane zostały jedynie przeciwko zarzutom kasacyjnym o niestosowaniu – przez sądy wprost – normy konstytucyjnej określonej w art. 77 ust. 1.

W tej sytuacji – zdaniem Prokuratora Generalnego – należy przyjąć, że tylko przepis art. 417 kc był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego, a zarzut niekonstytucyjności art. 418 kc jest nieuprawniony i prawnie niedopuszczalny w niniejszej sprawie.

Prokurator Generalny nie podzielił poglądu, że przepis art. 417 kc jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w aspekcie konkretnego rozstrzygnięcia sprawy Romualda K. Jego zdaniem norma wynikająca z art. 77 ust. 1 Konstytucji daje gwarancje ochrony praw osób fizycznych i prawnych do dochodzenia wynagrodzenia szkody, jaka im została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Ten środek ochrony prawnej związany jest z wykazaniem szkody oraz niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej. Norma ta nie określa podmiotu zobowiązanego do wynagrodzenia szkody ani nie stawia warunku zawinionego zachowania organu władzy publicznej.

Zaskarżony przepis art. 417 kc, jako podstawa roszczenia, również wskazuje na konieczność stwierdzenia szkody wyrządzonej działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza państwowego. Nie uzależnia on natomiast odpowiedzialności Skarbu Państwa od bezprawności działania lub zaniechania funkcjonariusza państwowego, jak to czyni norma konstytucyjna. Bezprawność zachowania, warunkująca odpowiedzialność Skarbu Państwa jako ograniczenie stosowania normy generalnej, jest zawarta natomiast w art. 418 kc, który nie był podstawą orzekania w tej sprawie. Stwierdzenie bezprawności zachowania funkcjonariusza publicznego, czyli naruszenia przez niego prawa przy wydawaniu orzeczenia lub zarządzenia, należy do kompetencji organu uprawnionego do wydawania takich rozstrzygnięć, w trybie określonym przez prawo. Jest to okoliczność faktyczna pozostająca poza zakresem kognicji i ustaleń Trybunału Konstytucyjnego.

Zdaniem Prokuratora Generalnego Sąd Najwyższy odniósł się w swym orzeczeniu do kwestii bezprawności jedynie w aspekcie odpowiedzi na zarzuty kasacyjne, nie przesądzając faktu, czy nastąpiło naruszenie prawa przy zwolnieniu ze służby. Istotny był jedynie brak stwierdzenia szkody. Warunek ten musi być spełniony dla ochrony praw każdego, kto domaga się odszkodowania należnego mu z tytułu szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej – zgodnie z normą konstytucyjną.

5. Ustosunkowując się do skargi konstytucyjnej małżonków Małgorzaty i Ryszarda B. Prokurator Generalny stanął na stanowisku, że art. 418 kc jest niezgodny z art. 77 ust. 1 i nie jest niezgodny z art. 64 Konstytucji RP.

W dziale Konstytucji RP, zatytułowanym “Środki ochrony wolności i praw” zamieszczony został art. 77 ust. 1 dający każdemu prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Dochodzenie roszczeń o wynagrodzenie szkody może być realizowane na drodze postępowania administracyjnego (art. 60 ustawy o NSA, art. 160 kpa) albo w procesie cywilnym przed sądem powszechnym. Do stwierdzenia niezgodności z prawem działania organów władzy publicznej są powołane, w ustawowo określonych trybach, odpowiednie organy, przy kontroli aktów przez nie wydawanych. Może być to kontrola instancyjna, nadzorcza lub kasacyjna. O odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę powstałą w wyniku “czynu niedozwolonego”, czyli działania lub zaniechania funkcjonariuszy władzy publicznej przy wykonywaniu powierzonych im czynności – niezgodnego z prawem i wyrządzającego szkodę osobom fizycznym lub prawnym – orzeka sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Chociaż przepis art. 417 kc zawęża odpowiedzialność za szkody do “czynów niedozwolonych” funkcjonariuszy państwowych, a norma art. 77 ust. 1 Konstytucji rozciąga tę odpowiedzialność na wszystkie organy władzy publicznej, to – zdaniem Prokuratora Generalnego – należy pozostawić tę kwestię poza rozważaniami w niniejszej sprawie, gdyż w stosunku do skarżących orzeczenia wydawali funkcjonariusze państwowi, czyli pracownicy Urzędu Skarbowego oraz Izby Skarbowej, a przepis art. 417 kc pozostaje poza zakresem zaskarżenia. O bezprawności działania funkcjonariuszy państwowych orzekł – we właściwym trybie – Naczelny Sąd Administracyjny i dla sądu powszechnego, rozstrzygającego kwestię odszkodowania od Skarbu Państwa, okoliczność ta była bezsporna i nie podlegała jego kontroli.

Sąd powszechny związany takim ustaleniem powinien jedynie rozstrzygnąć, czy u powoda powstała szkoda w rozumieniu kodeksu cywilnego, czy szkoda ta pozostaje w związku przyczynowym z działaniem lub zaniechaniem organu władzy publicznej oraz o wysokości odszkodowania w ramach zgłoszonych roszczeń. Główną przeszkodą w zasądzeniu roszczeń skarżących był brak stwierdzenia winy funkcjonariusza państwowego, która jest warunkiem odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez tegoż funkcjonariusza przy wykonywaniu powierzonych mu czynności. Wina stwierdzona w określonym postępowaniu, jako wymóg art. 418 kc, nie jest winą anonimową, ale konkretną, ustaloną w określonym trybie.

Konstytucja w art. 77 ust. 1 stanowi, że przesłanką żądania wynagrodzenia za szkodę jest “niezgodne z prawem działanie”. Należy przez to rozumieć – według Prokuratora Generalnego – działania z naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, a także jako zaniechanie, w rozumieniu bezczynności, jeżeli prawo nakłada na władzę publiczną obowiązek określonego działania. Przesłanką odpowiedzialności nie jest wina sprawcy szkody – funkcjonariusza lub pracownika, lecz tylko bezprawność działania organu władzy publicznej.

Wskazana wyżej norma konstytucyjna, zdaniem Prokuratora Generalnego, nie daje również podstaw do różnicowania przesłanek odpowiedzialności władzy publicznej, w zależności od tego, czy zdarzeniem wyrządzającym szkodę jest rozstrzygnięcie władcze w prawnie określonej formie (orzeczenie lub zarządzenie, o których jest mowa w art. 418 kc), czy też działanie faktyczne podejmowane przy wykonywaniu władzy publicznej. Odpowiedzialność ta wynika z działania (lub zaniechania) szeroko pojętych organów władzy publicznej (legislatywy, egzekutywy i judykatywy), a ponadto – w myśl wskazań Konstytucji – powinna być oderwana od przesłanki zawinienia konkretnego funkcjonariusza państwowego.

Postanowienia art. 418 kc zobowiązują poszkodowanego do tzw. przedsądu, czyli zainicjowania postępowania karnego lub dyscyplinarnego wobec winnego funkcjonariusza władzy publicznej, co nie zawsze jest możliwe do zrealizowania. W latach 1964-1969 i 1975-1982 – co podkreślił Prokurator Generalny – niedopuszczalne było postępowanie dyscyplinarne wobec pracowników administracji ogólnej.

Artykuły 417-419 kc pozostają niezmienione od chwili ich uchwalenia, tj. od 1964 r. Przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji stanowi nowe rozwiązanie w zakresie kształtowania odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i winien być wypełniony nową treścią w ustawodawstwie zwykłym.

Prokurator Generalny wskazał, że niezgodność przesłanek odpowiedzialności za szkody wyrządzone zachowaniem władzy publicznej, określonych w art. 418 kc z treścią art. 77 ust. 1 Konstytucji RP sygnalizowana jest coraz częściej w doktrynie prawa cywilnego i konstytucyjnego (M. Safjan, Odpowiedzialność państwa na podstawie art. 77 Konstytucji RP, PiP 1999 r., z. 4 oraz E. Łętowska, W kwestii zmian przepisów kc o odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniem władzy publicznej, PiP 1999 r., z. 7).

Prokurator Generalny poinformował, że w celu usunięcia powyższych niezgodności Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego, działająca przy Ministrze Sprawiedliwości, opracowała projekt zmian kodeksu cywilnego w zakresie odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej i działalności osób prawnych. Odpowiedzialność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej, a nawet osoby, której przekazano uprawnienie wykonywania władzy publicznej, nie została obwarowana przesłanką zawinienia, a jedynie warunkiem niezgodnego z prawem zachowania funkcjonariusza, pracownika lub innej wyżej wskazanej osoby. Odpowiedzialność taka została również przewidziana w przypadku, jeżeli szkoda powstała na skutek zgodnego z prawem wykonywania władzy publicznej, a za przyznaniem odszkodowania przemawiają względy słuszności. Jednakże w wypadku szkody na mieniu, jeżeli działanie było podjęte w interesie publicznym, sąd będzie mógł przyznać odszkodowanie w granicach nie przekraczających poniesionej straty. Proponowane zmiany uwzględniają Rekomendacje Nr R/84/5, przyjęte 18 kwietnia 1984 r. przez Komitet Ministrów Rady Europy.

Prokurator Generalny nie podzielił poglądu skarżących, że przepis art. 418 kc jest niezgodny z art. 64 Konstytucji RP, stwierdzając, iż art. 418 kc odnosi się do środków ochrony prawa, określonych w art. 417 kc, czyli do odszkodowania za szkodę wyrządzoną działaniem władzy publicznej. Konstytucja zapewnia ten środek ochrony w art. 77 ust. 1, który stanowi specjalną gwarancję, bez potrzeby sięgania do zasad ogólnych ochrony własności. Prawo żądania odszkodowania za szkodę wyrządzoną w mieniu wywodzi się, co prawda, z generalnej zasady ochrony własności, ale nie można stwierdzić, że to zaskarżony przepis uszczuplił własność skarżących. Uszczuplenia tego dokonał organ władzy publicznej orzeczeniem niezgodnym z prawem. Szczególna norma konstytucyjna jest wystarczającym wzorcem i nie zachodzi potrzeba sięgnięcia do zasad generalnych.

6. W stanowisku wyrażonym w piśmie Marszałka Sejmu z 24 maja 2000 r., Sejm Rzeczypospolitej Polskiej uznał, że art. 417 kc jest zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji, zaś art. 418 kc jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem Sejmu odpowiedzialność Skarbu Państwa zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 417 kc uzależniona jest od wystąpienia łącznie następujących przesłanek:

1) szkoda musi być wyrządzona przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonych mu czynności,

2) zachowanie funkcjonariusza państwowego musi nosić znamiona bezprawności,

3) pomiędzy szkodą a zachowaniem się funkcjonariusza winien istnieć związek przyczynowy.

Poszczególne elementy dyspozycji przepisu art. 417 § 1 kc nie zawierają żadnych ograniczeń przedmiotowych ani podmiotowych, które pozostawałyby w sprzeczności z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 417 kc daje każdemu podmiotowi możliwość dochodzenia wynagrodzenia za szkodę spowodowaną bezprawnym działaniem organu władzy państwowej (funkcjonariusza państwowego). Art. 417 kc jest realizacją wynikającej z art. 77 ust. 1 Konstytucji zasady konstytucyjnej, zgodnie z którą odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego nie jest uzależniona od przesłanki winy.

Odnośnie art. 418 kc Sejm przychylił się do stanowiska, że jest on sprzeczny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem Sejmu zasada konstytucyjna zawarta w art. 77 ust. 1 Konstytucji, która daje każdemu prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działania władzy publicznej, nie znajduje realizacji w art. 418 kc, który przewiduje przesłankę winy funkcjonariusza państwowego jako przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wymienionymi w nim aktami władzy. Zdaniem Sejmu różnicowanie przesłanek odpowiedzialności w zależności od tego, czy szkoda wyrządzona została przez akt władzy wydany w określonej formie – według art. 418 kc orzeczenie, zarządzenie – czy też przez działanie faktyczne podejmowane w związku z wykonywaniem zadań władczych Państwa, budzi również zastrzeżenie co do konstytucyjności tego przepisu.

Sejm zwrócił uwagę na fakt, że oba przepisy, zarówno art. 417, jak i art. 418 kc, obowiązywały przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP, która z dniem 17 października 1997 r. wprowadziła (art. 77 ust. 1) zasadę wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działania władzy publicznej bez żadnych ograniczeń.

Sejm stoi na stanowisku, że zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, od 17 października 1997 r. zasada zawarta w tym przepisie pozwala na bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji, wobec czego przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji znajdzie zastosowanie wszędzie tam, gdzie przepisy ustawowe regulują zagadnienie odpowiedzialności za szkody wyrządzone aktami władzy publicznej odmiennie lub też wyłączają pewne typy działań władzy publicznej spod regulacji odszkodowawczej.

Zdaniem Sejmu brak możliwości bezpośredniego stosowania określonego przepisu Konstytucji musi wynikać bezpośrednio z samej Konstytucji. Dotyczy to przede wszystkim przepisów które odsyłają do ustaw zwykłych w zakresie szczegółowej regulacji.

W przypadku art. 77 ust. 1 Konstytucji takiego odesłania brak, co oznacza możliwość stosowania tego artykułu bezpośrednio.

7. Ustosunkowując się do skargi konstytucyjnej małżeństwa Małgorzaty i Ryszarda B. Rzecznik Praw Obywatelskich, który na podstawie art. 51 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zgłosił swój udział w postępowaniu, stanął na stanowisku, że art. 418 kc jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.

Rozważania nad konstytucyjnością przepisu art. 418 kc Rzecznik Praw Obywatelskich rozpoczął od konstatacji, że “pewien podstawowy zarys odpowiedzialności władzy publicznej za wyrządzone szkody można zrekonstruować wprost z normy konstytucyjnej”. Jeśli przepis – art. 77 ust. 1 Konstytucji – mówi o wynagrodzeniu szkody wyrządzonej przez organ władzy publicznej, to – w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich – należy przez to rozumieć wszystkie władze w sensie konstytucyjnym – ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Pod pojęciem organu władzy publicznej – zdaniem Rzecznika – ustawodawca konstytucyjny rozumiał działalność instytucji władzy publicznej jako takiej, a odpowiedzialność jest zlokalizowana po stronie struktury tejże władzy, a nie osób związanych z tą strukturą. Przepis konstytucyjny odpersonalizowuje odpowiedzialność władzy publicznej.

Porównując to z dotychczasową regulacją kodeksową Rzecznik zauważa, że “w świetle art. 417 kc Skarb Państwa nie odpowiada za winę własną. Nawet bowiem wtedy, gdy szkoda została wyrządzona z winy organu, Skarbu Państwa odpowiada za winę funkcjonariusza działającego w charakterze organu jak za czyn cudzy”. Na tle art. 417 kc szkoda powinna być wyrządzona przez funkcjonariusza publicznego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, a zachowanie funkcjonariusza musi nosić znamiona winy. Ponadto odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę powstałą na skutek wydania orzeczenia lub zarządzenia, a zatem takich czynności, które najczęściej należą do działalności organów państwowych, oparta została na dodatkowych przesłankach w postaci szczególnego trybu stwierdzania winy funkcjonariusza w postępowaniu karnym, dyscyplinarnym lub też na skutek uznania winy przez organ przełożony nad sprawcą szkody. Przy czym poszkodowany na ogół nie ma wpływu na wszczęcie i tok powyższych postępowań ani na to, czy przełożony uzna szkodę.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich regulacje kodeksowe w stosunku do konstytucyjnej przesłanki odpowiedzialności opartej na “działaniu niezgodnym z prawem organu władzy publicznej” wydają się aż nadto oczywiste. Chodzi przede wszystkim o odpersonalizowanie odpowiedzialności władzy publicznej i oderwanie jej od kryterium winy, a oparcie o kryterium legalności działania. Rzecznik zwraca uwagę, że co prawda na gruncie regulacji kodeksowych orzecznictwo stworzyło już koncepcję (popieraną przez doktrynę) winy anonimowej czy organizacyjnej, co powoduje, że często wystarcza samo ustalenie bezprawności działania, a miejsce winy funkcjonariusza zastępuje domniemanie winy “anonimowego” funkcjonariusza związanego z działaniem określonej struktury organizacyjnej jednostki publicznej, to jednak koncepcja taka nie może zostać zastosowana, gdy szkoda została wyrządzona na skutek wydania orzeczenia lub zarządzenia, gdyż w takim przypadku wina funkcjonariusza musi być stwierdzona w szczególny sposób (art. 418 kc). Nawet gdyby przyjąć, że przy koncepcji winy anonimowej tylko ustalenie bezprawności działania powoduje odpowiedzialność władzy publicznej, co byłoby zbliżone do przesłanki “działania niezgodnego z prawem”, to art. 418 kc wyraźnie wychodzi poza konstytucyjne ramy odpowiedzialności władzy publicznej za wyrządzone szkody. Zdaniem Rzecznika nie zmienia tego fakt, że art. 160 kpa w znacznym stopniu ogranicza działanie art. 418 kc. Jak pokazuje przypadek skargi konstytucyjnej małżonków Małgorzaty i Ryszarda B., przykładów na zawężające oddziaływanie art. 418 kc na odpowiedzialność władzy publicznej można wymienić wiele. Razi przy tym zupełna niekonsekwencja w dobieraniu przesłanek odpowiedzialności władzy publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 126 kpa do postanowień administracyjnych stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 kpa, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie również art. 145-152 oraz art. 156-159 kpa. Jak z tego wynika, nowelizując w 1995 r. kpa rozciągnięto na postanowienia administracyjne przepisy dotyczące wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Uczyniono to jednak bez jednoczesnego otwarcia drogi do roszczeń odszkodowawczych. Art. 126 kpa wyłącza bowiem odpowiednie stosowanie do postanowień art. 153 i art. 160 kpa. Analogiczne rozwiązanie zostało przyjęte w art. 219 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) w stosunku do postanowień wydawanych w toku postępowania podatkowego. Nietrudno sobie wyobrazić szkody wyrządzone niezgodnym z prawem postanowieniem, np. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych (art. 50 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), czy też zawieszeniem postępowania (art. 97 § 1 kpa). Dochodzenie odszkodowania w tego typu przypadku napotka na barierę wynikającą z art. 418 kc, a przecież tak samo, jak w przypadku decyzji administracyjnych będzie to szkoda spowodowana wydaniem “orzeczenia lub zarządzenia”.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich należy rozważyć, czy tylko kwalifikowane naruszenie prawa, skutkujące np. stwierdzeniem nieważności decyzji czy innego aktu lub orzeczenia, powinno być podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, czy też wystarczyć powinno to, że na skutek kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny (art. 184 Konstytucji), także w inny sposób zostanie stwierdzone działanie niezgodne z prawem. W każdym razie we wszystkich przypadkach “orzeczeń lub zarządzeń” władzy publicznej, które wyrządzają szkody i nie mieszczą się w ramach odpowiedzialności zakreślonych przez art. 160 kpa, a tym samym obecnie podlegają reżimowi art. 418 kc, należy umożliwić dochodzenie odszkodowania na zasadach określonych w art. 77 ust. 1 Konstytucji. Aby stało się to możliwe, trzeba przede wszystkim wyeliminować swoisty “przedsąd” jeśli chodzi o stwierdzenie winy funkcjonariusza publicznego, jaki wprowadza art. 418 kc, i z tego powodu, w ocenie Rzecznika, jest on niezgodny z Konstytucją.

Pełnomocnik skarżących, małżeństwa Małgorzaty i Ryszarda B. skorygował skargę, wnosząc o stwierdzenie niezgodności art. 418 kc z art. 77 ust. 1 w zw. art. 64 Konstytucji RP.

1. Po dokonaniu analizy skargi konstytucyjnej Romualda K. Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd Prokuratora Generalnego, że ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie skarżącego, tj. oddalający kasację wyrok Sądu Najwyższego z 15 maja 2000 r., sygn. akt II CKN 293/2000, został wydany w oparciu o przepis art. 417 kc, który daje podstawę roszczeń odszkodowawczych, wynikających z odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych przy wykonywaniu powierzonych im czynności. Rozważania Sądu Najwyższego dotyczące “bezprawności decyzji” będącej podstawą dochodzonego roszczenia odnoszą się do zarzutów kasacji o odmowie bezpośredniego zastosowania normy określonej w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP przez sądy rozpatrujące sprawę. W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, w zakresie skargi konstytucyjnej Romualda K. rozpatrzy zarzut niezgodności art. 417 kc z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż tylko ten przepis był podstawą ostatecznego orzeczenia sądu o tym, że Romualdowi K. nie należy się od Skarbu Państwa odszkodowanie za niezgodne z prawem zwolnienie z szeregów Milicji Obywatelskiej.

Zarzut niezgodności art. 418 kc z art. 77 ust. 1, a ponadto z art. 64 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny rozważy w zakresie skargi konstytucyjnej małżonków Ryszarda i Małgorzaty B., wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego na tle innego stanu faktycznego.

2. Trybunał Konstytucyjny uznał za celowe odniesienie się do zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy powszechne, mimo że nie jest ona przedmiotem skarg konstytucyjnych. Zasada ta stanowiła jednak podstawę skargi kasacyjnej Romualda K., w części, w której podniesiony został zarzut odmowy rozstrzygnięcia sprawy bezpośrednio na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji, a więc z pominięciem regulacji kodeksu cywilnego określających, zdaniem skarżącego, niezgodnie z Konstytucją przesłanki odpowiedzialności Skarbu Państwa. Z uwagi na doniosłość tej zasady w obowiązującym systemie prawnym Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w tym zakresie została ustalona i utrwalona linia orzecznicza (wyroki o sygn.: P. 12/98, P. 8/99. P. 8/00, U. 4/97, SK 19/99), najpełniej wyrażona w wyroku pełnego składu z 31 stycznia 2001 r., sygn. P. 4/99: “W żadnym wypadku podstawą odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawowych (...) nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji)”. Pogląd ten jest podzielany przez większość doktryny (por .m.in. A. Mączyński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, PiP 2000, z. 5; A. Wasilewski, Przedstawianie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sądy (art. 193 Konstytucji RP), PiP 2000, z. 5; St. Rudnicki, Glosa do wyroku SN z 7 kwietnia 1998 r., I PKN 90/98, MP 2001, nr 11). Bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli został bardzo wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą Konstytucję. Art. 188 Konstytucji zastrzega orzekania w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca (por. wyrok SN z 25 sierpnia 1994 r., I PRN 53/94, OSNPiUS 1994, z 11, poz. 179, wyrok NSA z 27 listopada 2000 r., II SA/Kr 609/98). Na marginesie można też zauważyć – biorąc pod uwagę treść i zakres przepisów o odpowiedzialności Skarbu Państwa – że w żadnym razie nie zachodziły tu przesłanki do uznania, iż pomiędzy normą konstytucyjną a regulacją kodeksową zachodziła symetria treściowa, która przy założeniu istnienia niezgodności regulacji kodeksowych z Konstytucją umożliwiałaby stwierdzenie, że przepisy kodeksowe utraciły moc na zasadzie lex posterior derogat legi priori z chwilą wejścia w życie Konstytucji.

Istotnym elementem modelu kontroli zgodności ustaw z Konstytucją, przyjętego w polskiej Konstytucji za wzorem innych państw europejskich, jest uregulowana w art. 193 instytucja pytania prawnego. Regulacji opartej na art. 188 i 193 Konstytucji, interpretowanych w świetle wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego, nie wyłącza przewidziana w art. 178 ust. 1 Konstytucji podległość sędziów Konstytucji i ustawom. Przepis ten nie wypowiada się bezpośrednio na temat rozstrzygania kolizji między Konstytucją a ustawą, dopełnia on natomiast regulację przewidzianą w art. 193 Konstytucji, ustanawiając powinność skorzystania z przyznanej w tym przepisie możliwości w każdym przypadku, gdy sąd orzekający dojdzie do przekonania, że norma stanowiąca podstawę orzekania jest sprzeczna z Konstytucją (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2002, z. 1). Sądy nie są także wyłączone spod wyrażonej w art. 190 ust. 1 Konstytucji zasady, w myśl której orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego przysługuje moc powszechnie obowiązująca.

Pojęcie “władzy publicznej” w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji obejmuje wszystkie władze w sensie konstytucyjnym – ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Należy podkreślić, że pojęcia organu państwa oraz organu władzy publicznej nie są tożsame. W pojęciu “władzy publicznej” mieszczą się bowiem także inne instytucje niż państwowe lub samorządowe, o ile wykonują funkcje władzy publicznej w wyniku powierzenia czy przekazania im tych funkcji przez organ władzy państwowej lub samorządowej. Wykonywanie władzy publicznej dotyczy wszelkich form działalności państwa, samorządu terytorialnego i innych instytucji publicznych, które obejmują bardzo zróżnicowane formy aktywności. Wykonywanie takich funkcji łączy się z reguły, chociaż nie zawsze, z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki. Dotyczy to obszaru, na którym może dojść do naruszenia praw i wolności jednostki ze strony władzy publicznej.

Nazwa “organ” władzy publicznej użyta w art. 77 ust. 1 Konstytucji oznacza instytucję, strukturę organizacyjną, jednostkę władzy publicznej, z której działalnością wiąże się wyrządzenie szkody, nie zaś organ osoby prawnej w kategoriach prawa cywilnego. Odpowiedzialność oparta na tym przepisie obciąża strukturę (instytucję), a nie osoby z nią związane (jej funkcjonariuszy). Podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy działanie organu władzy publicznej związane jest z realizacją jego prerogatyw. Formalny charakter powiązań pomiędzy bezpośrednim sprawcą szkody a władzą publiczną jest mniej istotny. Ustalenie statusu osoby, która jest bezpośrednim sprawcą szkody ułatwia jednak przypisanie danego działania organowi władzy publicznej.

Pojęcie “działania” organu władzy publicznej nie zostało konstytucyjnie zdefiniowane. W pojęciu tym mieszczą się zarówno zachowania czynne tego organu, jak i zaniechania. W zakresie działań czynnych organu władzy publicznej mieszczą się indywidualne rozstrzygnięcia, np. decyzje, orzeczenia i zarządzenia. Pojęcie “zaniechania” władzy publicznej dotyczy tych sytuacji, w których obowiązek określonego działania władzy publicznej jest skonkretyzowany w przepisie prawa i można ustalić, na czym konkretnie miałoby polegać zachowanie organu władzy publicznej, aby do szkody nie doszło.

Art. 77 ust. 1 Konstytucji łączy obowiązek naprawienia szkody jedynie z takim działaniem organu władzy publicznej, które jest “niezgodne z prawem”. Pojęcie “działanie niezgodne z prawem” ma ugruntowane znaczenie. W kontekście regulacji konstytucyjnej należy je rozumieć jako zaprzeczenie zachowania uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej. “Niezgodność z prawem” w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji musi być rozumiana ściśle, zgodnie z konstytucyjnym ujęciem źródeł prawa (art. 87-94 Konstytucji). Pojęcie to jest więc węższe niż tradycyjne ujęcie bezprawności na gruncie prawa cywilnego, które obejmuje obok naruszenia przepisów prawa również naruszenie norm moralnych i obyczajowych, określanych terminem “zasad współżycia społecznego” lub “dobrych obyczajów”. Należy jednak podkreślić, że nie ma przeszkód konstytucyjnych dla związania w ramach ustawodawstwa zwykłego konstrukcji odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej z tradycyjną koncepcją bezprawności ustaloną w płaszczyźnie prawa cywilnego.

Zgodnie z art. 77 ust. 1 Konstytucji podstawą odpowiedzialności jest wyłącznie “niezgodne z prawem” działanie organu władzy publicznej, nie ma zatem znaczenia, czy działanie to było subiektywnie zawinione. Przepis ten jest usytuowany w grupie przepisów regulujących konstytucyjne środki ochrony wolności i praw. Ewentualne uznanie dopuszczalności ustanowienia przez przepisy ustawowe dodatkowej przesłanki odpowiedzialności w postaci winy, prowadziłoby do ograniczenia konstytucyjnie określonych ram ochrony tych wolności i praw. Znaczenie art. 77 ust. 1 Konstytucji polega na tym, że w odniesieniu do niezgodnych z prawem działań organów publicznych ustanawia surowsze przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, w porównaniu z ogólnymi zasadami opartymi na przesłance winy (art. 415 kc). To odstępstwo od ogólnych reguł jest uzasadnione szczególną, służebną rolą organów władzy publicznej, które mają zapewnić ochronę wolności oraz praw człowieka i obywatela.

4. Przedstawione wyżej nowe i w pełni samodzielne ujęcie art. 77 ust. 1 Konstytucji sprowadza się w konsekwencji do związania odpowiedzialności kompensacyjnej z nielegalnym (niezgodnym z prawem działaniem) organu władzy publicznej. Obecnie, zrekonstruowaną w ten sposób treść normatywną art. 77 Konstytucji należy skonfrontować z rozwiązaniem przyjętym w przepisie mającym kluczowe znaczenie dla odpowiedzialności Skarbu Państwa – to jest z treścią art. 417 kc

– po drugie, co ważniejsze, wykładnia przepisów prawa nie może mieć charakteru statycznego i, zgodnie z niekwestionowaną w nauce prawa dyrektywą, powinna zawsze uwzględniać pierwszeństwo takiej wykładni przepisów, która pozostaje w zgodzie z normą konstytucyjną. Wobec ustalonego wyżej rozumienia przesłanek odpowiedzialności ujętych w art. 77 ust. 1 Konstytucji nie może budzić wątpliwości, że “wina funkcjonariusza” nie mieści się w kręgu koniecznych przesłanek odpowiedzialności organów władzy publicznej. Wystarczającą przesłanką pozostaje, na co wskazywano wyżej, niezgodność z prawem działania organów władzy publicznej, co oznacza w kategoriach prawa cywilnego związanie odpowiedzialności z przesłanką obiektywną, tj. bezprawnością zachowania sprawcy szkody.

5. Przechodząc obecnie do oceny zgodności z Konstytucja art. 418 kc, przepisu zakwestionowanego w drugiej z połączonych skarg konstytucyjnych małżonków Ryszarda i Małgorzaty B., wypada przede wszystkim zauważyć, że regulacja ta została pomyślana jako tworząca istotny wyjątek od konstrukcji odpowiedzialności Skarbu Państwa przyjętej w art. 417 kc, a jej podstawowym celem było w konsekwencji zawężenie odpowiedzialności w stosunku do formuły ogólnej poprzez wprowadzenie dodatkowych, nie przewidywanych w art. 417 przesłanek. Art. 418 § 1 kc uzależnia przyznanie odszkodowania od kwalifikowanej bezprawności i winy funkcjonariusza.

Ocena zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa za niezgodne z prawem orzeczenia i zarządzenia musi być uzupełniona przez wskazanie przede wszystkim na uregulowania zawarte w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, które istotnie modyfikują na tym odcinku ogólne zasady prawa cywilnego. Na tle tych przepisów utrzymują się nadal istotne wątpliwości interpretacyjne m.in. co do kwestii przesłanki winy funkcjonariusza, rozwiązania te mają bowiem charakter niejednorodny. Niektóre zawierają odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego (art. 153 1 kpa), co oznacza – w świetle dominującej interpretacji – odesłanie do art. 417 kc (por. uchwała SN (7) z 26 stycznia 1989 r., OSN 1989, poz. 129). Niektóre, wyłączając wprost zastosowanie art. 418 kc, tworzą – zgodnie z przeważającym kierunkiem wykładni – samodzielną podstawę odpowiedzialności (por. art. 160 kpa w związku z nieważnością decyzji, podobnie art. 31 ust. 4 ustawy o NSA), oderwaną od kryteriów i przesłanek nie tylko art. 418, ale i art. 417 kc (por. A. Szpunar, Znaczenie art. 160 kpa jako podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej, PiP 1990, z. 9). Najogólniej mówiąc, trzeba uznać, że w ramach regulacji przyjętych w odniesieniu do decyzji administracyjnych, ustawodawca w zasadzie odstąpił od przesłanki winy “podwójnie kwalifikowanej” przyjętej w art. 418 kc. Przepis art. 418 kc nie znajdzie również zastosowania do szkód wyrządzonych w toku postępowania egzekucyjnego przez komornika (art. 769 kpc – w tym wypadku przesłanką jest umyślność lub niedbalstwo działania komornika), jak też orzeczeń prowadzących do niesłusznego skazania lub tymczasowego aresztowania w ramach postępowania karnego (por. art. 552 kpk – w tym wypadku trafny jest pogląd doktrynalny o uniezależnieniu odpowiedzialności Skarbu Państwa od przesłanki winy funkcjonariusza państwowego).

7. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu skarżących, że przepis art. 418 kc jest niezgodny także z art. 64 Konstytucji. Art. 418 kc dotyczy bowiem odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego na skutek wydania orzeczenia lub zarządzenia, a więc za szkodę wyrządzoną działaniem władzy publicznej. Konstytucja zapewnia zaś ochronę przed niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej w art. 77 ust. 1, zamieszczonym w tytule “Środki ochrony wolności i praw”. Jest to szczególna konstytucyjna gwarancja ochrony wolności i praw naruszonych przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Jakkolwiek prawo żądania odszkodowania za szkodę wyrządzoną w mieniu wywodzi się z generalnej zasady ochrony własności, to szczególna norma konstytucyjna zawarta w art. 77 ust. 1 jest wystarczającym wzorcem oceny zaskarżonego przepisu i wobec tego nie zachodzi konieczność badania jego zgodności z normą generalną art. 64 Konstytucji, zapewniającą ochronę własności i innych praw majątkowych.