1. Pismem z 3 marca 2003 r. Józef Borowski, Irena Borowska-McGough, Maria Dembińska, Wanda Leźnicka i Róża Mycielska złożyli skargę konstytucyjną, w której zakwestionowali zgodność przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112; dalej: rozporządzenie Ministra Odbudowy) z art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 7 oraz z art. 64 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Pełnomocnik skarżących w skardze konstytucyjnej podniósł, że zaskarżony przepis, § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy, wydany na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret), ograniczył prawo własności w formie innej niż ustawowa (art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji). Sześciomiesięczny termin zawity prawa materialnego, którego upływ prowadzi wprost do utraty przez obywateli prawa własności budynków i możliwości starania się o uzyskanie tytułu prawnego do gruntów tymi budynkami zabudowanymi – z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w dzienniku urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, a zatem z dniem, w którym dziennik ten się ukazuje, czyniąc to zatem w sytuacji, gdy objęcie gruntu w posiadanie przez gminę jest w istocie tzw. fikcją prawną, wobec czego zdarzenie to winno być tak określone, aby każdemu obywatelowi zapewnić możliwość powzięcia wiadomości o jego wystąpieniu, ponieważ nie może być wątpliwości, że faktyczne uprawnienia do domagania się ustanowienia tzw. własności czasowej mogły być wykonywane od momentu zapoznania się z treścią ogłoszenia, a moment ten mógł być całkowicie inny od daty publikacji takiego ogłoszenia – a zatem przy naruszeniu zasady równej dla wszystkich ochrony własności (art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Zaskarżony przepis narusza również, zdaniem skarżących, art. 64 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji, ponieważ organy władzy publicznej (Minister Odbudowy oraz Minister Administracji Publicznej) przekroczyły delegację art. 4 dekretu, upoważniającego jedynie do określenia terminów i trybu działania przy obejmowaniu w posiadanie gruntów. Zdaniem skarżących, przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy został wydany z przekroczeniem upoważnienia do wydania rozporządzenia, tj. art. 4 dekretu. Dekret przewidywał, że terminy i tryb obejmowania w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów poddanych działaniu dekretu mają ustalić Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej, a zatem upoważnienie to dotyczyło wyłącznie określania terminów i trybu działania przy dokonywaniu czynności stanowiących pewne zdarzenia prawne, a nie dawało podstaw organom wykonawczym do zastępowania tych czynności (zdarzeń prawnych) fikcjami prawnymi, tak jak to uczynione zostało dyspozycją § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy. Minister Odbudowy nie był zatem upoważniony do tego, aby stwierdzać, że doszło do objęcia w posiadanie nieruchomości w sytuacjach, w których do takiego objęcia cywilistycznie nie dochodziło. Minister Odbudowy wprowadzając określoną w § 8 ust. 1 rozporządzenia fikcję prawną, uregulował materię zastrzeżoną dla ustawy, przekroczył tym samym granice upoważnienia do wydania rozporządzenia. Uzasadnionym jest zatem także stwierdzenie, że kwestionowany przez skarżących przepis jest także niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ w demokratycznym państwie prawnym nie może funkcjonować norma prawna o charakterze podustawowym wydana przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem upoważnienia do jej wydania.

2. Prokurator Generalny pismem z 26 sierpnia 2003 r. wniósł o stwierdzenie zgodności § 8 rozporządzenia Ministra Odbudowy z art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 oraz z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także o umorzenie postępowania w zakresie kontroli zaskarżonego przepisu z art. 7 Konstytucji ze względu na niedopuszczalność orzekania.

Prokurator Generalny w pierwszej kolejności stwierdził, że mimo utraty mocy obowiązującej zaskarżonego rozporządzenia (na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy; Dz. U. Nr 6, poz. 43) należy przyjąć, że przepis ten stanowi podstawę do podejmowania indywidualnych aktów stanowienia prawa i nie zachodzi okoliczność umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi, Prokurator Generalny stwierdził, że istotą unormowania przyjętego w zakwestionowanym § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy nie jest ingerencja w prawo własności, gdyż o przejęciu nieruchomości stanowi art. 1 dekretu. Z kolei granice tej ingerencji są zależne od konkretnej sytuacji i stwierdzenia, czy doszło do przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (a w efekcie własności budynków). Nabycie tych uprawnień było możliwe jednak po złożeniu wniosku określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, w terminie jednakowym dla wszystkich dotychczasowych właścicieli: sześć miesięcy od daty objęcia nieruchomości przez gminę. Dlatego też zaskarżony przepis, zdaniem Prokuratora Generalnego, nie różnicuje podmiotów w zakresie ich ochrony prawnej. Fakt, że data publikacji protokołu oględzin nie była równoznaczna z powzięciem wiadomości przez każdego dotychczasowego właściciela o objęciu gruntu w posiadanie przez gminę, nie narusza zasady równości, gdyż komunalizacja miała charakter powszechny i nastąpiła z mocy samego prawa, a termin 6-miesięczny miał umożliwić podjęcie przez zainteresowanych odpowiednich kroków prawnych.

Ponadto, jak wskazuje Prokurator Generalny, sposób i rodzaj podejmowanych czynności poprzedzających dokonanie oględzin i w efekcie objęcie gruntu w posiadanie, został skonstruowany w sposób umożliwiający wcześniejsze zapoznanie się z nim i uczestniczenie w czynnościach. Tak określony tryb postępowania stwarzał, jak na powojenne warunki, adekwatne gwarancje powzięcia wiadomości i uczestnictwa zainteresowanych podmiotów w czynnościach zmierzających do objęcia gruntu przez gminę.

Fikcja prawna związana z datą ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego pozostaje, zdaniem Prokuratora Generalnego, w racjonalnym związku z przyjętym trybem obejmowania gruntu i powszechnym charakterem komunalizacji gruntów warszawskich, ponieważ stwarzała obiektywne warunki dotychczasowym właścicielom do skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 7 ust. 1 dekretu, a jednocześnie umożliwiała szybkie dysponowanie gruntami na odbudowę miasta po wojnie. Wyżej wskazane reguły obowiązywały wszystkich dotychczasowych właścicieli, a więc spełniły konstytucyjny wymóg równego traktowania podmiotów charakteryzujących się daną cechą istotną (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Prokurator Generalny za niezasadny uznał również zarzut niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wskazał on, że przepis ten jedynie konkretyzuje datę objęcia nieruchomości przez gminę, co nie jest materią zastrzeżoną dla ustawy.

Wskazując, że postępowanie w zakresie dotyczącym badania z art. 7 Konstytucji powinno zostać umorzone, Prokurator Generalny stwierdził, że przepis ten nie wyraża praw i wolności podlegających ochronie w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji.

3. Minister Infrastruktury pismem z 21 października 2003 r. wniósł o stwierdzenie konstytucyjności § 8 rozporządzenia Ministra Odbudowy.

Zdaniem Ministra 6-miesięczny okres na złożenie wniosku był równy dla wszystkich zainteresowanych złożeniem wniosku o przyznanie prawa, nie można więc uznać za uzasadnione twierdzenia o niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji. Nadto Minister podniósł, że uchwała 7 sędziów NSA z 8 września 2003 r. (sygn. akt OPS 3/03) wskazuje, że termin do złożenia przez dotychczasowego właściciela gruntu wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, jest zachowany również wówczas, gdy został on złożony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę, gdyż sam przepis określa jedynie termin końcowy (po upływie sześciomiesięcznego okresu) nie zakreśla zaś początkowego. Co do terminu końcowego Minister odwołuje się do jednolitego orzecznictwa sądowego, które wskazuje na jego charakter prekluzyjny. Oznacza to, że niezłożenie w terminie wniosku skutkowało wygaśnięciem uprawnienia do objęcia nieruchomości. Samo przejście nieruchomości na własność gminy nie wynikało z zaskarżonego przepisu, lecz z dekretu. A w związku z tym nie można uznać słuszności zarzutu co do naruszenia wyłączności ustawy w sferze ograniczenia własności i niezgodności § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji. W piśmie Ministra Infrastruktury wskazano również, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i w związku z tym podlega ograniczeniom, które w tym przypadku były jak najbardziej uzasadnione, gdyż dotyczyły umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. Nowy Świat 17 (nr hip. 1265-B), stanowiąca własność Włodzimierza Skarbka-Borowskiego została objęta przepisami dekretu i przejęta na własność państwa. Do protokołu z oględzin nieruchomości, sporządzonego 21 kwietnia 1947 r., zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy, zapisane zostało w punkcie dotyczącym zastrzeżeń do protokołu, że uczestniczący w nich pełnomocnik dotychczasowego właściciela wnosi o przyznanie własności czasowej (str. 8-9 uzasadnienia wyroku NSA z 28 października 2002 r., sygn. akt I SA 2712/00).

Gmina m.st. Warszawy formalnie objęła w posiadanie wskazaną wyżej nieruchomość w dniu 2 maja 1947 r. i od tego momentu liczony był 6-miesięczny okres do złożenia wniosku przez właścicieli bądź inne uprawnione osoby, aby w trybie art. 7 ust. 1 dekretu złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Do końca tego okresu (2 października 1947 r.) wniosek w tym trybie nie został złożony, a związku z tym roszczenie wygasło. Stało się tak niezależnie od tego, że zainteresowany wnosił o przyznanie własności czasowej wcześniej (w trakcie oględzin, 21 kwietnia 1947 r.), przed objęciem nieruchomości w posiadanie, a formalny wniosek wpłynął ponownie do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie już po 2 listopada – dopiero 8 listopada 1947 r.

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy grunty uznane zostały za objęte przez gminę z datą wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie o objęciu nieruchomości w posiadanie (§ 3), w tym przypadku 2 maja 1947 r. W wyniku rozpoznania wniosku z 8 listopada 1947 r. Prezydium Rady Narodowej, orzeczeniem administracyjnym nr L. dz. PB/436/50/U z 20 stycznia 1950 r., odmówiło dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Nowy Świat 17, z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku. Od tego rozstrzygnięcia zainteresowany nie odwoływał się.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 26 września 2000 r. (PO.5.3-R-779/99), rozpoznając ponownie sprawę na wniosek skarżących – następców prawnych Włodzimierza Skarbka-Borowskiego (w związku z jego wnioskiem z 8 listopada 1947 r.), stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z 20 stycznia 1950 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, gdyż wydanie jej – wobec złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej po terminie – rażąco naruszyło przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Decyzją z 17 listopada 2000 r. (nr P.5.3-WP-75/2000) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał swoją wcześniejszą decyzję w mocy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 października 2002 r. oddalił skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej dotyczącego własności czasowej, nie dopatrując się formalnych uchybień w postępowaniu administracyjnym oraz stwierdzając zasadniczą bezsporność stanu faktycznego.

2. Trybunał Konstytucyjny rozpatruje sprawę w wyniku wniesionej przez skarżących skargi konstytucyjnej na podstawie art. 79 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zakwestionowane przez skarżących rozporządzenie Ministra Odbudowy utraciło moc prawną na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). To ostatnie rozporządzenie weszło w życie z dniem ogłoszenia, tj. 10 lutego 1948 r. i – zgodnie z § 1, który ma również charakter międzyczasowy, regulowało obejmowanie w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy tych gruntów na obszarze m.st. Warszawy, które do dnia jego wejścia w życie nie zostały objęte na podstawie rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. Oznacza to, że do sytuacji faktycznej, której dotyczy sprawa leżąca u podstaw niniejszej skargi konstytucyjnej, a mianowicie dotrzymania terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej do gruntu, mogły mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r., bowiem gmina m.st. Warszawy objęła grunt w posiadanie z dniem 2 maja 1947 r., czyli przed wejściem w życie rozporządzenia z 27 stycznia 1948 r.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach zajmował stanowisko, zgodnie z którym przepis obowiązuje w systemie prawa dopóki na jego podstawie są lub mogą być podejmowane indywidualne akty stanowienia prawa, zaś utrata mocy obowiązującej, jako przesłanka umorzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, następuje dopiero wówczas, gdy przepis ten nie może być stosowany do jakiejkolwiek sytuacji faktycznej. Badając, czy uchylony przepis może być nadal stosowany, należy kierować się treścią normy intertemporalnej (wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5, s. 57).

Biorąc pod uwagę, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, która dała asumpt do wniesienia skargi konstytucyjnej, stanowił przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r., mimo że w dacie orzekania przepis ten już nie obowiązywał, należy przyjąć, że w sprawie niniejszej nie zachodzi okoliczność uzasadniająca umorzenie postępowania z powodu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale Konstytucyjnym). W konsekwencji, należy uznać, że w sprawie nie ma zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, bowiem poza zakresem jego stosowania pozostają przepisy, które formalnie zostały uchylone, lecz mogą stanowić podstawę decyzji stosowania prawa, przez co zachowują moc obowiązującą.

3. Przeprowadzana w niniejszej sprawie kontrola konstytucyjności zaskarżonych przepisów została wszczęta w wyniku skargi konstytucyjnej. Ten tryb postępowania charakteryzuje się pewnymi szczególnymi cechami. Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych praw lub wolności. Jej wniesienie wymaga uprzedniego spełnienia szeregu przesłanek stanowiących conditio sine qua non jej merytorycznego rozpoznania. Zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 Konstytucji, podstawową przesłanką skorzystania ze skargi konstytucyjnej jest zakwestionowanie takich przepisów, które wykazują podwójną kwalifikację. Prowadząc do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego muszą jednocześnie być one podstawą ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Zasadnicze znaczenie ma wymaganie, aby na podstawie kwestionowanego w skardze przepisu zapadło ostateczne orzeczenie naruszające konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego. Przedmiot skargi konstytucyjnej został określony w samej Konstytucji; może nim być jedynie konstytucyjność podstawy prawnej ostatecznego orzeczenia przez sąd lub organ administracji publicznej o konstytucyjnych prawach, wolnościach lub obowiązkach skarżącego. W odróżnieniu od wniosków kierowanych przez podmioty wyliczone w art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji, skarga nie jest środkiem uruchamiania tzw. kontroli abstrakcyjnej, a więc realizowanej w oderwaniu od płaszczyzny stosowania kwestionowanych przepisów. W konsekwencji skarżący może uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie przepisy zastosowane w jego sprawie, które legły u podstaw ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez sąd lub organ administracji publicznej. Warunek ten spełniony jest wówczas, gdy kwestionowany w skardze akt normatywny determinuje w sensie normatywnym treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenia przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym (por. postanowienia TK z: 22 lutego 2001 r., sygn. Ts 193/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 77; 2 kwietnia 2003 r., sygn. Ts 193/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 145). Ustalenie spełnienia tego warunku wymaga sięgnięcia do sporu, na tle którego zapadło orzeczenie i skonfrontowania podstawy prawnej orzeczenia z przedmiotem zaskarżenia.

Realizując ten tok rozważań, Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności poddał analizie podstawę prawną ostatecznego orzeczenia, jakie zapadło w sprawie skarżącego przed NSA w Warszawie, by następnie skonfrontować ją z przedmiotem zaskarżenia przed Trybunałem.

4. Dokonanie oceny konstytucyjności zakwestionowanego przepisu wymaga zbadania stanu prawnego w zakresie komunalizacji, tzw. gruntów warszawskich, na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z art. 1 dekretu, wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) na własność gminy m.st. Warszawy. Dotychczasowi właściciele tych gruntów (lub inne uprawnione podmioty) mogli w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatę symboliczną (art. 7 ust. 1 dekretu). Jeżeli wniosek taki nie został zgłoszony albo nie zostało przyznane dotychczasowemu właścicielowi prawo wieczystej dzierżawy lub prawo zabudowy, wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przechodziły na własność gminy, a dotychczasowy właściciel uzyskiwał prawo do odszkodowania na zasadach określonych w dekrecie (art. 8 dekretu). Do realizacji odszkodowań przewidzianych w dekrecie dotychczas nie doszło, na skutek niewydania przepisów wykonawczych w tym zakresie.

Złożenie wniosku o przyznanie wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu miało istotne znaczenie z uwagi na skutki prawne z tym związane. Upływ terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu powodował wygaśnięcie uprawnienia do uzyskania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, co nadaje mu charakter terminu prawa materialnego. Z tego powodu nie może on być przywrócony przy wykorzystaniu procesowej instytucji przywrócenia terminu (uchwała składu pięciu sędziów NSA z 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, ONSA nr 2/1997, poz. 56; wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 11 czerwca 2001 r., sygn. akt OSA 3/01, ONSA nr 4/2001, poz. 144). Początek biegu tego terminu został związany z dniem objęcia gruntu w posiadanie przez gminę (art. 7 ust. 1 dekretu), ale określenie terminów i trybu obejmowania gruntów w posiadanie odesłane zostało do regulacji w akcie wykonawczym. Zaskarżony § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy ma następującą treść: „Grunt uważa się za objęty przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. (1) z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, chociażby grunt ten znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy”. Jest on wykonaniem nałożonego przez ustawodawcę obowiązku wydania aktu wykonawczego do dekretu, który w art. 4 stanowi: „Terminy i tryb obejmowania w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów, określonych w art. 1, ustali w rozporządzeniu Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej”.

5. Zaskarżony § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy nie stanowił podstawy do dokonania wywłaszczenia nieruchomości a jedynie wskazał techniczne przesłanki, na jakich ma zostać dokonane przejęcie nieruchomości. Celem rozporządzenia była również konkretyzacja daty objęcia gruntu w posiadanie, czyniąc przez to możliwym ustalenie w konkretnej sprawie biegu terminu z art. 7 ust. 1 dekretu. Zakwestionowany przepis ma charakter dopełniający normę z art. 7 ust. 1 dekretu. Z uwagi na zawartą w nim treść normatywną nie wprowadza on jakiegokolwiek zróżnicowania podmiotów, w zakresie ich ochrony prawnej. Przepis rozporządzenia ustala jedynie datę pewną objęcia gruntu w posiadanie przez gminę (dzień publikacji sporządzonego protokołu oględzin w organie urzędowym Zarządu Miejskiego), która określa początek biegu terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu, w taki sam sposób dla wszystkich adresatów tej normy. Przy ocenie tego rozwiązania należy bowiem mieć na względzie, na co zwrócił uwagę Prokurator Generalny, że komunalizacja gruntów warszawskich nastąpiła z mocy samego prawa i miała charakter powszechny. Termin do złożenia wniosku o przyznanie określonych uprawnień wynika wprost z art. 7 ust. 1 dekretu, a czas jego trwania (6 miesięcy), bez wątpienia, służyć miał stworzeniu możliwości wszystkim dotychczasowym właścicielom dowiedzenia się o objęciu konkretnego gruntu w posiadanie przez gminę, i tym samym, skorzystania ze służących im uprawnień.

Nie można też pomijać ścisłego związku pomiędzy przyjętym w rozporządzeniu terminem objęcia przez gminę gruntu w posiadanie a określonym w tym rozporządzeniu trybem obejmowania gruntu w posiadanie. Sposób i rodzaj czynności poprzedzających nastąpienie tego skutku zostały określone tak, by dotychczasowy właściciel i inne zainteresowane osoby mogły się dowiedzieć i uczestniczyć w tych czynnościach. Rozporządzenie nakazywało bowiem obejmowanie gruntów w posiadanie w kolejności odpowiadającej okresom realizacji planów zabudowania, a do czasu ich uprawomocnienia się kolejność obejmowania podawana była do publicznej wiadomości, w formie zarządzeń Ministra Odbudowy ogłaszanych w Monitorze Polskim (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). O przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie gminy Zarząd Miejski m.st. Warszawy ogłaszał w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy (§ 3 rozporządzenia). Ogłoszenie to, oprócz dokładnego oznaczenia gruntu i terminu oględzin, musiało zawierać wezwanie dotychczasowego właściciela i innych osób zainteresowanych do wzięcia udziału w oględzinach, a ich termin nie mógł być wyznaczony przed upływem 14 dni od dnia wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego (§ 4 rozporządzenia). Niezależnie od ogłoszenia, zarówno właściciel gruntu (w miarę posiadania danych o jego miejscu pobytu), jak i użytkownik gruntu musieli być powiadomieni przez Zarząd Miejski o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie (§ 5 rozporządzenia). Osoby zainteresowane mogły brać udział w oględzinach i wnosić zastrzeżenia do protokołu (§ 6 i § 7 ust. 2 rozporządzenia).

Tak określony tryb obejmowania gruntu w posiadanie przez gminę stwarzał – możliwe w warunkach powojennych – gwarancje powzięcia wiadomości i uczestnictwa zainteresowanych podmiotów w czynnościach zmierzających do osiągnięcia tego skutku prawnego. Określenie późniejszej, konkretnej daty nastąpienia tego skutku, przez stworzenie konstrukcji prawnej, że jest nią data ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego o sporządzonym protokole oględzin (którego należało dokonać w przeciągu miesiąca licząc od dnia oględzin, z pouczeniem o treści m.in. art. 7 ust. 1 dekretu – § 8 ust. 2), pozostaje w racjonalnym związku z przyjętym trybem obejmowania w posiadanie gruntu i powszechnym charakterem komunalizacji gruntów warszawskich. Rozwiązanie to stwarzało z jednej strony, obiektywne warunki dotychczasowym właścicielom do skorzystania z uprawnień określonych w art. 7 ust. 1 dekretu. Z drugiej zaś osiągnięcie celu, któremu służyć miała komunalizacja gruntów warszawskich i możliwie szybka odbudowa stolicy po zniszczeniach wojennych oraz jej rozbudowa, do czego niezbędne było szybkie dysponowanie gruntami warszawskimi (art. 1 dekretu). Nie istniała wówczas faktyczna możność ustalenia konkretnego miejsca pobytu wszystkich właścicieli gruntów położonych na obszarze m.st. Warszawy, z uwagi na ich rozproszenie w Polsce i na świecie spowodowane działaniami wojennymi; inna regulacja prawna, w omawianym zakresie, mogłaby sparaliżować działania związane z odbudową stolicy i utrudnić realizację celu dekretu.

6. Problem terminu do zgłoszenia skutecznego wniosku o przyznanie własności czasowej gruntu przez dotychczasowych właścicieli, przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu, był przedmiotem analizy Naczelnego Sadu Administracyjnego.

NSA uchwałą z 8 września 2003 r. (sygn. akt OPS 3/03, ONSA 1/2004, poz. 6) wyjaśnił tę kwestię, stwierdzając, że: „Termin do zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela gruntu określonego w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) wniosku o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej), o którym mowa w art. 7 ust. 1 tego dekretu, jest zachowany także wówczas, gdy wniosek został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę”.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając wątpliwości prawne stwierdził m.in.: „Wyjaśnienie zagadnienia prawnego objętego postanowieniem składu orzekającego wymaga przede wszystkim oceny samej istoty uprawnienia właściciela gruntu, który na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy. Z postanowień dekretu (art. 1) wynika, że z dniem jego wejścia w życie wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, natomiast budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruncie pozostały własnością dotychczasowych właścicieli (art. 5). W kontekście tych unormowań należy postrzegać uprawnienia dotychczasowego właściciela gruntu (prawnych następców właściciela) do przyznania mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (z mocy art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych – Dz. U. Nr 57, poz. 321; przez przyznanie prawa zabudowy lub prawa dzierżawy wieczystej w rozumieniu omawianego dekretu należy rozumieć przeniesienie własności gruntu za opłatą symboliczną z zastrzeżeniem powrotu własności na rzecz gminy m.st. Warszawy, czyli własność czasową). Nie powinno ulegać wątpliwości, że uprawnienie do żądania przyznania prawa wieczystej dzierżawy gruntu zostało przyznane dotychczasowemu właścicielowi z tego powodu, że utracił własność tego gruntu. Dlatego powstanie tego uprawnienia należy łączyć z wejściem w życie dekretu, a nie z późniejszym objęciem gruntu w posiadanie przez gminę w trybie określonym w akcie wykonawczym do dekretu.

Analiza art. 7 ust. 1 dekretu pozwala na odczytanie w tym przepisie dwóch norm, które regulują dwie różne sprawy: po pierwsze, przepis statuuje uprawnienie dotychczasowego właściciela gruntu do żądania przyznania mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej), przy czym powstanie tego uprawnienia jest następstwem wejścia w życie dekretu i przejścia gruntu na własność gminy m.st. Warszawy; po drugie, przepis określa termin realizacji tego uprawnienia przez dotychczasowego właściciela, przy czym jest to termin prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia. Z przepisu art. 7 ust. 1 dekretu nie można więc wyprowadzać wniosku, że prawo dotychczasowego właściciela do żądania przyznania mu wieczystej dzierżawy na gruncie, którego własność utracił, powstaje dopiero z dniem objęcia tego gruntu w posiadanie przez gminę. Wobec tego nie ma uzasadnionych podstaw pogląd, że żądanie przyznania wieczystej dzierżawy, zgłoszone przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę, dotyczy prawa (uprawnienia), które jeszcze nie powstało.

Analizując art. 7 ust. 1 dekretu, należy stwierdzić, że sposób sformułowania tego przepisu może być źródłem poważnych wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli jednak przyjmie się, że czym innym jest samo uprawnienie dotychczasowego właściciela do żądania przyznania wieczystej dzierżawy gruntu, a czym innym określenie terminu dochodzenia tego uprawnienia, należy dojść do wniosku, że w przepisie tym został określony końcowy termin zgłoszenia uprawnienia, a nie okres, w którym uprawnienie to powinno być zgłoszone. Przy takim rozumieniu tego przepisu kwestia okresu 6 miesięcy, liczonego od daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, służy jedynie ustaleniu terminu końcowego dla zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela żądania przyznania dzierżawy wieczystej gruntu. Nie można więc przywiązywać przesądzającego znaczenia do użytego w tym przepisie sformułowania «mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek». Tak sformułowany przepis nie wyklucza oceny, że w istocie chodzi o to, kiedy upływa termin zgłoszenia żądania (wniosku), a nie o to, że żądanie (wniosek) ma być zgłoszone w określonym przedziale czasowym.

Uprawnienie do żądania przyznania wieczystej dzierżawy (własności czasowej) dotyczyło praw rzeczowych, a wobec tego nie można przy ocenie dochodzenia tego uprawnienia pominąć także ogólnych zasad dotyczących czynności prawnych przyjętych w prawie cywilnym. Jeżeli z mocy omawianego dekretu dotychczasowy właściciel miał uprawnienie do zgłoszenia żądania przyznania mu dzierżawy wieczystej i takie żądanie zgłosił, to czynność ta nie może być uznana za bezskuteczną czy pozbawioną znaczenia prawnego z tego tylko powodu, że została dokonana przedwcześnie. Nie wynika to bowiem z tego dekretu i pozostawałoby w sprzeczności z zasadą, że czynności prawne są skuteczne, chyba że przepis prawa stanowi inaczej. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia stanowiska, że czynność prawna dotychczasowego właściciela gruntu, polegająca na zgłoszeniu właściwemu organowi żądania przyznania wieczystej dzierżawy (własności czasowej), jest bezskuteczna tylko z tego powodu, że żądanie to zgłoszone zostało przedwcześnie.

Należy uwzględnić, że także analiza przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy Dz. U. Nr 16, poz. 112) oraz rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), które zastąpiło rozporządzenie z 1946 r., wydanych na podstawie art. 4 dekretu i regulujących terminy i tryb obejmowania w posiadanie gruntów określonych w art. 1 dekretu, w żadnej mierze nie przemawia za stanowiskiem, iż zgłoszenie wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę było prawnie bezskuteczne.

Jeżeli zważy się, że zgłoszenie żądania przyznania wieczystej dzierżawy (własności czasowej) jest wnioskiem (podaniem strony) wszczynającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, to również ze względów proceduralnych nie ma podstaw do twierdzenia, że wniosek taki może być zakwalifikowany jako wniosek niebyły (wniosek, którego nie złożono) z tego powodu, że złożony został przedwcześnie; twierdzenie takie nie ma oparcia ani w przepisach dekretu, ani w żadnym innym przepisie prawa.

Przytoczone wyżej względy prowadzą do wniosku, że termin, o którym mowa w art. 7 ust. 1 analizowanego dekretu, do zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela gruntu wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) tego gruntu jest zachowany także wówczas, gdy został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę”.

7. Jak już wcześniej wspomniano, postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie skargi konstytucyjnej (art. 79 ust. 1 Konstytucji).

Jako środek ochrony skarga konstytucyjna służy wyeliminowaniu z systemu prawnego unormowań, które pozostają w sprzeczności z przepisami Konstytucji wyrażającymi wolności lub prawa skarżącego i jest dopuszczalna jedynie na sam przepis, nie zaś na jego stosowanie w konkretnej sprawie (por. wyrok z 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 5/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 50). Także problem oceny braku stosownej regulacji pozytywnej wykracza poza granice działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego.

Jak wynika z treści skargi, skarżący w istocie wiążą naruszenie ich konstytucyjnie chronionych praw, wynikających z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, z wadliwym zastosowaniem art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w ich sprawie administracyjnej o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, decyzjami Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz z postępowaniem przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zakończonym wyrokiem z 28 października 2002 r.

Podstawą zarzutu, podniesionego w skardze administracyjnej było stwierdzenie skarżących, podtrzymane także w ich skardze konstytucyjnej, że sprawę przywrócenia im prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej rozpatrywano w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w oparciu o wniosek ich poprzednika prawnego złożony do Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy 8 listopada 1947 r. Pominięto i nie uwzględniono w decyzjach jego wcześniejszego wniosku w tym przedmiocie, złożonego na piśmie 21 kwietnia 1947 r., w formie zastrzeżenia do protokołu oględzin przejmowanej nieruchomości, w którym to protokole zapisano, że „uczestniczący w nich pełnomocnik dotychczasowego właściciela wnosi o przyznanie własności czasowej”.

Pominięcie przy podejmowaniu decyzji administracyjnych i w wyroku NSA wniosku z 21 kwietnia 1947 r. i przyjęcie za podstawę rozstrzygnięć wniosku z 8 listopada 1947 r. nastąpiło w oparciu o argument, iż „złożenie wymaganego wniosku przed dniem objęcia w posiadanie gruntu przez gminę było obojętne z punktu widzenia prawa. Przede wszystkim dlatego, że omawiane prawo podmiotowe w ogóle jeszcze nie powstało. Trudno więc w takiej sytuacji mówić jest, że termin zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną rozpoczynał swój bieg dopiero z dniem objęcia w posiadanie przez gminę, tj. od 2 maja 1947 r.”. Było to, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nieuzasadnione. Na błędność tego stanowiska wskazuje nie tylko dotychczasowe orzecznictwo NSA, a w szczególności jego wykładnia art. 1 i art. 7 ust. 1 dekretu w sprawie terminu do zgłaszania wniosku przez dotychczasowego właściciela gruntu, zawarta w omówionej wyżej uchwale 7 sędziów NSA, ale także przepis § 9 rozporządzenia Ministra Odbudowy. Przepis § 9 rozporządzenia brzmi: „Osoby, które nie zgłosiły zastrzeżeń wskazanych w § 7 ust. 2, nie tracą przez to praw, przewidzianych w art. 7 i 8, z tytułu dotychczasowej własności całości lub części gruntów albo własności budynków.” A contrario – jeżeli poprzednik prawny skarżących zastrzeżenie takie w przepisanym trybie zgłosił, prawa do ubiegania się o przyznanie mu praw określonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie utracił.

W tym stanie rzeczy, skoro naruszenie konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych skarżących nie było wynikiem sprzeczności z Konstytucją obowiązujących przepisów prawa, ale ich błędnej wykładni i stosowania, bezprzedmiotowe jest rozpatrywanie dalszych zarzutów skargi, a postępowanie w sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym jako niedopuszczalne.

8. Trybunał Konstytucyjny jeszcze raz zwraca uwagę, że decyzja administracyjna i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, leżące u podstaw skargi konstytucyjnej, dotyczyły rozstrzygnięcia wniosku poprzednika prawnego skarżących z 8 listopada 1947 r. Organy orzekające, choć przywoływały niekiedy w swych uzasadnieniach wniesione do protokołu oględzin z 21 kwietnia 1947 r. zastrzeżenie poprzednika prawnego skarżących i sformułowanego w nim „wniosku o przyznanie własności czasowej”, wniosek ten traktowały per non est, i nie uczyniły go przedmiotem swych rozstrzygnięć merytorycznych (por. uzasadnienie wyroku NSA w niniejszej sprawie).

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny wyraża pogląd, że wniosek poprzednika prawnego skarżących z 21 kwietnia 1947 r., zawarty w oświadczeniu jego pełnomocnika złożonym do protokołu oględzin przejmowanej nieruchomości, może być traktowany jako pozostawiony dotychczas bez rozpoznania ze wszystkimi tego konsekwencjami wynikającymi z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Biorąc powyższe pod uwagę Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak na wstępie.