1. W skardze konstytucyjnej z 17 stycznia 2022 r. F.P. (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że:

1) art. 85 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1651, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 1184, ze zm.; dalej: p.a.) jest niezgodny z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 42 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji,

2) § 13 ust. 1 i 3 uchwały nr 55/2011 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 19 listopada 2011 r. – Regulamin odbywania aplikacji adwokackiej (niepubl.; dalej: regulamin) jest niezgodny z art. 22 Konstytucji.

1.1. Skarga konstytucyjna wniesiona została na tle następującego stanu faktycznego:

Orzeczeniem z 9 lipca 2021 r. Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej wymierzył skarżącemu – aplikantowi adwokackiemu karę upomnienia za przewinienie dyscyplinarne polegające na niedokonaniu w terminie opłaty za szkolenie za I rok aplikacji oraz prowadzeniu bez jego zgody działalności gospodarczej w formie doradztwa prawnego. Wobec okoliczności, że aplikant adwokacki ostatecznie uiścił opłatę i złożył stosowny wniosek, organ nie dostrzegł potrzeby zastosowania dalej idących konsekwencji dyscyplinarnych. Obciążył jednak skarżącego obowiązkiem poniesienia kosztów postępowania dyscyplinarnego w kwocie 500 zł.

Od upomnienia dziekańskiego skarżący wniósł odwołanie do Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej (dalej: sąd dyscyplinarny).

Postanowieniem z 17 listopada 2021 r. (sygn. akt […]) sąd dyscyplinarny pozostawił odwołanie bez rozpoznania, ponieważ zostało ono złożone po upływie 7-dniowego terminu przewidzianego w art. 85 ust. 3 p.a. Jednocześnie, odnosząc się merytorycznie do zarzutów podniesionych w tym odwołaniu, sąd dyscyplinarny stwierdził, że wina skarżącego za zarzucane mu przewinienia dyscyplinarne nie budziła żadnej wątpliwości, a wymierzone upomnienie dziekańskie było w świetle okoliczności sprawy adekwatne do popełnionych przewinień.

1.2. Zdaniem skarżącego, przyjęte w art. 85 ust. 3 i 4 p.a. rozwiązania prawne w zakresie postępowania dyscyplinarnego adwokatów i aplikantów adwokackich są niezgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, ponieważ pozbawiły skarżącego prawa dostępu do sądu państwowego i rozpoznania sprawy dyscyplinarnej przez taki sąd z zachowaniem wymaganych gwarancji. Naruszają ponadto art. 42 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji, który zapewnia prawo do obrony przed sądem państwowym na każdym etapie postępowania karnego. Postępowanie dyscyplinarne – jako jedno z postępowań o charakterze represyjnym – jest właśnie, w ocenie skarżącego, takim „postępowaniem karnym” w rozumieniu powołanego wzorca kontroli.

W odniesieniu do § 13 ust. 1 i 3 regulaminu skarżący podniósł, że wymagana przez ten przepis zgoda patrona i dziekana właściwej okręgowej rady adwokackiej na inne zajęcia niż zajęcia wynikające z odbywania aplikacji adwokackiej stanowi niekonstytucyjne ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Ograniczenie to zostało bowiem ustanowione na mocy aktu wewnętrznego prawa korporacyjnego, a nie – jak wymaga tego art. 22 Konstytucji – w drodze ustawy.

2. Postanowieniem z 31 maja 2023 r., sygn. Ts 15/22 (OTK ZU B/2023, poz. 217), Trybunał Konstytucyjny nadał skardze konstytucyjnej dalszy bieg.

3. W piśmie z 28 czerwca 2023 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował Trybunał Konstytucyjny, że nie zgłasza udziału w postępowaniu.

4. W piśmie z 10 lipca 2023 r. Naczelna Rada Adwokacka (dalej: NRA) wniosła o umorzenie postępowania wobec niedopuszczalności wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny.

Zdaniem NRA, nie został spełniony wymóg wyczerpania zwykłego toku instancji, ponieważ skarżący nie uzyskał merytorycznego rozstrzygnięcia sądu dyscyplinarnego o istocie swojej sprawy dyscyplinarnej. Odwołanie od upomnienia dziekańskiego zostało pozostawione przez sąd dyscyplinarny bez rozpoznania z uwagi na uchybienie przez skarżącego ustawowemu terminowi wniesienia takiego odwołania. Nie doszło tym samym do wydania na podstawie zakwestionowanego § 13 ust. 1 i 3 regulaminu ostatecznego orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Ponadto, jak zauważyła NRA, skarżący nie podjął prób zakwestionowania postanowienia sądu dyscyplinarnego przed sądem państwowym, a więc nie otrzymał ostatecznego orzeczenia zamykającego mu drogę sądową. Aby skutecznie podnieść zarzut naruszenia art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 42 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji, skarżący powinien był najpierw uzyskać ostateczne orzeczenie sądu o odrzuceniu środka zaskarżenia na postanowienie sądu dyscyplinarnego.

Brak wyczerpania drogi prawnej oznacza w niniejszej sprawie również, że nie można mówić o wystąpieniu realnego naruszenia praw i wolności konstytucyjnych. Uzyskanie przez skarżącego formalnego rozstrzygnięcia sądu dyscyplinarnego o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania prowadzi do stwierdzenia jedynie potencjalnego, a nie aktualnego i rzeczywistego naruszenia jego praw i wolności.

W ocenie NRA, uchybienia formalne skargi konstytucyjnej dotyczą ponadto sposobu oznaczenia przedmiotu kontroli. Ze względu na uchybienie terminowi wniesienia odwołania od upomnienia dziekańskiego podstawą prawną rozstrzygnięcia sądu dyscyplinarnego nie mógł być § 13 ust. 1 i 3 regulaminu. Postanowienie o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania zapadło z powołaniem na art. 430 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1375, ze zm.; dalej: k.p.k.), który został zastosowany w związku z art. 95n pkt 1 p.a., w związku z wystąpieniem okoliczności opisanej w art. 429 § 1 k.p.k.

5. Sejm nie przedstawił stanowiska w sprawie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Treść skargi konstytucyjnej.

W skardze konstytucyjnej z 17 stycznia 2022 r. F.P. (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że:

1) art. 85 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1651, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 1184, ze zm.; dalej: p.a.) jest niezgodny z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 42 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji,

2) § 13 ust. 1 i 3 uchwały nr 55/2011 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 19 listopada 2011 r. – Regulamin odbywania aplikacji adwokackiej (niepubl.; dalej: regulamin) jest niezgodny z art. 22 Konstytucji.

Zgodnie z art. 85 ust. 3 p.a., adwokatowi lub aplikantowi adwokackiemu służy prawo odwołania od upomnienia dziekańskiego do właściwego sądu dyscyplinarnego w terminie 7 dni od udzielenia upomnienia. Stosownie natomiast do art. 85 ust. 4 p.a., od postanowienia sądu dyscyplinarnego w takiej sprawie nie przysługuje środek zaskarżenia.

Z kolei zakwestionowany § 13 ust. 1 i 3 regulaminu dotyczy obowiązku uzyskania przez aplikanta adwokackiego zgody na podjęcie zajęć innych niż te wynikające z odbywania aplikacji. „Inne zajęcia aplikanta – poza zajęciami wynikającymi z odbywania aplikacji pod kierunkiem patrona w okresie aplikacji – wymagają zgody patrona i dziekana właściwej okręgowej rady adwokackiej, który zasięga opinii kierownika szkolenia. Podjęcie innego zajęcia nie może utrudniać przebiegu aplikacji, w tym szkolenia, oraz naruszać godności wykonywania zajęć aplikanta adwokackiego” (§ 13 ust. 1 regulaminu). „Podjęcie innego zajęcia bez uzyskania zgody, o której mowa w ust. 1, lub brak powiadomienia o zmianach dotyczących wykonywania tego zajęcia może być podstawą wszczęcia przeciwko aplikantowi postępowania dyscyplinarnego” (§ 13 ust. 3 regulaminu).

Zdaniem skarżącego, rozwiązania prawne przyjęte w art. 83 ust. 3 i 4 p.a. naruszają konstytucyjne prawo dostępu do sądu („sądu państwowego”) oraz uniemożliwiają korzystanie z prawa do obrony na każdym etapie postępowania karnego. Z kolei przewidziany w § 13 ust. 1 i 3 regulaminu obowiązek uzyskania przez aplikanta zgody na podjęcie innego zajęcia niż tych wynikających z odbywania aplikacji stanowi niedopuszczalne ograniczenie swobody działalności gospodarczej, ponieważ wynika ono nie z ustawy – jak wymaga tego art. 22 Konstytucji – lecz jedynie z wewnętrznego aktu prawa korporacyjnego.

2. Ocena dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej.

2.1. Według utrwalonej linii orzeczniczej Trybunał Konstytucyjny jest obowiązany do badania, na każdym etapie postępowania, czy nie zachodzi ujemna przesłanka wydania wyroku, nakazująca umorzenie postępowania w sprawie. Nie ma procesowych przeszkód, aby kontrola ta nastąpiła również po zakończeniu wstępnego rozpoznania skargi konstytucyjnej, a więc po nadaniu jej dalszego biegu. Nadanie skardze dalszego biegu nie sanuje bowiem jej ewentualnych braków. Ocena ta dokonywana jest z urzędu przez skład orzekający wyznaczony do merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej, który nie jest związany stanowiskiem zajętym w orzeczeniu zamykającym wstępne rozpoznanie. Kontrolując istnienie pozytywnych oraz brak ujemnych przesłanek procesowych, Trybunał może dojść do wniosków odmiennych niż te, które zostały uprzednio wyrażone w postanowieniu wydanym na etapie wstępnego rozpoznania konkretnej skargi (zob., spośród ostatnich, postanowienie TK z 29 listopada 2023 r., sygn. SK 65/20, OTK ZU A/2024, poz. 4).

2.2. Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi przez Trybunał uzależniona jest od dochowania przez skarżących wymagań formalnych wynikających ze stosownych przepisów konstytucyjnych i ustawowych.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę do Trybunału w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji. Ustrojodawca zaznaczył przy tym wyraźnie, że prawo do wniesienia skargi ma być realizowane na zasadach określonych w ustawie.

Szczegółowe zasady wnoszenia i rozpoznawania skarg konstytucyjnych określają przepisy ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK).

Zgodnie z art. 53 u.o.t.p.TK, to na skarżącym ciąży obowiązek dochowania wymogów formalnych dotyczących m.in. określenia kwestionowanego przepisu, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego albo jego obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazania, która jego konstytucyjna wolność lub prawo, i w jaki sposób, zostały – jego zdaniem – naruszone; uzasadnienia zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub prawem, z powołaniem argumentów lub dowodów na poparcie zarzutu; a także przedstawienia wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie zaskarżonego przepisu oraz potwierdzającego wyczerpanie drogi prawnej.

2.3. Trybunał jednocześnie zwracał w orzecznictwie uwagę na to, że skoro instytucja skargi ma charakter środka ochrony podstawowych praw i wolności zagwarantowanych w Konstytucji, to przy jej rozpatrywaniu szczególnie istotne staje się zwrócenie uwagi na zabezpieczenie interesu prawnego skarżących. „Możliwe jest to jednak dopiero w przypadku wykazania przez skarżącego minimalnej choćby staranności w trosce o zabezpieczenie tychże interesów. Poziom tej staranności wyznaczony został przez określenie wymogów dopuszczalności wniesienia skargi konstytucyjnej. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że: «skarga ta nie może być wykorzystywana jako instrument służący korygowaniu zaniedbań, popełnionych w postępowaniu poprzedzającym jej wniesienie» (postanowienie z: 16 października 2002 r., sygn. SK 43/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 77 oraz 17 marca 1998 r., sygn. Ts 27/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 20). Skarga konstytucyjna, stanowiąca w istocie zarzut przeciw prawu, jest ultima ratio, ostatnią szansą dochodzenia praw i wolności naruszonych przez zastosowanie kwestionowanego w skardze przepisu. Skarga konstytucyjna nie może jednak zastępować zwykłych środków odwoławczych czy środków zaskarżenia. Poza oceną Trybunału Konstytucyjnego muszą zatem z konieczności pozostawać również te sytuacje, w których utrata prawa do rozpoznania skargi konstytucyjnej następuje w rezultacie uchybień popełnionych przez skarżącego na wcześniejszych etapach postępowania” (postanowienie TK z 21 września 2006 r., sygn. SK 10/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 117).

Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie potwierdził, że przywołane stanowisko pozostaje aktualne. „Chcąc skorzystać z mechanizmu przewidzianego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, skarżący powinien wykazać się minimalną starannością w trosce o zabezpieczenie swoich własnych interesów” (postanowienie TK z 28 stycznia 2015 r., sygn. SK 15/14, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 10).

2.4.1. Trybunał dostrzegł, że badana skarga konstytucyjna nie spełniła przede wszystkim wymagań związanych z zasadą subsydiarności, zgodnie z którą Trybunał może interweniować „dopiero po wyczerpaniu wszystkich procedur pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy, które mogą i powinny być uruchomione przez samego skarżącego. (…) Skarżący musi dołożyć jednak minimum starań, aby w ramach regulacji prawem przewidzianych wyczerpać drogę prawną i uzyskać orzeczenie o jego prawach podmiotowych” (postanowienie TK z 6 lipca 2016 r., sygn. SK 27/15, OTK ZU A/2016, poz. 55).

W okolicznościach niniejszej sprawy Trybunał uznał, że skarżący nie dochował wymogu wyczerpania drogi prawnej ani nie uzyskał ostatecznego orzeczenia rozstrzygającego merytorycznie o jego prawach i wolnościach konstytucyjnych, których naruszenie miałoby stanowić podstawę wniesienia skargi.

Jako ostateczne orzeczenie (w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji) skarżący wskazał postanowienie Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej z 17 listopada 2021 r. (sygn. akt […]). Jednakże jak wynika z treści tego rozstrzygnięcia, sąd dyscyplinarny postanowił na jego mocy pozostawić bez rozpoznania odwołanie skarżącego od orzeczenia Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej z 9 lipca 2021 r. wymierzającego tzw. upomnienie dziekańskie. Przyczyną pozostawienia odwołania bez rozpoznania było niedochowanie przez skarżącego 7-dniowego terminu jego wniesienia, przewidzianego w art. 85 ust. 3 p.a.

Innymi słowy, skarżący – w następstwie własnych uchybień formalnych popełnionych na etapie postępowania przed sądem dyscyplinarnym – zamknął sobie możliwość poszukiwania ochrony w trybie skargi konstytucyjnej, która nie może być wykorzystywana do sanowania zaniedbań w postępowaniu poprzedzającym jej wniesienie.

2.4.2. Trybunał zwrócił ponadto uwagę na to, że skarżący nie wykazał w niniejszej sprawie, iż naruszenie praw i wolności konstytucyjnych, na które się powołuje, miało charakter osobisty i realny (rzeczywisty), a nie tylko potencjalny (hipotetyczny).

Tymczasem w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji przesłanką skargi konstytucyjnej jest właśnie doznanie bezpośrednio przez skarżącego realnego naruszenia określonego prawa lub określonej wolności, które Konstytucja gwarantuje. Przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi nie jest natomiast prawdopodobieństwo – choćby wysokie – doznania takiego naruszenia w przyszłości. Jak już wyjaśniał to Trybunał, „[w] odróżnieniu od skargi powszechnej (actio popularis), inicjujący skargę konstytucyjną działa (…) nie w obronie prawa w ogóle, ale w obronie swojego własnego prawa o szczególnej wartości konstytucyjnej, w sytuacji gdy fakt naruszenia nastąpił rzeczywiście, a nie tylko mógł nastąpić potencjalnie. Celem takiego działania, motywowanym interesem prawnym skarżącego, jest usunięcie skutków naruszenia osobistego, bezpośredniego i aktualnego (…). W przeciwnym razie skarga konstytucyjna przekształciłaby się w actio popularis, a tego w żadnym razie nie przewiduje art. 79 Konstytucji” (postanowienie z 29 listopada 2010 r., sygn. SK 8/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 117).

2.4.2.1. W swojej skardze skarżący podniósł zarzut naruszenia przez art. 85 ust. 3 i 4 p.a. jego konstytucyjnego prawa dostępu do sądu („sądu państwowego”) oraz prawa do obrony przed sądem na każdym etapie postępowania karnego. Skarżący nie wykazał jednak, aby podjął próbę zaskarżenia postanowienia sądu dyscyplinarnego przed sądem w rozumieniu art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji w celu uzyskania orzeczenia zamykającego mu dostęp do takiego sądu.

Tymczasem Trybunał wyjaśniał już, że „[w] przypadku gdy przedmiotem skargi konstytucyjnej jest przepis przewidujący, że w danym przypadku środek odwoławczy nie przysługuje, należy mimo to wnieść środek zaskarżenia, aby uzyskać rozstrzygnięcie wydane w oparciu o normę prawną, która wyłącza możliwość zaskarżenia orzeczenia (postanowienie o odrzuceniu środka odwoławczego)” (postanowienie z 21 czerwca 2010 r., sygn. Ts 243/09, OTK ZU nr 6/B/2010, poz. 454). Stanowisko to zostało przez Trybunał potwierdzone w postanowieniu pełnego składu z 10 marca 2015 r., sygn. SK 65/13 (OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 35) i podtrzymane w nowszym orzecznictwie (zob. postanowienie z 12 maja 2021 r., sygn. SK 114/20, OTK ZU A/2021, poz. 26). W postanowieniu z 23 lutego 2021 r., sygn. SK 33/20 (OTK ZU A/2021, poz. 12), Trybunał – uznawszy się za związanego stanowiskiem zajętym w postanowieniu o sygn. SK 65/13 – przypomniał, że „wniesienie nieprzewidzianego przepisami prawa środka odwoławczego w celu uzyskania orzeczenia potwierdzającego, że droga dostępu do sądu lub do zaskarżenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji jest zamknięta, nie tylko nie powinno narażać pełnomocnika skarżącego na zarzut braku formalizmu, ale także jest – w kontekście skuteczności wniesienia skargi konstytucyjnej do Trybunału – niezbędne”.

W niniejszej sprawie – wobec okoliczności, że skarżący nie podjął próby zaskarżenia postanowienia sądu dyscyplinarnego mimo treści art. 85 ust. 4 p.a. – Trybunał był zmuszony stwierdzić, że skarżący nie uzyskał wydanego na podstawie tej normy ostatecznego orzeczenia sądowego, które byłoby źródłem rzeczywistego (a nie tylko potencjalnego) naruszenia jego prawa dostępu do sądu oraz prawa do obrony przed sądem na każdym etapie postępowania.

2.4.2.2. W odniesieniu do § 13 ust. 1 i 3 regulaminu skarżący podniósł z kolei zarzut naruszenia konstytucyjnej swobody działalności gospodarczej, argumentując, że określony w tym przepisie obowiązek aplikanta adwokackiego uzyskania zgody na inne zajęcia niż te wynikające z odbywania aplikacji nie miał podstawy w ustawie.

Trybunał zwrócił jednak uwagę, że rozpoznawana skarga konstytucyjna wniesiona została przez skarżącego nie na kanwie postępowania w sprawie uzyskania zgody wymaganej przez § 13 ust. 1 regulaminu, lecz w związku z postępowaniem odwoławczym od upomnienia dziekańskiego. Przedmiotem tego drugiego postępowania nie była kwestia udzielenia lub odmowy udzielenia przez dziekana właściwej okręgowej rady adwokackiej zgody na działalność skarżącego polegającą na świadczeniu usług pomocy prawnej. Postępowanie to było natomiast pokłosiem m.in. niewystąpienia przez skarżącego o taką zgodę.

W okolicznościach niniejszej sprawy Trybunał uznał, iż skarżący nie wykazał, że w związku z uzyskaniem statusu aplikanta adwokackiego doszło do zaprzestania prowadzenia przez niego określonej działalności gospodarczej. Nie przedstawił również orzeczenia, które zamykałoby mu możliwość prowadzenia takiej działalności, a tym samym stanowiłoby źródło osobistego i realnego (rzeczywistego), a nie tylko potencjalnego (hipotetycznego) naruszenia konstytucyjnej swobody działalności gospodarczej. Niewątpliwie takim orzeczeniem nie było postanowienie sądu dyscyplinarnego o pozostawieniu bez rozpoznania jego odwołania od upomnienia dziekańskiego.

Zważywszy na powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.