Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 14 grudnia 2023 r. o sygn. SK 46/22.

Inaczej niż Trybunał uważam, że w niniejszej sprawie nie zachodził wypadek tzw. zaniechania ustawodawczego, co znaczy, iż nie ziściła się tego rodzaju przesłanka niedopuszczalności wydania wyroku. Trybunał Konstytucyjny powinien merytorycznie odnieść się do postawionych w skardze zarzutów i ocenić – wcześniej rekonstruując precyzyjnie przedmiot kontroli – czy art. 4011 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550) w zakresie, w jakim w ogóle nie przewiduje możliwości wznowienia postępowania, gdy wydane zostało orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jest zgodny z Konstytucją.

Moim zdaniem, w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (przytoczonego zresztą w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. SK 46/22) przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie należało zakwalifikować jako podlegający kognicji sądu konstytucyjnego. W tej części uzasadnienia mojego zdania odrębnego przyłączam się do argumentacji przedstawionej w zdaniu odrębnym sędziego TK Jakuba Steliny.

Nie mogę zgodzić się z zawartym w uzasadnieniu postanowienia TK o sygn. SK 46/22 stwierdzeniem, że Konstytucja nie zawiera nakazu regulacji wznowienia postępowania wskutek wydania wyroku przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Nakaz taki można wywieść z przywołanych przez skarżącego i odczytywanych związkowo wzorców kontroli, a nadto ma on silne podstawy w zasadzie równoważności, skuteczności, lojalności i pierwszeństwa prawa UE (art. 4 ust. 3 TUE oraz orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przywołane przykładowo w stanowisku Rzecznika Praw Obywatelskich zajętym w związku z niniejszą sprawą). Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że Trybunał Konstytucyjny we wcześniejszym orzecznictwie wskazywał już – choć w odniesieniu do wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka – że ustawowe uregulowanie wznowienia postępowania w takiej perspektywie jest konieczne ze względu na dyspozycję wynikającą z art. 9 Konstytucji (por. postanowienie TK z 7 sierpnia 2009 r., sygn. S 5/09, OTK ZU nr 7A/2009, poz. 121 oraz wyrok TK z 22 września 2015 r., sygn. SK 21/14, OTK ZU nr 8A/2015, poz. 122). Moim zdaniem, teza ta jest aktualna także w odniesieniu do wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Reasumując, uważam, że Trybunał Konstytucyjny, umarzając postępowanie w sprawie o sygn. SK 46/22, w istocie uchylił się od rozstrzygnięcia istotnego problemu konstytucyjnego.

Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 14 grudnia 2023 r., sygn. SK 46/22.

Postanowieniem z 14 grudnia 2023 r. Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie SK 46/22 ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Zdaniem Trybunału w rozpoznawanej sprawie skarżący żądał w istocie zbadania zaniechania prawodawczego, które nie podlega kognicji sądu konstytucyjnego. Tym samym Trybunał nie dopatrzył się w zaskarżonej regulacji cech pominięcia prawodawczego, które mogłoby być przedmiotem jego merytorycznej oceny.

W swym dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny często powoływał się na zaniechanie prawodawcze jako podstawę umorzenia postępowania, a zatem niniejsze postanowienie wpisuje się w ciąg podobnych orzeczeń kończących sprawy z tego rodzaju przyczyn formalnych. Ustalenie granic między zaniechaniami a pominięciami prawodawczymi nastręcza jednak wielu problemów w praktyce stosowania prawa. Wynikają one przede wszystkim z konwencjonalnego charakteru tego rozróżnienia, a więc braku wyraźnych podstaw normatywnych i doktrynalnych dla jego przeprowadzenia (P. Tuleja, Zaniechanie ustawodawcze, w: Ustroje, doktryny, instytucje polityczne. Księga jubileuszowa Profesora zw. dr. hab. Mariana Grzybowskiego, Kraków 2007, s. 398). Stąd przy kwalifikacji określonego stanu prawnego jako pominięcia lub zaniechania prawodawczego Trybunał posługuje się nieprecyzyjnymi i „otwartymi” przesłankami (np. „fragmentaryczność”, „niepełność” czy „cząstkowość” regulacji, „zamiar prawodawcy” czy „tożsamość jakościowa materii regulowanej i pomijanej”), a ponadto ma możliwość twórczego rozwijania czy weryfikacji dotychczasowego sposobu postrzegania i rozumienia tej materii. Daje to co prawda sądowi konstytucyjnemu pewien zakres swobody w decydowaniu o dopuszczenia danej sprawy do merytorycznego rozpoznania, musi on jednak baczyć, by nie doprowadzić do wypaczenia – zwłaszcza w postępowaniach wszczynanych skargami konstytucyjnymi - istoty ochrony konstytucyjnych wolności i praw obywateli i innych podmiotów prawa.

W niniejszym postępowaniu Trybunał stanął na bardzo formalistycznym stanowisku w przedmiocie rozumienia pominięć prawodawczych. Niezależnie od bardzo rygorystycznych kryteriów, jakie zastosował przy ocenie poszczególnych przesłanek, które konstytuują to pojęcie, uważam także, że zbyt wąsko je zinterpretował. Bliższy jest mi bowiem pogląd M. Grzybowskiego, który pod pojęciem pominięć rozumie tzw. unormowania cząstkowe, a więc regulacje prawne, które „z punktu widzenia zasad (oraz zobowiązań) ujętych w tekście Konstytucji cechuje zbyt wąski zakres zastosowania, bądź też które z uwagi na przedmiot oraz cel regulacji, pomijają treści dla niej istotne” (M. Grzybowski, Zaniechanie prawodawcze w praktyce polskiego Trybunału Konstytucyjnego, w: Materiały konferencyjne XIV Kongresu Konferencji Europejskich Sądów Konstytucyjnych, Wilno 2008, s. 6). Stąd inaczej niż uczynił to Trybunał w niniejszej sprawie postrzegam istotę zarzutu pominięcia prawodawczego (ustawodawczego), które uprawnia do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Szerszy wywód na ten temat przedstawiłem w zdaniu odrębnym do postanowienia z dnia 1 lipca 2021 r. SK 15/17, dlatego odsyłając do poczynionych tam rozważań w tym miejscu ograniczę się jedynie do ich konkluzji. Uznaję, że Trybunał ma prawo oceniać ukształtowany w prawie pozytywnym model prawny danej instytucji w oparciu o standardy wynikające z ustawy zasadniczej (oczywiście z poszanowaniem związania Trybunału granicami zaskarżenia). Oznacza to, że inaczej niż przy zaniechaniu prawodawczym, pominięcie może dotyczyć także materii objętej swobodą regulacyjną ustawodawcy (a nie tylko obowiązkiem konstytucyjnym, jak przyjął to Trybunał w niniejszym postępowaniu). Z tego powodu podlegają one kognicji Trybunału Konstytucyjnego także w zakresie brakujących, a koniecznych, jej elementów.

Uważam, że z taką właśnie sytuacją Trybunał miał do czynienia w sprawie SK 46/22, dlatego powinien ocenić ją merytorycznie, a więc zbadać, czy z punktu widzenia standardów konstytucyjnych sytuacja prawna osoby uzyskującej orzeczenie w sprawie kontroli hierarchicznej zgodności norm prawnych może być różna w zależności od rodzaju organu, który wydał to orzeczenie. Chodzi po prostu o sprawdzenie kompletności i spójności danej instytucji prawnej.

Wiele wskazuje na to, że art. 4011 k.p.c. w zaskarżonym zakresie może naruszać standard konstytucyjny, jednak ostateczny wniosek w tej kwestii wymagałby przeprowadzenia pogłębionej oceny merytorycznej, której w niniejszym postępowaniu zabrakło. Zresztą za taką oceną przemawiają także względy systemowe. Tak silnie wyeksponowane w postanowieniu SK 46/22 zaniechanie prawodawcze traci wyraźnie na aktualności, gdy spojrzy się na system wznowienia po wyrokach organów międzynarodowych (do których zaliczyć należy TSUE) z perspektywy całego systemu prawa, a więc także z perspektywy Konstytucji. Wznowienie postępowania po tego rodzaju wyroku przewiduje np. kodeks postępowania karnego (art. 540 § 3), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 272 § 2a), ordynacja podatkowa (art. 240 § 1 pkt 11) czy kodeks postępowania administracyjnego (art. 145aa § 1). Warto także odwołać się do intencji prawodawcy, który w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Sejm IX kadencji, druk 719, s. 31-32) stwierdził, że: „Przedmiotowa zmiana uzasadniona jest przyjętymi przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązaniami międzynarodowymi związanymi z członkostwem w Unii Europejskiej. Jednym z takich obowiązków jest wynikająca z art. 260 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej konieczność właściwego wykonywania przez państwa członkowskie orzeczeń TSUE. TSUE nie może uchylić krajowego aktu prawnego (o charakterze generalnym czy indywidualnym) wydanego przez państwo z naruszeniem prawa UE. Organy krajowe są jednak zobowiązane do przyznania wyrokowi TSUE pełnej skuteczności, co oznacza, że nie mogą stosować krajowych przepisów uznanych za niezgodne z prawem unijnym, a także muszą podjąć wszelkie środki w celu zagwarantowania stosowania prawa UE. Oznacza to nie tylko obowiązek zaprzestania popełniania naruszenia, ale również w niektórych przypadkach także naprawienie jego skutków. Orzeczenia TSUE mają bowiem wpływ na stosunki prawne powstałe przed ich wydaniem. Wykonanie wyroku TSUE może więc wymagać zastosowania określonych prawem krajowym środków zaskarżenia dla podważenia rozstrzygnięć indywidualnych w sprawach prowadzonych na podstawie regulacji niezgodnej z prawem UE. Jednym z instrumentów prawnych służących zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznych jest instytucja wznowienia postępowania uregulowana w dziale II rozdziale 12 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Uwzględniając formułowaną przez TSUE zasadę równoważności, proponuje się więc w omawianym zakresie zastosować powyższy instrument prawny, ponieważ jest on stosowany przez krajowego ustawodawcę w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja ostateczna”. Jak z tego wynika wprowadzenie możliwości wznowienia postępowania w omawianych przypadkach wypełnia wymogi art. 9 Konstytucji w związku z art. 260 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Nie przesądzając zatem, jaki powinien być kierunek rozstrzygnięcia w sprawie SK 46/22, niejako na marginesie chciałbym tylko zwrócić uwagę, że teoretycznie możliwe byłoby także orzeczenie o zgodności wskazanego przepisu z Konstytucją. Odrzucam bowiem formułowany niekiedy pogląd, że w przypadku dopuszczenia do merytorycznego rozpoznania sprawy, w której sformułowano zarzut pominięcia prawodawczego, musi dojść do wydania wyroku o niezgodności zaskarżonej regulacji z Konstytucją, bo sama koncepcja pominięcia nie pozwala na uznanie regulacji cząstkowej za zgodną z Konstytucją. Uważam bowiem, że ocena przez Trybunał spójności i zupełności ukształtowanej przez ustawodawcę instytucji prawnej, obowiązującej normy prawnej lub zespołu obowiązujących norm prawnych, może skutkować umorzeniem postępowania lub orzeczeniem merytorycznym. Poza wyrokiem o nieadekwatności wzorca Trybunał może zakwestionować zaskarżoną regulację lub uznać, że pomimo zarzutu defektu w postaci pominięcia, w istocie nie narusza ona Konstytucji (tak jak uczynił to np. w sprawach K 27/09, K 23/09, SK 16/12 czy SK 49/12). Wydając orzeczenie merytoryczne o zgodności danej normy z Konstytucją Trybunał Konstytucyjny przyjmuje w konsekwencji, że uprawdopodobniony zarzut pominięcia prawodawczego został obalony. W każdym bądź razie decyzja co do formy zakończenia postępowania musi być w takim przypadku poprzedzona oceną merytoryczną. I tak też powinno być w niniejszym postępowaniu

Z powyższych powodów zdecydowałem się na zgłoszenie zdania odrębnego do postanowienia z 14 grudnia 2023 r. SK 46/22. Obawiam się, że zaprezentowany w tym postanowieniu pogląd Trybunału Konstytucyjnego, o ile tylko zyska uznanie innych składów orzekających, może praktycznie uniemożliwić wypełnianie przezeń kontroli legalności prawa we wszystkich przypadkach unormowań cząstkowych, w których możemy mieć do czynienia z naruszeniem standardów konstytucyjnych.