W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 14 października 2019 r. (data nadania) M.I.L., J.P. i I.T. (dalej: skarżący), reprezentowani przez pełnomocnika z wyboru, wystąpili o stwierdzenie, że: 1) art. 190 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zakresie, „w jakim wiążą sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, co do wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdy stanowisko sądu II instancji jest sprzeczne ze stanowiskiem zajętym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku zakresowym wydanym w tej samej sprawie w ramach odpowiedzi na pytanie prawne zadane mu przez sąd I instancji”, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2, art. 45 i art. 193 w związku z art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1; dalej: Protokół nr 1 do Konwencji); 2) art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.) w zakresie, „w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą przywrócenia 6-miesięcznego terminu do złożenia wniosku dekretowego, tj. wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.) o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym”, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

Zarządzeniem z 17 grudnia 2019 r. sędzia Trybunału Konstytucyjnego wezwał skarżących do usunięcia braków formalnych skargi m.in. przez sprecyzowanie, w jaki sposób art. 190 i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. – we wskazanym w skardze zakresie – naruszają wymienione w skardze konstytucyjnej ich wolności lub prawa. Zarządzenie doręczono pełnomocnikowi skarżących 30 grudnia 2019 r. Pismem procesowym z 3 stycznia 2020 r. (data nadania) skarżący ustosunkowali się do powyższego wezwania.

Postanowieniem z 11 marca 2020 r. (doręczonym skarżącym 19 marca 2020 r.) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

Trybunał uznał, że tylko art. 190 i art. 153 p.p.s.a. były podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i w związku z tym bezpodstawne było uczynienie przedmiotem kontroli art. 156 § 2 k.p.a. Zdaniem Trybunału skarżący również niewystarczająco wyjaśnili, w jaki sposób treść kwestionowanych przepisów wpłynęła na naruszenie ich konstytucyjnych praw lub wolności. Podniósł następnie, że analizowane zarzuty dotyczą aktu stosowania prawa, podczas gdy przedmiotem skargi konstytucyjnej może być tylko akt normatywny. Trybunał przypomniał także, że art. 190 Konstytucji ma charakter jedynie ustrojowy, zaś art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji nie może stanowić wzorca kontroli w niniejszej sprawie.

W sporządzonym przez pełnomocnika piśmie procesowym, wniesionym do Trybunału 20 marca 2020 r. (data nadania), skarżący złożyli zażalenie na postanowienie z 11 marca 2020 r., wnosząc o jego uchylenie w całości i nadanie dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący zarzucili naruszenie art. 188 pkt 5 w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 61 ust. 4 w związku z art. 53 ust. 1 u.o.t.p.TK przez odmowę nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Skarżący stwierdzili konieczność wyeliminowania z systemu prawa przepisu – jako niekonstytucyjnego – na podstawie którego sąd administracyjny orzekł w ich sprawie w oparciu o postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które nie uwzględnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. P 46/13, OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 62), stwierdzającego niekonstytucyjność art. 156 § 2 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Podkreślili oni również, że przyjęcie, iż skarga nie wykazuje, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób zostały naruszone, a ich zarzuty dotyczą aktu stosowania prawa – jest błędne. W złożonym zażaleniu podniesiono następnie, że skargą objęte są określone przepisy, których brzmienie – nie zaś, jak błędnie przyjął Trybunał Konstytucyjny, zastosowanie – doprowadziło do naruszenia konstytucyjnych praw skarżących.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym. Bada w szczególności, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdzono istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.

2. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stwierdza, że zarzuty sformułowane przez skarżących w zażaleniu uzasadniają nadanie skardze dalszego biegu. Zdaniem Trybunału w przypadku rozpatrywanej skargi konstytucyjnej zachodzą wątpliwości w zakresie podniesionych w niej zarzutów, które wymagają zbadania na etapie rozpoznania merytorycznego.

Mając powyższe na względzie, Trybunał – na podstawie art. 61 ust. 8 u.o.t.p.TK – postanowił uwzględnić zażalenie i nadać skardze konstytucyjnej dalszy bieg.

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 14 października 2019 r. (data nadania) M.I.L., J.P. i I.T. (następcy prawni współwłaścicieli; dalej: skarżący), reprezentowani przez adwokata ustanowionego pełnomocnikiem z wyboru, wystąpili z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego.

20 lipca 1948 r. M.T. zwróciła się o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. […] (obecnie: […]) na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: Dekret).

Decyzją z 25 października 1948 r. Prezydent m.st. W. przywrócił M.T. termin do złożenia wskazanego wyżej wniosku. (znak: L.dz. […]).

Orzeczeniem z 30 listopada 1955 r. (znak: L.dz. […]) Prezydium Rady Narodowej w m.st. W. odmówiło byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO) decyzją z 11 lipca 2003 r. (nr […]) – z uwagi na rażące naruszenie prawa – wyeliminowało z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

W wyniku postępowania nadzorczego wszczętego wnioskiem spółki […] z siedzibą w W. oraz właścicieli lokali budynku położonego przy […] oraz współużytkowników wieczystych gruntu, na którym ten budynek jest posadowiony, SKO decyzją z 4 maja 2011 r. (nr […]), utrzymaną w mocy własną decyzją z 17 listopada 2011 r. (nr […]), stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta m.st. W. z 25 października 1948 r. SKO wskazało, że termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej miał charakter terminu prawa materialnego o skutkach prekluzyjnych i w związku z tym jego przywrócenie nie było dopuszczalne.

29 grudnia 2011 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (dalej: WSA) skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji.

Wobec zaistniałych na tle rozpoznawanej sprawy wątpliwości co do zgodności z Konstytucją art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.), WSA wystąpił z pytaniem prawnym do TK, który wyrokiem z 12 maja 2015 r. (sygn. P 46/13, OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 62) orzekł, że „art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.

W związku z powyższym WSA wyrokiem 20 sierpnia 2015 r. (sygn. akt […]) uchylił obydwie decyzje SKO i zobowiązał organ do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 25 października 1948 r.

Od powyższego orzeczenia wniesiono skargę kasacyjną, na mocy której Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 5 grudnia 2017 r. (sygn. akt […]) uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W ocenie NSA, sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni pojęcia „rażącego naruszenia prawa” nie odniósł się w sposób należyty do okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślił, że rozważając, czy nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji i wynikających z niego zasad należy mieć na uwadze okoliczności konkretnej sprawy, albowiem charakterystyczne dla danej sprawy okoliczności mogą prowadzić do różnych wniosków. Zwrócił przy tym uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania była decyzja, którą przywrócono byłym właścicielom gruntu termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 Dekretu, a więc nie wynikało z niej nabycie przez jego adresata określonego prawa. Zdaniem NSA „bezsporne jest, że adresatowi decyzji z 25 października 1948 r. nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do gruntu, ani nie posiadał maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia prawa, albowiem nabycie prawa do gruntu na podstawie dekretu z całą pewnością nie następowało ex lege z chwilą złożenia wniosku”. W związku z powyższym NSA zalecił sądowi pierwszej instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonał wykładni pojęcia „rażącego naruszenia prawa” z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, stosując się do poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniu orzeczenia.

W związku z powyższym WSA wyrokiem z 17 maja 2018 r. (sygn. akt […]) oddalił skargę podnosząc, że termin ustanowiony w art. 7 Dekretu jest terminem prawa materialnego o charakterze prekluzyjnym „co oznacza, że po jego bezskutecznym upływie przewidziane dekretem uprawnienie byłego właściciela nieruchomości warszawskiej do uzyskania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) wygasa” (wyrok WSA, s. 4). „Z tego też względu – jak zasadnie zauważał (…) Sąd kasacyjny – »adresatowi decyzji z 25 października 1948 r. nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do gruntu, ani nie posiadał maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia tego prawa, albowiem nabycie prawa do gruntu na podstawie dekretu z całą pewnością nie następowało ex lege z chwilą złożenia wniosku«. (…) W konsekwencji powyższego (…) decyzja Prezydenta m.st. W. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to obligowało Kolegium do stwierdzenia jej nieważności. Podejmując zatem w dniu 4 maja 2011 r. tej treści rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło ww. przepisu. Nie naruszyło go również Kolegium, utrzymując podjętą wówczas decyzję w mocy” (wyrok WSA, s. 6-7). WSA w uzasadnieniu wskazał również, że jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA w wyroku z 5 grudnia 2017 r.

Od powyższego orzeczenia skarżący wnieśli skargę kasacyjną, którą NSA wyrokiem z 29 maja 2019 r. (sygn. akt […]) oddalił, podtrzymując stanowisko WSA w całości. Wyrok ten wskazany jako ostateczne rozstrzygnięcie doręczony został pełnomocnikowi skarżącym 15 lipca 2019 r., zaś skargę konstytucyjną wniesiono do Trybunału 14 października 2019 r.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 17 grudnia 2019 r. wezwano skarżących do usunięcia, w terminie 7 dni, braków formalnych wniesionej skargi przez: 1) doręczenie odpisu skargi konstytucyjnej wraz z załączonymi dokumentami; 2) doręczenie oryginału albo kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem wraz z jedną kopią: a) decyzji SKO wraz z uzasadnieniem, z: 4 maja 2011 r. (nr […]) i 17 listopada 2011 r. (nr […]); b) postanowienia WSA z 18 września 2013 r. (sygn. akt […]) wraz z uzasadnieniem; c) wyroków WSA wraz z uzasadnieniem, z: 20 sierpnia 2015 r. (sygn. akt […]) i 17 maja 2018 r. (sygn. akt […]); d) wyroków NSA wraz z uzasadnieniem, z: 5 grudnia 2017 r. (sygn. akt […]) i 29 maja 2019 r. (sygn. akt […]); 3) doręczenie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa szczególnego upoważniającego do sporządzenia i wniesienia skargi konstytucyjnej oraz do reprezentowania skarżących w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, z dokładnym wskazaniem sprawy, do której zostało udzielone, wraz z czterema kopiami; 4) wskazanie adresów skarżących; 5) poinformowanie, czy od ostatecznego rozstrzygnięcia wniesiono nadzwyczajny środek zaskarżenia; 6) udokumentowanie daty doręczenia ostatecznego rozstrzygnięcia; 7) sprecyzowanie, w jaki sposób art. 190 oraz art. 153 p.p.s.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. – we wskazanym w skardze zakresie – naruszają wymienione w skardze konstytucyjnej wolności lub prawa skarżących wraz z uzasadnieniem.

Pismem procesowym z 3 stycznia 2019 r. (data nadania) pełnomocnik skarżących nadesłał niezbędne dokumenty oraz ustosunkował się do wezwania w sprawie usunięcia braków formalnych skargi.

W ocenie skarżących „opisane w skardze konstytucyjnej zachowanie sądów administracyjnych jest nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i narusza wskazane szczegółowo w skardze konstytucyjnej zasady konstytucyjne, a przede wszystkim prawo do sądu, jako prawo do uzyskania sprawiedliwego, bo zgodnego z uprzednim wyrokiem TK rozstrzygnięcia sądów administracyjnych” (pismo uzupełniające skargę, s. 6). Skarżący wyjaśnili również, że „art. 190 i art. 153 p.p.s.a., w zakresie w jakim wiążą sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, co do wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdy stanowisko sądu II instancji jest sprzeczne ze stanowiskiem zajętym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku zakresowym wydanym w tej samej sprawie w ramach odpowiedzi na pytanie prawne zadane mu przez sąd pierwszej instancji naruszają art. 45 Konstytucji i art. 193 w zw. z art. 190 Konstytucji poprzez naruszenie przysługującego obywatelowi prawa do sądu polegającego na merytorycznym rozstrzygnięciu jego sprawy zgodnie ze stanowiskiem TK wyrażonym uprzednio w jego sprawie w odpowiedzi na pytanie prawne zadane przez sąd pierwszej instancji, w przeciwnym razie instytucja zadawania pytań prawnych do TK przez sądy rozpoznające sprawy nie miałaby żadnego sensu, skoro sąd wyższej instancji mógłby zignorować wyrok TK stanowiący odpowiedź na pytanie prawne w konkretnej sprawie indywidualnej” (skarga, s. 17-18).

Przepisy te – w ocenie skarżących – naruszają także art. 2 Konstytucji „w zakresie, w jakim wiążą sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, co do ponownego rozpoznania, co do wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdy stanowisko sądu II instancji jest sprzeczne ze stanowiskiem zajętym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku zakresowym wydanym w tej sprawie w ramach odpowiedzi na pytanie prawne zadane mu przez sąd I instancji. Działanie takie stanowi naruszenie zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz najważniejszej zasady poszanowania prawa własności” (skarga, s. 14).

W odniesieniu do art. 156 § 2 k.p.a. podnieśli natomiast, że przepis ten „w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą przywrócenia 6-miesięcznego terminu do złożenia wniosku dekretowego (…) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (podobnie jak w wyroku TK z 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13)” (skarga, s. 18).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p. TK), skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań lub jest oczywiście bezzasadna.

Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Ma ona gwarantować, że obowiązujące w systemie prawa akty normatywne nie będą stanowiły źródła ich naruszeń. Jej merytoryczne rozpoznanie uzależnione jest od spełnienia licznych przesłanek, wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisów u.o.t.p. TK.

Po pierwsze, zaskarżony w niej przepis powinien być podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego przez sąd lub organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, skarżący musi uprawdopodobnić naruszenie wskazanych w skardze konstytucyjnej wolności lub praw. Po trzecie, źródłem ich naruszenia powinna być normatywna treść kwestionowanych przepisów, zaś sposób naruszenia musi zostać określony przez skarżącego w uzasadnieniu wnoszonej skargi. Dopiero kumulatywne spełnienie tak rozumianych przesłanek warunkuje możliwość skutecznego wniesienia, a następnie merytorycznego rozpatrzenia skargi konstytucyjnej przez Trybunał.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga nie spełnia powyższych wymagań.

Trybunał ustalił, że z przywołanych jednostek redakcyjnych ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.) tylko art. 190 i art. 153 p.p.s.a. były podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej skarżących. Bezpodstawne było więc uczynienie przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie art. 156 § 2 k.p.a., zwłaszcza że o jego charakterze Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już w wyroku z 12 maja 2015 r. (sygn. P 46/13, OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 62).

Skarżący – jak zauważa Trybunał – mimo wezwania do usunięcia braków formalnych nie wyjaśnili, w jaki sposób treść kwestionowanych przez nich przepisów wpłynęła na naruszenie ich konstytucyjnych praw i wolności. Jak podnosi się w orzecznictwie Trybunału „skarżący obowiązany jest przedstawić konkretne i przekonywające argumenty świadczące o niekonstytucyjności zakwestionowanych regulacji. Tym samym skarżący nie tylko winien wskazać, jakie konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone kwestionowaną regulacją, lecz także opisać »sposób« tego naruszenia. Argumenty te muszą koncentrować się na problemie merytorycznej niezgodności zachodzącej między unormowaniami stanowiącymi przedmiot skargi konstytucyjnej oraz tymi, które określone są w niej jako wzorce kontroli (zob. postanowienie TK z 8 maja 2009 r., sygn. Ts 242/07, OTK ZU nr 5/B/2009, poz. 373). Tym samym nie wystarczy, że skarżący wskaże określone przepisy oraz przepisy konstytucyjne, z którymi są one, w jego opinii, niezgodne. Musi on także wyjaśnić, na czym owa niezgodność polega. Jest to przesłanka konieczna do uznania dopuszczalności skargi konstytucyjnej” (postanowienie TK z 2 lutego 2012 r., sygn. SK 14/09, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 17). Przesłanka odpowiedniego uzasadnienia zarzutów nie powinna być traktowana powierzchownie i instrumentalnie (zob. wyrok TK z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78; postanowienie TK z 25 lutego 2015 r., sygn. Tw 37/14, OTK ZU nr 1/B/2015, poz. 3).

W konsekwencji Trybunał stwierdza, że nieusunięcie braków formalnych skargi – na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 2 u.o.t.p. TK – stanowi samodzielną przesłankę odmowy nadania skardze dalszego biegu.

Trybunał zwraca uwagę, że skarżący upatrują naruszenia swoich praw w wykładni przeprowadzonej „przez sądy administracyjne w przedmiotowej sprawie albowiem jest ona sprzeczna z (…) wykładnią dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w ramach odpowiedzi na pytanie prawne” (skarga, s. 5). Uważają, że niezastosowanie tej wykładni doprowadziło ich do pozbawienia chronionego konstytucyjnie prawa własności. Jak wskazali „[d]okonując wykładni art. 190 oraz 153 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł ostatecznie co do tych praw na niekorzyść skarżących, pozbawiając ich de facto własności nieruchomości (rodzinnej kamienicy w centrum W. przy Al. U. 18) bez jakiegokolwiek odszkodowania” (skarga, s. 5). Skarżący wyraźnie wskazali, że – ich zdaniem – wykładnia pojęcia „ekspektatywy prawa” dokonana przez NSA w wyroku z 5 grudnia 2017 r. (sygn. akt […]), a następnie – z uwagi na fakt związania wykładnią – powielona przez WSA w wyroku z 17 maja 2018 r. (sygn. akt […]) i NSA w wyroku z 29 maja 2019 r. (sygn. akt […]), była błędna.

Tak sformułowane zarzuty nie mogą być rozpoznane przez Trybunał Konstytucyjny. Dotyczą one bowiem w istocie prawidłowości ustaleń dokonanych przez sądy orzekające w sprawach skarżących, nie zaś kształtu regulacji prawnej, która legła u podstaw wydanych w ich sprawie orzeczeń. Trybunał nie pełni funkcji kolejnej instancji odwoławczej, nie bada też zgodności z prawem ani słuszności rozstrzygnięć podjętych przez orzekające organy i sądy. Jego kontroli nie podlega prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej oraz sądy, dokonana przez nie ocena ani sposób prowadzenia przez nie postępowania. Istotą postępowania przed Trybunałem jest konstytucyjność przepisów. Trybunał jest bowiem sądem prawa, a nie organem sprawującym nadzór judykacyjny nad sądami (zob. postanowienie TK z 30 czerwca 2008 r., sygn. SK 15/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 98). Skarga konstytucyjna jest „zawsze »skargą na przepis«, a nie na jego konkretne, wadliwe zastosowanie, nawet jeśli to prowadziłoby do niekonstytucyjnego skutku. Kontrola stosowania prawa przez sądy – choćby nawet błędnego – pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego” (postanowienie TK z 2 grudnia 2010 r., sygn. SK 11/10, OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 131). To, w jaki sposób sądy administracyjne interpretują przepis i uzasadniają swoje orzeczenia, zależy wyłącznie od ich poszczególnych składów orzekających, a zatem stanowi sferę stosowania prawa, która nie podlega kognicji kontroli konstytucyjnej (por. postanowienie TK z 7 października 2014 r., sygn. Ts 220/13, OTK ZU nr 1/B/2015, poz. 35). Mając na uwadze powyższe, Trybunał uznaje, że analizowane zarzuty dotyczą aktu stosowania prawa, podczas gdy przedmiotem skargi konstytucyjnej może być tylko akt normatywny. Implikuje to – stosownie do art. 79 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p. TK – konieczność odmowy nadania skardze dalszego biegu.

W zakresie badania zgodności art. 153 i art. 190 p.p.s.a. z art. 45 Konstytucji skarżący twierdzą, że związanie orzekających w ich sprawie sądów administracyjnych oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu NSA z 5 grudnia 2017 r. (sygn. akt […]), naruszyło przysługujące im prawo do sądu „polegające na zignorowaniu przez sąd administracyjny drugiej instancji wyroku TK, wydanego w tej sprawie na skutek pytania prawnego przedstawionego przez sąd administracyjny pierwszej instancji” (skarga, s. 2). Mając na uwadze powyższe, Trybunał zauważa, że związanie organów administracji oraz sądów niższej instancji orzeczeniami wydanymi w danej sprawie jest wyrazem sądowej kontroli administracji oraz zasady instancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Skuteczna kontrola działania organów administracji i orzeczeń sądów niższego rzędu wymaga, aby – w wypadku uchylenia wydanego rozstrzygnięcia – organ lub sąd niższej instancji ponownie rozpatrujący daną sprawę był związany stanowiskiem NSA. Takie związanie nie jest – jak sugerują skarżący – naruszeniem prawa do sądu, a wynikiem skorzystania z tego prawa na wcześniejszych etapach postępowania (zob. postanowienie TK z: 11 września 2014 r., sygn. Ts 242/13, OTK ZU nr 5/B/2014, poz. 441; 8 lipca 2014 r., sygn. Ts 256/13, OTK ZU nr 1/B/2015, poz. 43). Konstytucja nie gwarantuje natomiast prawa do weryfikowania w kolejnych postępowaniach ustaleń poczynionych w poprzednich, prawomocnych orzeczeniach sądowych (zob. wyrok TK z 12 stycznia 2010 r., sygn. SK 2/09, OTK ZU nr 1/A/2010), a tego w istocie domagają się skarżący.

Skarżący zażądali zbadania zgodności zaskarżonych przepisów także m.in. z art. 190 Konstytucji. Regulacja ta nie wyraża jednak publicznego prawa podmiotowego – ma charakter jedynie ustrojowy (por. postanowienie TK z 11 września 2015 r., sygn. Ts 328/14, OTK ZU B/2016, poz. 68; zob. też wyrok TK z 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42).

W odniesieniu do zarzutu niezgodności zakwestionowanych przepisów z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Paryżu dnia 20 marca 1952 r., (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1; dalej: Protokół nr 1 do Konwencji) należy podkreślić, że – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji – wzorcami kontroli skargi konstytucyjnej mogą być jedynie przepisy Konstytucji wyrażające prawa lub wolności skarżącego. Badanie przez Trybunał aktów normatywnych pod kątem ich zgodności z aktami prawa międzynarodowego jest niedopuszczalne. Zarzut niezgodności z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji musi więc pozostać bez rozpoznania (por. wyrok TK z 6 października 2009 r., sygn. SK 46/07, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 132).

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

POUCZENIE

Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącym przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.