1. Grupa posłów na Sejm we wniosku z 27 lipca 2012 r. zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją
przepisów ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 855;
dalej: ustawa o skok z 2009 r.).
1.1. Zdaniem grupy posłów, art. 7 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. narusza zasadę subsydiarności wyrażoną w art. 2 Konstytucji
(zasadę minimalizacji ingerencji prawotwórczej), ponieważ nie istnieje społeczna potrzeba koncesjonowania tworzenia spółdzielczych
kas oszczędnościowo-kredytowych (dalej: kasy, SKOK). Stan rynku usług finansowych, na którym istnieje niezwykle silna konkurencja,
powoduje, że rozwój kas następuje przez zwiększanie się liczby członków istniejących kas, natomiast liczba kas jako osób prawnych
spada samoczynnie, jako efekt dostosowywania do warunków konkurencji. Nowe kasy w zasadzie nie powstają. Zbędne i niepożądane
jest więc tworzenie regulacji ograniczającej dodatkowo powstawanie kas. Zaskarżony przepis jest również niezgodny z zasadą
praworządności, albowiem w rażący sposób łamie podstawową zasadę światowego ruchu spółdzielczego, jaką jest zasada autonomii
spółdzielni, wyrażająca się w powszechnie na świecie przyjętej wolności tworzenia spółdzielni.
Ponadto art. 7 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:
a) art. 7 Konstytucji, ponieważ pozostawia organom władzy publicznej nadmierną swobodę działania w sprawie wydania zezwolenia
na utworzenie kasy,
b) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, które ustanawiają obowiązek przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską prawa Unii
Europejskiej; w tym kontekście art. 7 ustawy o skok z 2009 r. – według wnioskodawcy – narusza art. 2 dyrektywy 2006/48/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje
kredytowe (Dz. Urz. UE L 177 z 30.06.2006, s. 1, ze zm.; dalej: dyrektywa bankowa), ponieważ dyrektywa nie dotyczy kas, a
ustawa o skok z 2009 r. wprowadza wymagania tożsame z określonymi w niej warunkami prowadzenia działalności przez instytucję
kredytową (zaskarżony przepis „stanowi więc wprost wyrzeczenie się przez polskiego ustawodawcę wolności przyznanej polskim
obywatelom w zakresie tworzenia i działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych”),
c) art. 20 Konstytucji, albowiem zawarte w nim rozwiązanie godzi w istotę społecznej gospodarki rynkowej, wprowadzając nadmierną
i nieuzasadnioną ingerencję państwa w działalność prywatnych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, jakimi są SKOK-i,
oraz ograniczając tym samym wolność korzystania z ich usług przez drobnych i średnich przedsiębiorców, będących ich członkami,
d) art. 22 Konstytucji, albowiem stanowi zbędne ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej oraz społecznej
gospodarki rynkowej; powstawanie nowych kas nie zagraża żadnym wartościom godnym ochrony,
e) art. 32 ust. 2 Konstytucji, ponieważ zawarte w nim rozwiązanie dyskryminuje kasy na tle wszystkich innych spółdzielni,
których tworzenie nie jest koncesjonowane,
f) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wprowadza bowiem niedopuszczalne koncesjonowanie zrzeszenia już
na etapie jego powstawania, w ten sposób rozwiązanie to godzi w samą istotę wolności zrzeszania się.
1.2. Zdaniem wnioskodawcy, art. 7 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji zasadami
subsydiarności i poprawnej legislacji, ponieważ – wbrew wyłączeniu zawartemu w dyrektywie bankowej – nie istnieje konieczność
ograniczenia swobody kształtowania przez członków kas statutu spółdzielni. Z tego względu zaskarżony przepis jest niezgodny
także z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji. Ponadto, art. 7 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:
a) art. 7 Konstytucji, ponieważ pozostawia organom władzy publicznej nadmierną swobodę działania,
b) art. 20 Konstytucji, ponieważ zawarte w nim rozwiązanie godzi w istotę społecznej gospodarki rynkowej,
c) art. 22 Konstytucji, ponieważ stanowi zbędne ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej oraz społecznej
gospodarki rynkowej,
d) art. 32 ust. 2 Konstytucji, ponieważ zawarte w nim rozwiązanie dyskryminuje kasy na tle wszystkich innych spółdzielni,
których statuty nie podlegają zatwierdzeniu przez Komisję Nadzoru Finansowego,
e) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ wprowadza zatwierdzanie przez organ władzy publicznej umowy
założycielskiej spółdzielni, w zakresie całości materii tej umowy, w ten sposób rozwiązanie to godzi w istotę wolności zrzeszania
się.
1.3. W ocenie grupy posłów, art. 7 ust. 5 ustawy o skok z 2009 r. nie precyzuje wymagań obowiązujących przy tworzeniu kas,
przez co jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności, zasady zaufania do państwa i prawa oraz zasady
poprawnej legislacji). Wnioskodawca uzasadnił ten zarzut w taki sam sposób, jak niezgodność art. 7 ust. 1 ustawy o skok z
2009 r.; tożsame zarzuty zostały przedstawione również na kontekście art. 7, art. 9, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 2, art.
58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 91 ust. 3 Konstytucji.
1.4. Argumenty konstytucyjne, które wnioskodawca wysunął wobec art. 7 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. zostały wykorzystane
wobec art. 7 ust. 6 tej ustawy. Według grupy posłów, przepis ten jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności,
zasady zaufania do państwa i prawa oraz zasady poprawnej legislacji) oraz z art. 7, art. 9, art. 20, art. 22, art. 32 ust.
2, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 91 ust. 3 Konstytucji. Ponadto art. 7 ust. 6 ustawy o skok z 2009
r. jest niezgodny z art. 10 i art. 92 w związku z art. 93 Konstytucji, ponieważ Komisja Nadzoru Finansowego, jako organ stosujący
prawo, nie powinna mieć kompetencji do stanowienia norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, które w dodatku mają wiązać
prawnie podmioty niepodporządkowane jej organizacyjnie. Niezależnie od tego wnioskodawca stwierdził, że art. 7 ust. 6 ustawy
o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, ponieważ nie zawiera wytycznych do wydania rozporządzenia, a
organ upoważniony nie ma statusu konstytucyjnego.
1.5. W ocenie wnioskodawcy, art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji, ponieważ
uzależnienie zmian statutu spółdzielni od wymogu wydawania przez organ władzy publicznej decyzji o zatwierdzeniu każdej zmiany
umowy założycielskiej spółdzielni, w dodatku przy uznaniowej przesłance odmowy zatwierdzenia tej umowy (jeśli zmiana prowadzi
do naruszenia bezpieczeństwa gromadzonych w kasie środków), nie jest konieczne. Zdaniem wnioskodawcy, art. 8 ust. 2 ustawy
o skok z 2009 r. nie powinien dotyczyć zatwierdzania przez Komisję Nadzoru Finansowego każdej zmiany statutu kasy, zwłaszcza
niezwiązanej z bezpieczeństwem jej działalności finansowej. Narusza to zasadę minimalizacji ingerencji prawotwórczej w sprawy
spółdzielni oraz zasadę zaufania do państwa i prawa. Sprzeczne z zasadą poprawnej legislacji jest również ustanowienie oprócz
kontroli sądu rejestrowego, pokrywającej się z nią zakresowo, kontroli Komisji Nadzoru Finansowego (art. 8 ust. 3 ustawy o
skok z 2009 r.).
Ponadto, art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o skok z 2009 r. narusza:
a) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ wbrew wyłączeniu w art. 2 dyrektywy bankowej, uprawniają organ władzy publicznej
do zatwierdzenia zmiany statutu kasy lub odmowy jej zatwierdzenia,
b) art. 20 Konstytucji, ponieważ zawarte w nich rozwiązanie godzi w istotę społecznej gospodarki rynkowej, krępując w sposób
niczym nieuzasadniony i daleko idący swobodę kształtowania umowy założycielskiej SKOK przez członków kasy,
c) art. 22 Konstytucji, ponieważ stanowią zbędne ograniczenie wolności działalności gospodarczej SKOK; nie istnieje żaden
ważny interes publiczny, wymagający wprowadzenia rozwiązania zawartego w zaskarżonych przepisach,
d) art. 32 ust. 2 Konstytucji, ponieważ w świetle art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o skok z 2009 r. SKOK mają być jedynymi spółdzielniami,
których każda zmiana statutu wymaga zatwierdzenia przez Komisję Nadzoru Finansowego,
e) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ godzą w istotę wolności zrzeszania się przez wprowadzenie
daleko idącego ograniczenia swobody kształtowania umowy założycielskiej przez członków zrzeszenia.
1.6. Zdaniem grupy posłów, art. 9 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności,
zasady zaufania do państwa i prawa oraz zasady poprawnej legislacji), ponieważ pozostawia nadmierną swobodę działania Komisji
Nadzoru Finansowego. Ponadto wnioskodawca sformułował zarzuty naruszenia art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji – ze względu
na sprzeczność z postanowieniami dyrektywy bankowej, art. 7 Konstytucji – ze względu na brak wskazania, jakich dokumentów
i informacji może żądać Komisja Nadzoru Finansowego, art. 20 i art. 22 Konstytucji – ze względu na ingerencję w istotę gospodarki
rynkowej oraz brak uzasadnienia tego rodzaju ograniczenia wolności działalności gospodarczej, art. 32 ust. 2 Konstytucji –
ze względu na dyskryminację kas w stosunku do banków, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji – ze względu na
naruszenie istoty zrzeszania się.
1.7. Grupa posłów zaskarżyła art. 10 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r., uznając, że jest sprzeczny z zasadą subsydiarności i
zasadą poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim wymaga, aby pomiędzy członkami kasy, będącymi
osobami fizycznymi, istniała więź o charakterze zawodowym lub organizacyjnym. Ograniczenie swobody przystępowania do kas przez
wprowadzenie obowiązku takiej więzi nie jest ani konieczne, ani uzasadnione. W ich przekonaniu: „W obecnych warunkach konkurencji
na rynku usług finansowych, gdy przesłanką rozwoju instytucji kredytowych jest ich integracja oraz dywersyfikacja grona deponentów
i kredytobiorców, wymaganie istnienia wspólnej więzi między członkami spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej nie tylko
utraciło swoje pozytywne znaczenie dla stabilności finansowej kas, ale przeciwnie staje się hamulcem ich rozwoju”.
W opinii grupy posłów, art. 10 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. ustanawia zbędne ograniczenie swobody spółdzielczego współdziałania
członków spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, w tym korzystających z jej usług przedsiębiorców, limitując możliwość
założenia kasy tylko do zamkniętego grona osób połączonych więzią o charakterze zawodowym lub organizacyjnym oraz zamykając
możliwość przystępowania do kasy osób, które nie są połączone taką więzią z dotychczasowymi członkami kasy. Narusza to art.
20 i art. 22 Konstytucji. Wprowadzenie uciążliwości w postaci nadzoru publicznego nad działalnością kas powinno iść w parze
z przyznaniem im w zamian większych możliwości działania.
Artykuł 10 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest także niezgodny z art. 32 ust. 2 Konstytucji, gdyż stawia kasy jako podmioty
świadczące usługi oraz osoby zamierzające korzystać z ich usług w pozycji istotnie gorszej niż banki spółdzielcze i inne banki
oraz ich klientów, a także w pozycji istotnie gorszej niż wszystkie inne spółdzielnie i ich członków. Ponadto jest niezgodny
z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ nadmiernie ogranicza wstępowanie do kas osób, które z pozostałymi
członkami kasy nie łączą więzi zawodowe lub organizacyjne.
1.8. Według wnioskodawcy, art. 12 ust. 3 i 4 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 32 i art. 64 Konstytucji. Zakwestionowane
unormowanie niezasadnie różnicuje położenie prawne członka spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej (na niekorzyść) w
stosunku do położenia prawnego członków wszystkich innych spółdzielni. Roszczenie o wypłatę wkładu członkowskiego w SKOK,
który ma charakter zbliżony do lokaty, wraz z oprocentowaniem, jest zaś prawem majątkowym członka kasy i podlega ochronie
na podstawie art. 64 Konstytucji. Pozbawienie członków SKOK możliwości dysponowania środkami należnymi im z tytułu oprocentowania
wkładów członkowskich narusza istotę konstytucyjnego prawa własności. Ponadto art. 12 ust. 3 i 4 ustawy o skok z 2009 r. jest
sprzeczny z zasadą poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji), ponieważ stwarza różne możliwości wykładnicze.
1.9. W ocenie grupy posłów, art. 17 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 1 w związku z art. 58 ust.
1 oraz art. 32 Konstytucji, ponieważ określa zamkniętą listę organów spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, nie zamieszczając
na niej zebrań grup członkowskich.
1.10. Grupa posłów zaskarżyła art. 19 ustawy o skok z 2009 r., zarzucając mu sprzeczność z art. 2, art. 32 ust. 2, art. 22
i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zdaniem wnioskodawcy, w art. 19 ustawy o skok z 2009 r. niezasadnie został wprowadzony zakaz odpłatnej pracy w organach kasy
innych niż zarząd, podczas gdy w innych spółdzielniach taki zakaz w ogóle nie został przewidziany. Uniemożliwia to kasom zatrudnienie
profesjonalnej rady nadzorczej, co może wpłynąć negatywnie na bezpieczeństwo zgromadzonych w kasach oszczędności; osłabienie
bezpieczeństwa finansowego kas jest z kolei sprzeczne z art. 2 Konstytucji (naruszenie zasady poprawnej legislacji i minimalizacji
ingerencji prawodawczej). Zakaz zatrudnienia profesjonalnej kadry zarządzającej ogranicza ponadto wolność działalności gospodarczej
oraz zdolność konkurowania przez kasy na rynku usług finansowych. Ograniczenie swobody kształtowania zasad zatrudniania i
wynagradzania członków organów przez członków zrzeszenia nie jest konieczne w demokratycznym państwie prawnym i nie znajduje
godziwej podstawy w konstytucyjnych standardach.
1.11. Grupa posłów uznała, że art. 20 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji w aspekcie minimalizacji
ingerencji prawotwórczej oraz zasady praw słusznie nabytych, ponieważ przewiduje niezasadną ingerencję w strukturę organizacyjną
SKOK. Ustawodawca nie uzasadnił potrzeby zmiany prawa w tym zakresie. Zaskarżony przepis jest niezgodny także z art. 22, art.
32 ust. 2 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ stawia kasy w gorszej pozycji prawnej niż inne
spółdzielnie oraz nie jest konieczny w demokratycznym państwie prawnym.
1.12. Zgodnie z wnioskiem, art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o skok z 2009 r. są sprzeczne z art. 2 Konstytucji
(w aspekcie zasady subsydiarności i zasady zaufania do państwa i prawa), ponieważ wprowadzają niezasadne ograniczenie zasady
autonomii i niezależności spółdzielni od państwa przez dopuszczenie bezpośredniej ingerencji organu władzy publicznej w jedną
z najistotniejszych wewnętrznych spraw spółdzielni, jaką jest powołanie prezesa jej zarządu. Jak wyjaśniła grupa posłów, nie
ma konieczności dokonywania zmiany ustawy w stosunku do obowiązującego stanu prawnego.
Zaskarżone przepisy są niezgodne również z:
a) art. 7 Konstytucji, gdyż pozostawiają organowi nadzoru państwowego nadmierną swobodę uznania, czy określona osoba spełnia
wymagania konieczne do pełnienia powierzonej jej funkcji prezesa zarządu kasy; Komisja Nadzoru Finansowego nie jest właściwym
organem do tego zadania, bo dotąd nie oceniała kandydatów na prezesów zarządów kas, a jedynie kandydatów na członków zarządów
banków,
b) art. 9 w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ – wbrew dyrektywie bankowej – zakładają daleko idący instrument
nadzoru, który bezpośrednio ingeruje w swobodę członków spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych przy powoływaniu organów
kas,
c) art. 20 Konstytucji, ponieważ zawarte w nich rozwiązanie godzi w istotę społecznej gospodarki rynkowej, wprowadzając nadmierną
i nieuzasadnioną ingerencję państwa w działalność prywatnych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą (kas); rozwiązanie
to oznacza wprowadzenie kolejnej koncesji w działalności kas, oprócz zezwolenia na utworzenie kas, także zezwolenia na powołanie
prezesa jej zarządu, podczas gdy powoływanie prezesów kas na dotychczasowych zasadach nie stanowiło zagrożenia żadnych wartości
godnych ochrony,
d) art. 32 Konstytucji, ponieważ tworzą nieuzasadnione naruszenie równości kas w stosunku do innych spółdzielni, w wypadku
których członkowie korzystają z całkowitej swobody,
e) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ dokonane w nich ograniczenie swobody członków stowarzyszenia
przy wyborze prezesa organu zarządzającego nie jest konieczne w demokratycznym państwie prawnym i nie znajduje godziwej podstawy
w standardach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
1.13. Według grupy posłów, art. 21 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności,
zasady poprawnej legislacji i zasady zaufania do państwa i prawa). Przepis ten niezasadnie pozwala bowiem organowi władzy
publicznej odmówić prawa do wykonywania funkcji prezesa zarządu kasy każdej osobie, której zostaną postawione jakiekolwiek
zarzuty karne, w tym w sprawach z oskarżenia prywatnego dotyczących często błahych spraw, będących odzwierciedleniem osobistego
konfliktu między stronami.
Zaskarżony przepis jest sprzeczny także z:
a) art. 7 Konstytucji, ponieważ nie wyznacza organowi władzy publicznej granic ingerencji w wewnętrzne sprawy kas,
b) art. 9 w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ przyznaje Komisji Nadzoru Finansowego daleko idący instrument nadzoru
nad kasami, mimo że dyrektywa bankowa wyłącza stosowanie przewidzianych w niej rozwiązań nadzorczych wobec kas,
c) art. 20 Konstytucji, ponieważ zawarte w nim rozwiązanie wprowadza nieadekwatną do chronionych wartości, nadmierną i arbitralną
ingerencję państwa w działalność kas,
d) art. 22 Konstytucji, ponieważ ogranicza wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz społecznej gospodarki rynkowej;
powoływanie prezesów SKOK na dotychczasowych zasadach nie zagraża żadnym wartościom wymagającym ochrony,
e) art. 32 Konstytucji, ponieważ niezasadnie różnicuje sytuację prawną i faktyczną kas w stosunku do innych spółdzielni,
f) art. 42 ust. 3 Konstytucji, ponieważ wprowadza możliwość zastosowania przez organ władzy publicznej sankcji wobec obywatela,
który nie naruszył prawa, a jedynie zostały mu postawione zarzuty, które mogą następnie nie znaleźć potwierdzenia w toku postępowania,
albo wobec którego został wniesiony prywatny akt oskarżenia, nawet jeśli obywatel ten zostanie następnie uniewinniony,
g) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ograniczenie swobody decydowania członków zrzeszenia o
sprawach wewnętrznych (wyborze władz) tego zrzeszenia nie jest konieczne do realizacji żadnej z wartości uznanych w demokratycznym
państwie prawnym.
1.14. W ocenie wnioskodawcy, art. 22 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady
subsydiarności, zasady poprawnej legislacji i zasady zaufania do państwa i prawa). Przepis ten w sposób nieuzasadniony ogranicza
liczbę komisji kredytowych działających w kasie do jednej, podczas gdy zwłaszcza w wypadku dużych kas (prowadzących działalność
w różnych regionach kraju), w praktyce działa często kilka komisji kredytowych. Rozwiązanie to nie zostało wprowadzone w tym
celu, aby zmienić strukturę organizacyjną kas ze względu na jakiś pożądany cel społeczny, ale jest wynikiem „braku uważnego
przeanalizowania zasad działania i organizacji spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych” przez ustawodawcę. „Błąd ten
nie został skorygowany pomimo wielokrotnego zgłaszania poprawek (...) w toku prac w podkomisji i komisji sejmowej”.
Ponadto, zaskarżony przepis jest niezgodny z:
a) art. 22 Konstytucji, ponieważ niezasadnie ogranicza kasom możliwości prowadzenia działalności gospodarczej,
b) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ godzi w samą istotę wolności zrzeszania się, ograniczając
możliwość funkcjonalnego ukształtowania struktury organizacyjnej spółdzielni przez jej członków,
c) art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ wprowadza ograniczenia działalności kas, które nie są konieczne w demokratycznym państwie
prawnym.
1.15. Grupa posłów wskazała art. 24 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jako sprzeczny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady
subsydiarności, zasady poprawnej legislacji i zasady nieretroakcji), ponieważ ustawodawca bez uzasadnienia zamknął listę funduszy
własnych kasy oraz powierzył Komisji Nadzoru Finansowego kompetencję do określenia pozycji bilansowych kasy, które mogą zostać
zaliczone do jej funduszy własnych (w tym środków otrzymanych z funduszu stabilizacyjnego Kasy Krajowej). Ponadto ustawodawca
niepotrzebnie zawęził źródła finansowania funduszu zasobowego i udziałowego w stosunku do poprzedniego stanu prawnego.
Niezależnie od tego, wnioskodawca przedstawił zarzuty naruszenia przez art. 24 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r.:
a) art. 7 Konstytucji, ponieważ przyznał Komisji Nadzoru Finansowego uznaniową kompetencję do decydowania o zaliczeniu do
funduszy własnych pomocy stabilizacyjnej otrzymanej przez kasę z funduszu stabilizacyjnego Kasy Krajowej, a więc z majątku,
który nie pochodzi ze środków publicznych,
b) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ bezzasadnie ograniczył wolność gospodarowania przez kasy środkami, stanowiącymi
ich majątek,
c) art. 32 Konstytucji, ponieważ postawił kasy w pozycji istotnie gorszej niż inne spółdzielnie,
d) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ wprowadził rozwiązania podobne do przewidzianych w dyrektywie bankowej, która
wyłącza stosowanie do kas tzw. wymogów ostrożnościowych,
e) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ w niedopuszczalny sposób ograniczył członkom możliwość
kształtowania jej gospodarki finansowej i struktury majątkowej,
f) art. 64 Konstytucji, ponieważ zakazał tworzenia innych funduszy własnych niż wymienione w zaskarżonym przepisie, chyba
że na podstawie decyzji Komisji Nadzoru Finansowego,
g) art. 10 i art. 92 w związku z art. 93 Konstytucji, ponieważ założył, że Komisja Nadzoru Finansowego sama będzie kształtowała
przesłanki zastosowania środków nadzoru wobec kas, decydując o tym, jakie pozycje i w jakiej części będą zaliczane do funduszy
własnych kasy, a w następstwie tego o tym, czy kasa będzie wypełniała współczynnik wypłacalności.
1.16. Grupa posłów wniosła o zbadanie, czy art. 24 ust. 3 pkt 4 ustawy o skok z 2009 r. jest zgodny z zasadą zaufania do państwa
i prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis pozwala organowi nadzoru nad kasami samodzielnie i arbitralnie
kształtować przesłanki ingerencji w działalność kas, przez co powoduje „niepewność położenia prawnego obywateli w stosunku
do organu władzy publicznej”. Z tego samego powodu art. 24 ust. 3 pkt 4 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 7 Konstytucji.
1.17. Wnioskodawca uznał, że art. 24 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji wywodzoną
z art. 2 Konstytucji. Jego zdaniem, przepis ten zawiera „oczywisty błąd legislacyjny”, ponieważ obok funduszu udziałowego
kasy wymienia fundusz podstawowy, który nie został przewidziany w art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o skok z 2009 r.
1.18. Zdaniem grupy posłów, art. 24 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 6 i art. 93 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art.
2 Konstytucji, gdyż narusza:
a) zasadę zaufania do państwa i prawa, nakładając na kasy obowiązek, który jest niewykonalny w praktyce,
b) zasadę poprawniej legislacji, nakładając na kasy obowiązek zmiany zasad rachunkowości w trakcie trwania roku obrachunkowego,
co jest sprzeczne z obowiązującymi w polskim systemie prawnym normami dotyczącymi rachunkowości.
Ponadto art. 24 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 6 i art. 93 ustawy o skok z 2009 r. jest sprzeczny z art. 22 Konstytucji,
gdyż bezzasadnie ogranicza wolność gospodarowania kas (nakłada na kasy powinność „wypełnienia w ekstremalnie krótkim czasie
wskaźnika arbitralnie określonego przez władzę publiczną”), a także z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, gdyż ustawodawca
– wbrew wymogom dyrektywy bankowej – przyjął obowiązek osiągnięcia współczynnika wypłacalności na zasadach analogicznych jak
w wypadku banków.
1.19. W ocenie wnioskodawcy, art. 25 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadą subsydiarności wywodzoną z art. 2 Konstytucji,
ponieważ „bezzasadnie zamyka (...) listę źródeł finansowania funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej”.
Nie ma uzasadnienia takiej ingerencji legislacyjnej; nie służy ona osiągnięciu jakiegokolwiek pożądanego celu społecznego.
Zaskarżony przepis narusza także zasadę poprawnej legislacji, gdyż zabieg redakcyjny powoduje „znaczące, choć prawdopodobnie
niezamierzone przez ustawodawcę”, skutki prawne, oraz zasadę nieretroakcji, zmuszając osobę prawną do „zmiany zasad gospodarowania,
ukształtowanych zgodnie z prawem i służących realizacji jej ustawowych i statutowych celów”.
Ponadto art. 25 ustawy o skok z 2009 r. jest sprzeczny z:
a) art. 22 Konstytucji, ponieważ bezzasadnie ogranicza wolność gospodarowania kas – zakazuje zasilania funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego
kas kredytami i pożyczkami z Kasy Krajowej, pomimo że kredytowanie jest jednym z podstawowych obowiązków Kasy Krajowej,
b) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ „ogranicza członkom możliwość kształtowania jej gospodarki
finansowej i struktury majątkowej, a więc funkcjonalnego ukształtowania struktury majątkowej spółdzielni”; ograniczenie to
nie jest konieczne w demokratycznym państwie prawnym i nie znajduje podstawy w art. 31 ust. 3 Konstytucji,
c) art. 64 Konstytucji, ponieważ pozbawia kasy możliwości inwestowania środków Kasy Krajowej przez prowadzenie akcji kredytowej,
ogranicza członkom dostęp do kredytu, a także pozbawia Kasę Krajową możliwości uzyskiwania wpływów z oprocentowania kredytu
udzielanego kasom.
1.20. Według grupy posłów, art. 26 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności),
ponieważ ograniczając źródła zasilania obligatoryjnych funduszy kas, utrudnia im pokrywanie straty bilansowej. Nowelizacja
została dokonana „bez żadnej potrzeby zmiany istniejących rozwiązań, a nawet wbrew potrzebom społecznym”. Zakwestionowany
przepis narusza również zasadę poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji), gdyż jest dysfunkcjonalny, zakłada wewnętrzną sprzeczność
systemu prawa, a przez to jest „bezsensowny”.
Niezależnie od tego art. 26 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest sprzeczny z:
a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ może doprowadzić do utraty bytu prawnego kasy, w sytuacji gdy jest wypłacalna,
a kontynuacja jej działalności nie stanowi zagrożenia żadnego interesu godnego ochrony,
b) art. 32 Konstytucji, ponieważ wprowadza nieuzasadnioną dyskryminację kas w stosunku do wszystkich innych spółdzielni (np.
banki spółdzielcze mogą pokrywać stratę bilansową z funduszy własnych),
c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ bez dostatecznego uzasadnienia ogranicza członkom kasy
możliwość kształtowania jej gospodarki finansowej i struktury majątkowej, w tym skutecznego dokapitalizowania spółdzielni
przez zapewnienie środków na pokrycie straty bilansowej – godzi to w istotę wolności zrzeszania się,
d) art. 64 Konstytucji, ponieważ pozbawia kasy i ich członków możliwości dysponowania przez kasy środkami jej funduszy własnych
oraz skutecznego dysponowania środkami członków, w celu dokapitalizowania spółdzielni, którą utworzyli.
1.21. Zdaniem wnioskodawcy, art. 30 ust. 2 i art. 32 ustawy o skok z 2009 r. są niezgodne z zasadą subsydiarności wywodzoną
z art. 2 Konstytucji, ponieważ zawarte w tych przepisach ograniczenie swobody korzystania przez członków kas z pożyczek, udzielanych
na cele związane z działalnością gospodarczą, oraz ograniczenie swobody kas udzielania takich pożyczek i kredytów jest bezzasadne,
nie służy osiągnięciu jakiegokolwiek pożądanego celu społecznego. Zbliżone rozwiązanie, przewidziane w poprzednio obowiązującym
stanie prawnym, było uzasadnione na wcześniejszym etapie rozwoju kas, gdy nie miały one jeszcze dostatecznych ram organizacyjnych,
procedur niezbędnych do oceny ryzyka kredytowego oraz nie podlegały nadzorowi państwowemu.
Ponadto art. 30 ust. 2 i art. 32 ustawy o skok z 2009 r. jest sprzeczny z:
a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę społecznej gospodarki rynkowej,
b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kasy w stosunku do wszystkich innych przedsiębiorców,
c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ bez dostatecznego uzasadnienia ogranicza członkom kasy
możliwość kształtowania jej gospodarki finansowej i struktury majątkowej, w tym skutecznego dokapitalizowania spółdzielni
przez zapewnienie środków na pokrycie straty bilansowej – godzi to w istotę wolności zrzeszania się,
d) art. 64 Konstytucji, ponieważ pozbawia członków kas będących przedsiębiorcami możliwości założenia takiej kasy, która wypełniałaby
ich potrzeby gospodarcze.
1.22. Grupa posłów stwierdziła, że art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie
zasady minimalizacji ingerencji prawotwórczej, zasady subsydiarności oraz zasady poprawnej legislacji), ponieważ nadmiernie
ogranicza udzielanie pożyczek i kredytów członkom rady nadzorczej, zarządu i komisji kredytowej kasy. Z tego samego powodu
jest sprzeczny również z art. 22 Konstytucji, który gwarantuje kasom swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.
Dodatkowo wnioskodawca podniósł, że zaskarżony przepis rażąco dyskryminuje (art. 32 Konstytucji) członków organów i ciał opiniodawczych
spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w stosunku do innych członków kas. Obostrzenia te zmniejszają także „atrakcyjność
pełnienia funkcji” w organach SKOK, co z kolei jest niezgodne z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Grupa
posłów podkreśliła, że „limit koncentracji pożyczek i kredytów, udzielanych członkom organów kasy nie jest w niniejszym wniosku
kwestionowany co do istoty, ale z uwagi na błędny sposób jego sformułowania, wprowadzający szczególną «zbiorową odpowiedzialność»”.
1.23. W ocenie grupy posłów, art. 31 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, narusza bowiem wynikającą
z tego przepisu zasadę subsydiarności. Ustawodawca dokonał zmiany „na gorsze wypróbowanego i działającego sprawnie przez kilkanaście
lat funkcjonowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych mechanizmu udzielania pożyczek i kredytów członkom organów
kasy w sposób zapobiegający nadużyciom”.
1.24. Zgodnie z wnioskiem, art. 34 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności
i zasady poprawnej legislacji). Stanowi, że członek kasy nie może być jednocześnie poręczycielem więcej niż dwóch pożyczek
lub kredytów udzielonych przez kasę, której jest członkiem. Analogiczne ograniczenie obowiązywało wprawdzie w poprzednim stanie
prawnym, ale w obecnych realiach rynku usług finansowych – zdaniem wnioskodawcy – „utraciło (...) aktualność” i jest zbędne.
Ponadto art. 34 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ ogranicza swobodę działalności
kredytowej kas oraz swobodę korzystania przez członków z ich usług, a także z art. 32 Konstytucji, gdyż wprowadza dyskryminację
członków SKOK jako kredytobiorców i poręczycieli oraz dyskryminację samych kas jako instytucji kredytowych – w stosunku do
banków i ich klientów.
1.25. Według grupy posłów, art. 36 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadą subsydiarności wywodzoną z art.
2 Konstytucji, ponieważ przewidziana w nim regulacja jest „dysfunkcjonalna”. Zakłada konieczność regulowania w statucie kasy
z natury dynamicznej okoliczności, jaką są zasady udzielania pożyczek i kredytów, które muszą zmieniać się wraz z warunkami
konkurencji na rynku usług finansowych, choćby w związku z rozszerzaniem oferty kas dla ich członków. Biorąc zaś pod uwagę,
że zmiany statutów kas muszą być zatwierdzane przez Komisję Nadzoru Finansowego, stosowanie art. 36 ust. 1 ustawy o skok z
2009 r. oznaczałoby w każdym wypadku potrzebę akceptacji (w długotrwałym postępowaniu administracyjnym) wspomnianych zagadnień
przez organ nadzorczy. Jak podkreślił wnioskodawca: „Jeżeli przepis ten został skonstruowany właśnie w celu zmniejszenia konkurencyjności
spółdzielczych kas na rynku poprzez utrudnienie im niezwłocznego reagowania na zmiany otoczenia rynkowego, regulacja taka
tym bardziej narusza zasadę subsydiarności, wynikającą z art. 2 Konstytucji”.
Niezależnie od tego, art. 36 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. budzi wątpliwości wnioskodawcy także w kontekście:
a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ nadmiernie ogranicza swobodę działalności gospodarczej kas i utrudnia im konkurowanie
z innymi instytucjami kredytowymi,
b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kasy w stosunku do banków i do innych spółdzielni,
c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ogranicza swobodę członków stowarzyszenia, rozszerzając
zakres obligatoryjnej materii statutowej na okoliczności, które powinny być przez nie ustalane w sposób swobodny, w wyznaczonych
ustawą ramach – godzi to w istotę samorządności kas.
1.26. Wnioskodawca zaskarżył art. 37 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r., uznając, że jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie
zasady subsydiarności), gdyż ustanawia „niecelowe, zbędne i nadmierne ograniczenie swobody inwestowania przez spółdzielcze
kasy w lokaty, wkłady i udziały w Kasie Krajowej”. Przypomniał, że limit koncentracji nie obowiązywał w stosunku do tego rodzaju
inwestycji w poprzednim stanie prawnym, a ustawa o skok z 2009 r. wprowadziła go wraz z nadzorem państwowym nad Kasą Krajową,
czyli bezpieczeństwo jej działalności i tak zostało wzmocnione. Niejasna redakcja art. 37 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. uzasadnia
zarzut jego niezgodności z zasadą poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji).
Dodatkowo – w opinii grupy posłów – zaskarżony przepis jest sprzeczny z:
a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, gdyż ograniczenie swobody inwestowania przez kasy we wkłady i udziały w Kasie Krajowej jest
nieuzasadnione,
b) art. 32 ust. 2 Konstytucji, gdyż dyskryminuje kasy w stosunku do innych spółdzielni, na które ustawodawca nie nakłada ograniczeń
inwestowania środków pieniężnych,
c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż ogranicza swobodę członków zrzeszenia, jakim jest Kasa Krajowa,
do jej dokapitalizowania przez nabywanie w niej wkładów i udziałów, co godzi w istotę wolności zrzeszania się,
d) art. 64 Konstytucji, gdyż godzi w prawa majątkowe kas do inwestowania we wkłady i udziały w Kasie Krajowej.
1.27. Zdaniem wnioskodawcy, art. 37 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadą subsydiarności wywodzoną z art.
2 Konstytucji; w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, przepis ten może hamować istotnie powstawanie i rozwój kas.
W przekonaniu grupy posłów, o ile pewne ograniczenia były uzasadnione w okresie tworzenia pierwszych kas, gdy nie miały one
jeszcze wypracowanych reguł bezpiecznego gospodarowania, o tyle tracą celowość, gdy ustawa poddaje kasy nadzorowi państwowemu.
Ponadto art. 37 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:
a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, „utrudniając (...) zbudowanie nowym spółdzielczym kasom materialnego zaplecza swojej działalności,
hamuje ich rozwój”; ustawodawca nie wykazał społecznej potrzeby nowelizacji prawa w tym zakresie,
b) art. 32 Konstytucji, ponieważ bardziej rygorystycznie traktuje kasy niż inne spółdzielnie i instytucje kredytowe (np. banki),
c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ godzi w swobodę prowadzonej przez kasy działalności gospodarczej
i nie jest konieczny w demokratycznym państwie prawnym.
1.28. W opinii grupy posłów, art. 38 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadą subsydiarności wywodzoną z art.
2 Konstytucji, ponieważ niezasadnie zmienił reżim określania form przechowywania rezerwy płynnej kas w stosunku do poprzedniego
stanu prawnego. Mechanizm ustanowiony w zaskarżonym przepisie jest ponadto niezgodny z zasadą poprawnej legislacji (dopuszcza
bowiem zawężenie możliwych form przechowywania rezerwy do samej tylko gotówki), zasadą niedziałania prawa wstecz i zasadą
zaufania do państwa i prawa (wprowadza inne niż gotówka formy przechowywania rezerwy płynnej kas, a dokonanie ich wyboru zostało
pozostawione dyskrecjonalnej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego).
Wnioskodawca stwierdził także, że art. 38 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest sprzeczny z:
a) art. 7 Konstytucji, ponieważ pozostawia arbitralnej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego uznanie wniosku Kasy Krajowej o
ustalenie innych niż gotówka form przechowywania rezerwy płynnej kas,
b) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ odbiera możliwość racjonalnego gospodarowania środkami rezerwy płynnej we współpracy
z Kasą Krajową,
c) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kasy w stosunku do banków,
d) art. 64 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę praw majątkowych kas, polegających m.in. na możliwości gromadzenia przez nie
środków pieniężnych w różnej postaci (nie tylko gotówce),
e) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ przewiduje nakaz, aby całość rezerwy płynnej była przechowywana
w gotówce, co pozbawia członków kas możliwości prowadzenia racjonalniej gospodarki zrzeszenia.
1.29. Zdaniem wnioskodawcy, art. 41 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r., w którym zostało przewidziane obligatoryjne zrzeszenie
kas w Kasie Krajowej, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności). Unormowanie to – według grupy
posłów – straciło uzasadnienie z chwilą objęcia kas nadzorem Komisji Nadzoru Finansowego, co zwiększyło bezpieczeństwo całego
systemu.
Ponadto art. 41 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:
a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ żadna kasa nie może działać bez przystąpienia do Kasy Krajowej, a Kasa Krajowa
nie może odmówić przyjęcia kasy lub pozbawić jej członkostwa (np. gdy działa na szkodę pozostałych kas); w sytuacji gdy system
kas został objęty nadzorem państwowym, jest to „nieuzasadnione ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej
kas i Kasy Krajowej”,
b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kasy względem innych spółdzielni, które nie mają obowiązku przynależności do
spółdzielni osób prawnych, a także względem banków, które mogą, ale nie muszą, zrzeszać się w bankach zrzeszających,
c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ pozbawiając członkostwo kas w Kasie Krajowej cechy dobrowolności,
godzi w istotę wolności zrzeszania się.
1.30. W ocenie wnioskodawcy, art. 43 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności,
zasady poprawnej legislacji oraz zakazu nieretroakcji), ponieważ – przewidując, że Kasa Krajowa nie może prowadzić działalności
innej niż określona w ustawie o skok z 2009 r. lub ustawach szczególnych – niezasadnie zamyka Kasie Krajowej swobodę funkcjonowania,
negatywnie wpływając na bezpieczeństwo całego systemu kas. Zaskarżony przepis jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji,
ponieważ jego redakcja pozwala na kilka rozbieżnych interpretacji. Narusza także zakaz nieretroakcji, gdyż – sprzecznie z
celem ustawy o skok z 2009 r. – „wymusza” zmiany w organizacji i sposobie działania Kasy Krajowej jako osoby prawnej.
Ponadto art. 43 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:
a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ ustanawia daleko idące ograniczenie swobody działalności gospodarczej Kasy Krajowej,
„pozbawiając ją całkowicie wyboru przedmiotu działalności”; „przedmiot działalności Kasy Krajowej jest bezwzględnie określony
w przepisach ustaw”,
b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje Kasę Krajową względem wszystkich innych spółdzielni, „wyznaczając jej zamknięty
obszar działalności i czyniąc przypisane jej zadania obowiązkowymi”,
c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę swobody członków Kasy Krajowej; ogranicza
możliwość określenia przez członków zrzeszenia celów współdziałania i środków jego realizacji.
1.31. Zgodnie z wnioskiem, art. 44 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji zasadami
subsydiarności i poprawnej legislacji. Zakwestionowany przepis nakłada na Kasę Krajową nadmierne ciężary, zobowiązując ją
do określonej działalności na rzecz kas, przez co zagraża stabilności Kasy Krajowej.
Niezależnie od tego, grupa posłów uznała, że art. 44 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:
a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę wolności gospodarowania Kasy Krajowej, która nie może decydować,
jakie świadczenia ma dostarczać swym członkom i na czyją rzecz będzie je świadczyć,
b) art. 32 Konstytucji, ponieważ „ewenementem w ramach systemu prawnego jest nałożenie na podmiot prywatny obowiązku wykonywania
działalności na rzecz odbiorców”; rozwiązanie to dyskryminuje Kasę Krajową w stosunku do wszystkich innych prywatnych podmiotów
prawa, a nawet względem podmiotów publicznych, które w celu wykonywania nałożonych obowiązków uzyskują finansowanie ze środków
publicznych,
c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ pozbawia członków zrzeszenia możliwości kształtowania przedmiotu
jego działalności.
1.32. Grupa posłów stwierdziła, że art. 46 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji
zasadami poprawnej legislacji i zaufania do państwa i prawa, ponieważ kasy zrzeszone w Kasie Krajowej są obowiązane do wnoszenia
rocznej składki z funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego, która jest pokrywana m.in. z wkładów członkowskich oraz zgromadzonych
przez członków kas oszczędności. Kasa Krajowa nie ma natomiast możliwości wnoszenia innych składek, nawet jeśli zgromadzone
środki nie wystarczą na sfinansowanie jej działalności. Z tego powodu art. 46 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. narusza także
zasadę nieretroakcji prawa; jest to regulacja wewnętrznie sprzeczna.
W ocenie wnioskodawcy, zaskarżony przepis godzi w istotę społecznej gospodarki rynkowej, o której mowa w art. 20 Konstytucji,
gdyż – z jednej strony – zezwala organowi władzy publicznej (Komisji Nadzoru Finansowego) na pobieranie składki na cele publicznoprawne
ze środków obywateli (członków kas), którzy nie podlegają nadzorowi państwowemu, z drugiej strony zaś – nie zezwala na wnoszenie
do Kasy Krajowej przez zrzeszone w niej kasy innych składek (niezbędnych do finansowania działalności Kasy Krajowej).
Zakwestionowany przepis ponadto jest niezgodny z art. 32, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 Konstytucji.
Po pierwsze, dyskryminuje kasy względem innych podmiotów nadzorowanych przez Komisję Nadzoru Finansowego, wobec których nie
jest stosowane rozwiązanie pozwalające organowi władzy publicznej na pobieranie składki ze środków nienależących do podmiotu
nadzorowanego, lecz powierzonych mu pod tytułem zwrotnym przez osoby fizyczne. Po drugie, pozbawia kasy możliwości wnoszenia
składek na funkcjonowanie Kasy Krajowej także w innych wypadkach niż przewidziane ustawą (np. składkę nadzwyczajną). Po trzecie,
godzi w istotę przysługującego członkom kas prawa własności środków pieniężnych, będących ich oszczędnościami i wkładami członkowskimi,
czyniąc z nich źródło pokrycia składki m.in. na nadzór sprawowany przez Komisję Nadzoru Finansowego.
1.33. Zdaniem wnioskodawcy, art. 46 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady
subsydiarności, zasady zaufania do państwa i prawa oraz zasady poprawnej legislacji), ponieważ przewiduje górną granicę składki
kas na pokrycie kosztów działalności Kasy Krajowej na zbyt niskim poziomie; ustawodawca wprowadził rozwiązanie, które z założenia
jest „dysfunkcjonalne” i uniemożliwia zrealizowanie celów ustawy. Z tych samych przyczyn art. 46 ust. 2 ustawy o skok z 2009
r. jest niezgodny także z art. 20 i art. 22 Konstytucji, gdyż godzi w podstawy społecznej gospodarki rynkowej oraz wolność
gospodarowania kas. Z kolei wyłączenie możliwości finansowania działalności Kasy Krajowej przez kasy ponad wysokość „arbitralnie
określoną” ustawą jest sprzeczne z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
1.34. Grupa posłów zaskarżyła art. 47 ustawy o skok z 2009 r., w którym został określony katalog organów wewnętrznych Kasy
Krajowej. W opinii grupy posłów, art. 47 ustawy o skok z 2009 r. narusza wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę subsydiarności,
ponieważ nadmiernie i niezasadnie ogranicza swobodę członków Kasy Krajowej. Niezależnie od tego, zakwestionowany przepis jest
niezgodny z art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ – po pierwsze – dyskryminuje Kasę Krajową
względem innych spółdzielni, które korzystają ze statutowej swobody powoływania swoich organów wewnętrznych, po drugie zaś
– pozbawia członków kas prawa do kształtowania struktury organizacyjnej spółdzielni.
1.35. Według wnioskodawcy, art. 48 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ narusza zasady:
subsydiarności, sprawiedliwości społecznej, praworządności, w tym zasadę zakazu wstecznego działania prawa. Grupa posłów skonstatowała,
że zaskarżony przepis jest niesprawiedliwy, gdyż – odmiennie niż w dotychczasowym stanie prawnym – wprowadza regułę, że każdemu
członkowi Kasy Krajowej przysługuje jeden głos na walnym zgromadzeniu, bez względu na liczbę posiadanych udziałów.
Ponadto art. 48 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:
a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ „odbiera Kasie Krajowej możliwość zachęcania swoich członków do zasilania jej funduszu
udziałowego i budowania w ten sposób siły kapitałowej i stabilności finansowej”,
b) art. 32 Konstytucji, ponieważ stawia Kasę Krajową i jej członków w pozycji gorszej niż członków innych spółdzielni osób
prawnych,
c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę wolności zrzeszania się, której fundamentalnym
elementem jest zachowanie proporcji między udziałem członków w sprawowaniu demokratycznej kontroli i kierownictwa zrzeszenia,
a udziałem tych członków w finansowaniu działalności zrzeszenia; ustawodawca niezasadnie ograniczył również swobodę członków
zrzeszenia do kształtowania spraw wewnętrznych zrzeszenia za pomocą statutu.
1.36. W przekonaniu grupy posłów, art. 48 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą
subsydiarności, ponieważ nakaz, aby na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej kasa była reprezentowana przez pełnomocnika wybranego
przez radę nadzorczą kasy spośród członków kasy, z wyłączeniem członków zarządu kasy (czyli osób najlepiej zorientowanych
w praktyce działania kas i znających ich potrzeby), jest „zbędna i nieuzasadniona” oraz zbyt głęboko ingeruje w wewnętrzne
sprawy spółdzielni.
Zaskarżony art. 48 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny także z:
a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, gdyż ogranicza wolność działalności gospodarczej kas bez wykazania interesu publicznego,
któremu ograniczenie ma służyć,
b) art. 32 Konstytucji, gdyż stawia kasy w pozycji gorszej niż inne spółdzielnie,
c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż odbiera kasom prawo decydowania o sposobie uczestniczenia w
kontroli i kierownictwie Kasy Krajowej.
1.37. Zdaniem wnioskodawcy, art. 49 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ nadmiernie
i nieracjonalnie ingeruje w swobodę wyboru przez kasy członków rady nadzorczej Kasy Krajowej (zgodnie z zaskarżonym przepisem,
rada nadzorcza jest wybierana spośród pełnomocników reprezentujących kasy na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej). Ustawodawca
powinien dążyć do „skompletowania jak najbardziej kompetentnego składu rady nadzorczej, nie zaś stawiać zbędne i kolidujące
z tym założeniem ograniczenia”.
Artykuł 49 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny ponadto z:
a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, gdyż – bez wykazania ważnego interesu publicznego – ogranicza wolność działalności gospodarczej
kas („[n]ie sposób (...) znaleźć przyczynę, dla której należałoby ograniczyć krąg osób, które mogą być wybrane do rady nadzorczej
Kasy Krajowej wyłącznie do pełnomocników kas, reprezentujących je na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej”),
b) art. 32 Konstytucji, gdyż dyskryminuje członków kas, kasy i Kasę Krajową względem innych członków spółdzielni oraz wszystkich
spółdzielni zrzeszających się w spółdzielniach osób prawnych, a także względem spółdzielni osób prawnych,
c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż ogranicza kasom możliwość decydowania o sposobie sprawowania
nadzoru i kontroli nad Kasą Krajową.
1.38. W ocenie grupy posłów, art. 51 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady
subsydiarności, zasady zaufania do państwa i prawa oraz zasady niedziałania prawa wstecz), ponieważ tryb powołania zarządu
Kasy Krajowej nadmiernie ingeruje w jej strukturę organizacyjną (uzależnia powołanie 3/5 składu zarządu od zgody Komisji Nadzoru
Finansowego).
Ponadto art. 51 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:
a) art. 9 w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ środek nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego zbyt intensywnie wkracza
w sferę swobodnego działania zrzeszenia, jakim jest Kasa Krajowa,
b) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę społecznej gospodarki rynkowej oraz wolności prowadzenia działalności
gospodarczej, wprowadzając nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję państwa w działalność Kasy Krajowej, która jest prywatnym
podmiotem,
c) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje Kasę Krajową względem innych spółdzielni, których członkowie „korzystają z całkowitej
swobody w zakresie ustalania górnej liczby członków zarządu oraz całkowitej swobody podejmowania decyzji osobowych o powołaniu
członków zarządu”,
d) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ogranicza kasom prawo decydowania o powołaniu składu oraz
liczby członków zarządu Kasy Krajowej.
1.39. Wnioskodawca wskazał art. 51 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jako niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą minimalizacji
ingerencji prawotwórczej, gdyż „regulacja taka jest nie tylko zbędna, ale także szkodliwa”. Przepis przewiduje, że członkowie
zarządu oraz osoby zajmujące stanowiska kierownicze w Kasie Krajowej nie mogą pełnić żadnych funkcji w kasach lub być pracownikami
kas oraz nie mogą pełnić żadnych funkcji w innych podmiotach nadzorowanych przez Komisję Nadzoru Finansowego. Zdaniem grupy
posłów, w tej sytuacji nie występuje konflikt interesów, ustawodawca wykazał natomiast „sprzeczność preferencji aksjologicznych”.
Zaskarżony art. 51 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny także z:
a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę społecznej gospodarki rynkowej oraz wolności prowadzenia działalności
gospodarczej, wprowadzając nadmierne i nieuzasadnione ograniczenia obsady stanowisk w prywatnym podmiocie gospodarczym, jakim
jest Kasa Krajowa,
b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje Kasę Krajową oraz kasy względem innych spółdzielni i banków, wobec których nie
zostały przewidziane podobne ograniczenia,
c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ odbiera kasom swobodę decydowania o powołaniu składu zarządu
oraz obsadzie stanowisk kierowniczych w Kasie Krajowej.
1.40. Według grupy posłów, art. 51 ust. 3 pkt 5 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady
poprawnej legislacji, zasady zaufania do państwa i prawa oraz zasady subsydiarności), ponieważ nakłada na członków zarządu
wymogi wiedzy i doświadczenia, które nie są potrzebne do kierowania Kasą Krajową.
Przepis ten jest niezgodny także z:
a) art. 7 Konstytucji, ponieważ Komisja Nadzoru Finansowego udziela zgody na pełnienie funkcji członka zarządu Kasy Krajowej
na podstawie okoliczności, które nie mają znaczenia do osiągnięcia celu zezwolenia, „jakim jest zapewnienie kierowania Kasą
Krajową przez kompetentnych członków zarządu”,
b) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ nakłada istotne ograniczenie wolności działalności gospodarczej Kasy Krajowej,
uzależniając możliwość pełnienia funkcji w jej zarządzie od posiadania kwalifikacji i doświadczenia zbędnego przy jej wykonywaniu,
c) art. 32 Konstytucji, ponieważ zawarta w nim przesłanka wyrażenia zgody na powołanie członka zarządu Kasy Krajowej jest
niecelowa do ustalenia przydatności osoby do pełnienia tej funkcji, co jest wyrazem dyskryminacji Kasy Krajowej wobec banków,
d) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ nadmiernie ogranicza swobodę powoływania przez kasy składu
zarządu Kasy Krajowej.
1.41. Zdaniem wnioskodawcy, art. 51 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadami subsydiarności, zaufania do państwa
i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi przez grupę posłów z art. 2 Konstytucji, ponieważ zbyt intensywnie ingeruje
w swobodę kształtowania przez Kasę Krajową składu jej organu zarządzającego. Ustawodawca niezasadnie przesądził, że postawienie
zarzutów karnych, w tym z oskarżenia prywatnego, może skutkować odmową zgody na powołanie członka zarządu Kasy Krajowej przez
Komisję Nadzoru Finansowego.
Dodatkowo art. 51 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:
a) art. 7 Konstytucji, ze względu na nadmierną swobodę decyzyjną organu nadzorczego,
b) art. 9 w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ przyznaje Komisji Nadzoru Finansowego środek działania (instrument
nadzoru), jakim jest zgoda na powołanie członków zarządu Kasy Krajowej, wbrew postanowieniom dyrektywy bankowej,
c) art. 20 Konstytucji, ponieważ wprowadza „nieadekwatną do chronionych wartości, nadmierną i arbitralną ingerencję państwa
w działalność Kasy Krajowej”,
d) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje Kasę Krajową względem innych spółdzielni, w wypadku których członkowie korzystają
ze swobody powoływania członków zarządu,
e) art. 42 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ustanawia sankcję „wobec obywatela, który nie naruszył prawa, a jedynie zostały mu
postawione zarzuty, które mogą następnie nie znaleźć potwierdzenia w toku postępowania, albo wobec którego został wniesiony
prywatny akt oskarżenia, nawet jeśli obywatel ten zostanie następnie uniewinniony”,
f) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ nadmiernie ogranicza swobodę kształtowania struktury kierownictwa
stowarzyszenia przez jego członków.
1.42. W opinii wnioskodawcy, art. 52 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady
subsydiarności, zasady zaufania do państwa i prawa oraz zasady niedziałania prawa wstecz), ponieważ ogranicza liczbę członków
komisji funduszu stabilizacyjnego, a przez to nadmiernie ingeruje w strukturę organizacyjną Kasy Krajowej.
Ponadto, zaskarżony przepis jest niezgodny z:
a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę społecznej gospodarki rynkowej oraz wolności prowadzenia działalności
gospodarczej, wprowadzając nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję państwa w działalność Kasy Krajowej, jaką jest ustawowe limitowanie
liczebności składu komisji funduszu stabilizacyjnego,
b) art. 32 Konstytucji, ponieważ wprowadza nierówność Kasy Krajowej i innych spółdzielni, których członkowie korzystają z
całkowitej swobody w zakresie ustalania składu i zasad powoływania organów innych niż zarząd, rada i walne zgromadzenie (zebranie
przedstawicieli i zebrania grup członkowskich),
c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ odbiera kasom możliwość decydowania o liczebności składu
komisji funduszu stabilizacyjnego, która jest ciałem powołanym przez samych członków.
1.43. W przekonaniu grupy posłów, art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji
zasadami minimalizacji ingerencji prawotwórczej oraz zaufania do państwa i prawa, ponieważ wyłącza swobodę zmiany statutu
Kasy Krajowej przez jej członków (zmiana statutu musi zostać zatwierdzona przez Komisję Nadzoru Finansowego). Wnioskodawca
podkreślił, że Komisja Nadzoru Finansowego dysponuje władzą dyskrecjonalną – przepisy pozwalają jej na „dowolną” odmowę zatwierdzenia
statutu Kasy Krajowej. Tak daleko posunięta ingerencja ustawodawcy jest nadmierna i nieuzasadniona, nie wykazano społecznej
potrzeby zmiany poprzedniej regulacji.
Ponadto zaskarżony przepis jest niezgodny z:
a) art. 7 Konstytucji, ponieważ pozostawia organowi władzy publicznej zbyt szeroki zakres ingerencji w wewnętrzne sprawy Kasy
Krajowej oraz nadmierne możliwości uznaniowego decydowania o odmowie zatwierdzenia zmiany statutu Kasy Krajowej,
b) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ niezasadnie i nazbyt głęboko ogranicza swobodę działalności Kasy Krajowej, której
istotnym aspektem jest możliwość kształtowania postanowień statutu, stosownie do zmieniającego się otoczenia rynkowego, prawnego
i społecznego, reagowania na wymagania konkurencji, rozwój techniczny i ekonomiczny,
c) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje Kasę Krajową względem banków, od których nie wymaga się zatwierdzania każdej
zmiany statutu przez Komisję Nadzoru Finansowego,
d) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ przez wprowadzenie daleko idącego ograniczenia swobody
kształtowania przez członków zrzeszenia jego umowy założycielskiej godzi w istotę wolności zrzeszania się.
1.44. Grupa posłów wskazała, że art. 54 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji zasadami
subsydiarności, niedziałania prawa wstecz, zaufania do państwa i prawa. Przepis ten „nie tylko bowiem jest regulacją zbędną,
nie mającą uzasadnienia w potrzebie dokonania zmiany w istniejących stosunkach społecznych, ale także zmianą na gorsze, wbrew
interesom obywateli”. Wnioskodawca wyjaśnił, że art. 54 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. pozbawił Kasę Krajową możliwości dysponowania
własnym majątkiem (w toku jej działalności), ponieważ dotychczasowy fundusz stabilizacyjny nie może być traktowany jako fundusz
własny.
Zaskarżony przepis jest niezgodny także z:
a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ jego skutkiem jest „odebranie członkom Kasy Krajowej możliwości traktowania jako
jej funduszu własnego funduszu stabilizacyjnego, który jest tworzony w sposób modelowy dla finansowania funduszy własnych
jednostki”; ustawa zabrania ponadto tworzenia innych funduszy własnych niż wymienione w zakwestionowanym przepisie,
b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje Kasę Krajową wobec innych spółdzielni, które mają możliwość swobodnego powoływania
w statucie funduszy własnych i gospodarowania nimi,
c) art. 64 Konstytucji, ponieważ Kasa Krajowa zostaje pozbawiona możliwości dysponowania własnym majątkiem – choć cała wypracowana
przez Kasę Krajową nadwyżka zasilała fundusz stabilizacyjny, to według ustawy o skok z 2009 r. nie jest on jej funduszem własnym;
stanowi to wywłaszczenie Kasy Krajowej z jej majątku,
d) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ godzi w przysługującą zrzeszeniu swobodę gospodarowania
majątkiem i kształtowania jego struktury majątkowej.
1.45. Zdaniem grupy posłów, art. 55 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r., który przewiduje, że z funduszu stabilizacyjnego nie mogą
być pokrywane straty bilansowe Kasy Krajowej, jest niezgodny z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji zasadami subsydiarności, poprawnej
legislacji, niedziałania prawa wstecz, zaufania do państwa i prawa. Wnioskodawca określił ten przepis jako zbędny, nieracjonalny
i działający na szkodę obywateli (w przeciwieństwie do dotychczasowego unormowania), a przede wszystkim godzący w stabilność
finansową całego systemu SKOK.
Ponadto art. 55 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:
a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ przewiduje kumulowanie całego zysku jednostki w funduszu, z którego nie może nastąpić
pokrycie straty bilansowej tej jednostki, co godzi dotkliwie w jej stabilność i zdolność kontynuowania przez nią działalności,
b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje Kasę Krajową względem wszystkich podmiotów gospodarczych funkcjonujących na
rynku, w tym innych spółdzielni oraz banków, które mogą pokrywać straty bilansowe z funduszy samofinansowania i kapitału powierzonego
przez członków,
c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ „odbiera członkom zrzeszenia możliwość pokrycia jego straty
bilansowej z majątku, który z natury rzeczy jest majątkiem własnym tego zrzeszenia, czyli z funduszu stabilizacyjnego Kasy
Krajowej”,
d) art. 64 Konstytucji, ponieważ wyłącza możliwość pokrycia straty bilansowej Kasy Krajowej z kapitału powstałego z jej zysku
oraz wkładów członków.
1.46. Według wnioskodawcy, art. 56 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady minimalizacji
ingerencji prawotwórczej, zasady praworządności oraz zasady niedziałania prawa wstecz), ponieważ – inaczej niż w dotychczasowym
stanie prawnym – pomija jedno ze źródeł inwestowania środków pieniężnych pozostających w dyspozycji Kasy Krajowej, jakimi
są „udziały lub akcje w spółkach, w których Kasa Krajowa posiada większość udziałów lub akcji oraz udziały w spółdzielniach”.
Zmiana pozbawia Kasę Krajową możliwości obejmowania udziałów lub akcji w podmiotach wspierających rozwój systemu SKOK oraz
świadczących na rzecz kas usługi istotne z punktu widzenia stabilności finansowej systemu SKOK – ustawa działa „na szkodę
interesu członków kas”.
Ponadto art. 56 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:
a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę wolności działalności gospodarczej, której istotnym przejawem jest
możliwość inwestowania przez Kasę Krajową środków będących w jej dyspozycji i ich pomnażania, w tym przez nabywanie udziałów
i akcji w innych podmiotach,
b) art. 32 Konstytucji, bez uzasadnienia stawia bowiem Kasę Krajową w pozycji gorszej niż wszystkie inne spółdzielnie oraz
banki, które korzystają ze swobody inwestowania środków pieniężnych pozostających w ich dyspozycji,
c) art. 64 Konstytucji, ponieważ nadmiernie ogranicza prawo własności środków pieniężnych będących w dyspozycji Kasy Krajowej.
1.47. Grupa posłów uznała, że art. 57 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r., stanowiący, że Kasa Krajowa prowadzi działalność niezarobkową,
jest niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji. Przepis ten jest sprzeczny z „zasadami polskiego
systemu prawnego, w szczególności z systemowymi założeniami prawa spółdzielczego, z których wynika, że konstytutywną cechą
spółdzielni jest prowadzenie działalności gospodarczej”. Wprawdzie Kasa Krajowa przekazuje nadwyżkę bilansową (zysk) do funduszu
stabilizacyjnego, nie zwalnia to jej jednak z obowiązku prowadzenia działalności na zasadach rachunku ekonomicznego. W tym
sensie art. 57 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest „mylący”.
1.48. W ocenie wnioskodawcy, art. 58 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej
legislacji, ponieważ w świetle norm ustawy „jego hipoteza jest niemożliwa do zrealizowania”, a sam przepis jest „mylący i
sprzeczny z zasadą spójności prawa”.
1.49. Zdaniem grupy posłów, art. 60 ustawy o skok z 2009 r. w zakresie, w jakim przewiduje sprawowanie przez Komisję Nadzoru
Finansowego nadzoru nad kasami, jest niezgodny z zasadą subsydiarności wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Ze względu na bezpieczeństwo
systemu SKOK, optymalnym rozwiązaniem byłoby pozostawienie nadzoru nad kasami Kasie Krajowej, a nie przekazanie go Komisji
Nadzoru Finansowego; obowiązujące rozwiązanie jest nieefektywne. Ingerencja ustawodawcy nie była konieczna, gdyż „w całej
historii spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych nie odnotowano sytuacji aby członek kasy nie otrzymał zwrotu powierzonych
kasie oszczędności albo aby spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa stała się niewypłacalna; zatem dotychczasowy spółdzielczy
nadzór nad kasami był wystarczający”.
Ponadto art. 60 ustawy o skok z 2009 r., we wskazanym przez wnioskodawcę zakresie, jest niezgodny z:
a) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ wbrew temu, że kasy są wyłączone spod działania dyrektywy bankowej, ustawodawca
przyjął regulację ustawową, która przewiduje nadzór państwowy nad działalnością kas i Kasy Krajowej,
b) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ niezasadnie ogranicza autonomię kas, pomimo „dotychczasowego skutecznego funkcjonowania
spółdzielczego nadzoru”,
c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ przysługującą stowarzyszeniu swobodę działania poddaje
nadzorowi państwowemu, w miejsce istniejącego dotąd nadzoru samorządowego sprawowanego przez Kasę Krajową; „poprzedni model
nadzoru nie naruszał zasady autonomii spółdzielczej”.
1.50. Wnioskodawca stwierdził, że art. 68 ust. 2 i 3 ustawy o skok z 2009 r. dotyczący uprawnień Komisji Nadzoru Finansowego
w sprawie kontroli metodyki i zasad wykonywania przez Kasę Krajową czynności kontrolnych w kasach jest niezgodny z art. 2
Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności i zasady zaufania do państwa i prawa). Po pierwsze, ingeruje nadmiernie w wewnętrzne
relacje Kasy Krajowej i zrzeszonych w niej kas, po drugie zaś – umożliwia Komisji Nadzoru Finansowego podejmowanie czynności
w sposób arbitralny.
Niezależnie od tego, zaskarżony przepis jest niezgodny z art. 7 Konstytucji, ponieważ przyznaje Komisji Nadzoru Finansowego
możliwość wykonywania funkcji władczej w sposób uznaniowy, a także z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
ponieważ narusza istotę wolności zrzeszania się, umożliwiając organowi władzy publicznej kontrolę wewnętrznych stosunków pomiędzy
zrzeszeniem a jego członkami.
1.51. W przekonaniu grupy posłów, art. 69 ust. 9 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji wywodzoną
z art. 2 Konstytucji, ponieważ „jego redakcja jest (...) wynikiem oczywistej omyłki, spowodowanej brakiem staranności przy
formułowaniu przepisu”.
1.52. Według wnioskodawcy, art. 71 ust. 1 zdanie wprowadzające ustawy o skok z 2009 r. w zakresie, w jakim wymienia środki
nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami przykładowo, nie zaś wyczerpująco, a także art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o skok
z 2009 r., który stanowi o możliwości zwiększenia przez Komisję Nadzoru Finansowego poziomu funduszy własnych kas, jest niezgodny
z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności oraz zasady zaufania do państwa i prawa). Przepis ten przewiduje, po
pierwsze, nadmierną ingerencję w działalność nadzorowanych kas, po drugie zaś – przyznaje organowi nadzorczemu środki działania
o charakterze uznaniowym. Z tego samego powodu, zdaniem grupy posłów, narusza art. 7 Konstytucji.
Ponadto art. 71 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. w zakresie określonym przez wnioskodawcę, jest niezgodny z:
a) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ zaskarżone unormowanie zostało przyjęte wbrew regulacjom dyrektywy bankowej,
b) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ przyznając Komisji Nadzoru Finansowego środki działania o charakterze uznaniowym,
została nadmiernie ograniczona swoboda prowadzenia działalności gospodarczej przez kasy,
c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ umożliwił organowi nadzoru wydawanie wobec kas dowolnych
zaleceń, co istotnie ograniczyło swobodę organizacji i działania zrzeszenia.
1.53. Wnioskodawca wywiódł, że art. 71 ust. 4 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadą subsydiarności i zasadą
zaufania do państwa i prawa wynikającymi z art. 2 Konstytucji, ponieważ nadmiernie, a zarazem uznaniowo, ingeruje w swobodę
doboru przez członków zrzeszenia osób do zarządu kasy i Kasy Krajowej. Komisja Nadzoru Finansowego może bowiem zawiesić w
czynnościach członka zarządu w wypadku przedstawienia mu zarzutów w postępowaniu karnym lub w sprawie o przestępstwo skarbowe.
Zdaniem grupy posłów, taka regulacja „może przyczyniać się do celowego inicjowania postępowań przeciwko członkom zarządów
kas w celu spowodowania ingerencji organu nadzoru w skład osobowy organu zarządzającego kasy”.
Ponadto art. 71 ust. 4 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:
a) art. 7 Konstytucji, ponieważ tworzy nadmierną swobodę działania Komisji Nadzoru Finansowego,
b) art. 9 w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ustanawia środki nadzoru wbrew postanowieniom dyrektywy bankowej,
c) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ nadmiernie i arbitralnie ingeruje w działalność gospodarczą kas,
d) art. 42 ust. 3 Konstytucji, ponieważ narusza zasadę domniemania niewinności,
e) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ograniczenie wyboru składu osobowego kas członkom stowarzyszenia
nie jest konieczne w demokratycznym państwie prawnym i nie realizuje żadnej doniosłej wartości konstytucyjnej.
1.54. Wnioskodawca wskazał, że art. 72 ustawy o skok z 2009 r., przewidujący uprawnienie Komisji Nadzoru Finansowego do nakładania
kar pieniężnych na członków zarządu kas lub Kasy Krajowej (w wypadku niewykonywania przez nie zaleceń Komisji Nadzoru Finansowego),
jest niezgodny z zasadą subsydiarności, zasadą zaufania do państwa i prawa oraz zasadą poprawnej legislacji wywodzonymi z
art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis nadmiernie ingeruje w działalność kas i w sferę prywatną członków ich zarządów; ustawodawca
nie wykazał potrzeby wprowadzenia tego unormowania, które nie obowiązywało w poprzednim stanie prawnym. Komisja Nadzoru Finansowego
działa ponadto na podstawie niejednoznacznych przesłanek, w sposób arbitralny.
Niezależnie od powyższych zarzutów, grupa posłów stwierdziła, że zaskarżony przepis jest niezgodny z:
a) art. 7 Konstytucji, ponieważ umożliwia organowi władzy publicznej władcze wkraczanie w sferę prawną SKOK w sposób arbitralny
i w sytuacjach niedookreślonych,
b) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ustanawia środki nadzoru o charakterze represyjnym wbrew postanowieniom dyrektywy
bankowej,
c) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ ogranicza wolność prowadzenia działalności gospodarczej przez kasy bez ważnego
interesu publicznego,
d) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ umożliwiając Komisji Nadzoru Finansowego ingerencję w wewnętrzne
sprawy kas, godzi w istotę wolności zrzeszania się.
1.55. Grupa posłów uznała, że art. 73 ust. 1 i art. 76 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. w zakresie, w jakim pozwalają na ustanowienie
zarządcy komisarycznego, jeżeli zarząd nie przekaże programu postępowania naprawczego, są niezgodne z zasadami subsydiarności
oraz zaufania do państwa i prawa wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Okoliczności, w których Komisja Nadzoru Finansowego może
zastosować taki środek nadzoru, są, zdaniem wnioskodawcy, niedookreślone lub „trudne do obiektywnego stwierdzenia”. Organ
nadzoru może w dodatku działać w sposób arbitralny.
Niezależnie od powyższych zastrzeżeń, art. 73 ust. 1 i art. 76 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. są niezgodne z:
a) art. 7 Konstytucji, ponieważ organ nadzoru działa w warunkach „niedookreślonych, niezwykle trudnych do ustalenia przesłanek,
a przy tym przesłanek zmiennych i nietrwałych”,
b) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ustanawiają środki nadzoru o charakterze represyjnym wbrew postanowieniom
dyrektywy bankowej,
c) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ przewidują ingerencję nadzorczą „polegającą na odebraniu członkom demokratycznego
kierownictwa i kontroli nad działalnością spółdzielni w postaci ustanowienia zarządcy komisarycznego”,
d) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ umożliwiając organowi nadzoru dokonywanie ingerencji w
wewnętrzne sprawy stowarzyszenia przy pomocy najdalej idącego środka nadzoru represyjnego – zarządcy komisarycznego, godzą
w istotę wolności zrzeszania się.
1.56. W ocenie wnioskodawcy, art. 78 ust. 2 i 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadami subsydiarności oraz zaufania
do państwa i prawa wywodzonymi z art. 2 Konstytucji, a art. 78 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny dodatkowo z zasadą
poprawnej legislacji, również mającą podstawę w art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis określa uprawnienie Komisji Nadzoru
Finansowego do wezwania Kasy Krajowej do usunięcia uchybień oraz do nakładania na członków zarządu Kasy Krajowej kar pieniężnych
za niewykonanie tego obowiązku. Wysokość kar była relatywizowana do wynagrodzenia członka zarządu, a nie do rangi uchybienia.
Ponadto art. 78 ust. 2 i 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:
a) art. 7 Konstytucji, ponieważ nie określa podstaw i granic ingerencji organu nadzoru w działalność Kasy Krajowej,
b) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ustanawia środki nadzoru o charakterze represyjnym wbrew postanowieniom dyrektywy
bankowej,
c) art. 12, art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ ingeruje w swobodę działalności gospodarczej Kasy Krajowej bez uzasadnienia
konstytucyjnego,
d) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ umożliwia Komisji Nadzoru Finansowego przejęcie kontroli
i kierownictwa nad działalnością Kasy Krajowej za pomocą wezwania do usunięcia bliżej niesprecyzowanych ustawowo „uchybień”,
a przez to ingeruje w wewnętrzne sprawy zrzeszenia,
e) art. 32 Konstytucji, ponieważ odnosząc wysokość kary pieniężnej do wysokości miesięcznego wynagrodzenia członka zarządu
Kasy Krajowej (które może nie być jednakowe), powoduje nierówne traktowanie w życiu zawodowym części członków zarządu,
f) art. 64 Konstytucji, ponieważ bezzasadnie różnicuje ochronę prawa własności członków zarządu, ustanawiając różną karę pieniężną
za taki sam czyn.
1.57. Według wnioskodawcy, art. 79 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. – przewidujący sankcje w wypadku stwierdzenia, że Kasa Krajowa
nie realizuje zaleceń Komisji Nadzoru Finansowego, działa z naruszeniem prawa lub stwarza zagrożenie interesów kas – jest
niezgodny z zasadami subsydiarności oraz zaufania do państwa i prawa wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Zdaniem grupy posłów,
zaskarżony przepis przewiduje zbyt daleko idącą i zbędną ingerencję organu władzy publicznej, która jest dokonywana na podstawie
ocennych i niejednoznacznych przesłanek.
Ponadto art. 79 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:
a) art. 7 Konstytucji, ponieważ nie wyznacza podstaw i granic ingerencji Komisji Nadzoru Finansowego w prawnie chronioną sferę
działania podmiotu nadzorowanego,
b) art. 12, art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ ingeruje w działalność i skład organu zarządzającego Kasy Krajowej, ograniczając
kasom możliwość kierowania jej działalnością przez demokratycznie wybrany zarząd Kasy Krajowej,
c) art. 32 Konstytucji, ponieważ stawia Kasę Krajową w pozycji gorszej niż wszystkie inne spółdzielnie, w których o zawieszeniu
lub odwołaniu członka zarządu decydują organy nadzorcze i organ przedstawicielski spółdzielni, a także w pozycji gorszej niż
banki,
d) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ umożliwia Komisji Nadzoru Finansowego ingerencję w działalność
organu zarządzającego zrzeszenia na podstawie uznaniowych przesłanek.
1.58. Grupa posłów wskazała, że art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadami subsydiarności, zaufania
do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis stanowi, że Komisja Nadzoru
Finansowego może zawiesić w czynnościach członka zarządu Kasy Krajowej w wypadku przedstawienia mu zarzutów w postępowaniu
karnym lub skarbowym. Jest to zbędna i nadmierna ingerencja w swobodę działania członków Kasy Krajowej, którzy za pomocą demokratycznie
wybranego zarządu kierują działalnością zrzeszenia. Ponadto kompetencja Komisji Nadzoru Finansowego jest podatna na nadużycia
oraz może być wykonywana w sposób uznaniowy, gdyż ustawa nie precyzuje czynów zabronionych.
Niezależnie od powyższych zastrzeżeń, art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:
a) art. 7 Konstytucji, ponieważ przyznaje organowi państwa zbyt daleko posuniętą swobodę działania,
b) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ustanawia środki nadzoru o charakterze represyjnym wbrew postanowieniom dyrektywy
bankowej,
c) art. 12, art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ ingeruje w swobodę działalności gospodarczej Kasy Krajowej bez uzasadnienia
konstytucyjnego,
d) art. 42 ust. 3 Konstytucji, ponieważ umożliwia zastosowanie regulacji represyjnej wobec obywatela, który nie został prawomocnie
skazany,
e) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ograniczenie prawa członków zrzeszenia do wyboru określonych
osób do jego władz nie jest konieczne i uzasadnione.
1.59. Zdaniem grupy posłów, art. 81 pkt 5 i 6 ustawy o skok z 2009 r. – zmieniający ustawę z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości
(Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223, ze zm.; dalej: u.r.) – jest niezgodny z zasadami subsydiarności oraz zaufania do państwa
i prawa wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Dokonane w tym przepisie wyłączenie obowiązku zasięgania przez Ministra Finansów
opinii Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej przy wydawaniu rozporządzeń określających szczególne zasady
rachunkowości kas, w tym zakres informacji wykazywanych w informacji dodatkowej sprawozdania finansowego oraz wzorcowe plany
kont dla kas, jest bezzasadną, zbędną i nadmierną ingerencją legislacyjną, niepopartą żadnym interesem publicznym. Ponadto,
art. 81 pkt 5 i 6 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 12 Konstytucji, ponieważ bezzasadnie ogranicza rolę organu
samorządu kas w kształtowaniu ich spraw wewnętrznych (zasad rachunkowości); ustawodawca nie wykazał konieczności takiej zmiany.
1.60. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 83 pkt 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. – zmieniający ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r.
o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2, ze zm.; dalej: ustawa o NBP) – jest niezgodny z zasadami subsydiarności,
zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis nakłada na SKOK,
które nie są częścią systemu bankowego, obowiązki właściwe dla tworzących ten system banków, czyli obowiązek gromadzenia rezerwy
obowiązkowej w Narodowym Banku Polskim, oraz przyznaje Radzie Polityki Pieniężnej prawo ustalania stopy rezerwy obowiązkowej
kas. Tymczasem nałożenie na kasy i Kasę Krajową takich obowiązków „wydaje się być zbędną i nadmierną ingerencją legislacyjną,
bowiem nie wystąpiły żadne zjawiska w działalności kas, które uzasadniałyby zwiększenie ich obowiązków w zakresie utrzymywania
rezerw”.
Ponadto art. 83 pkt 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:
a) art. 7 Konstytucji, ponieważ przyznaje organom władzy publicznej tworzącym element systemu bankowego prawo kształtowania
sytuacji ekonomicznej kas przez instrumenty ustalania wysokości stopy rezerwy obowiązkowej kas i wysokości jej oprocentowania
(Rada Polityki Pieniężnej) oraz instrumenty ustalania, jaka część rezerwy może być utrzymywana w gotówce w złotych (Zarząd
NBP); ingerencja w wewnętrzne sprawy kas ma przy tym charakter uznaniowy,
b) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ustanawia środki nadzoru o charakterze represyjnym wbrew postanowieniom dyrektywy
bankowej,
c) art. 227 Konstytucji, ponieważ Narodowy Bank Polski oraz Rada Polityki Pieniężnej są elementami systemu bankowego i nie
powinny kształtować położenia prawnego i ekonomicznego kas.
1.61. Według grupy posłów, art. 85 pkt 1 i 3 ustawy o skok z 2009 r. – zmieniający ustawę z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze
nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119, ze zm.; dalej: u.n.r.f.) – w zakresie, w jakim przewiduje nadzór Komisji
Nadzoru Finansowego nad SKOK, jest niezgodny z zasadą subsydiarności wywodzoną z art. 2 Konstytucji. W wypadku „nadzoru sprawowanego
nad kasami przez Kasę Krajową nie stwierdzono konieczności zmiany jego zasad, nie doszło bowiem nigdy do upadłości spółdzielczej
kasy lub do sytuacji, w której którykolwiek z członków kasy nie uzyskał zwrotu złożonych w niej depozytów”. Jak podkreślił
wnioskodawca, zachodzi obawa, że „nadzór sprawowany bezpośrednio przez Komisję Nadzoru Finansowego będzie nadzorem mniej efektywnym
niż nadzór Kasy Krajowej, ze względu na to, że to Kasa Krajowa posiada doświadczenie potrzebne do jego sprawowania, a także
dlatego, że łączyła ona dotąd funkcje nadzorcze i kontrolne z funkcjami stabilizacji finansowej systemu SKOK, a także ze świadczeniem
na rzecz kas usług finansowych”. Ingerencja ustawodawcy jest zatem nie tylko zbędna, ale również zmienia przepis „na gorsze”.
Ponadto art. 85 pkt 1 i 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:
a) art. 7 Konstytucji, ponieważ przyznaje organowi nadzoru zbyt daleko posuniętą swobodę działania i kompetencje o charakterze
uznaniowym,
b) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ustanawia środki nadzoru wbrew postanowieniom dyrektywy bankowej,
c) art. 12, art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez kasy
– m.in. uzależnia możliwość powstania i działania kas, kształtowania składu ich organu i treści statutu, a także kształtowania
treści statutu i składu zarządu Kasy Krajowej od zgód i zezwoleń oraz zezwala organowi władzy publicznej na uznaniowe dokonywanie
odmowy ich udzielenia, jak również dopuszcza ingerencje nadzorcze na podstawie niedookreślonych przesłanek,
d) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ odbiera członkom kas możliwość swobodnego decydowania o
założeniu kasy, powołaniu jej organów, nadaniu treści jej aktowi założycielskiemu, a także poddaje założoną przez nich spółdzielnię
instrumentom nadzoru prewencyjnego i represyjnego, które mogą być stosowane w sposób arbitralny.
1.62. W opinii wnioskodawcy, art. 86 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadami subsydiarności, zaufania do państwa
i prawa oraz wstecznego działania prawa wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis jest unormowaniem przejściowym,
wyznaczającym kasom terminy wystąpienia do Komisji Nadzoru Finansowego o różnego rodzaju zatwierdzenia (m.in. składu osobowego
organów oraz statutu). Ustawa przewiduje konsekwencje prawne niezrealizowania przewidzianych prawem czynności (m.in. wygaśnięcie
mandatu związanego z funkcjami pełnionymi w organach kas). Zdaniem grupy posłów, obowiązek dostosowania statutów kas i Kasy
Krajowej w terminie odpowiednio 6 oraz 9 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy jest nadmiernym obciążeniem dla SKOK.
Ponadto, art. 86 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:
a) art. 7 Konstytucji, ponieważ Komisja Nadzoru Finansowego nie powinna zatwierdzać każdej zmiany statutu, zwłaszcza niezwiązanej
z bezpieczeństwem jej działalności finansowej,
b) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ustanawia środki nadzoru wbrew postanowieniom dyrektywy bankowej,
c) art. 12, art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez SKOK
(ogranicza członkom kas możliwość kierowania ich działalnością i reagowania na zmieniającą się sytuację na rynku),
d) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ nadmiernie ogranicza swobodę członków zrzeszenia, przekazując
kompetencje w sprawach wewnętrznych kas Komisji Nadzoru Finansowego.
1.63. Grupa posłów stwierdziła, że art. 87 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadami zaufania do państwa i prawa oraz
poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. W terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy kasy są obowiązane
do przeprowadzenia audytu zewnętrznego i przekazania jego wyników Komisji Nadzoru Finansowego, Kasie Krajowej, ministrowi
właściwemu do spraw finansów publicznych, Narodowemu Bankowi Polskiemu, Komitetowi Stabilności Finansowej oraz Krajowej Radzie
Spółdzielczej; audyt ma przeprowadzić biegły rewident. Zdaniem wnioskodawcy, pojęcie „audyt zewnętrzny” nie zostało w ustawie
zdefiniowane, co znaczy, że obowiązek nałożony na kasy jest niedookreślony i nie będą one w stanie go wypełnić.
Ponadto art. 87 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, gdyż dyskryminuje kasy względem innych podmiotów
prawnych, w szczególności spółdzielni, banków i podmiotów poddanych nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego, które nie muszą
przeprowadzać audytu zewnętrznego; obowiązek ten „jest wyrazem bezzasadnego braku zaufania do kas i ich dokumentów finansowych,
wyrazem uprzedzenia, jakim racjonalny ustawodawca nie powinien się kierować”.
1.64. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 88 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji wywodzoną z
art. 2 Konstytucji, ponieważ zrealizowanie dyspozycji tego przepisu jest niemożliwe w praktyce (ze względu na datę wejścia
w życie ustawy nie może mieć zastosowania do sprawozdań finansowych za rok obrotowy rozpoczynający się w 2010 r.).
1.65. Grupa posłów zwróciła uwagę, że art. 89 ustawy o skok z 2009 r. – stanowiący, że część dotychczasowych przepisów wykonawczych
do ustawy zachowuje moc do czasu wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od
dnia ogłoszenia ustawy – jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy,
gdyby minister nie wydał nowych przepisów wykonawczych w terminie, w systemie powstałaby luka w prawie, dotycząca zasad rachunkowości
kas; „zagrożenie zaistnienia wskazanej wyżej luki prawnej nie jest jedynie teoretyczne, ale wysoce prawdopodobne”.
1.66. W ocenie wnioskodawcy, art. 90 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadami subsydiarności, praworządności, zaufania
do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Stanowi on, że dotychczasowe przepisy dotyczące
współczynnika wypłacalności wydane przez Kasę Krajową zachowują moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych
na podstawie ustawy. Zdaniem grupy posłów, a contrario wynika z tego, że „pozostałe normy ostrożnościowe wydane przez Kasę Krajową” tracą moc z chwilą wejścia w życie ustawy, co
godzi w bezpieczeństwo całego systemu SKOK.
Ponadto art. 90 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:
a) art. 32 Konstytucji, ponieważ czyniąc system ochrony zgromadzonych w kasach oszczędności systemem dobrowolnym, nie zaś
jak dotychczas obligatoryjnym, stawia kasy w gorszej sytuacji niż banki, a przez to zaburza konkurencję na rynku finansowym,
b) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ wprowadza rozwiązanie bezpośrednio niezgodne z dyrektywą bankową,
c) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ rażąco zaburza – na niekorzyść kas – konkurencję na rynku usług finansowych, niwecząc
stworzone przez same kasy gwarancje bezpieczeństwa oszczędności złożonych w kasach,
d) art. 12 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ nieuwzględnienie przez ustawodawcę norm dopuszczalnego
ryzyka w działalności kas jest niedopuszczalną ingerencją w wolność zrzeszania,
e) art. 64 Konstytucji, ponieważ prowadzi do nierównego traktowania członków kas i innych osób gromadzących oszczędności w
instytucjach kredytowych, jak również do nierówności kas i banków.
1.67. Według wnioskodawcy, art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadami proporcjonalności, zaufania
do państwa i prawa oraz sprawiedliwości społecznej wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Przepisy te zmieniają obligatoryjny system
gwarancji depozytów w kasach, utworzony na mocy norm wydanych przez Kasę Krajową, na system dobrowolny. Zdaniem grupy posłów,
ingerencja legislacyjna sprowadza zagrożenie stabilności finansowej SKOK. Dotychczasowy system gwarantowania depozytów w kasach
„spełniał swoją funkcję niezawodnie przez kilkanaście lat, stanowiąc jeden z mechanizmów rozwoju kas; nigdy nie doszło do
sytuacji, aby członek kasy nie otrzymał zwrotu złożonych w niej oszczędności; wypełniał on skutecznie lukę wynikającą stąd,
że ustawodawca polski nie objął oszczędności złożonych w kasach działaniem Bankowego Funduszu Gwarancyjnego”.
Ponadto art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:
a) art. 9 Konstytucji, ponieważ wprowadza rozwiązanie niezgodne z dyrektywą bankową,
b) art. 32 Konstytucji, ponieważ stawia kasy, jako instytucje przyjmujące depozyty, w pozycji gorszej niż banki,
c) art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 Konstytucji, ponieważ przewiduje, że w okresie 24 miesięcy od daty wejścia w życie ustawy
roszczenia członków kasy z tytułu zgromadzonych w kasach środków pieniężnych – w wypadku ogłoszenia upadłości takiej kasy
lub prawomocnego oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości ze względu na to, że majątek kasy nie wystarcza na pokrycie kosztów
postępowania – mogą być pokrywane ze środków funduszu stabilizacyjnego, a gdy kasa należy do dobrowolnego systemu gwarantowania
depozytów, roszczenia jej członków są w pierwszej kolejności pokrywane w ramach tego systemu; ustawodawca odebrał prawo decydowania
o sposobie przeznaczenia funduszu stabilizacyjnego kasom i Kasie Krajowej, zmienił przyjęte przez Kasę Krajową i jej członków
przeznaczenie tego funduszu i wywołał zagrożenie zgromadzonych na nim środków,
d) art. 122 ust. 4 in fine Konstytucji, ponieważ po wyroku TK z 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 4, jego treść została
ukształtowana nieprawidłowo przez Sejm – niezgodność z Konstytucją stwierdzona przez Trybunał nie została usunięta.
1.68. Grupa posłów uznała, że art. 91 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji wywodzoną
z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis przewiduje, że w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy w wypadku wyczerpania
środków funduszu stabilizacyjnego i wystąpienia zagrożenia stabilności systemu SKOK, Narodowy Bank Polski może udzielić Kasie
Krajowej kredytu krótkoterminowego na uzupełnienie środków tego funduszu, pod warunkiem ustanowienia odpowiedniego zabezpieczenia.
Zdaniem wnioskodawcy, art. 91 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. nie jest możliwy do zrealizowania, ponieważ obejmuje lata 2009-2010,
które upłynęły przed wejściem w życie ustawy.
1.69. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 93 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadami praworządności i poprawnej legislacji
wywodzonymi z art. 2 Konstytucji, ponieważ ustanawia zbyt krótki okres vacatio legis.
1.70. Grupa posłów zaskarżyła przepisy ustawy o skok z 2009 r. upoważniające do wydania rozporządzenia: art. 18 ust. 5, art.
24 ust. 6, art. 46 ust. 3, art. 62 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 80 ust. 3. Ich zdaniem, naruszają one zasady poprawnej legislacji
i określoności przepisów prawa wywodzone z art. 2 Konstytucji oraz są niezgodne z art. 92 Konstytucji, ponieważ regulują problematykę,
która powinna być zamieszczona w akcie rangi ustawowej, oraz nie zawierają dostatecznie precyzyjnych wytycznych do wydania
rozporządzenia.
1.71. W piśmie z 28 sierpnia 2012 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się do wnioskodawcy o wyjaśnienie rozbieżności
między petitum wniosku a jego uzasadnieniem oraz o podanie argumentacji do niektórych zarzutów niezgodności ustawy o skok z 2009 r., które
zostały przedstawione w uzasadnieniu wniosku.
W piśmie z 7 września 2012 r. wnioskodawca ustosunkował się do pisma Trybunału, uzupełniając argumentację, precyzując przedmiot
i podstawę kontroli konstytucyjności oraz modyfikując częściowo zakres zaskarżenia.
1.71.1. Wnioskodawca poinformował, że wnosi o kontrolę art. 41 ust. 2 zdanie pierwsze i zdanie drugie ustawy o skok z 2009
r. z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Stwierdził, że zaskarżony
przepis jest niezgodny z zasadą subsydiarności wynikającą z art. 2 Konstytucji, ponieważ od momentu, gdy SKOK zostały poddane
nadzorowi państwowemu, obligatoryjna przynależność kas do Kasy Krajowej utraciła swoje uzasadnienie. Ograniczenie swobody
przystępowania i występowania kas ze spółdzielni osób prawnych jest nadmierne.
Ponadto art. 41 ust. 2 zdanie pierwsze i zdanie drugie ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:
a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ obligatoryjna przynależność wszystkich kas do Kasy Krajowej znaczy nie tylko to,
że żadna kasa nie może działać poza Kasą Krajową, ale również to, że Kasa Krajowa nie może odmówić przyjęcia którejkolwiek
kasy ani pozbawić jej członkostwa, nawet jeśli działa na szkodę pozostałych członków lub samej Kasy Krajowej – ogranicza to
swobodę działalności gospodarczej kas i Kasy Krajowej,
b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kasy względem wszystkich innych spółdzielni, które nie mają obowiązku przynależenia
do spółdzielni osób prawnych, jak również dyskryminuje Kasę Krajową względem wszystkich innych spółdzielni, gdyż pozbawia
ją prawa decydowania o przyjęciu lub odmowie przyjęcia członka; z tych samych powodów kasy i Kasa Krajowa są gorzej traktowane
niż banki,
c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ nadmiernie ogranicza swobodę członków zrzeszenia, pozbawiając
członkostwa w Kasie Krajowej cechy dobrowolności.
1.71.2. Według wnioskodawcy, art. 9 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ nałożenie na kasy
obowiązku przedkładania na żądanie Komisji Nadzoru Finansowego informacji i dokumentów niezbędnych do wydania przewidzianych
ustawą zgód i zezwoleń stawia kasy w położeniu gorszym niż banki albo inne spółdzielnie.
1.71.3. Grupa posłów stwierdziła, że art. 46 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 22 Konstytucji, ponieważ
nałożenie na kasę obowiązku uiszczania składki na nadzór państwowy ze środków funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego, który
jest tworzony z wkładów i oszczędności członków kasy, nadmiernie ogranicza ich swobodę działalności gospodarczej.
1.71.4. W ocenie wnioskodawcy, art. 71 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje
kasy względem banków – nakazuje stosować do kas takie same rozwiązania prawne, jak do banków, które są zrzeszeniami kapitału,
a nie ludzi.
1.71.5. Grupa posłów uznała, że art. 72 ustawy o skok z 2009 r. – regulujący problematykę kar pieniężnych – jest niezgodny
z art. 32 Konstytucji, ponieważ czyni położenie prawne kas, w szczególności zaś członków ich zarządów, w nieuzasadniony sposób
gorszym niż położenie prawne banków i członków ich zarządów.
1.71.6. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 73 ust. 1 i art. 76 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. – określające przesłanki ustanowienia
zarządcy komisarycznego – są niezgodne z art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminują kasy względem banków.
1.71.7. Zdaniem wnioskodawcy, art. 78 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ ustanawia
niedookreślony środek nadzorczy Komisji Nadzoru Finansowego, co stawia Kasę Krajową w pozycji gorszej niż inne podmioty, w
tym spółdzielnie.
1.71.8. Grupa posłów wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. z art. 32 Konstytucji,
gdyż zawieszenie w czynnościach członka zarządu Kasy Krajowej przez Komisję Nadzoru Finansowego (w wypadku przedstawienia
mu zarzutów karnych lub karnoskarbowych) dyskryminuje członków zarządu Kasy Krajowej względem innych obywateli w życiu społecznym
i zawodowym.
1.71.9. Według wnioskodawcy, art. 81 pkt 5 i 6 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 7 Konstytucji, ponieważ zastępuje
podmiot opiniujący akty wykonawcze do ustawy dotyczące zasad rachunkowości kas – ustawodawca powierzył ten obowiązek organowi
władzy publicznej (Kasa Krajowa została zastąpiona Komisją Nadzoru Finansowego).
Ponadto wnioskodawca sprostował omyłkę pisarską w petitum wniosku, wskazując, że art. 81 pkt 5 i 6 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 20, art. 22, art. 32, art. 42 ust.
3 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
1.71.10. W opinii grupy posłów, art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3, art. 62 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 80 ust.
3 ustawy o skok z 2009 r. są niezgodne z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ naruszają prawo unijne dotyczące podejmowania
i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe.
Jednocześnie wnioskodawca cofnął zarzut niezgodności art. 64 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. z art. 93 Konstytucji.
1.71.11. Grupa posłów, nie formułując nowej argumentacji, wywiodła dodatkowo że:
a) art. 21 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji,
b) art. 24 ust. 3 pkt 4 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 10 Konstytucji,
c) art. 26 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 20 Konstytucji,
d) art. 46 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 32 oraz z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
e) art. 51 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji,
f) art. 71 ust. 4 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 9 w związku z art. 91 ust. 3 oraz z art. 20 i art. 22
Konstytucji,
g) art. 78 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji,
h) art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji,
i) art. 90 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 91 ust. 3 oraz z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
ponieważ jest sprzeczny z prawem unijnym (dyrektywą bankową) oraz stanowi „nieusprawiedliwioną ingerencję w przysługującą
kasom wolność zrzeszania się”,
j) art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2, art. 122 ust. 4, art. 9 i art. 91 ust. 3, art. 32,
art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
1.72. W piśmie z 20 czerwca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do wnioskodawcy o ustosunkowanie się do zmian dokonanych
w ustawie o skok z 2009 r. przez ustawę z dnia 10 października 2012 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych
(Dz. U. poz. 1166) oraz ustawę z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych
oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 613; dalej: ustawa zmieniająca z 2013 r.).
W piśmie z 14 sierpnia 2013 r. wnioskodawca poinformował Trybunał Konstytucyjny, że:
a) w całości popiera wniosek Prezydenta z 20 czerwca 2013 r.,
b) cofa zarzuty niegodności z Konstytucją: art. 12 ust. 4 (wobec zmiany brzmienia przepisu), art. 17 (wobec uchylenia przepisu),
art. 18 ust. 5 (wobec uchylenia przepisu), art. 38 ust. 2 (wobec zmiany brzmienia przepisu), art. 69 ust. 9 (wobec zmiany
brzmienia przepisu), art. 76, art. 78, art. 79 i art. 80 ustawy o skok z 2009 r. (wobec uchylenia tych przepisów),
c) ogranicza zarzut niezgodności art. 44 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. z art. 2 Konstytucji – do zasady poprawnej legislacji,
d) podtrzymuje w całości zarzuty niezgodności z Konstytucją pozostałych przepisów ustawy o skok z 2009 r. objętych wnioskiem
z 27 lipca 2012 r., także „w odniesieniu do brzmienia tych przepisów, nadanego ustawą z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie
ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz niektórych innych ustaw”; w szczególności podtrzymał zarzuty
niezgodności z Konstytucją: art. 24 ust. 2, art. 26, art. 44 ust. 1, art. 46, art. 71 ust. 1 i 4, art. 72, art. 73, art. 81
pkt 5 i 6, art. 83 pkt 1 i 2, art. 86 i art. 87 ustawy o skok z 2009 r.
2. Prezydent we wniosku z 20 czerwca 2013 r. zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów
ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 855 i 1166 oraz
z 2013 r. poz. 613; dalej: ustawa o skok).
2.1. Zdaniem wnioskodawcy, art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest niezgodny z zasadą określoności przepisów prawa wywodzoną z
art. 2, a także z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zakwestionowany przepis stanowi, że w wypadku braku
zgody innej kasy na przejęcie kasy lub braku możliwości przejęcia kasy przez inną kasę, Komisja Nadzoru Finansowego, uwzględniając
potrzebę ochrony stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa środków zgromadzonych na rachunkach kasy, może podjąć decyzję
o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez bank krajowy, za jego zgodą
albo decyzję o likwidacji kasy. Procedura może zostać wdrożona, jeżeli niewystarczające okażą się inne środki przewidziane
ustawą o skok (zob. art. 74c ust. 2 i 3).
Instytucja zawarta w art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest wzorowana na procedurach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji
banków, a jej celem jest zagwarantowanie stabilności systemu finansowego i ochrona deponentów. W ocenie wnioskodawcy, wątpliwości
budzi adekwatność tego rozwiązania do specyfiki systemu SKOK, cechującego się istotnymi odrębnościami prawnymi. SKOK funkcjonują
na zasadzie samopomocy finansowej, co oznacza wzajemne kredytowanie się członków kas ze zgromadzonych przez siebie w kasie
środków pieniężnych. W konsekwencji podstawą działania kasy, inaczej niż banku, jest związek ludzi, a nie suma kapitału.
Wnioskodawca zastrzegł, że nowe mechanizmy służące ochronie depozytów są niezbędne również w wypadku kas, a przesądza o tym
tożsamy z bankami rodzaj działalności, skala depozytów powierzonych kasom oraz udzielanych pożyczek i kredytów, a także liczba
członków kas. Niemniej cel, jakim jest ochrona depozytów i stabilności kas, musi być realizowany jedynie przez środki prawne
spełniające standardy konstytucyjne. Tymczasem ustawodawca umożliwił organowi państwa ingerencję w sferę funkcjonowania podmiotu
mającego formę spółdzielni za pomocą środków prawnych o charakterze uznaniowym (pozostawił Komisji Nadzoru Finansowego „bardzo
szeroki zakres swobody decyzyjnej”). Ustawodawca uzależnił podjęcie przez Komisję Nadzoru Finansowego decyzji wyłącznie od
potwierdzenia jednego wskaźnika ilościowego (straty bilansowej kasy powodującej obniżenie wyrażonego procentowo stosunku funduszy
własnych do wartości aktywów poniżej 1%).
W ocenie wnioskodawcy, kryterium ilościowe może podlegać zmianom, może też wystąpić jedynie nieznaczne jego przekroczenie.
Warunkiem decyzji o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw lub zobowiązań majątkowych kasy, przejęciu tylko wybranych
praw albo tylko wybranych zobowiązań przez bank krajowy albo decyzji o likwidacji kasy nie jest przy tym obowiązek stwierdzenia
braku możliwości zastosowania innej procedury postępowania dla uporządkowania sytuacji finansowej kasy. Procedury naprawcze
i zarząd komisaryczny w wypadku straty bilansowej lub jej ryzyka czy też niebezpieczeństwa niewypłacalności lub zagrożenia
utraty płynności płatniczej nie muszą być wcześniej wyczerpane. Organ nadzoru ma pełną swobodę wyboru środka działania – przejęcia
całej kasy, części jej praw lub zobowiązań albo likwidacji kasy.
Wnioskodawca stwierdził ponadto, że tryb podejmowania decyzji przez Komisję Nadzoru Finansowego w sprawie przejęcia kasy albo
przejęcia wybranych praw lub wybranych zobowiązań majątkowych kasy lub tylko praw albo zobowiązań majątkowych przez bank krajowy
jest niewłaściwy. Ze względu na znaczenie decyzji dla funkcjonowania kasy, powinna być wydawana w trybie określonym w art.
11 ust. 2 i 3 u.n.r.f., który gwarantuje wnikliwsze rozpoznanie sprawy (m.in. kolegialność podejmowania decyzji).
Drugim wzorcem kontroli wskazanym we wniosku jest art. 58 ust. 1 Konstytucji. Tworzenie, znoszenie i działalność kas są wywodzone
z wolności zrzeszania się, co nakazuje miarkować ingerencję ustawodawcy oraz zachować jej zgodność z wymogami ustanowionymi
w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zaskarżony przepis – jak podkreślił wnioskodawca – nie jest niezbędny do ochrony interesu publicznego.
Komisja Nadzoru Finansowego może zastosować każdy z przyznanych jej środków prawnych, w tym także ten najdalej idący. Ustawodawca
nie określił okoliczności lub kryteriów warunkujących przejęcie całej kasy albo tylko jej wybranych praw majątkowych bądź
zobowiązań. Takie rozwiązanie prowadzi do naruszenia proporcji między ciężarami nakładanymi na adresatów prawa a zamierzonymi
przez ustawodawcę celami.
Dlatego art. 74c ust. 4 ustawy o skok ogranicza wolność zrzeszania się przez to, że przyznaje organowi nadzoru swobodę wyboru
środka nadzorczego realizującego cel, jakim jest potrzeba ochrony stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa depozytów.
Cel ten niewątpliwie mieści się w kategorii interesu publicznego, jednak rozważenia wymaga, czy sposób jego realizacji przez
ustawodawcę spełnia standardy konstytucyjne.
2.2. Według wnioskodawcy, art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok jest niezgodny z zasadami poprawnej legislacji i zaufania do państwa
i prawa wywodzonymi z art. 2 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zakwestionowany przepis wprowadza odstępstwa
od zasad ogólnych postępowania sądowoadministracyjnego.
Zgodnie z art. 74c ust. 8 ustawy o skok, od decyzji o:
a) przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez inną kasę,
b) przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez bank krajowy,
rada nadzorcza kasy może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od daty jej doręczenia. Wniesienie skargi
nie wstrzymuje wykonania decyzji, jednakże przed rozpatrzeniem skargi nie może być rozpoczęte zbywanie majątku kasy w likwidacji.
Z kolei art. 74c ust. 9 ustawy o skok stanowi, że w wypadku uznania skargi na decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych
praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy za zasadną, sąd orzeka o jej wydaniu z naruszeniem prawa.
Jak wskazuje wnioskodawca, zakwestionowane przepisy ograniczają prawo do sądu przez to, że w wypadku decyzji o przejęciu kasy
albo jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań sąd nie ma pełnej swobody orzekania. Nie ma więc możliwości doprowadzenia
do wyeliminowania skutków niezgodnej z prawem decyzji. Takiego ograniczenia nie ma tylko w stosunku do decyzji o likwidacji
kasy, choć ma ona realizować ten sam cel. Gwarancje proceduralne dla kas są – zdaniem wnioskodawcy – niewystarczające.
W opinii wnioskodawcy, z zasady poprawnej legislacji należy wyprowadzić także „wymóg odpowiedniości wprowadzanych ograniczeń
do zamierzonych przez ustawodawcę celów, które ma zrealizować ustawa”. W tym kontekście budzi wątpliwości rozróżnienie skutków
decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w zależności od tego, czy jej treścią jest przejęcie kasy (jej praw majątkowych lub zobowiązań),
czy też jej likwidacja. W wypadku decyzji o przejęciu wybranych praw majątkowych kasy (czy też nawet przejęciu kasy w całości)
możliwe są sytuacje, w których uzasadniony byłby zakaz zbywania majątku kasy, zwłaszcza że takie ograniczenie ustawodawca
przewidział w wypadku decyzji o likwidacji kasy.
Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie nie wyłącza wydania przez sąd administracyjny wyroku co do meritum. Uniemożliwia jednak, przez ograniczenie „sankcji”, jakie sąd może zastosować, osiągnięcia zamierzonego celu przez skarżącego,
a więc odwrócenia skutków prawnych decyzji Komisji Nadzoru Finansowego. W takiej sytuacji wadliwa decyzja nie zostaje wyeliminowana
z obrotu prawnego; w razie orzeczenia przez sąd, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, możliwe jest tylko żądanie
naprawienia szkody. W przekonaniu wnioskodawcy, nie można wskazać uzasadnionego powodu zróżnicowania ograniczeń z uwagi na
to, czy sprawa dotyczy decyzji o przejęciu, czy o likwidacji kasy. W obu wypadkach występuje ten sam rodzaj interesu publicznego.
2.3. Wnioskodawca uznał, że art. 74c ust. 11 i 12 w związku z art. 74c ust. 3, 4 i 6 ustawy o skok jest niezgodny z art. 64
ust. 1 i 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis nie zawiera – w wypadku decyzji Komisji Nadzoru Finansowego o częściowym przejęciu
kasy – zasad i kryteriów doboru przejmowanych składników majątkowych lub zobowiązań kasy. Nie przewiduje również obowiązku
zachowania określonej proporcji między przejmowanymi prawami majątkowymi a zobowiązaniami pozostałymi w kasie, ani nie ustanawia
ograniczeń chroniących wierzycieli kasy, z której majątku przejęcie jest dokonywane. Komisja Nadzoru Finansowego kształtuje
„swobodnie” sytuację prawną kasy, w stosunku do której zaistniała możliwość podjęcia decyzji o przejęciu wybranych praw majątkowych
lub wybranych zobowiązań, jak również sytuację jej wierzycieli. Może przy tym zdecydować o przejęciu wybranych praw majątkowych
kasy, uszczuplając jej majątek, jak i w taki sposób dobrać składniki majątkowe kasy oraz jej zobowiązania do przejęcia, że
pozostałe aktywa nie pokryją nawet w części pozostałych w kasie zobowiązań. Wierzyciele zostali pozbawieni skutecznego mechanizmu
reakcji na działania dla nich niekorzystne; ustawodawca wyłączył obowiązek uzyskania zgody dłużników, wierzycieli oraz członków
kas na przejęcie wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań.
Regulacja prawna dopuszczająca wydanie decyzji o przejęciu jedynie wybranych praw majątkowych z zagrożonej kasy lub dopuszczająca
taki dobór praw majątkowych i zobowiązań podlegających przejęciu, że pozostały majątek kasy ulegnie nieproporcjonalnemu zmniejszeniu
względem istniejących zobowiązań kasy, narusza konstytucyjnie chronione prawa majątkowe wierzycieli.
Ponadto, jak wywiódł wnioskodawca, w wypadku przejmowania wybranych praw majątkowych czy zobowiązań kasy przez bank krajowy
pozycja członka kasy jest jeszcze słabsza. Bank może bowiem na podstawie decyzji Komisji Nadzoru Finansowego przejąć same
wierzytelności kasy (np. roszczenia względem członka kasy w postaci wymagalnego kredytu czy spłaty raty kredytowej), nie przejmując
zobowiązań kasy względem tego członka w postaci wniesionych depozytów lub środków wniesionych tytułem udziałów. Dlatego zaskarżony
przepis budzi zastrzeżenia co do zgodności z art. 64 ust. 1 Konstytucji, który dotyczy także praw majątkowych o charakterze
obligacyjnym.
Wnioskodawca przyjął także, że art. 74c ust. 11 i 12 w związku z art. 74c ust. 3, 4 i 6 ustawy o skok stwarza możliwość zróżnicowania
pozycji prawnej wierzycieli kasy co do stopnia ochrony prawnej umożliwiającej zaspokojenie posiadanych względem kasy wierzytelności.
Przepis faworyzuje m.in. wierzycieli kasy przejętej w całości względem wierzycieli kasy przejętej w części. Jedynie ci pierwsi,
zgodnie z art. 74i ust. 7 ustawy o skok, mają formalne gwarancje zaspokojenia lub zabezpieczenia przysługujących im względem
przejmowanej kasy wierzytelności. Majątek kasy przejmowanej w całości, bez jego wcześniejszego pomniejszenia na skutek decyzji
Komisji Nadzoru Finansowego, przy jednoczesnym ograniczeniu zaspokajania zobowiązań kasy z majątku w niej pozostałego po przejęciu
(art. 74c ust. 11 ustawy o skok), rokuje przy tym większe szanse zaspokojenia wierzytelności.
Podsumowując, wnioskodawca stwierdził, że mechanizm dopuszczający częściowe przejęcie kasy jest podyktowany koniecznością
zachowania stabilności finansowej systemu SKOK, co należy uznać za ważny interes publiczny. Konstrukcja ta zderza się jednak
z konstytucyjną wartością równej ochrony praw majątkowych wierzycieli kas. Ustawodawca nie przewidział w tym wypadku żadnych
środków prawnych zabezpieczających chroniony konstytucyjnie interes wierzycieli kas, polegający na możliwości zaspokojenia
ich roszczeń.
3. Grupa senatorów we wniosku z 15 lipca 2013 r. zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją
przepisów ustawy zmieniającej z 2013 r.
3.1. Zdaniem grupy senatorów, art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje
kasy względem banków. Zaskarżony przepis przewiduje wypadki, gdy w drodze decyzji Komisji Nadzoru Finansowego następuje rozwiązanie
bądź zmiana umowy o powierzenie innemu przedsiębiorcy pośrednictwa w zawieraniu i zmianie umów o usługi finansowe. W stosunku
do banków Komisja Nadzoru Finansowego ma jedynie podjąć czynności zmierzające do rozwiązania lub zmiany umowy. Ponadto, w
ocenie wnioskodawcy, zmiana lub rozwiązanie umowy jednostronną czynnością prawną jest unormowaniem dysfunkcjonalnym, nadmiernie
uciążliwym i niemożliwym do wykonania, co z kolei narusza zasady poprawnej legislacji i subsydiarności wywodzone z art. 2
Konstytucji.
Odwołując się do opinii eksperta, wnioskodawca zwrócił uwagę, że art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny
także z art. 22 Konstytucji, ponieważ zawiera treść zniechęcającą przedsiębiorców do współpracy z kasami; przepis ten nie
realizuje żadnego interesu publicznego.
3.2. Wnioskodawca stwierdził, że art. 1 pkt 15 ustawy zmieniającej z 2013 r., który wskazuje dopuszczalne źródła inwestycji
środków pieniężnych przez Kasę Krajową, jest niezgodny z zasadą subsydiarności wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Przepis nadmiernie
ogranicza swobodę inwestowania, a w konsekwencji osiągania przez Kasę Krajową dochodu. „[N]igdy w przeszłości nie miała miejsca
sytuacja, w której Kasa Krajowa na skutek niedostatecznie ostrożnego inwestowania środków rezerwy płynnej kas (które w istotnej
części są utrzymywane na lokatach w Kasie Krajowej od dwudziestu lat) utraciłaby te środki albo nie była w stanie niezwłocznie
uruchomić wypłaty z rezerwy płynnej na rzecz kasy. W takiej sytuacji wprowadzane rozwiązanie nie spełnia testu proporcjonalności,
nie jest bowiem konieczne dla osiągnięcia ważnego celu społecznego, ani nie jest odpowiednie od realizacji takiego celu”.
Ponadto art. 1 pkt 15 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z:
a) art. 22 Konstytucji, gdyż zakłada prowadzenie działalności inwestycyjnej bez możliwości swobodnego podejmowania decyzji
gospodarczych,
b) art. 32 Konstytucji, gdyż inne podmioty, które prowadzą działalność inwestycyjną w oparciu o powierzone im depozyty (np.
banki), nie napotykają takich ograniczeń,
c) art. 64 Konstytucji, gdyż nakłada obowiązek inwestowania przez Kasę Krajową w instrumenty finansowe o niskiej rentowności,
przez co narusza prawo majątkowe do korzystania z posiadanych środków pieniężnych.
3.3. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 1 pkt 17 ustawy zmieniającej z 2013 r. – który stanowi, że Komisja Nadzoru Finansowego
zatwierdza wzorzec umowy między Kasą Krajową a kasami w sprawach wymienionych w art. 44 ust. 2 pkt 3-8 ustawy o skok – jest
niezgodny z zasadą subsydiarności wywodzoną z art. 2 Konstytucji i z art. 20 Konstytucji, ponieważ zbyt głęboko i bez ważnego
interesu publicznego ingeruje w działalność spółdzielni; zaskarżony przepis „oznacza w istocie przejęcie przez Komisję Nadzoru
Finansowego decydującego wpływu na kształt wszystkich umów cywilnoprawnych stanowiących podstawę świadczenia usług przez Kasę
Krajową”. Z tego względu dyskryminuje on również kasy względem „wszystkich innych przedsiębiorców” (niezgodność z art. 32
Konstytucji).
3.4. Według wnioskodawcy, art. 1 pkt 19 ustawy zmieniającej z 2013 r., który ogranicza do 5 lat kadencję członków rady nadzorczej
Kasy Krajowej, jest niezgodny z zasadami proporcjonalności, ochrony spraw w toku i nieretroakcji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji.
Ustanowione w tym przepisie ograniczenie „nie znajduje żadnego uzasadnienia”, a przynajmniej nie przedstawiono go w toku prac
legislacyjnych. Jak wyjaśniła grupa senatorów, „Statut Kasy Krajowej przewiduje, że kadencja rady nadzorczej trwa lat 6, nie
ma więc żadnej racjonalnej przyczyny aby dokonywać ingerencji legislacyjnej w statutową swobodę kształtowania jej struktury
organizacyjnej po to, aby o rok zmienić długość kadencji; nie ma żadnego racjonalnego argumentu, który przemawiałby za wyższością
pięcioletniej kadencji nad kadencją sześcioletnią”.
Ponadto wnioskodawca uznał, że art. 1 pkt 19 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ
ograniczenie długości kadencji rady nadzorczej nie dotyczy innych spółdzielni ani banków, oraz z art. 58 ust. 1 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ nadmiernie ingeruje w wewnętrzne sprawy organizacyjne zrzeszenia.
3.5. Grupa senatorów wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 1 pkt 20 lit. a ustawy zmieniającej z 2013 r. z zasadami ochrony
praw nabytych i proporcjonalności wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem: „Kadencję zarządu określa statut,
z tym że nie może ona trwać dłużej niż 4 lata. Mandat członka zarządu wygasa z dniem powołania nowego członka zarządu”. Wnioskodawca
stwierdził, że ingerencja ustawodawcy jest „bezzasadna”, ponieważ „Kasa Krajowa, która wybrała zarząd na czas nieoznaczony
i której statut przewiduje powoływanie zarządu na takiej zasadzie, będzie musiała zmienić swój statut”; „w toku prac legislacyjnych
nie przedstawiono żadnego uzasadnienia przemawiającego za wyższością kadencyjności zarządu Kasy Krajowej w stosunku do powoływania
go na czas nieoznaczony oraz za ograniczeniem kadencji do lat 4”.
Zaskarżony przepis jest niezgodny także z:
a) art. 32 Konstytucji, gdyż stawia Kasę Krajową, bez żadnego powodu, w pozycji gorszej niż inne spółdzielnie, w tym banki
spółdzielcze, a także spółki inne niż akcyjne, w których decyzja o wprowadzeniu kadencyjności zarządu jest swobodną decyzją
członków albo wspólników, podejmowaną w akcie założycielskim,
b) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż „godzi w samą istotę wolności zrzeszania się, ograniczając
członków w możliwości funkcjonalnego, sprawdzonego w ponad dwudziestoletniej praktyce jej funkcjonowania ukształtowania struktury
organizacyjnej Kasy Krajowej”.
3.6. Wnioskodawca wywiódł, że art. 1 pkt 20 lit. c ustawy zmieniającej z 2013 r. – w myśl którego nie jest dopuszczalne łączenie
funkcji członka rady nadzorczej albo zarządu kasy z funkcją członka zarządu lub pracownika Kasy Krajowej – jest niezgodny
z zasadami proporcjonalności i ochrony praw nabytych wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Uzasadniając zarzut, grupa senatorów
wyjaśniła, że unormowanie to jest bezzasadną ingerencją w strukturę działającej osoby prawnej, „albowiem Kasa Krajowa i kasy,
które zgodnie z prawem dokonały obsady stanowisk[,] będą musiały ją zmienić, zaś osoby zajmujące jednocześnie opisane w zaskarżonym
przepisie funkcje (choć objęły je zgodnie z prawem) będą musiały z niektórych z nich zrezygnować”.
Ponadto art. 1 pkt 20 lit. c ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z:
a) art. 32 Konstytucji, ponieważ stawia kasy i Kasę Krajową w pozycji gorszej niż inne spółdzielnie, banki i spółki, w których
takie ograniczenia nie obowiązują,
b) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę wolności zrzeszania się, ograniczając nadmiernie
prawo członków kas do udziału w działalności Kasy Krajowej.
3.7. W ocenie grupy senatorów, art. 1 pkt 22 ustawy zmieniającej z 2013 r. – który przewiduje, że w wypadku gdy wielkość zobowiązań
z tytułu środków gwarantowanych przewyższa środki funduszu kas do wykorzystania, Kasa Krajowa przekazuje bezzwrotnie i nieodpłatnie
Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu, na jego wniosek, wolne środki funduszu stabilizacyjnego na wypłaty środków gwarantowanych
zgromadzonych w kasach, do wysokości, w jakiej kwota zobowiązań z tytułu środków gwarantowanych przewyższa środki funduszu
kas do wykorzystania – jest niezgodny z zasadą zaufania do państwa i prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Wnioskodawca wskazał,
że przepis jest „bezprecedensowym” przypadkiem obligatoryjnej darowizny ze środków prywatnych, jakimi są środki funduszu stabilizacyjnego
Kasy Krajowej, dla organu władzy publicznej, w sytuacji gdy Kasa Krajowa nie ma instrumentów oddziaływania na kasy (instrumenty
takie przejął nadzór państwowy – Komisja Nadzoru Finansowego).
Ponadto art. 1 pkt 22 ustawy zmieniającej z 2013 r. prowadzi do sprzeczności w systemie prawa, ponieważ nakazuje spożytkować
środki funduszu stabilizacyjnego na wypłatę depozytów członkom niewypłacalnej kasy, przez co nie będzie możliwa realizacja
za pomocą tych środków innych funkcji Kasy Krajowej, przede wszystkim funkcji stabilizacji finansowej kas.
Zaskarżony przepis jest niezgodny także z art. 20, art. 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji, czego – poza przytoczeniem treści
podstawy kontroli konstytucyjności – wnioskodawca nie rozwinął.
3.8. Wnioskodawca stanął na stanowisku, że art. 1 pkt 26 lit. a ustawy zmieniającej z 2013 r. – który przewiduje, że Kasa
Krajowa sporządza i przekazuje na żądanie Komisji Nadzoru Finansowego plan czynności kontrolnych w kasach na dany rok – jest
niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ stanowi nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję legislacyjną. Jak podkreślił, Komisja
Nadzoru Finansowego ma samodzielne uprawnienie do prowadzenia kontroli w kasach, a w wypadku gdy inaczej niż Kasa Krajowa
ocenia potrzeby kontrolne, może działać „według swobodnie przez siebie sporządzanego planu”. Ze względu na to, że uprawnienia
Komisji Nadzoru Finansowego są arbitralne i nie mają wyraźnych granic prawnych, art. 1 pkt 26 lit. a ustawy zmieniającej z
2013 r. jest niezgodny także z art. 7 Konstytucji.
3.9. Zdaniem grupy senatorów, art. 1 pkt 26 lit. b ustawy zmieniającej z 2013 r. – stanowiący, że kontrola kas dokonywana
przez Kasę Krajową jest prowadzona na podstawie zasad określonych w rozporządzeniu – jest niezgodny z zasadą subsydiarności
wywodzoną z art. 2 Konstytucji, ponieważ stanowi nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję legislacyjną. „Nie zachodzi (...) żadna
potrzeba zmiany regulacji w tym zakresie, a dokonana ingerencja legislacyjna jest zbędna (...)”.
Ponadto art. 1 pkt 26 lit. b ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, gdyż przekazuje do
uregulowania w akcie wykonawczym materię ustawową (działania podmiotu prawa prywatnego – Kasy Krajowej).
3.10. Grupa senatorów zaskarżyła art. 1 pkt 35 ustawy zmieniającej z 2013 r., który przewiduje środki nadzorcze Komisji Nadzoru
Finansowego wobec kas i Kasy Krajowej związane z bezpieczeństwem finansowym systemu SKOK, zarzucając jego niezgodność z zasadami
subsydiarności, zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Ich zdaniem, unormowanie
„prowadzi do sprzeczności w systemie prawa oraz przyznaje organowi władzy publicznej kompetencje, które ze swej istoty nie
mogą zostać zastosowane”.
Ponadto art. 1 pkt 35 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z:
a) art. 7 Konstytucji, ponieważ umożliwia Komisji Nadzoru Finansowego na wydawanie wobec kas i Kasy Krajowej dowolnych zaleceń,
b) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ przez nieprecyzyjną regulację godzi w istotę wolności działalności gospodarczej.
3.11. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 1 pkt 36 ustawy zmieniającej z 2013 r. – który umożliwia nadawanie rygoru natychmiastowej
wykonalności niektórym decyzjom Komisji Nadzoru Finansowego – jest niezgodny z zasadami proporcjonalności, zaufania do państwa
i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Ustawodawca nie uzasadnił potrzeby wprowadzenia tego rozwiązania,
a przez to odejścia od ogólnych reguł procedury administracyjnej.
Ponadto zaskarżony przepis jest niezgodny z art. 78 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę prawa do zaskarżenia decyzji administracyjnej
wydanej w pierwszej instancji. Automatyczne nadawanie rygoru natychmiastowej wykonalności powoduje, że wniosek o ponowne rozpatrzenie
sprawy traci sens dla ochrony interesów prawnych strony postępowania.
3.12. W opinii wnioskodawcy, art. 1 pkt 38 ustawy zmieniającej z 2013 r., w zakresie, w jakim wprowadza art. 72b ustawy o
skok, jest niezgodny z zasadami zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony
przepis stanowi, że w razie powstania w Kasie Krajowej straty bilansowej albo groźby jej wystąpienia, albo powstania niebezpieczeństwa
niewypłacalności lub zagrożenia utraty płynności płatniczej, zarząd Kasy Krajowej niezwłocznie zawiadamia o tym Komisję Nadzoru
Finansowego oraz przystępuje do opracowania programu postępowania naprawczego. Kasa Krajowa przedkłada program Komisji Nadzoru
Finansowego oraz zapewnia jego realizację. Komisja Nadzoru Finansowego może wyznaczyć Kasie Krajowej termin do opracowania
programu postępowania naprawczego oraz zlecić jego uzupełnienie lub ponowne opracowanie. W razie zaniechania opracowania programu
postępowania naprawczego, Komisja Nadzoru Finansowego może zobowiązać Kasę Krajową do wszczęcia postępowania naprawczego i
opracowania programu postępowania naprawczego.
Tymczasem, jak dowodzi grupa senatorów, Kasa Krajowa ma ograniczony wpływ na wynik swojej działalności oraz płynność finansową,
ponieważ wolne środki jej funduszu stabilizacyjnego – stosowanie do art. 1 pkt 22 ustawy zmieniającej z 2013 r. – muszą być
przez nią bezzwrotnie i nieodpłatnie przekazane na rzecz Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Zatem zaskarżony przepis „zakłada
wewnętrzną sprzeczność w systemie prawa”.
3.13. Zarzuty, które wnioskodawca sformułował wobec art. 1 pkt 38 ustawy zmieniającej z 2013 r., zostały odniesione wprost
również do art. 1 pkt 39 lit. a ustawy zmieniającej z 2013 r. (w zakresie, w jakim przepis ma zastosowanie do Kasy Krajowej
i nieprzekazania przez nią programu postępowania naprawczego lub nieskuteczności realizacji tego programu).
3.14. Wnioskodawca uznał, że art. 1 pkt 39 lit. d i lit. e ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji,
ponieważ niezasadnie ogranicza uprawnienia Kasy Krajowej. Przepis ten, po pierwsze, uchyla art. 73 ust. 7 ustawy o skok z
2009 r., po drugie zaś stanowi m.in., że koszty związane z wykonywaniem funkcji zarządcy komisarycznego w kasie lub Kasie
Krajowej obciążają odpowiednio koszty działalności kasy lub Kasy Krajowej; wynagrodzenie zarządcy komisarycznego ustala Komisja
Nadzoru Finansowego. W dotychczasowym stanie prawnym wynagrodzenie zarządcy komisarycznego ustanawiała Komisja Nadzoru Finansowego
po zasięgnięciu opinii Kasy Krajowej (z zastrzeżeniem, że w kasie, w której prezes zarządu otrzymuje wynagrodzenie, wynagrodzenie
zarządcy komisarycznego nie może być wyższe niż wynagrodzenie prezesa zarządu kasy). Jak wyjaśniła grupa senatorów, nowe rozwiązanie
„niczego nie zmienia”; niezasadną ingerencją legislacyjną jest natomiast zniesienie górnej granicy wynagrodzenia zarządcy
komisarycznego, którą wyznaczało wynagrodzenie prezesa zarządu kasy.
3.15. Grupa senatorów wywiodła, że art. 1 pkt 40 ustawy zmieniającej z 2013 r. w zakresie, w jakim wprowadza art. 73a ust.
2 ustawy o skok, jest niezgodny z zasadami zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji.
Stanowi on, że Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć decyzję o ustanowieniu w kasie lub w Kasie Krajowej zarządcy komisarycznego
także w wypadku, gdy skład zarządu kasy lub Kasy Krajowej nie odpowiada wymogom ustawy, w celu zorganizowania wyboru nowego
zarządu; zarządca komisaryczny działa nie dłużej niż do chwili powołania nowego zarządu kasy lub Kasy Krajowej oraz uzyskania
zgody Komisji Nadzoru Finansowego na powołanie prezesa zarządu. Wnioskodawca zarzucił, że zaskarżony przepis wprowadza środek
nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nadmiernie uciążliwy dla kas i Kasy Krajowej, który może prowadzić do sporów między kasami
a organem nadzorczym oraz skarg do sądu administracyjnego. Ponadto pozostawia Komisji Nadzoru Finansowego zbyt szeroki margines
swobody decyzyjnej.
Niezależnie od powyższych argumentów, art. 1 pkt 40 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ
„system prawny nie przewiduje (...) podobnych przesłanek ingerencji nadzorczej wobec innych instytucji kredytowych (banków)”.
3.16. Według grupy senatorów, art. 1 pkt 41 ustawy zmieniającej z 2013 r., który uchylił art. 74 ustawy o skok z 2009 r.,
jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ „stanowi, dokonaną bez dostatecznego (a w zasadzie bez jakiegokolwiek) uzasadnienia,
ingerencję legislacyjną w funkcjonujące od niemal dwudziestu lat zasady funkcjonowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych”.
Uchylony przepis przewidywał, że jeśli ze sprawozdania finansowego kasy wynika, że jej majątek nie wystarczy na pokrycie kosztów
postępowania upadłościowego, a wierzyciele nie wyrażą zgody na ich pokrycie, sąd na wniosek wierzycieli lub Kasy Krajowej
wydaje postanowienie o wykreśleniu kasy z rejestru bez przeprowadzania postępowania upadłościowego. Usunięcie z systemu prawnego
tej instytucji prawnej przez ustawodawcę nie było celowe.
3.17. Zdaniem wnioskodawcy, art. 1 pkt 42 ustawy zmieniającej z 2013 r. w zakresie, w jakim w ustawie o skok wprowadził:
a) art. 74c ust. 3, 4, 5, 6, 10, 11, 12, 13, 14, w zakresie, w jakim przewiduje możliwość przejęcia kasy przez bank krajowy
oraz możliwość przejęcia wybranych praw majątkowych kasy lub wybranych zobowiązań kasy przez bank krajowy, jest niezgodny
z art. 2, art. 7, art. 21, art. 32, art. 64, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
b) art. 74c ust. 12, w zakresie, w jakim przejęcie wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy nie wymaga zgody
dłużników, wierzycieli oraz członków kasy, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 20, art. 32, art. 64, art. 58 ust. 1 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
c) art. 74c ust. 13, w zakresie, w jakim w wypadku przejęcia kasy lub przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań
kasy przez bank spółdzielczy art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich
zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz. U. Nr 119, poz. 1252, ze zm.; dalej: ustawa o funkcjonowaniu banków spółdzielczych)
stosuje się odpowiednio, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Grupa senatorów uzasadniła, że przejęcie kasy przez bank jest wyłomem od zasady, że połączenie powinno dotyczyć podmiotów
o takiej samej lub podobnej formie prawnej oraz powinno gwarantować procedurę zapewniającą ochronę praw członków (wspólników)
wszystkich łączących się podmiotów. Polski system prawny nie reguluje procedury połączenia spółki akcyjnej ze spółdzielnią.
Znaczy to, zdaniem wnioskodawcy, że albo nie wiadomo, na jakich zasadach takie połączenie de lege lata powinno nastąpić, albo do czasu uchwalenia stosownych przepisów połączenie jest niemożliwe. Oba warianty interpretacyjne przesądzają,
że zaskarżona regulacja jest niezgodna z art. 2 Konstytucji. Narusza ona również art. 7 Konstytucji, jeśli zasady przejęcia
kasy przez bank krajowy określi Komisja Nadzoru Finansowego, wydając decyzję o przejęciu.
Niezgodna z zasadami subsydiarności, określoności norm prawnych oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji
jest kompetencja Komisji Nadzoru Finansowego do wydania decyzji o przejęciu przez bank krajowy wybranych praw majątkowych
lub wybranych zobowiązań kasy. Jak wyjaśnił wnioskodawca, o ile bowiem przejęcie kasy może być podyktowane koniecznością ochrony
ważnego interesu społecznego, o tyle przejęcie wybranych składników jej majątku, przy pozostawieniu w kasie tych składników,
na których przejęcie żaden podmiot się nie zdecydował, nie realizuje takiego celu. Przejęcie atrakcyjniejszych składników
majątku kasy pogarsza jej sytuację majątkową. Komisja Nadzoru Finansowego ma całkowitą swobodę wskazania, które składniki
majątkowe kasy zostaną przeznaczone do przejęcia; nie jest do tego potrzebna zgoda wierzycieli i członków kasy. Procedura
decyzyjna Komisji Nadzoru Finansowego, oparta na swobodzie uznania, jest niezgodna także z art. 7 Konstytucji.
Ponadto zaskarżony przepisy jest niezgodny z:
a) art. 20 Konstytucji, ponieważ prywatny majątek spółdzielni (kas) jest rozdysponowywany w drodze arbitralnej decyzji Komisji
Nadzoru Finansowego na rzecz banków,
b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kasy względem innych spółdzielni i banków, w wypadku których nie ma prawnych
możliwości przejęcia ich wybranych składników majątkowych; „nie przewiduje się w żadnej sytuacji możliwości przejęcia banku
przez spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową, ani przejęcia przez kasę wybranych składników majątkowych banku”,
c) art. 21 i art. 64 Konstytucji, ponieważ pozbawia członków kasy prawa do majątku kasy i wszelkich innych praw majątkowych
wynikających ze stosunku członkostwa w spółdzielni, choć majątek spółdzielni stanowi ich prywatną własność – jest to odebranie
praw majątkowych bez ekwiwalentu,
d) art. 12 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę wolności zrzeszania się, „prowadząc
do przekreślenia wybranej przez członków formy zrzeszenia”; przejęcie kasy przez bank prowadzi nieuchronnie do przekreślenia
spółdzielczych praw członków.
3.18. Wnioskodawca stwierdził, że art. 1 pkt 42 ustawy zmieniającej z 2013 r. w zakresie, w jakim w ustawie o skok wprowadził
art. 74c ust. 9, jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 32, art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2, art. 58 ust.
1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 118 w związku z art. 119 Konstytucji.
Jego zdaniem, ustawodawca bez uzasadnienia wprowadził odstępstwo od zasady, że sąd administracyjny, uznając skargę za zasadną,
może uchylić decyzję administracyjną albo stwierdzić jej nieważność. W myśl zaskarżonego przepisu sąd administracyjny, w razie
uznania za zasadną skargi na decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań,
może orzec tylko o jej wydaniu z naruszeniem prawa. Podobnego rozwiązania nie przewidują procedury dotyczące banków i innych
instytucji kredytowych, co należy traktować jako dyskryminację kas. Zaskarżony przepis narusza także konstytucyjne prawo do
sądu oraz pozbawia zrzeszenie obywateli prawa do sądowej ochrony w sytuacji, gdy organ władzy publicznej wydał decyzję skutkującą
ustaniem bytu prawnego zrzeszenia.
Uzupełniająco grupa senatorów podniosła zarzut, że zaskarżony przepis został wprowadzony do ustawy w drodze poprawki Senatu,
która nie spełniała warunków konstytucyjnych.
3.19. Wnioskodawca wywiódł, że art. 1 pkt 42 ustawy zmieniającej z 2013 r. w zakresie, w jakim w ustawie o skok wprowadził
art. 74t, jest niezgodny z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 64 Konstytucji. Przepis ten ogranicza zbywanie przez kasy
wierzytelności z tytułu pożyczek i kredytów udzielonych członkom, co nie zostało w żaden sposób umotywowane przez ustawodawcę.
Wnioskodawca stwierdził ponadto, że zaskarżony przepis jest niezgodny z:
a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ wprowadzenie zakazu zbywania wierzytelności ogranicza swobodę działalności gospodarczej
kas oraz zmniejsza bezpieczeństwo zgromadzonych w nich oszczędności,
b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kasy względem innych instytucji kredytowych, które mogą zbywać wierzytelności
kredytowe,
c) art. 64 Konstytucji, ponieważ odbiera kasie możliwość racjonalnego gospodarowania najistotniejszymi składnikami jej majątku,
w tym zbywania tych składników.
3.20. Grupa senatorów uznała, że art. 4 pkt 5 ustawy zmieniającej z 2013 r. – nowelizujący art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 14
grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 711, ze zm.; dalej: ustawa o BFG) – jest niezgodny
z art. 2 Konstytucji, ponieważ „został skonstruowany sprzecznie z zasadą sprawiedliwości”. Przepis ten obejmuje zakaz łączenia
stanowiska w organach Bankowego Funduszu Gwarancyjnego i organach podmiotów, w których złożone depozyty są objęte gwarancjami
Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Zakaz ten nie obejmuje jednak łączenia stanowiska w banku, spółdzielczej kasie lub Kasie
Krajowej ze stanowiskiem w Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, który jest wyłączony spod tego zakazu jako bank korzystający ze
wsparcia Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w związku z przejęciem kasy lub jej wybranych składników majątkowych. Tymczasem
to właśnie w tym wypadku ryzyko konfliktu interesu jest największe. Specjalne potraktowanie przez ustawodawcę banku, o którym
mowa powyżej, narusza także art. 32 Konstytucji.
3.21. Grupa senatorów zaskarżyła art. 4 pkt 11 ustawy zmieniającej z 2013 r., który wprowadził do ustawy o BFG art. 20g. Ich
zdaniem, przepis ten jest niezgodny z art. 2, art. 20, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji. Zaskarżony przepis przewiduje możliwość
udzielania przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny (z tworzonego w nim funduszu kas) wsparcia podmiotowi przejmującemu wybrane prawa
majątkowe lub wybrane zobowiązania kasy. Fundusz kas jest tworzony, co do zasady, ze środków kas wnoszonych w postaci opłat
rocznych (przewidziano też wyjątkową możliwość zasilania go dotacjami z Kasy Krajowej lub budżetu państwa). Możliwość udzielania
z funduszu wsparcia bankowi, a więc podmiotowi sektora, który nie uczestniczy w tworzeniu funduszu kas, a w szczególności
bankowi, który nie przejmuje kasy jako całości, lecz jedynie wybrane składniki jej majątku, pozostawiając kasę w trudniejszym
jeszcze położeniu niż przed przejęciem, „nie znajduje żadnego uzasadnienia”. Z tego powodu zaskarżona regulacja narusza zasadę
subsydiarności, zasadę sprawiedliwości i zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa.
Możliwość udzielania z funduszu kas wsparcia bankowi, a więc podmiotowi sektora, który nie uczestniczy w tworzeniu funduszu
kas, zwłaszcza zaś bankowi, który przejmuje tylko wybrane składniki majątku kasy albo nabywa jej przedsiębiorstwo, nie ma
żadnego uzasadnienia.
Ponadto art. 4 pkt 11 ustawy zmieniającej z 2013 r., w zakresie dotyczącym art. 20g ustawy o BFG, jest niezgodny z:
a) art. 20 Konstytucji, ponieważ nie zawiera regulacji wiążącej udzielenie wsparcia podmiotowi przejmującemu wybrane składniki
majątkowe kasy z rozmiarem obciążeń, jakie podmiot ten na siebie przyjmuje,
b) art. 32 Konstytucji, ponieważ w żadnym wypadku nie jest możliwe udzielenie z funduszy Bankowego Funduszu Gwarancyjnego
wsparcia na rzecz SKOK, jest zaś możliwe udzielenie bankowi wsparcia ze środków funduszu SKOK (w tym w sytuacji gdy bank przejmuje
tylko wybrane składniki majątkowe kasy),
c) art. 64 Konstytucji, ponieważ jest możliwe oddanie bankowi środków pochodzących z opłat wnoszonych przez kasy na fundusz
kas, co powoduje uszczuplenie tego funduszu.
3.22. Wnioskodawca zauważył, że art. 4 pkt 16 ustawy zmieniającej z 2013 r., dotyczący art. 38l pkt 1 ustawy o BFG, w zakresie,
w jakim wyłącza z definicji deponenta osoby pełniące funkcje kierowników oddziałów kasy i ich zastępców, jest niezgodny z
art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis zawiera definicję deponenta na potrzeby gwarantowania przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny
wypłaty środków w wypadku niewypłacalności kasy. Zarówno w stosunku do banków, jak i do kas, z grona deponentów będących beneficjentami
gwarancji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego zostały wyłączone osoby, które mają wpływ na zarządzanie ryzykiem w banku albo
kasie, a w konsekwencji wpływ na zaistnienie niewypłacalności uruchamiającej wypłatę gwarancji. Specyfiką kas jest posiadanie
przez nie placówek terenowych (oddziałów), które nie mają samodzielności decyzyjnej i organizacyjnej. Kierownicy i zastępcy
kierowników oddziałów nie mają wpływu na zarządzanie ryzykiem w działalności kasy lub na zaistnienie niewypłacalności kasy.
Z tego powodu niezasadne jest ich wyłączenie z kategorii deponentów korzystających z gwarancji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.
Dlatego zaskarżona regulacja jest sprzeczna z zasadą subsydiarności. Natomiast ze względu na nieuwzględnienie specyfiki organizacji
i działalności kas przy stanowieniu tego przepisu jest on niezgodny także z zasadą poprawnej legislacji.
Ponadto wnioskodawca przedstawił zarzut niezgodności art. 4 pkt 16 ustawy zmieniającej z 2013 r., w zakresie dotyczącym art.
38l pkt 1 ustawy o BFG, z:
a) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kierowników i zastępców kierowników oddziałów kas w stosunku do pozostałych
członków kas i klientów banków,
b) art. 64 Konstytucji, ponieważ w nieuzasadniony sposób pozbawia kierowników i zastępców kierowników oddziałów kas praw majątkowych,
wynikających z gwarancji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego na wypadek niewypłacalności kasy.
3.23. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z zasadą niedziałania prawa wstecz wywodzoną
z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis nakłada na kasy obowiązek dostosowania do wymogów nowej ustawy tzw. umów outsourcingowych,
czyli umów o powierzenie innemu przedsiębiorcy pośredniczenia w zawieraniu i zmianie umów o świadczenie przez kasy usług finansowych,
zawartych pod rządami poprzednio obowiązującego prawa. Ustawodawca nałożył na kasy obowiązek zmiany umów, a więc czynności
prawnych dwustronnych, co znaczy, z jednej strony, że zmianie ulegną też prawa i obowiązki kontrahenta kasy, który nawet nie
jest adresatem zaskarżonego przepisu, z drugiej strony, że obowiązek nałożony na kasę w zaskarżonym przepisie nie może być
przez nią wypełniony wyłącznie jej własnym działaniem.
Ponadto, art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji, gdyż nie istnieje ważny interes
społeczny, który wymagałby tak głębokiej ingerencji w wolność działalności gospodarczej kas; naruszona zostaje także zasada
pacta sunt servanda. Z kolei wobec braku zgody kontrahenta na zmianę umowy kasa będzie narażona na straty mogące wynikać z kar umownych czy innego
rodzaju odszkodowań. Z tego względu zaskarżone rozwiązanie narusza wyrażoną w art. 64 Konstytucji zasadę ochrony własności.
3.24. Zgodnie z art. 13 zdanie wprowadzające ustawy zmieniającej z 2013 r., podstawowe vacatio legis ustawy wynosi 14 dni. Zdaniem wnioskodawcy, jest to okres zdecydowanie zbyt krótki, aby adresaci nowych norm prawnych mogli
dostosować się do zmienionego stanu prawnego.
3.25. W zarządzeniu z 31 lipca 2013 r. Wiceprezes Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się do wnioskodawcy o wyjaśnienie rozbieżności
między petitum wniosku a jego uzasadnieniem.
W piśmie z 21 sierpnia 2013 r. wnioskodawca ustosunkował się do pisma Trybunału.
3.25.1. Wnioskodawca poinformował, że art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej z 2013 r., w zakresie dotyczącym art. 9a ust. 4 ustawy
o skok, jest niezgodny z art. 64 Konstytucji, ponieważ kompetencja Komisji Nadzoru Finansowego do nakazania kasie rozwiązania
lub zmiany umowy o powierzenie innemu przedsiębiorcy pośrednictwa w zawieraniu i zmianie umów o usługi finansowe zakłada niestabilność
współpracy pomiędzy przedsiębiorcą, który podejmuje się pośrednictwa na rzecz kasy, a kasą. Przekłada się to bezpośrednio
na naruszenie przysługującego kasie prawa własności – kasa jest narażona na utratę korzyści wynikających dla niej z zawartej
umowy agencyjnej (w razie nakazania jej rozwiązania lub zmiany przez Komisję Nadzoru Finansowego). Ponadto kasa może być narażona
na obowiązek zapłaty kar umownych lub innego rodzaju odszkodowań należnych przedsiębiorcy podejmującemu się pośrednictwa w
związku z przedterminowym rozwiązaniem lub jednostronną zmianą umowy.
3.25.2. Według grupy senatorów, art. 1 pkt 15 ustawy zmieniającej z 2013 r., dotyczący art. 38 ust. 4 ustawy o skok, jest
niezgodny z art. 32 ust. 2 Konstytucji, gdyż dyskryminuje Kasę Krajową względem banków oraz banków zrzeszających banki spółdzielcze,
które także inwestują środki przechowywanych rezerw, jak również innych podmiotów ustawowo uprawnionych do udzielania kredytu.
3.25.3. W ocenie wnioskodawcy, art. 1 pkt 39 lit. e ustawy zmieniającej z 2013 r., dotyczący art. 73 ust. 8 ustawy o skok,
jest niezgodny z art. 64 Konstytucji, ponieważ przez zniesienie ustawowego ograniczenia wysokości wynagrodzenia zarządcy komisarycznego
ustanawianego w kasie oraz konieczność opiniowania tego wynagrodzenia przez Kasę Krajową tworzy się możliwość określenia przez
Komisję Nadzoru Finansowego wynagrodzenia zarządcy na takim poziomie, który będzie stanowił nadmierne obciążenie majątku kasy,
w której ustanowiono zarządcę.
3.25.4. Zdaniem wnioskodawcy, art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 32 ust. 2 Konstytucji, ponieważ nakłada
na kasy obowiązek dostosowania zawartych pod rządami ustawy dawnej umów outsourcingowych do przepisów nowej ustawy; rozwiązanie
„wydaje się (...) zbędne wobec szerokiego zakresu uprawnień nadzoru publicznego nad kasami, który jest całkowicie wystarczający
dla zapewnienia zgodnego z prawem i bezpiecznego działania kas”.
3.25.5. Grupa senatorów określiła prawidłowy zakres zaskarżenia w punkcie p petitum wniosku, który powinien brzmieć: „przepis art. 1 pkt 42 ustawy z 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach
oszczędnościowo-kredytowych oraz niektórych innych ustaw w zakresie w jakim w ustawie z 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych
kasach oszczędnościowo-kredytowych wprowadza przepis art. 74c, w zakresie w jakim przepisy art. 74c przewidują możliwość przejęcia
kasy przez bank krajowy oraz możliwość przejęcia wybranych praw majątkowych kasy lub wybranych zobowiązań kasy przez bank
krajowy (ust. 3, 4, 5, 6, 9, 10, 11, 12, 13, 14) jest niezgodny z art. 2, z art. 7, z art. 21, z art. 32, z art. 64, z art.
58 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w zakresie w jakim przejęcie wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kasy
nie wymaga zgody dłużników, wierzycieli oraz członków kasy (ust. 12) jest niezgodny z art. 2, z art. 7, z art. 20, z art.
32, z art. 64, z art. 58 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3, a także w zakresie w jakim w przypadku przejęcia kasy lub przejęcia
wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez bank spółdzielczy przepisy art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o funkcjonowaniu
banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających stosuje się odpowiednio (ust. 13), jest niezgodny z art.
2 i 32 Konstytucji RP”.
4. Grupa posłów we wniosku z 23 lipca 2013 r. zwróciła się do Trybunału o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy
zmieniającej z 2013 r.
4.1. W przekonaniu grupy posłów, art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ
dyskryminuje kasy względem banków. Zaskarżony przepis przewiduje wypadki, gdy w drodze decyzji Komisji Nadzoru Finansowego
następuje rozwiązanie bądź zmiana umowy o powierzenie innemu przedsiębiorcy pośrednictwa w zawieraniu i zmianie umów o usługi
finansowe. W stosunku do banków Komisja Nadzoru Finansowego ma jedynie podjąć czynności zmierzające do rozwiązania lub zmiany
umowy. Ponadto, w opinii wnioskodawcy, zmiana lub rozwiązanie umowy jednostronną czynnością prawną jest unormowaniem dysfunkcjonalnym,
nadmiernie uciążliwym i niemożliwym do wykonania, co z kolei narusza zasady poprawnej legislacji i subsydiarności wywodzone
z art. 2 Konstytucji.
Wnioskodawca zwrócił uwagę, że art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny także z art. 22 Konstytucji, ponieważ
zawiera treść zniechęcającą przedsiębiorców do współpracy z kasami; przepis ten nie realizuje żadnego interesu publicznego.
4.2. Wnioskodawca stwierdził, że art. 1 pkt 15 ustawy zmieniającej z 2013 r., który wskazuje dopuszczalne źródła inwestycji
środków pieniężnych przez Kasę Krajową, jest niezgodny z zasadą subsydiarności wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Przepis ten
nadmiernie ogranicza swobodę inwestowania, a w konsekwencji osiągania przez Kasę Krajową dochodu. „[N]igdy w przeszłości nie
miała miejsca sytuacja, w której Kasa Krajowa na skutek niedostatecznie ostrożnego inwestowania środków rezerwy płynnej kas
(które w istotnej części są utrzymywane na lokatach w Kasie Krajowej od dwudziestu lat) utraciłaby te środki albo nie była
w stanie niezwłocznie uruchomić wypłaty z rezerwy płynnej na rzecz kasy. W takiej sytuacji wprowadzane rozwiązanie nie spełnia
testu proporcjonalności, nie jest bowiem konieczne dla osiągnięcia ważnego celu społecznego, ani nie jest odpowiednie do realizacji
takiego celu”.
Ponadto art. 1 pkt 15 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z:
a) art. 22 Konstytucji, gdyż zakłada prowadzenie działalności inwestycyjnej bez możliwości swobodnego podejmowania decyzji
gospodarczych,
b) art. 32 Konstytucji, gdyż inne podmioty, które prowadzą działalność inwestycyjną w oparciu o powierzone im depozyty (np.
banki), nie napotykają takich ograniczeń,
c) art. 64 Konstytucji, gdyż nakłada obowiązek inwestowania przez Kasę Krajową w instrumenty finansowe o niskiej rentowności,
przez co narusza prawo majątkowe do korzystania z posiadanych środków pieniężnych.
4.3. Według wnioskodawcy, art. 1 pkt 17 ustawy zmieniającej z 2013 r. – który stanowi, że Komisja Nadzoru Finansowego zatwierdza
wzorzec umowy między Kasą Krajową a kasami w sprawach wymienionych w art. 44 ust. 2 pkt 3-8 ustawy o skok – jest niezgodny
z zasadą subsydiarności wywodzoną z art. 2 Konstytucji i z art. 20 Konstytucji, ponieważ zbyt głęboko i bez ważnego interesu
publicznego ingeruje w działalność spółdzielni; zaskarżony przepis „oznacza w istocie przejęcie przez Komisję Nadzoru Finansowego
decydującego wpływu na kształt wszystkich umów cywilnoprawnych stanowiących podstawę świadczenia usług przez Kasę Krajową”.
Z tego względu dyskryminuje on również kasy względem „wszystkich innych przedsiębiorców” (niezgodność z art. 32 Konstytucji).
4.4. Zdaniem wnioskodawcy, art. 1 pkt 19 ustawy zmieniającej z 2013 r., który ogranicza do 5 lat kadencję członków rady nadzorczej
Kasy Krajowej, jest niezgodny z zasadami proporcjonalności, ochrony spraw w toku i nieretroakcji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji.
Ustanowione w tym przepisie ograniczenie „nie znajduje żadnego uzasadnienia”, a przynajmniej nie przedstawiono go w toku prac
legislacyjnych. Jak wyjaśniła grupa posłów, „Statut Kasy Krajowej przewiduje, że kadencja rady nadzorczej trwa lat 6, nie
ma więc żadnej racjonalnej przyczyny aby dokonywać ingerencji legislacyjnej w statutową swobodę kształtowania jej struktury
organizacyjnej po to, aby o rok zmienić długość kadencji; nie ma żadnego racjonalnego argumentu, który przemawiałby za wyższością
pięcioletniej kadencji nad kadencją sześcioletnią”.
Ponadto wnioskodawca uznał, że art. 1 pkt 19 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ
ograniczenie długości kadencji rady nadzorczej nie dotyczy innych spółdzielni ani banków, oraz z art. 58 ust. 1 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ nadmiernie ingeruje w wewnętrzne sprawy organizacyjne zrzeszenia.
4.5. Grupa posłów wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 1 pkt 20 lit. a ustawy zmieniającej z 2013 r. z zasadami ochrony
praw nabytych i proporcjonalności wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem: „Kadencję zarządu określa statut,
z tym że nie może ona trwać dłużej niż 4 lata. Mandat członka zarządu wygasa z dniem powołania nowego członka zarządu”. Wnioskodawca
stwierdził, że ingerencja ustawodawcy jest „bezzasadna”, ponieważ „Kasa Krajowa, która wybrała zarząd na czas nieoznaczony
i której statut przewiduje powoływanie zarządu na takiej zasadzie, będzie musiała zmienić swój statut”; „w toku prac legislacyjnych
nie przedstawiono żadnego uzasadnienia przemawiającego za wyższością kadencyjności zarządu Kasy Krajowej w stosunku do powoływania
go na czas nieoznaczony oraz za ograniczeniem kadencji do lat 4”.
Zaskarżony przepis jest niezgodny także z:
a) art. 32 Konstytucji, gdyż stawia Kasę Krajową, bez żadnego powodu, w pozycji gorszej niż inne spółdzielnie, w tym banki
spółdzielcze, a także spółki inne niż akcyjne, w których decyzja o wprowadzeniu kadencyjności zarządu jest swobodną decyzją
członków albo wspólników, podejmowaną w akcie założycielskim,
b) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż „godzi w samą istotę wolności zrzeszania się, ograniczając
członków w możliwości funkcjonalnego, sprawdzonego w ponad dwudziestoletniej praktyce jej funkcjonowania ukształtowania struktury
organizacyjnej Kasy Krajowej”.
4.6. Wnioskodawca wywiódł, że art. 1 pkt 20 lit. c ustawy zmieniającej z 2013 r. – w myśl którego nie jest dopuszczalne łączenie
funkcji członka rady nadzorczej albo zarządu kasy z funkcją członka zarządu lub pracownika Kasy Krajowej – jest niezgodny
z zasadami proporcjonalności i ochrony praw nabytych wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Uzasadniając zarzut, grupa posłów wyjaśniła,
że unormowanie to jest bezzasadną ingerencją w strukturę działającej osoby prawnej, „albowiem Kasa Krajowa i kasy, które zgodnie
z prawem dokonały obsady stanowisk[,] będą musiały ją zmienić, zaś osoby zajmujące jednocześnie opisane w zaskarżonym przepisie
funkcje (choć objęły je zgodnie z prawem) będą musiały z niektórych z nich zrezygnować”.
Ponadto art. 1 pkt 20 lit. c ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z:
a) art. 32 Konstytucji, ponieważ stawia kasy i Kasę Krajową w pozycji gorszej niż inne spółdzielnie, banki i spółki, w których
takie ograniczenia nie obowiązują,
b) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę wolności zrzeszania się, ograniczając nadmiernie
prawo członków kas do udziału w działalności Kasy Krajowej.
4.7. W ocenie grupy posłów, art. 1 pkt 22 ustawy zmieniającej z 2013 r. – który przewiduje, że w wypadku gdy wielkość zobowiązań
z tytułu środków gwarantowanych przewyższa środki funduszu kas do wykorzystania, Kasa Krajowa przekazuje bezzwrotnie i nieodpłatnie
Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu, na jego wniosek, wolne środki funduszu stabilizacyjnego na wypłaty środków gwarantowanych
zgromadzonych w kasach, do wysokości, w jakiej kwota zobowiązań z tytułu środków gwarantowanych przewyższa środki funduszu
kas do wykorzystania – jest niezgodny z zasadą zaufania do państwa i prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Wnioskodawca wskazał,
że przepis jest „bezprecedensowym” przypadkiem obligatoryjnej darowizny ze środków prywatnych, jakimi są środki funduszu stabilizacyjnego
Kasy Krajowej, dla organu władzy publicznej, w sytuacji gdy Kasa Krajowa nie ma instrumentów oddziaływania na kasy (instrumenty
takie przejął nadzór państwowy – Komisja Nadzoru Finansowego).
Ponadto art. 1 pkt 22 ustawy zmieniającej z 2013 r. prowadzi do sprzeczności w systemie prawa, ponieważ nakazuje spożytkować
środki funduszu stabilizacyjnego na wypłatę depozytów członkom niewypłacalnej kasy, przez co nie będzie możliwa realizacja
za pomocą tych środków innych funkcji Kasy Krajowej, przede wszystkim funkcji stabilizacji finansowej kas.
Zaskarżony przepis jest niezgodny także z art. 20, art. 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji, czego – poza przytoczeniem treści
podstawy kontroli konstytucyjności – wnioskodawca nie rozwinął.
4.8. Wnioskodawca stanął na stanowisku, że art. 1 pkt 26 lit. a ustawy zmieniającej z 2013 r. – który przewiduje, że Kasa
Krajowa sporządza i przekazuje na żądanie Komisji Nadzoru Finansowego plan czynności kontrolnych w kasach na dany rok – jest
niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ stanowi nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję legislacyjną. Jak podkreślił, Komisja
Nadzoru Finansowego ma samodzielne uprawnienie do prowadzenia kontroli w kasach, a w wypadku gdy inaczej niż Kasa Krajowa
ocenia potrzeby kontrolne, może działać „według swobodnie przez siebie sporządzanego planu”. Ze względu na to, że uprawnienia
Komisji Nadzoru Finansowego są arbitralne i nie mają wyraźnych granic prawnych, art. 1 pkt 26 lit. a ustawy zmieniającej z
2013 r. jest niezgodny także z art. 7 Konstytucji.
4.9. Zdaniem grupy posłów, art. 1 pkt 26 lit. b ustawy zmieniającej z 2013 r. – stanowiący, że kontrola kas dokonywana przez
Kasę Krajową jest prowadzona na podstawie zasad określonych w rozporządzeniu – jest niezgodny z zasadą subsydiarności wywodzoną
z art. 2 Konstytucji, ponieważ stanowi nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję legislacyjną. „Nie zachodzi (...) żadna potrzeba
zmiany regulacji w tym zakresie, a dokonana ingerencja legislacyjna jest zbędna (...)”.
Ponadto art. 1 pkt 26 lit. b ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, gdyż przekazuje do
uregulowania w akcie wykonawczym materię ustawową (działania podmiotu prawa prywatnego – Kasy Krajowej).
4.10. Grupa posłów zaskarżyła art. 1 pkt 35 ustawy zmieniającej z 2013 r., który przewiduje środki nadzorcze Komisji Nadzoru
Finansowego nad kasami i Kasą Krajową związane z bezpieczeństwem finansowym systemu SKOK, zarzucając jego niezgodność z zasadami
subsydiarności, zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Ich zdaniem, unormowanie
„prowadzi do sprzeczności w systemie prawa oraz przyznaje organowi władzy publicznej kompetencje, które ze swej istoty nie
mogą zostać zastosowane”.
Ponadto art. 1 pkt 35 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z:
a) art. 7 Konstytucji, ponieważ umożliwia Komisji Nadzoru Finansowego na wydawanie kasom i Kasie Krajowej dowolnych zaleceń,
b) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ przez nieprecyzyjną regulację godzi w istotę wolności działalności gospodarczej.
4.11. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 1 pkt 36 ustawy zmieniającej z 2013 r. – który umożliwia nadawanie rygoru natychmiastowej
wykonalności niektórym decyzjom Komisji Nadzoru Finansowego – jest niezgodny z zasadami proporcjonalności, zaufania do państwa
i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Ustawodawca nie uzasadnił potrzeby wprowadzenia tego rozwiązania,
a przez to odejścia od ogólnych reguł procedury administracyjnej.
Ponadto zaskarżony przepis jest niezgodny z art. 78 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę prawa do zaskarżenia decyzji administracyjnej
wydanej w pierwszej instancji. Automatyczne nadawanie rygoru natychmiastowej wykonalności powoduje, że wniosek o ponowne rozpatrzenie
sprawy traci sens dla ochrony interesów prawnych strony postępowania.
4.12. W opinii wnioskodawcy, art. 1 pkt 38 ustawy zmieniającej z 2013 r., w zakresie, w jakim wprowadza art. 72b ustawy o
skok, jest niezgodny z zasadami zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony
przepis stanowi, że w razie powstania w Kasie Krajowej straty bilansowej albo groźby jej wystąpienia, albo powstania niebezpieczeństwa
niewypłacalności lub zagrożenia utraty płynności płatniczej, zarząd Kasy Krajowej niezwłocznie zawiadamia o tym Komisję Nadzoru
Finansowego oraz przystępuje do opracowania programu postępowania naprawczego. Kasa Krajowa przedkłada program Komisji Nadzoru
Finansowego oraz zapewnia jego realizację. Komisja Nadzoru Finansowego może wyznaczyć Kasie Krajowej termin opracowania programu
postępowania naprawczego oraz zlecić jego uzupełnienie lub ponowne opracowanie. W razie zaniechania opracowania programu postępowania
naprawczego, Komisja Nadzoru Finansowego może zobowiązać Kasę Krajową do wszczęcia postępowania naprawczego i opracowania
programu postępowania naprawczego.
Tymczasem, jak dowodzi grupa posłów, Kasa Krajowa ma ograniczony wpływ na wynik swojej działalności oraz płynność finansową,
ponieważ wolne środki jej funduszu stabilizacyjnego – stosownie do art. 1 pkt 22 ustawy zmieniającej z 2013 r. – muszą być
przez nią bezzwrotnie i nieodpłatnie przekazane na rzecz Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Zatem zaskarżony przepis „zakłada
wewnętrzną sprzeczność w systemie prawa”.
4.13. Zarzuty, które wnioskodawca sformułował wobec art. 1 pkt 38 ustawy zmieniającej z 2013 r., zostały odniesione wprost
również do art. 1 pkt 39 lit. a ustawy zmieniającej z 2013 r. (w zakresie, w jakim przepis ma zastosowanie do Kasy Krajowej
i nieprzekazania przez nią programu postępowania naprawczego lub nieskuteczności realizacji tego programu).
4.14. Wnioskodawca uznał, że art. 1 pkt 39 lit. d i e ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ
niezasadnie ogranicza uprawnienia Kasy Krajowej. Przepis ten, po pierwsze, uchyla art. 73 ust. 7 ustawy o skok z 2009 r.,
po drugie zaś stanowi m.in., że koszty związane z wykonywaniem funkcji zarządcy komisarycznego w kasie lub Kasie Krajowej
obciążają odpowiednio koszty działalności kasy lub Kasy Krajowej; wynagrodzenie zarządcy komisarycznego ustala Komisja Nadzoru
Finansowego. W dotychczasowym stanie prawnym wynagrodzenie zarządcy komisarycznego ustanawiała Komisja Nadzoru Finansowego
po zasięgnięciu opinii Kasy Krajowej (z zastrzeżeniem, że w kasie, w której prezes zarządu otrzymuje wynagrodzenie, wynagrodzenie
zarządcy komisarycznego nie może być wyższe niż wynagrodzenie prezesa zarządu kasy). Jak wyjaśniła grupa posłów, nowe rozwiązanie
„niczego nie zmienia”; niezasadną ingerencją legislacyjną jest natomiast zniesienie górnej granicy wynagrodzenia zarządcy
komisarycznego, którą wyznaczało wynagrodzenie prezesa zarządu kasy.
4.15. Grupa posłów wywiodła, że art. 1 pkt 40 ustawy zmieniającej z 2013 r. w zakresie, w jakim wprowadza art. 73a ust. 2
ustawy o skok z 2009 r., jest niezgodny z zasadami zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art.
2 Konstytucji. Stanowi on, że Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć decyzję o ustanowieniu w kasie lub w Kasie Krajowej
zarządcy komisarycznego także w wypadku gdy skład zarządu kasy lub Kasy Krajowej nie odpowiada wymogom ustawy, w celu zorganizowania
wyboru nowego zarządu; zarządca komisaryczny działa nie dłużej niż do chwili powołania nowego zarządu kasy lub Kasy Krajowej
oraz uzyskania zgody Komisji Nadzoru Finansowego na powołanie prezesa zarządu. Wnioskodawca zarzucił, że zaskarżony przepis
wprowadza środek nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nadmiernie uciążliwy dla kas i Kasy Krajowej, który może prowadzić do
sporów między kasami a organem nadzorczym oraz skarg do sądu administracyjnego. Ponadto pozostawia Komisji Nadzoru Finansowego
zbyt szeroki margines swobody decyzyjnej.
Niezależnie od powyższych argumentów, art. 1 pkt 40 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ
„system prawny nie przewiduje (...) podobnych przesłanek ingerencji nadzorczej wobec innych instytucji kredytowych (banków)”.
4.16. Według grupy posłów, art. 1 pkt 41 ustawy zmieniającej z 2013 r., który uchylił art. 74 ustawy o skok, jest niezgodny
z art. 2 Konstytucji, ponieważ „stanowi, dokonaną bez dostatecznego (a w zasadzie bez jakiegokolwiek) uzasadnienia, ingerencję
legislacyjną w funkcjonujące od niemal dwudziestu lat zasady funkcjonowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych”.
Uchylony przepis przewidywał, że jeśli ze sprawozdania finansowego kasy wynika, że jej majątek nie wystarczy na pokrycie kosztów
postępowania upadłościowego, a wierzyciele nie wyrażą zgody na ich pokrycie, sąd na wniosek wierzycieli lub Kasy Krajowej
wydaje postanowienie o wykreśleniu kasy z rejestru bez przeprowadzania postępowania upadłościowego. Usunięcie z systemu prawnego
tej instytucji prawnej nie było celowe.
4.17. Zdaniem wnioskodawcy, art. 1 pkt 42 ustawy zmieniającej z 2013 r. w zakresie, w jakim w ustawie o skok wprowadził:
a) art. 74c ust. 3, 4, 5, 6, 10, 11, 12, 13, 14, w zakresie, w jakim przewiduje możliwość przejęcia kasy przez bank krajowy
oraz możliwość przejęcia wybranych praw majątkowych kasy lub wybranych zobowiązań kasy przez bank krajowy, jest niezgodny
z art. 2, art. 7, art. 21, art. 32, art. 64, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
b) art. 74c ust. 12, w zakresie, w jakim przejęcie wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy nie wymaga zgody
dłużników, wierzycieli oraz członków kasy, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 20, art. 32, art. 64, art. 58 ust. 1 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
c) art. 74c ust. 13, w zakresie, w jakim w wypadku przejęcia kasy lub przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań
kasy przez bank spółdzielczy art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych stosuje się odpowiednio, jest
niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Grupa posłów uzasadniła, że przejęcie kasy przez bank jest wyłomem od zasady, że połączenie powinno dotyczyć podmiotów o takiej
samej lub podobnej formie prawnej oraz powinno gwarantować procedurę zapewniającą ochronę praw członków (wspólników) wszystkich
łączących się podmiotów. Polski system prawny nie reguluje procedury połączenia spółki akcyjnej ze spółdzielnią. Znaczy to,
zdaniem wnioskodawcy, że albo nie wiadomo, na jakich zasadach takie połączenie de lege lata powinno nastąpić, albo do czasu uchwalenia stosownych przepisów połączenie jest niemożliwe. Oba warianty interpretacyjne przesądzają,
że zaskarżona regulacja jest niezgodna z art. 2 Konstytucji. Narusza ona również art. 7 Konstytucji, jeśli zasady przejęcia
kasy przez bank krajowy określi Komisja Nadzoru Finansowego, wydając decyzję o przejęciu.
Niezgodna z zasadami subsydiarności, określoności norm prawnych oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji
jest kompetencja Komisji Nadzoru Finansowego do wydania decyzji o przejęciu przez bank krajowy wybranych praw majątkowych
lub wybranych zobowiązań kasy. Jak wyjaśnił wnioskodawca, o ile bowiem przejęcie kasy może być podyktowane koniecznością ochrony
ważnego interesu społecznego, o tyle przejęcie wybranych składników jej majątku, przy pozostawieniu w kasie tych składników,
na których przejęcie żaden podmiot się nie zdecydował, nie realizuje takiego celu. Przejęcie atrakcyjniejszych składników
majątku kasy pogarsza jej sytuację majątkową. Komisja Nadzoru Finansowego ma całkowitą swobodę wskazania, które składniki
majątkowe kasy zostaną przeznaczone do przejęcia; nie jest do tego potrzebna zgoda wierzycieli i członków kasy. Procedura
decyzyjna Komisji Nadzoru Finansowego, oparta na swobodzie uznania, jest niezgodna także z art. 7 Konstytucji.
Ponadto zaskarżony przepis jest niezgodny z:
a) art. 20 Konstytucji, ponieważ prywatny majątek spółdzielni (kas) jest rozdysponowywany w drodze arbitralnej decyzji Komisji
Nadzoru Finansowego na rzecz banków,
b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kasy względem innych spółdzielni i banków, w wypadku których nie ma prawnych
możliwości przejęcia ich wybranych składników majątkowych; „nie przewiduje się w żadnej sytuacji możliwości przejęcia banku
przez spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową, ani przejęcia przez kasę wybranych składników majątkowych banku”,
c) art. 21 i art. 64 Konstytucji, ponieważ pozbawia członków kasy prawa do majątku kasy i wszelkich innych praw majątkowych
wynikających ze stosunku członkostwa w spółdzielni, choć majątek spółdzielni stanowi ich prywatną własność – jest to odebranie
praw majątkowych bez ekwiwalentu,
d) art. 12 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę wolności zrzeszania się, „prowadząc
do przekreślenia wybranej przez członków formy zrzeszenia”; przejęcie kasy przez bank prowadzi nieuchronnie do przekreślenia
spółdzielczych praw członków.
4.18. Wnioskodawca stwierdził, że art. 1 pkt 42 ustawy zmieniającej z 2013 r. w zakresie, w jakim w ustawie o skok wprowadził
art. 74c ust. 9, jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 32, art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2, art. 58 ust.
1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 118 w związku z art. 119 Konstytucji.
Jego zdaniem, ustawodawca bez uzasadnienia wprowadził odstępstwo od zasady, że sąd administracyjny, uznając skargę za zasadną,
może uchylić decyzję administracyjną albo stwierdzić jej nieważność. W myśl zaskarżonego przepisu sąd administracyjny, w razie
uznania za zasadną skargi na decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań,
może orzec tylko o jej wydaniu z naruszeniem prawa. Podobnego rozwiązania nie przewidują procedury dotyczące banków i innych
instytucji kredytowych, co należy traktować jako dyskryminację kas. Zaskarżony przepis narusza także konstytucyjne prawo do
sądu oraz pozbawia zrzeszenie obywateli prawa do sądowej ochrony, w sytuacji gdy organ władzy publicznej wydał decyzję skutkującą
ustaniem bytu prawnego zrzeszenia.
Uzupełniająco grupa posłów podniosła zarzut, że zaskarżony przepis został wprowadzony do ustawy w drodze poprawki Senatu,
która nie spełniała warunków konstytucyjnych.
4.19. Wnioskodawca wywiódł, że art. 1 pkt 42 ustawy zmieniającej z 2013 r. w zakresie, w jakim w ustawie o skok wprowadził
art. 74t, jest niezgodny z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 64 Konstytucji. Przepis ten ogranicza zbywanie przez kasy
wierzytelności z tytułu pożyczek i kredytów udzielonych członkom, co nie zostało w żaden sposób umotywowane przez ustawodawcę.
Wnioskodawca stwierdził ponadto, że zaskarżony przepis jest niezgodny z:
a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ wprowadzenie zakazu zbywania wierzytelności ogranicza swobodę działalności gospodarczej
kas oraz zmniejsza bezpieczeństwo zgromadzonych w nich oszczędności,
b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kasy względem innych instytucji kredytowych, które mogą zbywać wierzytelności
kredytowe,
c) art. 64 Konstytucji, ponieważ odbiera kasie możliwość racjonalnego gospodarowania najistotniejszymi składnikami jej majątku,
w tym zbywania tych składników.
4.20. Grupa senatorów uznała, że art. 4 pkt 5 ustawy zmieniającej z 2013 r. – nowelizujący art. 5 ust. 2 ustawy o BFG – jest
niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ „został skonstruowany sprzecznie z zasadą sprawiedliwości”. Przepis obejmuje zakaz
łączenia stanowiska w organach Bankowego Funduszu Gwarancyjnego i organach podmiotów, w których złożone depozyty są objęte
gwarancjami Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Zakaz ten nie obejmuje jednak łączenia stanowiska w banku, spółdzielczej kasie
lub Kasie Krajowej ze stanowiskiem w Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, który jest wyłączony spod tego zakazu jako bank korzystający
ze wsparcia Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w związku z przejęciem kasy lub jej wybranych składników majątkowych. Tymczasem
to właśnie w tym wypadku ryzyko konfliktu interesu jest największe. Specjalne potraktowanie przez ustawodawcę banku, o którym
mowa powyżej, narusza także art. 32 Konstytucji.
4.21. Grupa senatorów zaskarżyła art. 4 pkt 11 ustawy zmieniającej z 2013 r., który wprowadził do ustawy o BFG art. 20g. Ich
zdaniem, przepis ten jest niezgodny z art. 2, art. 20, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji. Zaskarżony przepis przewiduje możliwość
udzielania przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny (z tworzonego w nim funduszu kas) wsparcia podmiotowi przejmującemu wybrane prawa
majątkowe lub wybrane zobowiązania kasy. Fundusz kas jest tworzony, co do zasady, ze środków kas wnoszonych w postaci opłat
rocznych (przewidziano też wyjątkową możliwość zasilania go dotacjami z Kasy Krajowej lub budżetu państwa). Możliwość udzielania
z funduszu wsparcia bankowi, a więc podmiotowi sektora, który nie uczestniczy w tworzeniu funduszu kas, a w szczególności
bankowi, który nie przejmuje kasy jako całości, lecz jedynie wybrane składniki jej majątku, pozostawiając kasę w trudniejszym
jeszcze położeniu niż przed przejęciem, „nie znajduje żadnego uzasadnienia”. Z tego powodu zaskarżona regulacja narusza zasadę
subsydiarności, zasadę sprawiedliwości i zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa.
Możliwość udzielania z funduszu kas wsparcia bankowi, a więc podmiotowi sektora, który nie uczestniczy w tworzeniu funduszu
kas, zwłaszcza zaś bankowi, który przejmuje tylko wybrane składniki majątku kasy albo nabywa jej przedsiębiorstwo, nie ma
żadnego uzasadnienia.
Ponadto art. 4 pkt 11 ustawy zmieniającej z 2013 r., w zakresie dotyczącym art. 20g ustawy o BFG, jest niezgodny z:
a) art. 20 Konstytucji, ponieważ nie zawiera regulacji wiążącej udzielenie wsparcia podmiotowi przejmującemu wybrane składniki
majątkowe kasy z rozmiarem obciążeń, jakie podmiot ten na siebie przyjmuje,
b) art. 32 Konstytucji, ponieważ w żadnym wypadku nie jest możliwe udzielenie z funduszy Bankowego Funduszu Gwarancyjnego
wsparcia na rzecz SKOK, jest zaś możliwe udzielenie bankowi wsparcia ze środków funduszu SKOK (w tym w sytuacji gdy bank przejmuje
tylko wybrane składniki majątkowe kasy),
c) art. 64 Konstytucji, ponieważ jest możliwe oddanie bankowi środków pochodzących z opłat wnoszonych przez kasy na fundusz
kas, co powoduje uszczuplenie tego funduszu.
4.22. Wnioskodawca zauważył, że art. 4 pkt 16 ustawy zmieniającej z 2013 r., dotyczący art. 38l pkt 1 ustawy o BFG, w zakresie,
w jakim wyłącza z definicji deponenta osoby pełniące funkcje kierowników oddziałów kasy i ich zastępców, jest niezgodny z
art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis zawiera definicję deponenta na potrzeby gwarantowania przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny
wypłaty środków w wypadku niewypłacalności kasy. Zarówno w stosunku do banków, jak i do kas, z grona deponentów będących beneficjentami
gwarancji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego zostały wyłączone osoby, które mają wpływ na zarządzanie ryzykiem w banku albo
kasie, a w konsekwencji wpływ na zaistnienie niewypłacalności uruchamiającej wypłatę gwarancji. Specyfiką kas jest posiadanie
przez nie placówek terenowych (oddziałów), które nie mają samodzielności decyzyjnej i organizacyjnej. Kierownicy i zastępcy
kierowników oddziałów nie mają wpływu na zarządzanie ryzykiem w działalności kasy lub na zaistnienie niewypłacalności kasy.
Z tego powodu niezasadne jest ich wyłączenie z kategorii deponentów korzystających z gwarancji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.
Dlatego zaskarżona regulacja jest sprzeczna z zasadą subsydiarności. Natomiast ze względu na nieuwzględnienie specyfiki organizacji
i działalności kas przy stanowieniu tego przepisu jest on niezgodny także z zasadą poprawnej legislacji.
Ponadto wnioskodawca przedstawił zarzut niezgodności art. 4 pkt 16 ustawy zmieniającej z 2013 r., w zakresie dotyczącym art.
38l pkt 1 ustawy o BFG, z:
a) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kierowników i zastępców kierowników oddziałów kas w stosunku do pozostałych
członków kas i klientów banków,
b) art. 64 Konstytucji, ponieważ w nieuzasadniony sposób pozbawia kierowników i zastępców kierowników oddziałów kas praw majątkowych,
wynikających z gwarancji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego na wypadek niewypłacalności kasy.
4.23. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z zasadą niedziałania prawa wstecz wywodzoną
z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis nakłada na kasy obowiązek dostosowania do wymogów nowej ustawy tzw. umów outsourcingowych,
czyli umów o powierzenie innemu przedsiębiorcy pośredniczenia w zawieraniu i zmianie umów o świadczenie przez kasy usług finansowych,
zawartych pod rządami poprzednio obowiązującego prawa. Ustawodawca nałożył na kasy obowiązek zmiany umów, a więc czynności
prawnych dwustronnych, co znaczy, z jednej strony, że zmianie ulegną też prawa i obowiązki kontrahenta kasy, który nawet nie
jest adresatem zaskarżonego przepisu, z drugiej strony, że obowiązek nałożony na kasę w zaskarżonym przepisie nie może być
przez nią wypełniony wyłącznie jej własnym działaniem.
Ponadto art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji, gdyż nie istnieje ważny interes
społeczny, który wymagałby tak głębokiej ingerencji w wolność działalności gospodarczej kas; naruszona zostaje także zasada
pacta sunt servanda. Z kolei wobec braku zgody kontrahenta na zmianę umowy kasa będzie narażona na straty mogące wynikać z kar umownych czy innego
rodzaju odszkodowań. Z tego względu zaskarżone rozwiązanie narusza wyrażoną w art. 64 Konstytucji zasadę ochrony własności.
4.24. Zgodnie z art. 13 zdanie wprowadzające ustawy zmieniającej z 2013 r., podstawowe vacatio legis ustawy wynosi 14 dni. Zdaniem wnioskodawcy, jest to okres zdecydowanie zbyt krótki, aby adresaci nowych norm prawnych mogli
dostosować się do zmienionego stanu prawnego.
4.25. W zarządzeniu z 31 lipca 2013 r. Wiceprezes Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się do wnioskodawcy o wyjaśnienie rozbieżności
między petitum wniosku a jego uzasadnieniem.
W piśmie z 21 sierpnia 2013 r. wnioskodawca ustosunkował się do pisma Trybunału.
4.25.1. Wnioskodawca poinformował, że art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej z 2013 r., w zakresie dotyczącym art. 9a ust. 4 ustawy
o skok, jest niezgodny z art. 64 Konstytucji, ponieważ kompetencja Komisji Nadzoru Finansowego do nakazania kasie rozwiązania
lub zmiany umowy o powierzenie innemu przedsiębiorcy pośrednictwa w zawieraniu i zmianie umów o usługi finansowe zakłada niestabilność
współpracy pomiędzy przedsiębiorcą, który podejmuje się pośrednictwa na rzecz kasy, a kasą. Przekłada się to bezpośrednio
na naruszenie przysługującego kasie prawa własności – kasa jest narażona na utratę korzyści wynikających dla niej z zawartej
umowy agencyjnej (w razie nakazania jej rozwiązania lub zmiany przez Komisję Nadzoru Finansowego). Ponadto kasa może być narażona
na obowiązek zapłaty kar umownych lub innego rodzaju odszkodowań należnych przedsiębiorcy podejmującemu się pośrednictwa w
związku z przedterminowym rozwiązaniem lub jednostronną zmianą umowy.
4.25.2. Według grupy posłów, art. 1 pkt 15 ustawy zmieniającej z 2013 r., dotyczący art. 38 ust. 4 ustawy o skok, jest niezgodny
z art. 32 ust. 2 Konstytucji, gdyż dyskryminuje Kasę Krajową względem banków oraz banków zrzeszających banki spółdzielcze,
które także inwestują środki przechowywanych rezerw, jak również innych podmiotów ustawowo uprawnionych do udzielania kredytu.
4.25.3. W ocenie wnioskodawcy, art. 1 pkt 39 lit. e ustawy zmieniającej z 2013 r., dotyczący art. 73 ust. 8 ustawy o skok,
jest niezgodny z art. 64 Konstytucji, ponieważ przez zniesienie ustawowego ograniczenia wysokości wynagrodzenia zarządcy komisarycznego
ustanawianego w kasie oraz konieczność opiniowania tego wynagrodzenia przez Kasę Krajową tworzy się możliwość określenia przez
Komisję Nadzoru Finansowego wynagrodzenia zarządcy na takim poziomie, który będzie stanowił nadmierne obciążenie majątku kasy,
w której ustanowiono zarządcę.
4.25.4. Zdaniem wnioskodawcy, art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 32 ust. 2 Konstytucji, ponieważ nakłada
na kasy obowiązek dostosowania zawartych pod rządami ustawy dawnej umów outsourcingowych do przepisów nowej ustawy; rozwiązanie
„wydaje się (...) zbędne wobec szerokiego zakresu uprawnień nadzoru publicznego nad kasami, który jest całkowicie wystarczający
dla zapewnienia zgodnego z prawem i bezpiecznego działania kas”.
4.25.5. Grupa posłów określiła prawidłowy zakres zaskarżenia w punkcie p petitum wniosku, który powinien brzmieć: „przepis art. 1 pkt 42 ustawy z 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach
oszczędnościowo-kredytowych oraz niektórych innych ustaw w zakresie w jakim w ustawie z 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych
kasach oszczędnościowo-kredytowych wprowadza przepis art. 74c, w zakresie w jakim przepisy art. 74c przewidują możliwość przejęcia
kasy przez bank krajowy oraz możliwość przejęcia wybranych praw majątkowych kasy lub wybranych zobowiązań kasy przez bank
krajowy (ust. 3, 4, 5, 6, 9, 10, 11, 12, 13, 14) jest niezgodny z art. 2, z art. 7, z art. 21, z art. 32, z art. 64, z art.
58 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w zakresie w jakim przejęcie wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kasy
nie wymaga zgody dłużników, wierzycieli oraz członków kasy (ust. 12) jest niezgodny z art. 2, z art. 7, z art. 20, z art.
32, z art. 64, z art. 58 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3, a także w zakresie w jakim w przypadku przejęcia kasy lub przejęcia
wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez bank spółdzielczy przepisy art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o funkcjonowaniu
banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających stosuje się odpowiednio (ust. 13), jest niezgodny z art.
2 i 32 Konstytucji RP”.
5. Zarządzeniami Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 3 lipca 2013 r. oraz 20 września 2013 r. wnioski grupy posłów z 27 lipca
2012 r., Prezydenta z 20 czerwca 2013 r., grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r. zostały
przekazane do łącznego rozpoznania pod wspólną sygnaturą akt K 41/12, ze względu na tożsamość przedmiotową.
6. W piśmie procesowym z 24 października 2014 r. Marszałek Sejmu przedłożył wyjaśnienia w sprawie wniosków grupy posłów z
27 lipca 2012 r., Prezydenta z 20 czerwca 2013 r., grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r.
6.1. Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania wobec licznej grupy przepisów ze względu na nieprawidłowo skonstruowane
zaskarżenie lub wady formalne pism procesowych.
6.1.1. Przede wszystkim Marszałek Sejmu odnotował, że należy umorzyć postępowanie w zakresie, w jakim wnioskodawcy cofnęli
zarzuty. Dotyczyło to: art. 12 ust. 4, art. 17, art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 4, art. 38 ust. 2, art. 69 ust. 9, art. 76, art.
78, art. 79 i art. 80 ustawy o skok z 2009 r. oraz art. 44 ust. 1 ustawy o skok z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32, art.
58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 64 ust. 3 ustawy o skok z art. 93 Konstytucji.
6.1.2. Zdaniem Marszałka Sejmu, wnioskodawcy wskazali jako wzorzec kontroli art. 9 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji tylko prima facie, w istocie chodziło im bowiem o kontrolę zaskarżonych przepisów z postanowieniami dyrektywy bankowej. Ocena zgodności ustaw
z prawem pochodnym Unii Europejskiej leży jednak poza kognicją Trybunału – postępowanie w tym zakresie powinno zatem zostać
umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz.
643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
6.1.3. Marszałek Sejmu stwierdził, że we wniosku grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r. jako
przedmiot kontroli nietrafnie zostały wskazane przepisy ustawy zmieniającej z 2013 r., ponieważ wnioskodawcy w rzeczywistości
zakwestionowali treść przepisów ustawy znowelizowanej (podstawowej), ukształtowanych w wyniku uchwalenia i wejścia w życie
ustawy nowelizującej. Dlatego, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, Marszałek Sejmu uznał, że „rzeczywistym przedmiotem badania (...) będą artykuły ustaw podstawowych (nowelizowanych) w brzmieniu
nadanym przez ustawę nowelizującą”, czyli: art. 9a ust. 4, art. 38 ust. 4, art. 44 ust. 4, art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 4a
oraz ust. 7, art. 55 ust. 1a, art. 63 ust. 2b i 3, art. 71a, art. 72b, art. 73 ust. 1-3 i 8, art. 74t ustawy o skok oraz art.
5 ust. 2, art. 20g w zakresie, w jakim dotyczy nabywcy wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy, art. 20j
oraz art. 38l pkt 1 w zakresie, w jakim w ustawie o BFG wyłącza z definicji deponenta osoby pełniące funkcje kierowników oddziałów
kasy i ich zastępców.
Podobnie, Marszałek Sejmu przyjął, że analizie konstytucyjnej powinny zostać poddane przepisy ustaw szczegółowych, których
treść została ukształtowana przez ustawę zmieniającą z 2013 r. (tj. art. 81 ust. 2 pkt 8 lit. d, art. 12 ust. 2, art. 38,
art. 40 oraz art. 41 ustawy o NBP; art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 12 ust. 2a u.n.r.f.).
6.1.4. We wniosku z 27 lipca 2012 r. grupa posłów zaskarżyła zgodność z Konstytucją art. 85 pkt 1 i 3 ustawy o skok (tj. regulację
nadającą nowe brzmienie art. 2 u.n.r.f.). Jednakże art. 2 u.n.r.f., od momentu jego modyfikacji przez art. 85 pkt 2 ustawy
o skok z 2009 r., został dwukrotnie zmieniony (zob. art. 1 pkt 7 ustawy zmieniającej z 2013 r. oraz art. 1 ustawy z dnia 23
października 2013 r. o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 1567). Z
tego względu, według Marszałka Sejmu, w zakresie dotyczącym badania zgodności art. 2 u.n.r.f. (art. 85 pkt 2 ustawy o skok
z 2009 r.), w brzmieniu obowiązującym do 7 października 2013 r., postępowanie powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność
wydania wyroku.
6.1.5. Marszałek Sejmu wyraził pogląd, że we wnioskach z 15 oraz 23 lipca 2013 r. grupa senatorów i grupa posłów przedstawiły
uzasadnienie niezgodności z art. 2 (z zasadami subsydiarności, zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji), art.
7, art. 20 i art. 22 Konstytucji jedynie wobec art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. Natomiast zarzut niezgodności z
art. 32 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji grupa posłów we wniosku z 27 lipca 2012 r. postawiła tylko
względem art. 71 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. Ponadto grupa posłów we wniosku z 27 lipca 2012 r. zakwestionowała konstytucyjność
art. 71 ust. 4 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. zarzut ten opiera się jednak „na nieporozumieniu”. Jak wyjaśnił Marszałek Sejmu:
„Artykuł 71 ust. 4 u.s.k.o.k. nie zawiera punktów, a przedstawione uzasadnienie nie odnosi się do tego przepisu (...). Wobec
powyższego, przedmiotem badania zostanie uczyniony art. 71 ust. 1 i ust. 2 u.s.k.o.k. w aktualnym brzmieniu, a postępowanie
w zakresie dotyczącym oceny art. 71 ust. 4 u.s.k.o.k powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku”.
6.1.6. Wniosek o umorzenie postępowania Marszałek Sejmu złożył również w stosunku do art. 74c ust. 3, 5, 6, 10 i 14 ustawy
o skok, które zostały zakwestionowane we wnioskach grupy posłów z 23 lipca 2013 r. oraz grupy senatorów z 15 lipca 2013 r.
W jego przekonaniu, wnioskodawcy nie przedstawili dostatecznego uzasadnienia niezgodności z Konstytucją wspomnianych przepisów.
Podobne zastrzeżenie pojawiło się wobec naruszenia art. 93 Konstytucji przez art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 1 „w brzmieniu obowiązującym
do 1 stycznia 2014 r. i art. 62 ust. 1” ustawy o skok, a także niezgodności art. 55 ust. 1a ustawy o skok z art. 32 Konstytucji
– w opinii Marszałka Sejmu wnioskodawcy nie przedstawili argumentacji konstytucyjnej w tym zakresie.
6.1.7. Odrębnie Marszałek Sejmu odniósł się do możliwości oceny konstytucyjności: art. 1 pkt 39 lit. d ustawy zmieniającej
z 2013 r., którego jedyną treścią normatywną było uchylenie art. 73 ust. 7 ustawy o skok z 2009 r., art. 1 pkt 41 ustawy zmieniającej
z 2013 r., który derogował art. 74 ustawy o skok z 2009 r., oraz art. 81 pkt 5 lit. b ustawy o skok z 2009 r. w brzmieniu:
„w art. 81 w ust. 2 [u.r.] (…) uchyla się pkt 10”. Odwołując się do poglądów nauki prawa oraz orzecznictwa Trybunału, Marszałek
Sejmu stanął na stanowisku, że ocenie powinno podlegać to, czy po wejściu w życie przepisów uchylających ustawy podstawowe
(znowelizowane) „regulują wszystkie wymagane przez Konstytucję zagadnienia, czy też stanowią jedynie regulację częściową,
a ich niekonstytucyjność mogłaby wynikać m.in. z braku (pominięcia), powstałego na skutek derogacji przepisu, określonej treści.
(...) Zgodnie więc z zasadą falsa demonstratio non nocet, kontroli konstytucyjności powinien więc zostać poddany nie przepis derogujący – art. 1 pkt 39 lit. d ustawy nowelizującej
[ustawy zmieniającej z 2013 r.], lecz art. 73 ust. 8 u.s.k.o.k. [ustawy o skok] w zakresie, w jakim nie przewiduje ustalenia
wynagrodzenia zarządcy komisarycznego dopiero po zasięgnięciu opinii Kasy Krajowej oraz ograniczenia jego wynagrodzenia do
wysokości wynagrodzenia prezesa zarządu kasy, w której ustanowiono zarząd komisaryczny. Przedmiotem badania zostanie również
uczyniony art. 81 ust. 2 pkt 8 lit. d u.r. w zakresie, w jakim nie przewiduje obowiązku zasięgnięcia opinii Krajowej Spółdzielczej
Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w przypadku określania w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw finansów
publicznych szczególnych zasad rachunkowości spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych”.
6.1.8. Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w odniesieniu do art. 1 pkt 41 ustawy zmieniającej z 2013 r., ponieważ
„jedynym uzasadnieniem, jakie grupa posłów i grupa senatorów przedstawiła, jest niecelowość rozstrzygnięcia ustawodawcy” oraz
postulaty de lege ferenda.
6.1.9. Część zaskarżonych przez wnioskodawców przepisów ustawy o skok z 2009 r. została uchylona lub zmieniona, ale przepisy
ustawy zmieniającej z 2013 r. dodały do ustawy o skok (obowiązującej) tożsamą albo zbliżoną do uchylonej regulację.
6.1.10. Wobec przepisów ustawy o skok z 2009 r. zakwestionowanych we wniosku grupy posłów z 27 lipca 2012 r., a następnie
„zmodyfikowanych (art. 24 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 6, art. 44 ust. 1, art. 52 ust. 2, art. 71 ust. 1, art. 72 [zmienione brzmienie
ust. 1, dodany ust. 1a, ust. 2-5 pozostały bez zmian], art. 73 ust. 1 u.s.k.o.k. [art. 73 ust. 1 został zaskarżony we wniosku
z 27 lipca 2012 r., natomiast art. 73 ust. 1-3 został także zakwestionowany we wniosku grupy senatorów z 15 lipca 2013 r.
oraz we wniosku grupy posłów z 23 lipca 2013 r.]) oraz przepisów uchylonych ustawą nowelizującą (art. 46 ust. 1 i ust. 2 u.s.k.o.k.),
grupa posłów w piśmie z 14 sierpnia 2013 r. (...) podtrzymała zarzuty wyrażone we wniosku z 27 lipca 2012 r.”. Tym samym,
zdaniem Marszałka Sejmu, przedmiotem kontroli powinny być: art. 24 ust. 2, 3 i 6, art. 44 ust. 1, art. 52 ust. 2, art. 71
ust. 1 i 2, art. 72, art. 73 ust. 1 ustawy o skok w obowiązującym brzmieniu; poza zakresem zaskarżenia znalazł się natomiast
art. 24 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r., który na podstawie art. 1 pkt 11 lit. e ustawy zmieniającej z 2013 r. w związku z
art. 13 pkt 1 ustawy zmieniającej z 2013 r. utracił moc obowiązującą z dniem 29 maja 2014 r.
6.1.11. Marszałek Sejmu uznał, że choć art. 46 ustawy o skok z 2009 r. formalnie utracił moc obowiązującą, to jednak nadal
wywołuje skutki prawne. Na podstawie tego przepisu zostało wydane rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 marca 2013
r. w sprawie składki na pokrycie kosztów działalności Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej oraz nadzoru
sprawowanego przez Komisję Nadzoru Finansowego (Dz. U. poz. 341), a także decyzje administracyjne Komisji Nadzoru Finansowego
ustalające wysokość składki. Mimo że wspomniane rozporządzenie utraciło moc obowiązującą 1 stycznia 2014 r., a decyzje Komisji
Nadzoru Finansowego ustalające wartość należnej jej za 2012 r. składki zostały wydane na podstawie § 9 tego rozporządzenia,
art. 46 ustawy o skok z 2009 r., który nakłada na kasy obowiązek ponoszenia kosztów nadzoru – zdaniem Marszałka Sejmu – może
być przedmiotem kontroli, ponieważ ukształtował obowiązki kas.
6.1.12. Marszałek Sejmu stwierdził, że przepisy przejściowe i dostosowujące ustawy zmieniającej z 2013 r. (art. 86-91) „ekspirowały”,
co znaczy, że postępowanie w ich sprawie powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Terminy, w
jakich przepisy te miały wywrzeć skutki prawne, minęły; ich zakres zastosowania został „skonsumowany” (wyczerpał się wraz
z realizacją celu przepisów).
6.1.13. Z kolei art. 88 ustawy o skok z 2009 r., który przewiduje, że przepisy u.r. zostaną po raz pierwszy zastosowane do
sprawozdań finansowych kas za rok obrotowy rozpoczynający się w 2010 r. (wniosek grupy posłów z 27 lipca 2012 r.), był nowelizowany
jeszcze w okresie vacatio legis (zob. art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 października 2012 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych,
Dz. U. poz. 1166). „Uznać zatem należy, że podniesione zarzuty odnoszą się do art. 88 u.s.k.o.k. [ustawy o skok z 2009 r.]
w pierwotnym brzmieniu, który nigdy nie wszedł w życie”. Biorąc powyższe pod uwagę, Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania
w tym zakresie ze względu na utratę mocy obowiązującej przepisu, ewentualnie – ze względu na zbędność wydania wyroku.
6.1.14. Marszałek Sejmu wyjaśnił, że zarzut niezgodności art. 91 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. z art. 2 Konstytucji dotyczy
nieobowiązującego już przepisu, który został zmieniony jeszcze przed wejściem w życie (w okresie vacatio legis). W związku z tym postępowanie w zakresie dotyczącym badania zgodności art. 91 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r., w brzmieniu
obowiązującym do 25 października 2012 r., z art. 2 Konstytucji powinno zostać umorzone ze względu na zbędność wydania wyroku.
6.1.15. We wnioskach grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r. jako przedmiot kontroli został
wskazany art. 1 pkt 22 ustawy zmieniającej z 2013 r. (dotyczący art. 55 ustawy o skok). Wnioskodawcy nie uzasadnili jednak
zarzutu niekonstytucyjności, co znaczy – według Marszałka Sejmu – że postępowanie powinno zostać w tym zakresie umorzone na
podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
6.2. W przekonaniu Marszałka Sejmu art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok oraz art. 41 pkt 42 ustawy zmieniającej z 2013 r. zostały
uchwalone nieprawidłowo, bez zachowania wymogów procedury ustawodawczej.
6.2.1. W stosunku do art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. został postawiony zarzut niezgodności z art. 122 ust. 4 Konstytucji,
ponieważ ustawodawca nieprawidłowo wykonał, wydany w trybie kontroli prewencyjnej, wyrok Trybunału o sygn. Kp 10/09. W ocenie
Marszałka Sejmu, z tego, że sąd konstytucyjny stwierdza niezgodność ustawy w określonych granicach, nie wynika, że Sejm –
poruszając się w owych granicach i przestrzegając Konstytucji – traci kompetencję do samodzielnego i oryginalnego sanowania
niezgodności przez proponowanie rozwiązania alternatywnego albo wręcz przez wycofanie się ze swej wcześniejszej decyzji legislacyjnej.
Zwykle jest też tak, że środków i koncepcji osiągnięcia danego celu prawodawczego jest kilka i mają one charakter opcjonalny.
Wybór jednego z nich leży w gestii władzy ustawodawczej, która w tym zakresie ponosi polityczną odpowiedzialność za ewentualne
błędy merytoryczne i negatywne społeczne konsekwencje nowelizacji. Wyrażone w uzasadnieniu wyroku preferencje Trybunału co
do pożądanego kierunku zmian ustawy są niewiążącą prawnie opinią, wypowiedzianą poza jego podstawową jurysdykcją. Uzasadnienie
wyroku Trybunału nie ma mocy powszechnie obowiązującej i nie odnoszą się do niego przymioty powagi rzeczy osądzonej czy ostateczności
(nie sposób również uwagom Trybunału o skutkach swego orzeczenia przypisać waloru – spornego samego w sobie – tzw. ratio decidendi).
Usunięcie niezgodności stwierdzonej przez Trybunał w wyroku o sygn. Kp 10/09 nastąpiło na skutek wyznaczenia okresu, w którym
przepis przejściowy będzie miał zastosowanie, przez użycie sformułowania „24 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy [ustawy
o skok z 2009 r.]”. Po zmianie zakwestionowany przepis nie mógł być już retroaktywnie stosowany i nie stanowił normy pustej.
Ponadto art. 91 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. utrzymał w okresie przejściowym możliwość finansowania roszczeń członków kas
z tytułu zgromadzonych w kasach środków pieniężnych w wypadku jej upadłości, a zatem już na mocy tego przepisu można było
stwierdzić, że istniał obligatoryjny system gwarantowania depozytów członków kas. W związku z powyższym Marszałek Sejmu wywiódł,
że art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. jest zgodny z art. 122 ust. 4 Konstytucji.
6.2.2. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 1 pkt 42 ustawy zmieniającej z 2013 r. w części, w jakiej dodał art.
74c ust. 9 ustawy o skok, Marszałek Sejmu stwierdził, że konstytucyjnie dopuszczalny zakres poprawki Senatu nie został przekroczony.
Celem ustawy zmieniającej z 2013 r. było wprowadzenie specjalnych regulacji prawnych zmierzających do zwiększenia stabilności
kas przez stworzenie przepisów w zakresie procesów restrukturyzacyjnych w kasach oraz określenie zasad utworzenia i funkcjonowania
obowiązkowego systemu gwarantowania środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach SKOK lub należnych z tytułu wierzytelności
oraz zasad gromadzenia i wykorzystywania informacji o kasach (zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk nr 695/VII kadencja
Sejmu). Z uwagi na cel regulacji, jej zakres był zatem szeroki. Tymczasem z orzecznictwa Trybunału wynika, że poprawki senackie
mogą przewidywać nawet rozwiązania alternatywne, których kierunek jest przeciwstawny w stosunku do treści przyjętej przez
Sejm. Konkludując, Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że poprawka, która nadała treść art. 1 pkt 42 ustawy zmieniającej
z 2013 r., nie wykroczyła poza materię nowelizacji ustawy o skok, a przez to jest zgodna z art. 121 ust. 2 w związku z art.
118 ust. 1 oraz art. 119 ust. 1 Konstytucji (wzorce kontroli zostały skorygowane przez Marszałka Sejmu na podstawie zasady
falsa demonstratio non nocet).
6.3. Zdaniem Marszałka Sejmu, zarzuty wnioskodawców, że art. 7 ust. 1, 4-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 9a ust. 4, art.
10 ust. 1, art. 19, art. 20, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 25, art. 26 ust.
2, art. 30 ust. 2, art. 31 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 32, art. 34, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 2 i 3, art. 38 ust. 4, art.
41 ust. 2, art. 43, art. 44 ust. 4, art. 46 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2014 r., art. 47, art. 48 ust.
2 i 3, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 1 i 2, ust. 3 pkt 5 i ust. 4, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 i 3, art. 54 ust. 1, art.
55 ust. 4, art. 56 ust. 1, art. 60, art. 63 ust. 2b i 3, art. 68 ust. 2 i 3, art. 71 ust. 1 i 2, art. 71a, art. 72, art. 73
ust. 1, art. 73a ust. 2, art. 74c ust. 4, 9, 12 i 13, art. 74t ustawy o skok, art. 12 ust. 2 oraz art. 38-41 ustawy o NBP,
art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 12 ust. 2a u.n.r.f., art. 20g w zakresie, w jakim dotyczy nabywcy wybranych praw majątkowych
lub wybranych zobowiązań kasy, art. 20j, art. 38l pkt 1 ustawy o BFG w zakresie, w jakim wyłącza z definicji deponenta osoby
pełniące funkcje kierowników oddziałów i ich zastępców, art. 81 ust. 2 pkt 8 lit. d w zakresie, w jakim nie przewiduje obowiązku
zasięgnięcia opinii Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w wypadku określania w drodze rozporządzenia przez
ministra właściwego do spraw finansów publicznych szczególnych zasad rachunkowości spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych,
oraz art. 83 ust. 2 pkt 7 u.r. – są nietrafne, a zaskarżone przepisy nie naruszają zasady minimalizacji ingerencji prawotwórczej
(zasady subsydiarności) wywodzonej z art. 2 Konstytucji oraz zasady pomocniczości wyrażonej we wstępie do Konstytucji.
Marszałek Sejmu podkreślił, że ingerencja ustawodawcy w system SKOK przez objęcie kas i Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej
państwowym nadzorem Komisji Nadzoru Finansowego, ustawowe ukształtowanie elementów ich organizacji oraz procesów restrukturyzacyjnych
była podyktowana ważnymi względami konstytucyjnymi oraz była potrzebna i uzasadniona. Twierdzenie, że przed wejściem w życie
ustawy o skok z 2009 r. i ustawy zmieniającej z 2013 r. system SKOK działał prawidłowo i nie wymagał zmian, Marszałek Sejmu
uznał za kontrfaktyczne.
Impulsem dla nowego ukształtowania systemu SKOK był wzrost jego aktywów oraz zakresu działalności kas. Na podstawie ustawy
z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 1, poz. 2, ze zm.; dalej:
ustawa o skok z 1995 r.) niemożliwe było ustalenie w drodze regulacji o charakterze powszechnie obowiązującym współczynników
bezpieczeństwa i wprowadzenie jasnych zasad polityki kredytowo-lokacyjnej, koniecznych dla tak rozbudowanego systemu SKOK.
Marszałek Sejmu zajął stanowisko, że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie nadzoru państwowego i zmian w organizacji
wewnętrznej SKOK z uwagi na ocenę zagrożeń bezpieczeństwa powierzonych kasom środków pieniężnych przez członków kas. Nadzór
przekazany Komisji Nadzoru Finansowego miał więc na celu zwiększenie stabilności kas przez uregulowanie procesów restrukturyzacyjnych
oraz określenie zasad utworzenia i funkcjonowania obowiązkowego systemu gwarantowania depozytów. Postulat objęcia działalności
SKOK nadzorem państwowym był wysuwany również w literaturze prawniczej oraz soft law modelowego prawa unii kredytowych (Model Law for Credit Unions) opracowanego przez Światową Radę Związków Kredytowych. Jak stwierdził Marszałek Sejmu, „działalność bankowa, niezależnie
od tego, przez jaki podmiot jest prowadzona, powinna zostać objęta państwowym nadzorem bankowym (finansowym)”. Konstytucyjnym
uzasadnieniem działań legislacyjnych była w tym wypadku zasada dobra wspólnego.
6.4. Odnosząc się do zarzutu retroaktywności, Marszałek Sejmu ocenił, że art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 25, art. 43,
art. 46 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2014 r., art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 1, art. 52 ust.
2, art. 56 ust. 1 ustawy o skok oraz art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r. są zgodne z art. 2 Konstytucji. Ustawa o skok określa
zasady tworzenia, organizacji i działalności SKOK, w tym poddaje ich działalność nadzorowi państwowemu; jej przepisy regulują
sytuacje pro futuro. Zgodnie z art. 93 ustawy o skok z 2009 r., ustawa wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia (niektóre przepisy
weszły w życie w terminie późniejszym), zaś art. 86-91 ustawy o skok są przepisami przejściowymi, dostosowującymi system SKOK
do nowych warunków jego funkcjonowania i rozkładają ten proces w czasie. Wszystkie przepisy ustawy o skok znajdują zastosowanie
dopiero od momentu ich wejścia w życie; nie odnoszą się do stosunków prawnych zaistniałych i zakończonych przed datą wejścia
w życie ustawy.
6.5. Wnioskodawcy ponieśli także zarzut zbyt krótkich okresów vacatio legis ustawy o skok z 2009 r. oraz ustawy zmieniającej z 2013 r.
Marszałek Sejmu wyjaśnił, że wprowadzony przez art. 93 ustawy o skok z 2009 r. okres vacatio legis jest dłuższy (3 miesiące) od standardowego (14 dni). Ponadto niektóre przepisy weszły w życie po 9 lub 18 miesiącach od ogłoszenia
ustawy. Sama ustawa o skok z 2009 r. została uchwalona 5 listopada 2009 r., a ogłoszona 26 lipca 2012 r. Wydłużenie okresu
pomiędzy uchwaleniem ustawy a jej ogłoszeniem spowodowane było złożeniem wniosku do TK w trybie kontroli prewencyjnej.
Z kolei ustawa zmieniająca z 2013 r. co do zasady weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tj.
12 czerwca 2013 r. (niektóre przepisy miały dłuższy okres spoczywania). Przepisy dostosowujące ustawy zmieniającej z 2013
r. (art. 8-12) gwarantowały jednak niezbędny czas, mierzony od dnia wejścia w życie ustawy, na dostosowanie do nowych wymogów
przewidzianych dla podmiotów tworzących system SKOK. Na przykład w ciągu 12 miesięcy od 12 czerwca 2013 r. kasy miały dostosować
swoją działalność w zakresie powierzania przedsiębiorcy (zagranicznemu) wykonywanie czynności kas do wymogów ustawowych.
W związku z powyższym, zdaniem Marszałka Sejmu, okres vacatio legis był odpowiedni i należało uznać, że art. 93 ustawy o skok z 2009 r. i art. 13 ustawy zmieniającej z 2013 r. są zgodne z art.
2 Konstytucji.
6.6. Marszałek Sejmu nie podzielił zarzutu wnioskodawców, że art. 7 ust. 4-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 9a ust. 4, art.
10 ust. 1, art. 12 ust. 3, art. 19, art. 21 ust. 3, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 24 ust. 5 w związku z art. 24 ust.
6, art. 93, art. 25, art. 26 ust. 2, art. 31 ust. 1 pkt 2, art. 34, art. 37 ust. 2, art. 43, art. 44 ust. 1, art. 46 ust.
1 i 2 w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2014 r., art. 51 ust. 3 pkt 5 i ust. 4, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 4, art.
57 ust. 1, art. 58, art. 71 ust. 1 i 2, art. 71a, art. 72, art. 72b, art. 73 ust. 1-3, art. 73a ust. 2, art. 74c ust. 4, 8,
9, 12 i 13 oraz art. 93 ustawy o skok, a także art. 38l pkt 1 ustawy o BFG w zakresie, w jakim wyłącza z definicji deponenta
osoby pełniące funkcje kierowników oddziałów kasy i ich zastępców, art. 12 ust. 2 oraz art. 38-41 ustawy o NBP – są niezgodne
z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji.
6.6.1. Wnioskodawcy postawili zarzut dowolności określania przez organ nadzoru zakresu okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia
sprawy administracyjnej oraz ustanowienia „otwartego” katalogu środków nadzorczych Komisji Nadzoru Finansowego. W ocenie Marszałka
Sejmu, w wypadku jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych organy nadzoru państwowego są obowiązane do poszukiwania takiej
wykładni przepisów, która będzie zgodna z Konstytucją. „W demokratycznym państwie prawnym nie można ponadto zakładać a priori, że organy administracji rządowej oraz sądy będą nadużywały swoich uprawnień; wręcz odwrotnie, w demokratycznym i opartym
na wolności państwie należy założyć, iż ingerencje w prawa i wolności będą dokonywane w legalny, konstytucyjny sposób (...)”.
Ponadto to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zaskarżone przepisy naruszają Konstytucję, samo odnotowanie zagrożenia
nie wzrusza domniemania konstytucyjności ustawy.
6.6.2. Według Marszałka Sejmu, przesłanki odmowy wydania zezwolenia na utworzenie kasy przez Komisję Nadzoru Finansowego,
określone w art. 7 ust. 5 ustawy o skok z 2009 r., są dostatecznie precyzyjne. Pierwszą przesłanką jest niespełnienie wymagań
obowiązujących przy tworzeniu kasy. Ustawodawca nie doprecyzował tego pojęcia. Wykładnia systemowa nakazuje jednak przyjąć,
że chodzi o wymagania materialne, a nie formalne (np. przyszli członkowie nie są połączeni więzią o charakterze zawodowym
lub organizacyjnym); braki formalne mogą zostać usunięte w innym trybie (np. niezałączenie statutu kasy).
Druga przesłanka dotyczy sytuacji, gdy zamierzona działalność kasy naruszałaby przepisy prawa albo nie gwarantowałaby bezpieczeństwa
gromadzonych w kasie środków. Ustalenie przez organ nadzoru, że działalność będzie naruszać przepisy prawa wymaga stwierdzenia
niezgodności pomiędzy regulacjami prawa powszechnie obowiązującego w Polsce a zamierzoną działalnością. Ocenie podlegają zatem
nie tylko regulacje nakładające na kasę obowiązki wynikające z ustawy o skok, ale wszystkie przepisy prawa w rozumieniu art.
87 Konstytucji, a także akty prawne organizacji międzynarodowych (przede wszystkim rozporządzenia odpowiednich instytucji
Unii Europejskiej). Ze względu na to, że zezwolenie na utworzenie kasy stanowi ograniczenie konstytucyjnej wolności, przesłanki
odmowy muszą być interpretowane wąsko. Komisja Nadzoru Finansowego jest również obowiązana do odmowy wydania zezwolenia na
utworzenie kasy, gdy zamierzona działalność nie gwarantuje bezpieczeństwa gromadzonych w kasie środków. Przesłanka ta ma szerszy
zakres przedmiotowy niż „niezgodność z przepisami prawa”, choć każda niezgodna z prawem działalność kasy pociąga za sobą brak
gwarancji bezpieczeństwa gromadzonych środków. Ustawodawca założył jednak, że istnieją sytuacje, w których zamierzona działalność
będzie legalna, lecz nie będzie gwarantować bezpieczeństwa. Przesłanka ta odnosi się w szczególności do ekonomicznej oceny
przedstawionych przez założycieli planów inwestycyjnych, finansowych, silnych i słabych stron przedsięwzięcia, szans i zagrożeń.
Ze względu na stopień skomplikowania materii, jaką stanowią mechanizmy działania rynków finansowych, konieczne jest stosowanie
w ustawie pojęć ogólnych, umożliwiających organowi nadzoru efektywne wykonywanie jego funkcji. Co więcej, zdaniem Marszałka
Sejmu, zapewnienie Komisji Nadzoru Finansowego „swobody uznania” jest zasadne.
6.6.3. Artykuł 7 ustawy o skok z 2009 r. ustanawia wymóg uzyskania zezwolenia na utworzenie kas, ustala procedurę jego uzyskania
i treść zezwolenia. Artykuł 7 ust. 6 ustawy o skok z 2009 r. upoważnia Komisję Nadzoru Finansowego do określenia wzoru wniosku
o zezwolenie, po zaopiniowaniu przez Kasę Krajową. Zakres wymaganych informacji, które muszą przedstawić założyciele, wynika
z przepisów ustawy o skok. Marszałek Sejmu podkreślił, że wzór wniosku ma charakter pomocniczy i „techniczny” (wniosek można
złożyć również w innej formie pisemnej), a organ nadzoru jest związany przepisami ustawy o skok i może oczekiwać przekazania
wyłącznie tych informacji i dokumentów, do których jest upoważniony prawnie.
Ustalając wzór wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie kasy, Komisja Nadzoru Finansowego nie wkracza arbitralnie (dowolnie)
w sferę praw i wolności obywateli lub innych podmiotów prawa. Określenie wzoru wniosku służy zwiększeniu szybkości i efektywności
załatwiania sprawy administracyjnej. W rzeczywistości ułatwia zatem obywatelom (założycielom kasy) kontakt z organem nadzoru
i uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia.
6.6.4. Zgodnie z art. 7 ust. 4 i 5, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21 ust. 3, art. 51 ust. 4, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o skok z
2009 r., Komisja Nadzoru Finansowego jest upoważniona do podejmowania władczych rozstrzygnięć wobec kas lub Kasy Krajowej
– akceptacji zmian statutu, zgody na powołanie prezesa zarządu kasy, członków zarządu Kasy Krajowej, zlecenia podjęcia określonych
działań kasie i Kasie Krajowej, środków nadzorczych. Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że przepisy te są zgodne z konstytucyjną
zasadą określoności prawa.
Marszałek Sejmu wyjaśnił, że nadzór finansowy może być wykonywany tylko w zakresie, w formach i na zasadach uregulowanych
przepisami prawa. Gdy podmiotami nadzorowanymi są osoby trzecie, ingerencja nadzorcza może zostać dokonana jedynie na podstawie
przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W związku z posłużeniem się przez ustawodawcę przykładowym (a nie enumeratywnym)
katalogiem narzędzi nadzoru nie można twierdzić, że nadzór ten może być realizowany w dowolnej formie, a upoważnienie ma charakter
blankietowy. Niejednoznacznie zredagowane przepisy regulujące nadzór muszą zostać zinterpretowane za pomocą metody (techniki)
wykładni w zgodzie z Konstytucją. Dopiero trwała wadliwa praktyka, polegająca np. na uzurpowaniu sobie przez organ nadzoru
instrumentów i procedur nadzoru nieznajdujących wyraźnego ustawowego umocowania, mogłaby zaktualizować konieczność doprecyzowania
(uściślenia) zakwestionowanych przepisów, czego nie można zakładać, a co w przyszłości może być również przedmiotem odrębnego
postępowania przed Trybunałem. Podejmowane w toku nadzoru nad przestrzeganiem przepisów ustawy o skok z 2009 r. działania
Komisji Nadzoru Finansowego przybierają ostatecznie postać decyzji administracyjnej (art. 21 ust. 3, art. 51 ust. 4, art.
71 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r.), co umożliwia skorzystanie przez podmioty nadzorowane ze środków prawnych, takich jak wystąpienie
o powtórne rozpatrzenie sprawy oraz skarga do sądu administracyjnego. Środki nadzoru są zatem kontrolowane sądownie.
Dlatego, podsumował Marszałek Sejmu, użyte w zakwestionowanym art. 71 ustawy o skok z 2009 r. wyrażenie „w szczególności”
musi być odczytane jako dopuszczające wykonywanie nadzoru także za pomocą innych niż wyliczone w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy
o skok z 2009 r. instrumentów, środków i procedur, jednak tylko takich, które znajdują odzwierciedlenie w kompetencjach powierzonych
organowi nadzoru. Ze względu na stopień skomplikowania materii, jaką są mechanizmy działania rynków finansowych, konieczne
jest użycie pojęć ogólnych, które umożliwią organowi nadzoru efektywne wykonywanie swojej funkcji.
Marszałek Sejmu nie uznał także zarzutów braku określoności art. 7 ust. 4, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21 ust. 3 oraz art. 51
ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. Stwierdził, że są one dostatecznie precyzyjne i nie zagrażają rozchwianiu praktyki ich stosowania;
zarzuty wnioskodawcy są w całości nietrafne.
6.6.5. W odniesieniu do art. 9 ustawy o skok z 2009 r. Marszałek Sejmu zajął stanowisko, że przepis ten musi być poddawany
rygorystycznej wykładni i jest podstawą prawną żądania tylko informacji i dokumentów koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy
administracyjnej, której przedmiotem będzie wydanie zezwolenia lub zgody wymaganej przez ustawę o skok albo odmowa ich wydania.
Tak interpretowany przepis spełnia standard konstytucyjny.
6.6.6. Wnioskodawcy zarzucili, że art. 9a ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. jest dysfunkcjonalny. Marszałek Sejmu uznał, że pojęcie
„nakazuje kasie, w drodze decyzji, zmianę albo rozwiązanie umowy” musi być rozumiane jako żądanie przedsięwzięcia stosownych
czynności przez kasę, które doprowadzą do stanu zgodnego z wymogami stawianymi przez organ nadzoru. Efektywność nadzoru wymaga,
aby Komisja Nadzoru Finansowego już w żądaniu określiła (w osnowie, a nie uzasadnieniu decyzji administracyjnej), które z
postanowień umowy muszą ulec zmianie i na czym ma ona polegać. Na kasie ciąży obowiązek podjęcia stosownych czynności, które
mają doprowadzić do zmiany wiążącego ją statusu prawnego (kontraktowego). Gdy organ nadzoru żąda rozwiązania danej umowy o
outsourcing, kasa także musi podjąć działania zmierzające do tego celu.
6.6.7. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2014 r., kasy były zobowiązane
do wnoszenia do Kasy Krajowej rocznej składki. Składka była przeznaczona na pokrycie kosztów działalności Kasy Krajowej i
nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego. Jej wysokość ustalał Minister Finansów, jednak nie mogła być wyższa niż 0,024% aktywów
kasy. Wnioskodawca zarzucił, że art. 46 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest wewnętrznie sprzeczny i dysfunkcjonalny. Marszałek
Sejmu replikował, że nadzór nad rynkiem finansowym jest zadaniem państwa. Ponoszenie kosztów nadzoru przez podmioty nadzorowane
stanowi mechanizm przyjęty we wszystkich sektorach rynku finansowego (por. np. art. 19 u.n.r.f.). Ustawodawca wyznaczył identyczną
jak dla SKOK maksymalną wysokość wpłat na pokrycie kosztów nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad bankami. Na kasy został
nałożony obowiązek wykonalny i spełniający ważne cele publiczne.
6.6.8. Zaskarżony art. 51 ust. 1 i ust. 3 pkt 5 ustawy o skok z 2009 r. wprowadził wymóg posiadania przez trzech członków
zarządu Kasy Krajowej, w tym prezesa, wykształcenia i doświadczenia zawodowego niezbędnego do kierowania instytucją finansową.
Niespełnienie tej przesłanki powodowało, że organ nadzoru musiał odmówić wyrażenia zgody na powołanie kandydata na członka
zarządu. Z kolei zarząd Kasy Krajowej mógł składać się z trzech, czterech albo pięciu osób, w tym – niezależnie od tego, jaka
liczba członków zarządu została ustanowiona w statucie – trzech z nich musiało uzyskać zgodę organu nadzoru na pełnienie swojej
funkcji. Marszałek Sejmu uznał, że zarzuty są bezpodstawne; przepisy nie nastręczają żadnych kłopotów wykładniczych, a ich
ratio jest oczywiste z punktu widzenia dbałości o bezpieczeństwo finansowe kas.
6.6.9. Marszałek Sejmu nie zgodził się ze stwierdzeniem, że art. 24 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. narusza zasadę prawidłowej
legislacji, ponieważ „nadmiernie zawęża (...) katalog pozycji, które mogą być zaliczone do funduszy własnych kasy”. W opinii
Marszałka Sejmu, przepis ten nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i nie jest dysfunkcjonalny – zawiera wyczerpujące wyliczenie
pozycji bilansowych, które mogą stanowić składniki funduszy własnych kasy. Podobnie Marszałek Sejmu jest zdania, że zgodne
z Konstytucją są art. 25 oraz art. 26 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. – wnioskodawca zarzucał, że przepisy są wewnętrznie sprzeczne
i niezgodne z prawem spółdzielczym.
6.6.10. Wnioskodawca zakwestionował art. 24 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 6 i art. 93 ustawy o skok z 2009 r., które dotyczyły
ustalenia współczynnika wypłacalności kas na poziomie 5%. Marszałek Sejmu wywiódł, że decyzja o wysokości współczynnika wypłacalności
kas leży w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy, za którą ponosi polityczną odpowiedzialność. Ratio legis było zwiększenie bezpieczeństwa zgromadzonych w kasach środków pieniężnych; współczynnik jest niższy niż ten, który są zobowiązane
utrzymać banki (8%). Notabene także Kasa Krajowa zalecała kasom utrzymywanie 5% wskaźnika kapitałowego (wypłacalności) w sytuacji,
gdy kasa udzielała kredytów gospodarczych.
Kasy miały 18 miesięcy na dostosowanie współczynnika wypłacalności do poziomu wymaganego ustawowo, co było okresem dostatecznym.
Marszałek Sejmu odnotował również, że wnioskodawca nie sprecyzował, jakie konkretnie przepisy u.r. zostały naruszone przez
przepisy ustawy o skok z 2009 r. Niemniej zarzut niezgodności ustawy o skok z 2009 r. z przepisami u.r. w istocie jest wnioskiem
o poziomą kontrolę prawa, do której Trybunał nie jest uprawniony. Kwestię sprzeczności pomiędzy aktami tej samej rangi regulują
właściwe danej gałęzi prawa normy kolizyjne.
6.6.11. W przekonaniu Marszałka Sejmu, zarzuty wobec art. 10 ustawy o skok z 2009 r., który stanowił m.in., że między osobami
tworzącymi kasę powinny występować więzi o charakterze zawodowym lub organizacyjnym, są bezpodstawne. Istnienie więzi między
członkami credit unions jest ich cechą charakterystyczną; jest również czynnikiem ograniczającym ryzyko kredytowe.
6.6.12. Marszałek Sejmu wyjaśnił znaczenie art. 12 ust. 3, art. 19 oraz art. 22 ustawy o skok z 2009 r., dowodząc, że nie
są dysfunkcjonalne i niedookreślone; ustawowa ingerencja w wewnętrzną organizację kasy, w tym nakaz wykonywania funkcji w
organach kas bezpłatnie (z wyjątkiem funkcji członka zarządu), jest niezbędna ze względu na przedmiot jej działalności. Regulacja
zawarta w art. 19 ustawy o skok odpowiada art. 11 ustawy o skok z 1995 r., który także przewidywał społeczne wykonywanie funkcji
członków organów kas (z tym że statut mógł przewidywać wynagradzanie członków zarządu), a art. 22 ust. 1 ustawy o skok z 2009
r., ograniczający liczbę komisji kredytowych kas (organów opiniodawczych działających w kasach), ma tożsame brzmienie z art.
13 ustawy o skok z 1995 r., który nie budził zastrzeżeń konstytucyjnych.
6.6.13. Wnioskodawca zaskarżył przepisy ustanawiające normy ostrożnościowe, które mają znaczenie dla bezpieczeństwa środków
powierzonych instytucjom parabankowym. Marszałek Sejmu stwierdził, że art. 31 ust. 1 pkt 2, art. 34 i art. 37 ust. 2 ustawy
o skok z 2009 r. są dostatecznie precyzyjne, a ich funkcją jest m.in. przeciwdziałanie, niebezpiecznej dla bezpieczeństwa
depozytów i stabilności finansowej kas, koncentracji pożyczek i kredytów udzielonych członkom organów kasy oraz ustanowienie
reguł właściwego zabezpieczania kredytów.
6.6.14. Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że art. 43 i art. 44 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r., które zakazują Kasie Krajowej
prowadzenia działalności innej niż działalność określona w ustawie o skok lub ustawach odrębnych oraz nakazują jej prowadzenie
wyłącznie na rzecz swoich członków, nie są ani dysfunkcjonalne, ani wewnętrznie sprzeczne. Kasa Krajowa nie może prowadzić
dowolnej działalności, ale tylko tę, która została przewidziana w ustawie. Kasa Krajowa, w której obligatoryjnie zrzeszają
się wszystkie kasy, jest podmiotem prowadzącym działalność służebną wobec kas.
6.6.15. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r., funduszami własnymi Kasy Krajowej jest fundusz udziałowy i fundusz
zasobowy. Ten pierwszy powstaje z wpłat udziałów członkowskich, ten drugi z wpłat wpisowego wnoszonego przez członków. Przepis
nie wymienia funduszu stabilizacyjnego jako funduszu własnego Kasy Krajowej. Marszałek Sejmu nadmienił, że „[n]ie jest jasny
charakter zarzutu wnioskodawcy”, w szczególności, czy wnioskodawca stawia zarzut pominięcia ustawodawczego, czy dąży do uchylenia
całego zaskarżonego przepisu.
Co do zasady, fundusz stabilizacyjny jest specjalnym, wyodrębnionym w Kasie Krajowej funduszem o charakterze celowym. Nie
został zaliczony do funduszy własnych Kasy Krajowej, a jego charakter jest „specyficzny”; służy zapewnieniu stabilności finansowej
systemu SKOK (Kasa Krajowa nie ma swobody dysponowania jego środkami). Zdaniem Marszałka Sejmu, do oceny „czy została naruszona
regulacja konstytucyjna, nie jest relewantny fakt, czy fundusz stabilizacyjny został zaliczony do funduszy własnych Kasy Krajowej,
lecz czy została, ponad standard konstytucyjny, ograniczona możność jego rozporządzaniem”. Tymczasem możliwy sposób rozporządzania
(inwestowania) środków funduszu stabilizacyjnego nie uległ zmianie; fundusz stabilizacyjny, jak i sama Kasa Krajowa odgrywają
poza tym rolę „służebną” wobec kas.
Majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Nawet gdyby przyjąć, że decyzją ustawodawcy fundusz stabilizacyjny
zmienił kwalifikację prawną z funduszu własnego i celowego na obcy dla Kasy Krajowej (verba legis „wyodrębniony w Kasie Krajowej”), to z punktu widzenia członków Kasy Krajowej, którzy tworzą fundusz stabilizacyjny, zakwestionowany
przepis nie dokonał zmiany. Fundusz stabilizacyjny nadal pozostaje własnością członków Kasy Krajowej. Nie można więc zasadnie
twierdzić, że dochodzi do wywłaszczenia Kasy Krajowej, a przyjęte rozwiązanie legislacyjne jest irracjonalne.
6.6.16. Wnioskodawca postawił zarzut niezgodności art. 55 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r., który stanowił, że ze środków funduszu
stabilizacyjnego nie mogą być pokrywane straty bilansowe Kasy Krajowej. Marszałek Sejmu wyjaśnił, że pokrywanie straty bilansowej
z bieżącej nadwyżki bilansowej jest niedopuszczalne, albowiem ta przy zaistnieniu straty co do zasady nie wystąpi (nadwyżka
musi powiększyć fundusz stabilizacyjny). Jako źródło pokrycia straty ustawodawca wskazał nadwyżki przyszłych okresów, jako
najbliższe w czasie dostępne nadwyżki bilansowe. Ratio legis tej regulacji to dążenie do jak najszybszego rozliczenia odnotowanej straty, bez naruszenia stabilności systemu kas (funduszu
stabilizacyjnego). Gdy takiej nadwyżki nie ma lub jest niewystarczająca, wówczas strata bilansowa Kasy Krajowej jest pokrywana
z funduszu zasobowego, a w części przekraczającej fundusz zasobowy – z funduszu udziałowego.
6.6.17. Marszałek Sejmu nie zgodził się z zarzutem, że art. 57 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r., który stanowi, że Kasa Krajowa
prowadzi działalność niezarobkową, jest sprzeczny z systemowymi założeniami ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze
(Dz. U. z 2013 r. poz. 1443; dalej: prawo spółdzielcze). Pozycja Kasy Krajowej jest wyjątkowa. Stanowi ona utworzoną na podstawie
ustawy spółdzielnię osób prawnych, w której obligatoryjnie muszą zrzeszać się kasy. Jej podstawowym zadaniem jest zapewnienie
stabilności finansowej kas. Maksymalizacja zysku i związane z nią poszerzenie działalności prowadzi wprost do wzrostu ryzyka,
co z kolei zagraża funkcji stabilizacyjnej Kasy Krajowej. Zakaz prowadzenia przez Kasę Krajową działalności zarobkowej, wprowadzony
w art. 38 ust. 1 ustawy o skok z 1995 r., zdaniem Marszałka Sejmu, powinien nadal obowiązywać ze względu na potrzebę stabilności
finansowej kas (mimo że Kasa Krajowa została pozbawiona funkcji nadzorczej wobec kas).
6.6.18. W opinii Marszałka Sejmu, art. 58 ustawy o skok z 2009 r., który określa zasady zwrotu wkładów wniesionych przez kasę
na fundusz stabilizacyjny w razie ustania członkostwa w Kasie Krajowej, nie budzi zastrzeżeń konstytucyjnych. W myśl art.
41 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r., kasy muszą stać się członkami Kasy Krajowej i wnieść wkład na rzecz funduszu stabilizacyjnego.
Artykuł 58 ustawy o skok ustala zasady zwrotu wkładu na fundusz stabilizacyjny w przypadku utraty członkostwa w Kasie Krajowej.
Utrata członkostwa w Kasie Krajowej może nastąpić wyłącznie w razie upadłości albo likwidacji kasy lub jej przejęcia.
6.6.19. Wnioskodawcy zakwestionowali art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o skok. Postawili tezę, że środki nadzorcze wskazane w tych
przepisach są niewykonalne, nieuwzględniające charakteru kasy oraz Kasy Krajowej. Marszałek Sejmu replikował, że celem ustawodawcy
było udzielenie Komisji Nadzoru Finansowego efektywnych narzędzi nadzoru zarówno nad kasami, jak i Kasą Krajową, przy czym
dolegliwość tych narzędzi powinna być zróżnicowana. Organ musi posiadać również środki nadzoru o charakterze perswazyjnym
(mniej stanowczym), takie jak zalecenia. Tym samym, jeśli Kasa Krajowa prowadziłaby niezgodną z ustawą działalność, np. stosowałaby
różne formy reklamy, organ nadzoru mógłby wystosować wobec niej zalecenie zaniechania tej działalności, a gdyby takie zalecenie
nie zostało zrealizowane – nakazać, po wcześniejszym upomnieniu na piśmie, zaprzestanie działalności reklamowej.
6.6.20. Wnioskodawcy zakwestionowali art. 71a ustawy o skok, na podstawie którego niektóre decyzje Komisji Nadzoru Finansowego
uzyskiwały rygor natychmiastowej wykonalności. Marszałek Sejmu stwierdził, że zarzut wnioskodawców był jedynie postulatem
de lege ferenda – odnosił się do celowości obowiązującej regulacji.
6.6.21. Zakwestionowany został również art. 72 ustawy o skok z 2009 r., który umożliwiał Komisji Nadzoru Finansowego nakładanie
na członków zarządu kas oraz Kasy Krajowej kar pieniężnych do wysokości sześciokrotności minimalnego wynagrodzenia za pracę,
w wypadku niewykonania zaleceń organu nadzoru albo nieudzielenia mu informacji. Marszałek Sejmu nie podzielił zastrzeżeń wnioskodawcy.
Zaskarżony przepis, w ocenie Marszałka Sejmu, statuuje typowy środek nadzoru ad personam stosowany wobec podmiotów rynku finansowego, który ma zapewnić efektywność nadzoru, a przez to stabilność rynku finansowego
i zaufanie do niego. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej podlega kontroli sądów administracyjnych.
6.6.22. Wnioskodawcy zaskarżyli art. 72b ustawy o skok, ponieważ Kasa Krajowa, której działalność jest zdeterminowana w znacznej
mierze przepisami ustawowymi, nie może optymalizować zasad swojej działalności, aby zwiększyć efektywność ekonomiczną. Marszałek
Sejmu zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o skok określają działania Kasy Krajowej, do których podjęcia jest zobowiązania, jak
i sposób inwestowania środków finansowych pozostających w jej dyspozycji. Regulacje te nie wykluczają jednak możliwości optymalizacji
ekonomicznej, zwłaszcza po stronie wydatkowej: zatrudnienia, funduszu płac, kosztów funkcjonowania (zakupy biurowe, flota
samochodowa, koszt IT itp.), a także rozmiarów prowadzonej działalności (zakres i koszt szkoleń czy działalności wydawniczej);
ustawa o skok nie jest zatem w tej części „wewnętrznie sprzeczna”. W wypadku powstania straty bilansowej albo groźby jej powstania
jest możliwe przygotowanie i skuteczne przeprowadzenie programu naprawczego.
6.6.23. Wnioskodawcy zaskarżyli art. 73a ust. 2 ustawy o skok, dotyczący ustanowienia w kasie lub Kasie Krajowej zarządcy
komisarycznego, ze względu na „niejasność przesłanek ingerencji nadzorczej”. Zdaniem Marszałka Sejmu, interpretacja przesłanek
ustanowienia zarządcy komisarycznego nie powinna sprawiać adresatom regulacji (kasy, Kasa Krajowa, Komisja Nadzoru Finansowego,
sądy administracyjne) trudności. Sankcja nadzorcza może zostać zastosowana wówczas, gdy „skład zarządu kasy lub Kasy Krajowej
nie odpowiada wymogom ustawy”. Wymogi odnoszące się do składu zarządu kasy regulują: art. 18 ust. 1 (wprowadza przesłankę
niekaralności), ust. 4 (nakłada obowiązek dawania rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania kasą, posiadania określonego
w ustawie wykształcenia, obowiązek posiadania kwalifikacji i doświadczenia niezbędnego do kierowania kasą), art. 20 (określa
liczbę członków zarządu, jego sposób powoływania i odwoływania) oraz art. 21 ustawy o skok (wprowadza wymóg uzyskania zgody
Komisji Nadzoru Finansowego na objęcie stanowiska prezesa kasy). Natomiast zarząd Kasy Krajowej musi zostać ukształtowany
zgodnie z art. 51 ustawy o skok. Przepis ten określa liczbę członków zarządu, sposób ich powoływania i odwoływania, wymogi
odnoszące się do ich kwalifikacji, wykształcenia oraz niekaralności.
6.6.24. Artykuł 74c ustawy o skok określa postępowanie w wypadku, gdy strata bilansowa kasy spowoduje obniżenie wyrażonego
procentowo stosunku funduszy własnych do wartości aktywów poniżej 1%. W razie nieuzyskania pomocy finansowej z funduszu stabilizacyjnego
za zgodą Komisji Nadzoru Finansowego może dojść do przejęcia kasy, jej wybranych praw majątkowych albo zobowiązań. Przejmującym
powinna zostać inna kasa. Dopiero wobec braku zgody innej kasy na przejęcie kasy lub wobec braku możliwości przejęcia kasy
przez inną kasę, przejmującym może zostać bank. Alternatywą jest likwidacja kasy. Wydając decyzję o przejęciu kasy przez bank
albo o likwidacji kasy, Komisja Nadzoru Finansowego uwzględnia potrzebę ochrony stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa
środków zgromadzonych na rachunkach kasy.
Przejęcie kasy musi nastąpić za zgodą kasy albo banku. Tryb i terminy przejęcia lub likwidacji określa decyzja Komisji Nadzoru
Finansowego. Od decyzji Komisji Nadzoru Finansowego o przejęciu albo likwidacji kasy nie można wnieść wniosku o ponowne rozpatrzenie
sprawy, lecz jej rada nadzorcza może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia decyzji.
Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji, jednakże przed rozpatrzeniem skargi nie może być rozpoczęte zbywanie majątku
kasy w likwidacji. W wypadku uznania skargi na decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych
zobowiązań kasy za zasadną, sąd orzeka o jej wydaniu z naruszeniem prawa. Innymi słowy, sąd administracyjny nie może uchylić
decyzji Komisji Nadzoru Finansowego o przejęciu kasy bądź wybranych praw majątkowych lub zobowiązań w całości bądź w części
oraz nie może stwierdzić jej nieważności. Może jedynie stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Ponadto przejęcie wybranych
praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy nie wymaga zgody dłużników, wierzycieli oraz członków kasy, której prawa majątkowe
lub zobowiązania są przedmiotem przejęcia.
Marszałek Sejmu skonstatował, że środek nadzorczy przewidziany w zaskarżonym przepisie (przejęcie kasy przez bank krajowy)
jest ostatecznym instrumentem, którego celem jest zapobieżenie likwidacji kasy. Przejęcie kasy (jej majątku lub zobowiązań)
może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy kasa wykazuje kwalifikowaną stratę bilansową, która spowodowała, że stosunek funduszy własnych
do aktywów wynosił mniej niż 1%, oraz gdy kasa nie uzyskała pomocy finansowej od Kasy Krajowej z funduszu stabilizacyjnego.
Marszałek Sejmu nie podzielił obaw wnioskodawców, że nieprecyzyjność warunków wskazanych w art. 74c ust. 4 i 12 ustawy o skok
pozostawia organowi nadzoru zbyt dużą swobodę. Pierwotna przesłanka „uruchomienia” procedury przejęcia jest bowiem obiektywnie
mierzalna. Musi wystąpić strata bilansowa, tj. nadwyżka kosztów nad przychodem kasy. Ustawodawca daje prymat ochronie zgromadzonych
w kasie środków pieniężnych ich członków – Komisja Nadzoru Finansowego może wydać zgodę na przejęcie kasy przez bank krajowy,
„uwzględniając potrzebę ochrony stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa środków zgromadzonych na rachunkach kasy”.
Znaczy to, że istotą procedury przejęcia kasy (jej praw majątkowych, zobowiązań) jest ochrona środków pieniężnych członków
kasy, gdy organy zarządzające kasą doprowadziły do tego, iż nie jest ona w stanie zapewnić bezpieczeństwa zgromadzonych oszczędności.
Nie jest zatem w stanie funkcjonować na rynku depozytowo-kredytowym (stosunek aktywów do funduszy własnych jest zbyt niski).
Wnioskodawcy nie przedstawili natomiast odrębnej argumentacji odnoszącej się ściśle do regulacji braku zgody dłużników i wierzycieli
oraz członków kas na przejęcie kasy, a przemawiającej – w ich opinii – za naruszeniem zasady poprawnej legislacji.
6.6.25. Zakwestionowany art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok został dodany poprawką Senatu. W toku procedury legislacyjnej ratio zmiany było tłumaczone potrzebą wprowadzenia do ustawy o skok tzw. instytucji resolution. W wielu aspektach model prawa upadłościowego dotyczącego przedsiębiorców jest bowiem niedostosowany do problematyki upadłości
banków (innych instytucji kredytowych), ponieważ w modelu tym korzysta się z sądowego, a nie administracyjnego postępowania,
przy czym postępowanie sądowe ze względu na jego procedurę i powolność jest nieskuteczne. Głównym celem nowego systemu jest
umożliwienie przeprowadzenia uporządkowanej restrukturyzacji upadającego banku w ten sposób, aby chronić interes publiczny,
szczególnie utrzymać stabilność finansową, zachować zaufanie do sektora bankowego i ochronić deponentów i podatników przed
niepotrzebnymi stratami lub kosztami. W wypadku załamania istotnych systemowo instytucji finansowych cele te są niemal niemożliwe
do osiągnięcia w ramach tradycyjnej procedury upadłościowej dotyczącej przedsiębiorców.
Marszałek Sejmu stwierdził, że rezygnacja z orzeczenia nieważności decyzji albo jej uchylenia (art. 74c ust. 9 ustawy o skok)
miała na celu zapewnienie sprawnego procesu przejęcia kasy (części jej majątku), który zagwarantowałby podmiotowi przejmującemu
stabilność sytuacji prawnej (nieodwracalność procesu). Taka konstrukcja miała zachęcić banki i kasy do angażowania się w restrukturyzację
podmiotów, których adekwatność kapitałowa była nieakceptowana z punktu widzenia bezpieczeństwa systemu SKOK oraz gromadzonych
w kasie środków pieniężnych. Proces resolution preferuje restrukturyzację kas przez przejęcia, gdyż zakłada on, że restrukturyzacja podmiotów zagrożonych nastąpi wewnątrz
systemu finansowego, bez zaangażowania środków publicznych.
Ustawodawca dał w tym wypadku pierwszeństwo racjom przemawiającym za zapewnieniem szybkości, funkcjonalności procesu restrukturyzacyjnego
i obciążył w pierwszej kolejności właścicieli kas (ich członków) kosztami błędnego zarządzania kasą.
Na podstawie art. 74c ust. 8 ustawy o skok wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję o likwidacji kasy nie wstrzymuje
jej wykonania (decyzja jest ostateczna), jednakże przed rozpatrzeniem skargi nie może być rozpoczęte zbywanie majątku kasy
w likwidacji. Marszałek Sejmu nie zgodził się z tezą wnioskodawców, że wstrzymanie wyzbycia majątku kasy w likwidacji do czasu
uzyskania rozstrzygnięcia sądu następuje w sytuacji, w której wyrok sądowy może wyłącznie stwierdzić niezgodność z prawem
tej decyzji. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 74c ust. 9 zdanie pierwsze ustawy o skok, tylko „[w] przypadku uznania skargi
na decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy za zasadną, sąd orzeka
o jej wydaniu z naruszeniem prawa”.
W związku z powyższym, zdaniem Marszałka Sejmu, art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok jest wykonalny (możliwy do zastosowania
w praktyce) i realizuje prawa oraz wolności obywatelskie.
6.6.26. Wątpliwości konstytucyjne zostały przedstawione także wobec art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 38-41 ustawy o NBP. Pierwszy
przepis upoważniał Radę Polityki Pieniężnej do ustalenia stopy rezerwy obowiązkowej kas i wysokości jej oprocentowania, nie
czyniąc tego w odniesieniu do Kasy Krajowej. Natomiast zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o NBP, bank centralny gromadzi rezerwy
obowiązkowe banków, kas oraz Kasy Krajowej. Wnioskodawca zakwestionował ponadto art. 41 ust. 3 ustawy o NBP, który stanowił,
że Zarząd Narodowego Banku Polskiego może wyrazić zgodę na nieuiszczanie przez bank, kasę lub Kasę Krajową odsetek, gdy bank,
kasa lub Kasa Krajowa jest w stanie zawieszenia, likwidacji albo upadłości.
Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że wbrew tezom wnioskodawcy, art. 41 ust. 3 ustawy o NBP będzie miał zastosowanie do
Kasy Krajowej. Wykładania językowa i funkcjonalna przepisów ustawy o skok z 2009 r. pozwala uznać, że kasa może ulec zawieszeniu.
Instytucja zawieszenia może zostać zastosowana także wobec Kasy Krajowej. Zawieszenie Kasy Krajowej będzie miało miejsce w
razie ustanowienia zarządcy komisarycznego i równoczesnego, z mocy prawa, zawieszenia organów kasy (Kasy Krajowej) oraz odwołania
zarządu i rady nadzorczej (także z mocy prawa). Jego przesłanką jest powstanie groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez
Kasę Krajową, nieprzekazania Komisji Nadzoru Finansowego programu naprawczego albo nieskutecznego jego wdrożenia (art. 73
ust. 1 ustawy o skok).
Marszałek Sejmu nie dopatrzył się naruszenia przez zaskarżone przepisy zasady poprawnej legislacji.
6.6.27. Wnioskodawcy twierdzą, że art. 38l pkt 1 ustawy o BFG w sposób niekonstytucyjny wyłączył z systemu gwarancji osoby
pełniące funkcję kierowników oddziałów kasy i ich zastępców. Według Marszałka Sejmu, celem obowiązkowego systemu gwarantowania
środków pieniężnych zgromadzonych w kasach było zapewnienie deponentom wypłaty środków (do wysokości określonej ustawą) gwarantowanych
w razie ich niedostępności (art. 38n ustawy o BFG). Ratio wyłączenia kadry zarządzającej kasą z kręgu osób uprawnionych do wypłaty świadczenia jest zgodna z zasadami procesu resolution, który zakłada, że konsekwencje niewłaściwego zarządzania instytucją finansową ponosi jego kierownictwo.
6.7. Marszałek Sejmu odrzucił zarzut, że:
a) art. 7 ust. 5, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 24 ust. 2, ust. 3 pkt 8, art. 24
ust. 5 w związku z art. 24 ust. 6 oraz art. 93, art. 36 ust. 1, art. 46 ust. 1 i 2 w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia
2014 r., art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 1, ust. 3 pkt 5, ust. 4, 4a i 7, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 i 3, art. 55 ust. 1a
i 4, art. 71 ust. 1 i 2, art. 71a, art. 72, art. 72b, art. 73 ust. 1 i ust. 8 w zakresie, w jakim nie przewiduje ustalenia
wynagrodzenia zarządcy komisarycznego dopiero po zasięgnięciu opinii Kasy Krajowej oraz ograniczenia jego wynagrodzenia do
wysokości wynagrodzenia prezesa zarządu kasy, w której ustanowiono zarząd komisaryczny, art. 73a ust. 2, art. 91 ust. 1 i
2 ustawy o skok, art. 20g w zakresie, w jakim dotyczy nabywcy wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy, oraz
art. 20j ustawy o BFG, art. 12 ust. 2 oraz art. 38-41 ustawy o NBP, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 12 ust. 2a u.n.r.f. – są niezgodne
z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji,
b) art. 81 ust. 2 pkt 8 lit. d oraz art. 83 ust. 2 pkt 7 u.r. są niezgodne z zasadą lojalności wywodzoną z art. 2 Konstytucji,
c) art. 5 ust. 2, art. 20g oraz art. 20j ustawy o BFG są niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej wywodzoną z art. 2
Konstytucji,
d) art. 20 i art. 51 ust. 4a ustawy o skok są niezgodne z zasadą ochrony praw nabytych wywodzoną z art. 2 Konstytucji,
e) art. 48 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wywodzoną z art. 2 Konstytucji,
f) art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 4a i 7, art. 73 ust. 8 ustawy o skok w zakresie, w jakim nie przewiduje ustalenia wynagrodzenia
zarządcy komisarycznego dopiero po zasięgnięciu opinii Kasy Krajowej oraz ograniczenia jego wynagrodzenia do wysokości wynagrodzenia
prezesa zarządu kasy, w której ustanowiono zarząd komisaryczny, są niezgodne z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego
przez nie prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji (Marszałek Sejmu zmienił wzorzec na podstawie zasady falsa demonstratio non nocet).
6.7.1. Marszałek Sejmu uznał, że – ze względu na ujęcie zarzutów przez wnioskodawców – art. 7 ust. 5, art. 8 ust. 2 i 3, art.
9, art. 21 ust. 3, art. 24 ust. 2, art. 46 ust. 1 i 2 w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2014 r., art. 51 ust. 3 pkt
5 i ust. 4, art. 55 ust. 4, art. 71 ust. 1 i 2, art. 71a, art. 72, art. 72b, art. 73 ust. 1, art. 73a ust. 2 ustawy o skok
oraz art. 12 ust. 2 i art. 38-41 ustawy o NBP – są zgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą lojalności; zarzut naruszenia
zasady poprawnej legislacji oraz zasady lojalności (omówionej wcześniej) został bowiem sformułowany w zbliżony lub identyczny
sposób.
6.7.2. Zgodność z zasadą lojalności została podana w wątpliwość również wobec: art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, art. 24 ust.
3 pkt 8, art. 36 ust. 1, art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 1, 4a i 7, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 i 3, art. 55 ust. 1a, art.
73 ust. 8 w zakresie, w jakim nie przewiduje ustalenia wynagrodzenia zarządcy komisarycznego dopiero po zasięgnięciu opinii
Kasy Krajowej oraz ograniczenia jego wynagrodzenia do wysokości wynagrodzenia prezesa zarządu kasy, w której ustanowiono zarząd
komisaryczny, art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok. Marszałek Sejmu stwierdził m.in., że nadzór nad działalnością gospodarczą
powinien obejmować wszystkie fazy funkcjonowania podmiotu, a akceptacja przez organ nadzoru kandydata do organu zarządzającego
jest „klasycznym instrumentem nadzoru”. Wymóg co najmniej średniego wykształcenia jest obiektywnie mierzalny. Także zakres
desygnatów sformułowania „kwalifikacje i doświadczenie niezbędne do kierowania kasą” jest możliwy do ustalenia.
Marszałek Sejmu zauważył, że zaskarżony art. 24 ust. 3 pkt 8 ustawy o skok ma inną treść, niż przyjął wnioskodawca, a zatem
zarzuty wobec niego są niezasadne. Także art. 24 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 6 oraz art. 93 ustawy o skok z 2009 r. (wyznaczenie
wskaźnika wypłacalności na poziomie co najmniej 5%) nie narusza zasady lojalności – wnioskodawca nie uzasadnił niekonstytucyjności
tej regulacji.
Z kolei art. 36 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. statuuje nakaz, aby zasady udzielania pożyczek i ich spłaty określał statut
kasy. Włączenie tej materii do statutu pozwala organowi nadzoru – jak podkreślił wnioskodawca – kontrolować ustalane przez
kasę zasady swojej podstawowej działalności. Taka ingerencja w samorządność spółdzielni jest niezgodna z zasadą lojalności.
Marszałek Sejmu nie podzielił tych zarzutów. Poddanie ocenie Komisji Nadzoru Finansowego zasad udzielania pożyczek i kredytów
jest istotną normą ostrożnościową. Chroni konstytucyjną wartość, jaką jest stabilność rynku finansowego i bezpieczeństwo zgromadzonych
w kasach oszczędności. Natomiast zakwestionowany przepis, zezwalający na uregulowanie zasad udzielania pożyczek i kredytów
w statucie, ma także inne uzasadnienie. Wynika mianowicie z istoty kas, działających jako unie kredytowe (zrzeszenia osób),
i jest wyrazem poszanowania przez ustawodawcę autonomii tych podmiotów. Z tych powodów parlament odstąpił od unormowania wszystkich
zasad udzielania pożyczek i kredytów w ustawie.
6.7.3. Wnioskodawca zakwestionował art. 48 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r., uznając, że narusza zasadę sprawiedliwości społecznej,
a także art. 20 ustawy o skok z 2009 r. i art. 49 ust. 4 ustawy o skok, uznając, że naruszają zasadę ochrony praw nabytych
oraz tzw. interesów w toku. Marszałek Sejmu przyjął, że podstawową zasadą prawa spółdzielczego jest przyznanie każdemu członkowi
spółdzielni jednego głosu, bez względu na liczbę posiadanych udziałów. W związku z tym członkowie spółdzielni mają równe prawo
głosu na walnym zgromadzeniu. W wypadku spółdzielni osób prawnych statut może wprowadzić inne zasady głosowania. Po wejściu
w życie ustawy o skok każdemu członkowi Kasy Krajowej przysługuje na walnym zgromadzeniu jeden głos, bez względu na liczbę
udziałów. Modyfikacji podlega jedynie związane z udziałem prawo korporacyjne (prawo głosu na walnym zgromadzeniu), a nie majątkowe
(np. prawo do wypłaty udziału). Zdaniem Marszałka Sejmu, uprawnienia w postaci prawa głosu na walnym zgromadzeniu oraz prawa
do sprawowania mandatu członka zarządu oraz rady nadzorczej wynikającego ze statutu spółdzielni nie podlegają konstytucyjnej
ochronie, zgodnie z zasadą sprawiedliwości społecznej, zasadą lojalności oraz zasadą ochrony praw nabytych. Zatem ustawodawca
był konstytucyjnie uprawniony, w ramach swobody regulacyjnej, do zmiany sposobu głosowania na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej,
wprowadzenia kadencji zarządu Kasy Krajowej oraz ograniczenia liczby członków zarządu.
6.7.4. Według Marszałka Sejmu, art. 51 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r., stanowiący m.in., że Komisja Nadzoru Finansowego musi
wyrazić zgodę na powołanie trzech członków zarządu Kasy Krajowej, w tym jej prezesa, nie jest sprzeczny z zasadą lojalności
(art. 2 Konstytucji). Obowiązek uzyskania zgody organu nadzoru na powołanie członków organów podmiotu nadzorowanego jest typowym
instrumentem nadzorczym. Organ nadzoru działa na podstawie i w granicach prawa.
6.7.5. Podobnie, art. 52 ust. 2 ustawy o skok, ustanawiający liczbę członków komisji funduszu stabilizacyjnego, nie narusza
autonomii spółdzielczej. Wskazanie maksymalnej liczby członków komisji ma na celu ochronę Kasy Krajowej, a przez to kas i
zgromadzonych w kasach oszczędności jej członków, przed nadmiernym (kosztem SKOK) rozbudowywaniem aparatu administracyjnego
Kasy Krajowej.
6.7.6. Zakwestionowany art. 53 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. nakazuje zatwierdzanie przez Komisję Nadzoru Finansowego zmian
statutu Kasy Krajowej, a ust. 3 tego przepisu wskazuje powody odmowy zatwierdzenia. Wnioskodawca zarzucił, że regulacja całkowicie
wyłącza swobodę kształtowania treści statutu przez Kasę Krajową oraz pozwala organowi nadzoru odmówić akceptacji proponowanej
zmiany z dowolnym uzasadnieniem. Marszałek Sejmu wyjaśnił, że nadzór państwowy musi obejmować także kontrolę nad zmianami
statutu Kasy Krajowej, podmiotu systemowo kluczowego dla stabilności kas, w przeciwnym razie nie będzie efektywny. Przesłanki
odmowy zmiany statutu są wystarczająco precyzyjne (uwzględniają konieczność zapewnienia organowi nadzoru elastycznych środków
nadzoru), a decyzje Komisji Nadzoru Finansowego podlegają kontroli sądowej.
6.7.7. Zarzuty wobec art. 55 ust. 1a ustawy o skok dotyczą wprowadzenia niekonstytucyjnego, zdaniem wnioskodawcy, nakazu rozporządzenia
środkami zgromadzonymi w funduszu stabilizacyjnym. Marszałek Sejmu ocenił, że „zarzuty wnioskodawców są nieprzekonujące”.
Fundusz stabilizacyjny służy zapewnieniu stabilności finansowej kas; jest utworzony m.in. w celu wypłaty środków gwarantowanych
deponentom. Fundusz jest tworzony przez kasy, środki, które z niego pochodzą, mogą być wykorzystane w celu wypłaty świadczeń
gwarantowanych – zabezpieczenie interesu członków kas jest elementem stabilizacji systemu SKOK. Zabezpieczenie członków kas,
konsumentów proponowanych przez kasy usług, podlega zaś ochronie konstytucyjnej (art. 76 Konstytucji).
6.7.8. Wnioskodawcy zakwestionowali art. 73 ust. 1 ustawy o skok. W myśl tego przepisu, ustanowienie zarządcy komisarycznego
może nastąpić m.in. w sytuacji nieprzekazania programu postępowania naprawczego oraz jego nieskutecznej realizacji. W przekonaniu
Marszałka Sejmu, choć część przesłanek uruchomienia procesu sanacji autonomicznej (powstanie niebezpieczeństwa niewypłacalności,
zagrożenie utraty płynności płatniczej) oraz sanacji komisarycznej (groźba zaprzestania spłacania zobowiązań) jest nieostra,
to ustalenie ich treści (faktu spełnienia się warunku) nie nastręcza problemów. Stopień określoności przepisu należy oceniać,
uwzględniając gałąź prawa, do której on należy. Zagadnienia prawa instytucji finansowych (działalności depozytowo-kredytowej)
wymagają znacznej elastyczności pojęć, aby prewencyjna akcja zarządu albo organu nadzoru była możliwa. Marszałek Sejmu zaakcentował
także, że w demokratycznym państwie prawnym nie można domniemywać nadużywania pozycji przez podmiot państwowy. Obawy wnioskodawców
o nadanie zaskarżonemu przepisowi w przyszłości w drodze praktyki Komisji Nadzoru Finansowego treści, która naruszyłaby zasadę
lojalności, są bezpodstawne.
6.7.9. Artykuł 73 ust. 8 ustawy o skok został zakwestionowany w zakresie, w jakim nie przewiduje ustalenia wynagrodzenia zarządcy
komisarycznego dopiero po zasięgnięciu opinii Kasy Krajowej oraz ograniczenia jego wynagrodzenia do wysokości wynagrodzenia
prezesa zarządu kasy, w której ustanowiono zarząd komisaryczny. Marszałek Sejmu nie zgodził się z zarzutem. Po pierwsze, z
Konstytucji nie wynika nakaz ograniczenia wynagrodzenia zarządcy do wysokości pensji prezesa zarządu. Decyzja o wprowadzeniu
takiego ograniczenia albo jego uchylenia pozostaje w zakresie swobody regulacyjnej parlamentu. Po drugie, zgodnie z art. 19
ustawy o skok, prezes zarządu może wykonywać swoją funkcję zarówno nieodpłatnie, jak i za wynagrodzeniem. Z Konstytucji nie
wynika również norma nakazująca nałożenie na Kasę Krajową obowiązku opiniowania propozycji organu nadzoru dotyczącej wysokości
wynagrodzenia zarządcy komisarycznego. W nowym stanie prawnym, który przewiduje wprowadzenie zarządcy komisarycznego także
do Kasy Krajowej, takie uprawnienie mogłoby naruszać zasadę nemo iudex in causa sua.
6.7.10. Przedmiotem zaskarżenia został uczyniony art. 91 ustawy o skok z 2009 r., który podlegał już ocenie Trybunału. Marszałek
Sejmu stwierdził, że ustawodawca prawidłowo implementował do ustawy prewencyjne rozstrzygnięcie Trybunału (wyrok o sygn. Kp
10/09).
6.7.11. Wnioskodawca zakwestionował art. 81 ust. 2 pkt 8 lit. d oraz art. 83 ust. 2 pkt 7 u.r. Regulacje te upoważniały ministra
właściwego do spraw finansów publicznych, aby, po zasięgnięciu opinii Komisji Nadzoru Finansowego, określił w drodze rozporządzenia:
a) szczególne zasady rachunkowości spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, w tym zakres informacji wykazywanych w
sprawozdaniu finansowym i zasady wyceny aktywów i pasywów, w tym tworzenia odpisów aktualizujących – uwzględniając specyfikę
działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych;
b) wzorcowe plany kont dla spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej
(to ostatnie uprawnienie było fakultatywne).
Niezgodne z zasadą lojalności, zdaniem wnioskodawcy, było takie ukształtowanie upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzeń,
które nie zobowiązywało ministra do zasięgnięcia opinii Komisji Krajowej.
Według Marszałka Sejmu, ustawodawca nie był konstytucyjnie zobowiązany do wskazania w zaskarżonych przepisach Kasy Krajowej
jako podmiotu opiniującego projekty rozporządzeń. Jedynym organem, który ma konstytucyjne prawo do opiniowania projektów aktów
normatywnych, jest Krajowa Rada Sądownictwa. Ponadto niewskazanie Kasy Krajowej w zaskarżonych przepisach nie wyklucza jej
udziału w procesie opiniowania projektów aktów prawnych dotyczących kas, w tym projektów rozporządzeń ministra właściwego
do spraw finansów w zakresie szczególnych zasad rachunkowości kas (zob. art. 44 ust. 2 pkt 2 ustawy o skok).
6.7.12. Marszałek Sejmu uznał, że zarzuty dotyczące art. 5 ust. 2 ustawy o BFG są nietrafne. Uzasadnieniem wprowadzonego w
tym przepisie wyjątku (objęcia funkcji w organie banku przejmującego przez członka organu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego)
jest uzyskanie wpływu przez ten Fundusz na przeprowadzenie procesu przejęcia kasy zagrożonej niewypłacalnością. Co do zasady
bowiem przejęcie niewypłacalnej kasy przez bank nie jest, z punktu widzenia tego ostatniego, ekonomicznie korzystne. Konieczne
było zatem zapewnienie możliwości uzyskania dodatkowego wsparcia organów nadzoru i Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, których
podstawowym celem jest zapewnienie bezpieczeństwa systemu finansowego oraz oszczędności gromadzonych w kasach. Dlatego art.
5 ust. 2 ustawy o BFG jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej.
6.7.13. Wnioskodawcy zakwestionowali art. 20g ustawy o BFG w zakresie, w jakim dotyczy nabywcy wybranych praw majątkowych
lub wybranych zobowiązań, z art. 2 Konstytucji (zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą lojalności). Na podstawie tego
przepisu Bankowy Fundusz Gwarancyjny może udzielać wsparcia kasom albo bankom krajowym przejmującym przedsiębiorstwo kasy,
jej wybrane prawa majątkowe albo wybrane zobowiązania. Wsparcie może zostać udzielone także nabywcom przedsiębiorstwa kasy
w likwidacji, jego zorganizowanej części lub wybranych praw majątkowych. Wnioskodawcy wskazują, że art. 20g ustawy o BFG nie
spełnia standardu konstytucyjnego, gdyż wsparcie finansowe podmiotu przejmującego, zwłaszcza wyłączenie wybranych praw majątkowych
albo zobowiązań, pochodzi z funduszu kas Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, a jest przeznaczane na rzecz banków. Marszałek
Sejmu skonstatował, że art. 20g ustawy o BFG przewiduje udzielenie wsparcia finansowego każdemu podmiotowi przejmującemu.
Wsparcie finansowe jest udzielone bankowi wtedy, gdy nie można znaleźć rozwiązania problemu zagrożonej niewypłacalnością kasy
w ramach systemu SKOK. Ustawa o BFG przewiduje wsparcie kas ze środków budżetowych (gromadzonych także z udziałem niebędących
członkami kas podatników) albo z innych funduszy Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, np. tworzonego również przez banki funduszu
stabilizacyjnego, czy też funduszu ochrony środków gwarantowanych tworzonego przez banki. Niezasadne jest zatem oczekiwanie,
podkreślił Marszałek Sejmu, że fundusz kas, który jest zasilany w sytuacjach kryzysowych przez środki budżetowe, będzie wykorzystywany
wyłącznie w celu udzielania bezpośredniego wsparcia kasom. Także wypłata gwarancji depozytów w banku ze środków funduszu kas
jest możliwa, gdy fundusz środków gwarantowanych banków uległ wyczerpaniu (art. 16a ust. 3 ustawy o BFG). Dla zachowania stabilności
systemu finansowego, którego częścią są zarówno banki, jak i kasy, wykorzystywane powinny być wszystkie fundusze zgromadzone
przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny. Pełne wykorzystanie funduszy Bankowego Funduszu Gwarancyjnego zwiększa jego możliwości
przeciwdziałania kryzysom finansowym.
6.7.14. W przekonaniu Marszałka Sejmu, art. 20j ustawy o BFG nie pogłębia trudności finansowych kas, a przez to jest zgodny
z zasadą sprawiedliwości społecznej i zasadą lojalności, wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. W sytuacji gdy nie jest możliwe
przejęcie całego przedsiębiorstwa kasy przez inną kasę albo bank, organ nadzoru może podjąć decyzję o przejęciu wybranych
praw majątkowych albo zobowiązań kasy. Ustawodawca przewiduje jednocześnie, że wartość przejętych zobowiązań może być wyższa
niż wartość przejętych praw majątkowych. Brak zakwestionowanej regulacji spowodowałby, że sytuacja ekonomiczna zagrożonej
niewypłacalnością kasy, po przejęciu części praw majątkowych i zobowiązań, w sposób trwały byłaby korzystniejsza niż przed
przejęciem. Koszt zwiększenia wartości ekonomicznej kasy ponosiłby wyłącznie Bankowy Fundusz Gwarancyjny, udzielając wsparcia
bankowi lub kasie, aby zachęcić ten podmiot do podjęcia nieekonomicznego (nierentownego), bez udzielonego wsparcia, zachowania
– tj. przejęcia zobowiązań; wartość ekonomiczna zagrożonej niewypłacalnością kasy zwiększyłaby się kosztem środków Funduszu.
6.7.15. Wnioskodawca zakwestionował zgodność art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 12 ust. 2a u.n.r.f., poddające system SKOK nadzorowi
państwowemu, z zasadą zaufania do państwa i prawa wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Marszałek Sejmu odrzucił te zarzuty, nadmieniając,
że uzasadnienie wprowadzenia nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad działalnością skok i Kasy Krajowej jest taki sam jak
w wypadku omówionego wcześniej art. 60 ustawy o skok.
6.8. Zdaniem Marszałka Sejmu, art. 7 ust. 1 i 4-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art.
24 ust. 2 i ust. 3 pkt 8, art. 51 ust. 3 pkt 5 i ust. 4, art. 53 ust. 2 i 3, art. 63 ust. 2b, art. 68 ust. 2 i 3, art. 71
ust. 1 i 2, art. 72, art. 73 ust. 1, art. 74c ust. 4 i 12 ustawy o skok, art. 81 ust. 2 pkt 8 lit. d w zakresie, w jakim nie
przewiduje obowiązku zasięgnięcia opinii Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w przypadku określania w drodze
rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych szczególnych zasad rachunkowości spółdzielczych kas
oszczędnościowo-kredytowych, oraz art. 83 ust. 2 pkt 7 u.r., art. 12 ust. 2 oraz art. 38-41 ustawy o NBP, art. 1 ust. 2 pkt
7, art. 12 ust. 2a u.n.r.f. – są zgodne z art. 7 Konstytucji. Marszałek Sejmu odnotował, że istota zarzutów nawiązujących
do art. 7 Konstytucji pokrywa się z uzasadnieniem naruszenia konstytucyjnych zasad poprawnej legislacji oraz lojalności. Ze
względu na tę zbieżność, Marszałek Sejmu odesłał do swoich wcześniejszych wywodów, które dotyczyły zaskarżonych przepisów
w kontekście innych wzorców kontroli.
6.9. Marszałek Sejmu odniósł się do zarzutów dotyczących sprzeczności przepisów wprowadzających nadzór Komisji Nadzoru Finansowego
nad działalnością SKOK oraz regulujących zasady prowadzenia gospodarki finansowej oraz organizacji wewnętrznej kas i Kasy
Krajowej (tzw. normy ostrożnościowe) z perspektywy konstytucyjnej swobody prowadzenia działalności gospodarczej.
6.9.1. Marszałek Sejmu wywiódł, że art. 51 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r., który zakazuje członkom zarządu Kasy Krajowej oraz
osobom zajmującym stanowiska kierownicze w tej Kasie pełnienia innych funkcji lub wykonywania pracy na podstawie stosunku
pracy w SKOK oraz innych podmiotach nadzorowanych przez Komisję Nadzoru Finansowego, nie jest niezgodny z art. 20 i art. 22
Konstytucji. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału, uznał, że art. 20 i art. 22 Konstytucji nie dotyczą wolności działalności
gospodarczej, ale wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, której podstawą jest art. 65 ust. 1 Konstytucji.
6.9.2. Marszałek Sejmu potwierdził, że tzw. normy ostrożnościowe na ogół wprowadzają ograniczenia konstytucyjnej wolności
działalności gospodarczej. Dotyczy to również regulacji, w których został przewidziany państwowy nadzór nad systemem SKOK.
Jednakże ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw może nastąpić ze względu na konieczność ochrony porządku publicznego
lub wolności i praw innych osób. Zadaniem państwa jest zapewnienie stabilności systemu finansowego, bezpieczeństwa obrotu
w ramach rynku finansowego, a w szczególności środków pieniężnych gromadzonych w instytucjach kredytowych. Ustawodawca nie
naruszył zasady proporcjonalności, to znaczy zachował odpowiednią relację między celem, którego osiągnięciu miała służyć zakwestionowana
regulacja prawna, a środkami, które prowadziły do zrealizowania tego celu.
Marszałek Sejmu wyjaśnił, że nadzór nad działalnością gospodarczą powinien obejmować fazę podejmowania działalności, jej wykonywania
oraz zakończenia, a także przewidywać środki przymusu skierowane do podmiotu nadzorowanego oraz ad personam do osób zarządzających podmiotem. Uprawnienia nadzorcze nad procesem tworzenia kas oraz prowadzoną przez nie działalnością,
w tym akceptacja statutu oraz kontrola odpowiednich kwalifikacji kadry zarządzającej, były warunkiem wykonywania przez Komisję
Nadzoru Finansowego efektywnego (sprawnego) nadzoru nad kasami.
Dlatego, zdaniem Marszałka Sejmu, art. 7 ust. 1, 4-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt
4 i ust. 3, art. 24 ust. 2, art. 26 ust. 2, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 34, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 2 i 3, art. 38
ust. 4, art. 41 ust. 2, art. 43, art. 44 ust. 4, art. 46 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 2 i 3, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 1, ust.
3 pkt 5 i ust. 4, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 i 3, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 4, art. 56 ust. 1, art. 60, art. 71 ust.
1 i 2, art. 72, art. 73 ust. 1, art. 74t ustawy o skok, art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r., art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 12
ust. 2a u.n.r.f. są zgodne z art. 20 i art. 22 Konstytucji; art. 55 ust. 1a, art. 74c ust. 12 ustawy o skok, art. 20g oraz
art. 20j ustawy o BFG są zgodne z art. 20 Konstytucji; art. 9a ust. 4, art. 19, art. 20 i art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 5 w
związku z art. 24 ust. 6 i art. 93, art. 25 i art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o skok są zgodne z art. 22 Konstytucji.
6.10. W ocenie Marszałka Sejmu, art. 58 Konstytucji może być wzorcem kontroli w stosunku do kas, nie może być natomiast wzorcem
kontroli w odniesieniu do Kasy Krajowej jako spółdzielni osób prawnych, w której kasy zrzeszają się przymusowo. Kasa Krajowa
wypełnia zadania administracji publicznej, co uprawnia ustawodawcę do względnie swobodnego ukształtowania jej konstrukcji
prawnej. Zatem Kasa Krajowa nie jest objęta ochroną wynikającą z konstytucyjnej wolności zrzeszania się i dlatego art. 43,
art. 46 ust. 1 i 2 w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2014 r., art. 47, art. 49 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1, 2, ust. 3
pkt 5, ust. 4, 4a i 7, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 i 3, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 4, art. 60 w zakresie, w jakim odnosi
się do Kasy Krajowej, art. 68 ust. 2 i 3, art. 71 ust. 1 w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej, art. 72 w zakresie,
w jakim odnosi się do Kasy Krajowej, art. 73 ust. 1 ustawy o skok w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej – nie są
niezgodne z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z tego powodu art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 12 ust. 2a pkt
6 i 7 w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej, oraz art. 12 ust. 2a pkt 1, 2, 8, 9 u.n.r.f. nie są niezgodne z art.
12, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Marszałek Sejmu zastrzegł, że gdyby przyjąć, że zbadanie przepisów ustawy o skok kształtujących pozycję prawną Kasy Krajowej
(w tym poddających jej działalność nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego, wprowadzających normy ostrożnościowe związane z
gospodarką finansową Kasy Krajowej, określających jej wewnętrzną organizację) z art. 58 Konstytucji jest dopuszczalne, to
taka kontrola byłaby możliwa wyłącznie w aspekcie naruszenia wolności zrzeszania się kas, a nie Kasy Krajowej.
6.11. Osobny kompleks zagadnień w piśmie procesowym Marszałka Sejmu dotyczył zgodności wybranych przepisów z zasadą wolności
zrzeszania (art. 58 Konstytucji).
6.11.1. Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że ratio art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest ochrona stabilności rynku finansowego (skala makro) oraz bezpieczeństwo środków zgromadzonych
na rachunku przejmowanej kasy (skala mikro). Alternatywą dla przejęcia kasy jest wyłącznie jej likwidacja (upadłość), która
zarówno zagraża bezpieczeństwu zgromadzonych w kasie środków pieniężnych, jak i może narazić na utratę stabilności cały system
SKOK (ze względu na tzw. efekt domina), a nawet system finansowy. Przejęcie kasy przez bank jest podejmowane wyłącznie w szczególnych
warunkach zagrożenia niewypłacalnością oraz w ostatniej kolejności. W razie wystąpienia kwalifikowanej straty bilansowej najpierw
należy rozważyć udzielenie kasie pomocy finansowej z funduszu stabilizacyjnego. Jeśli Kasa Krajowa odmówi udzielenia takiej
pomocy, organ nadzoru rozważa dalsze kroki, w tym przejęcie kasy przez inną kasę, a następnie przejęcie kasy bądź jej wybranych
praw majątkowych lub zobowiązań przez bank. Organ nadzoru, w ramach uznania administracyjnego, ocenia, które rozwiązanie będzie
chronić najpełniej wartości wskazane w art. 74c ust. 4 ustawy o skok.
6.11.2. Wnioskodawcy podnieśli również zarzut, że przepisy regulujące organizację SKOK naruszają konstytucyjną wolność zrzeszania,
ponieważ nadmiernie ingerują w organizację wewnętrzną SKOK. Marszałek Sejmu podkreślił, że z art. 12 i art. 58 ust. 1-3 Konstytucji
nie wynika jakiś określony organizacyjny kształt spółdzielni lub innych zrzeszeń; przepisy te nie rozstrzygają o liczbie i
sposobie wyłaniania organów ani o ich kompetencjach. Kwestie te zostały pozostawione do uregulowania ustawodawcy. Nietrafne
jest zatem założenie wnioskodawców, że wyłącznie przepisy prawa spółdzielczego spełniają konstytucyjne wymogi wolności zrzeszania
się, a inne ustawowe ukształtowanie wewnętrznej organizacji spółdzielni narusza przepisy Konstytucji. Rozstrzygnięcia o organizacji
wewnętrznej kas nie stanowią ograniczenia wolności zrzeszania się, tym bardziej że w sprawach nieuregulowanych w zaskarżonej
ustawie do kas stosuje się prawo spółdzielcze (art. 2 ustawy o skok).
6.11.3. Marszałek Sejmu ustosunkował się do zarzutów niezgodności z Konstytucją art. 10 ust. 1 (wymóg istnienia więzi zawodowej
lub organizacyjnej między członkami kasy) oraz art. 41 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. (obowiązek przynależności kas do Kasy
Krajowej). Ustanowienie tych przepisów leży w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy, a szczególny charakter kas wręcz
wymaga, aby między ich członkami istniała więź określonego rodzaju.
6.11.4. W art. 20 ustawy o skok z 2009 r. została określona liczba członków zarządu kasy (od 3 do 5), a rada nadzorcza wskazana
jako organ powołujący i odwołujący zarząd. Marszałek Sejmu uznał, że powodem wskazania rady nadzorczej jako organu wyłącznie
właściwego do powoływania i odwoływania członków zarządu jest ułatwienie relacji SKOK z Komisją Nadzoru Finansowego w wypadku,
gdyby organ nadzoru wniósł o zastosowanie środków nadzoru wobec członków zarządu. Pozostawienie wyboru zarządu wyłącznie w
kompetencji rady nadzorczej jest także konieczne ze względu na zapewnienie profesjonalnego i efektywnego nadzoru nad działalnością
zarządu.
6.11.5. Podsumowując, Marszałek Sejmu stwierdził, że: art. 7 ust. 1 i 4-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 10 ust. 1, art.
19, art. 20, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 25, art. 26 ust. 2, art. 30 ust.
2, art. 31 ust. 1 pkt 2, art. 32, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 2 i 3, art. 41 ust. 2, art. 48 ust. 2 i 3, art. 60 w zakresie,
w jakim odnosi się do kas, art. 71 ust. 1 w zakresie, w jakim odnosi się do kas, art. 72 w zakresie, w jakim odnosi się do
kas, art. 73 ust. 1 w zakresie, w jakim odnosi się do kas, art. 74c ust. 4, 9, 12 oraz art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok w
zakresie, w jakim odnosi się do kas, są zgodne z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a art. 1 ust. 2 pkt
7, art. 12 ust. 2a pkt 6 i 7 w zakresie, w jakim odnosi się do kas, oraz art. 12 ust. 2a pkt 3-5 u.n.r.f. są zgodne z art.
12, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
6.11.6. Wnioskodawca zakwestionował również art. 81 ust. 2 pkt 8 lit. d oraz art. 83 ust. 2 pkt 7 u.r. z art. 12 Konstytucji,
które zobowiązują i upoważniają Ministra Finansów do określenia w drodze rozporządzeń szczegółowych zasad rachunkowości dla
kas oraz wzorcowych planów kont dla kas i Kasy Krajowej. Marszałek Sejmu skonstatował, że „[z]arzut oparty jest na nieporozumieniu”.
Zgodnie z art. 44 ust. 2 pkt 2 ustawy o skok, Kasa Krajowa wyraża opinie o projektach aktów prawnych dotyczących kas. Teza,
że na skutek zaskarżonych zmian legislacyjnych doszło do zastąpienia „(…) kompetencji Kasy Krajowej kompetencją Komisji Nadzoru
Finansowego w zakresie opiniowania wzorcowego planu kont dla Kasy Krajowej”, nie ma oparcia w obowiązującym stanie prawnym.
Natomiast art. 81 pkt 6 ustawy o skok z 2009 r. zmodyfikował art. 83 u.r. w ten sposób, że Minister Finansów uzyskał prawo
do ustalenia wzorcowych planów kont, po zasięgnięciu opinii Komisji Nadzoru Finansowego, zarówno dla kas, jak i Kasy Krajowej.
Innymi słowy, Kasa Krajowa nigdy nie miała uprawnienia do określania wzorcowych planów kont dla siebie.
Dlatego art. 81 ust. 2 pkt 8 lit. d oraz art. 83 ust. 2 pkt 7 u.r. są zgodne z art. 12 Konstytucji.
6.12. Wnioskodawcy wywiedli, że liczne przepisy dotyczące systemu SKOK są niezgodne z art. 64 Konstytucji.
6.12.1. Według wnioskodawców, naruszenie przez art. 9a ust. 4 ustawy o skok art. 64 Konstytucji polega na konieczności zmiany
umowy łączącej kasę z przedsiębiorcą, któremu kasa powierzyła wykonywanie niektórych czynności, ze względu na decyzję organu
nadzoru. Marszałek Sejmu przyjął, że: „Skoro konieczne jest objęcie nadzorem działalności kas, to nadzór musi zostać rozciągnięty
na działalność kas w rozumieniu funkcjonalnym, także na działalność powierzoną przez kasy innym podmiotom”. Prawo Komisji
Nadzoru Finansowego do żądania rozwiązania albo zmiany umowy jest instrumentem, który umożliwia organowi nadzoru zapewnienie
bezpieczeństwa zgromadzonych w kasach oszczędności oraz stabilności rynku finansowego. Żądanie jest skierowane do kasy i to
kasa jest zobowiązana do podjęcia działań zmierzających do jego wykonania. Decyzja organu nadzoru samodzielnie nie zmienia
postanowień umowy łączącej kasę z insourcerem ani tym bardziej nie może jej rozwiązać.
Z art. 64 Konstytucji wynika skierowany do ustawodawcy obowiązek powstrzymania się od ingerencji w istotę prawa własności
(obowiązek negatywny), ale także ustanowienia odpowiednich reguł funkcjonowania stosunków majątkowych (obowiązek pozytywny).
W konsekwencji nadzór nad działalnością outsourcingową kas, który służy bezpieczeństwu gromadzonych w kasach środków pieniężnych,
stanowi spełnienie konstytucyjnego obowiązku zapewnienia niezakłóconego posiadania i korzystania z prawa własności.
Dlatego art. 9a ust. 4 ustawy o skok oraz art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r. są zgodne z art. 64 Konstytucji.
6.12.2. Artykuł 12 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. umożliwia zaliczenie oprocentowania wkładu członkowskiego na jego poczet.
W ocenie Marszałka Sejmu, stawiany temu przepisowi zarzut naruszenia prawa własności członków kas jest jednak oparty na nieporozumieniu,
ponieważ wkład członkowski nie może zostać przyrównany do wkładu na rachunku oszczędnościowym w banku. Wkład członkowski nie
może być wypłacony w każdym czasie; dopiero ustanie członkostwa umożliwia żądanie wypłaty wkładu.
6.12.3. Marszałek Sejmu przypomniał, że celem ustawowego określenia funduszy własnych kas w art. 24 ust. 2 ustawy o skok jest
zapewnienie bezpieczeństwa gromadzonych w kasie środków pieniężnych, w sytuacji braku ustawowego określenia minimalnych wymogów
kapitałowych kas. To samo uzasadnienie przemawia za uznaniem konstytucyjności także art. 25 i art. 26 ustawy o skok, które
wskazują źródła finansowania funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego oraz pokrywania straty bilansowej. Regulacje te to wyraz
„troski ustawodawcy o prawidłową gospodarkę finansową SKOK”. Dlatego art. 24 ust. 2, art. 25 oraz art. 26 ust. 2 ustawy o
skok są zgodne z art. 64 Konstytucji.
6.12.4. Artykuł 37 ust. 2, art. 38 ust. 4 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. wprowadzają normy ostrożnościowe w działalności
inwestycyjnej kas i Kasy Krajowej. Ograniczenia dysponowania zgromadzonymi w kasie lub Kasie Krajowej środkami pieniężnymi
służą zabezpieczeniu stabilności finansowej kas i bezpieczeństwu gromadzonych w nich oszczędności. Marszałek Sejmu stwierdził,
że są to wartości konstytucyjne, których ochrona stanowi uzasadnienie ograniczenia swobody dysponowania zgromadzonymi środkami
pieniężnymi. Dlatego art. 37 ust. 2, art. 38 ust. 4 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. są zgodne z art. 64 Konstytucji.
6.12.5. Nieobowiązujący od 1 stycznia 2014 r. art. 46 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. nakazywał wniesienie przez kasę składki,
która miała pokryć koszty nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego oraz kontroli Kasy Krajowej. Składka miała być wnoszona z funduszu
oszczędnościowo-pożyczkowego kasy. Zdaniem Marszałka Sejmu, „argumentacja wnioskodawcy, iż naruszenie prawa własności kas
polega na braku możliwości wnoszenia na rzecz Kasy Krajowej składek innych niż wskazana w art. 46 ust. 1 u.s.k.o.k. [ustawy
o skok], jest nieprzekonująca”. Składka stanowiła ciężar publiczny, a jedynym uprawnionym do nakładania ciężarów publicznych
na podmioty prawa prywatnego jest władza publiczna (zob. art. 84 Konstytucji). Kasy, chcąc wzmocnić bezpieczeństwo systemu
SKOK, mogą natomiast objąć większą liczbę udziałów w Kasie Krajowej. Wpłaty udziałów członkowskich tworzą fundusz własny Kasy
Krajowej (zob. art. 54 ust. 1 ustawy o skok).
6.12.6. Zamknięcie listy funduszy własnych (art. 54 ust. 1 ustawy o skok) oraz pokrywanie straty bilansowej (art. 55 ust.
4 ustawy o skok) również nie budzi wątpliwości konstytucyjnych. Oba przepisy umożliwiają Kasie Krajowej określone dysponowanie
(rozporządzanie) swoimi funduszami, a zatem nie można mówić o naruszeniu istoty prawa własności. Celem ustawowych ograniczeń
jest w tym wypadku zapewnienie stabilności systemu SKOK. Podsumowując, art. 46 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia
2014 r., art. 54 ust. 1 i art. 55 ust. 4 ustawy o skok są zgodne z art. 64 Konstytucji.
6.12.7. Wnioskodawcy zaskarżyli art. 55 ust. 1a ustawy o skok. Marszałek Sejmu wyjaśnił, że fundusz stabilizacyjny służy zapewnieniu
stabilności finansowej kas. Przekazanie środków funduszu stabilizacyjnego Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu może nastąpić
wyłącznie w sytuacji, gdy wielkość zobowiązań z tytułu środków gwarantowanych członkom kas przewyższa środki funduszu kas
utworzonego w Bankowym Funduszu Gwarancyjnym. Zdaniem Marszałka Sejmu, zakwestionowany przepis zabezpiecza interesy członków
kas i stabilizuje system SKOK. Zabezpieczenie członków kas, konsumentów proponowanych przez kasy usług, realizuje zatem nakaz
konstytucyjny zapewnienia ochrony konsumentom (art. 76 Konstytucji).
6.12.8. Wnioskodawcy zarzucili, że art. 73 ust. 8 ustawy o skok narusza art. 64 Konstytucji, ponieważ nie zawiera górnego
ograniczenia wysokości wynagrodzenia zarządcy komisarycznego, równego wynagrodzeniu prezesa zarządu kasy, oraz nakazu, aby
przy określaniu tego wynagrodzenia przez Komisję Nadzoru Finansowego zasięgnąć opinii Kasy Krajowej. Marszałek Sejmu nie podzielił
tego stanowiska. Możliwość opiniowania przez Kasę Krajową propozycji wynagrodzenia zarządcy komisarycznego, przedstawionej
przez organ nadzoru, jest neutralna z punktu widzenia ochrony prawa własności kasy. Ponadto wnioskodawcy nie wyjaśnili, dlaczego
naruszenia art. 64 Konstytucji upatrują w braku ograniczenia wysokości wynagrodzenia zarządcy komisarycznego właśnie do pułapu
osiąganego przez prezesa zarządu, a nie w braku ograniczenia w ogóle albo wyznaczenia go w inny sposób. Marszałek Sejmu zauważył,
że wnioskodawcy nie wykazali zależności pomiędzy brakiem takiego ograniczenia a nadmiernym (naruszającym art. 64 Konstytucji)
obciążeniem finansowym kasy. Teza, że Komisja Nadzoru Finansowego, określając poziom wynagrodzenia komisarza, wyznaczy go
w sposób niezgodny z Konstytucją, w oderwaniu od spodziewanego nakładu pracy i ekonomicznej sytuacji kasy, nie została dowiedziona
ani nawet uprawdopodobniona i jako taka nie może rozstrzygać o treści normatywnej zakwestionowanego przepisu. W związku z
tym, zdaniem Marszałka Sejmu, art. 73 ust. 8 ustawy o skok jest zgodny z art. 64 Konstytucji.
6.12.9. Według Marszałka Sejmu, art. 74c ust. 4, 11 i 12 ustawy o skok są zgodne z art. 21 i art. 64 Konstytucji. Proces przejmowania
kasy (jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań) został ukształtowany w zgodzie z nakazem ochrony prawa własności i innych
praw majątkowych. Jeśli możliwe było przejęcie całej kasy, to z dniem przejęcia kasa albo bank krajowy wchodzi we wszystkie
prawa i obowiązki przejmowanej kasy. W wypadku przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań, następstwo prawne
ogranicza się do tych praw i zobowiązań (art. 74i ust. 2 ustawy o skok). Zgodnie z założeniem procesu resolution, że to właściciele, a nie podatnicy czy depozytariusze mają ponieść koszty błędnego zarządzania instytucją finansową, fundusze
własne przejmowanej kasy przeznacza się w pierwszej kolejności na pokrycie strat bilansowych tej kasy. Po zaspokojeniu lub
zabezpieczeniu wierzycieli przejętej kasy z jej majątku, kasa albo bank krajowy przejmujący dokonuje wypłat członkom przejętej
kasy z jej pozostałego majątku w proporcji do funduszu udziałowego przejmowanej kasy. Regulacje ustawy o skok pozwalają na
zabezpieczenie interesów członków przejmowanej kasy. Alternatywą wobec przejęcia jest likwidacja kasy.
Ustawa o skok wprowadziła kolejność następujących po sobie faz procesu ratowania kasy. W przypadku zaangażowania banku w ten
proces, wskazała zasady, którymi powinien kierować się organ nadzoru. Ponadto ustawodawca zabezpieczył wierzycieli, których
prawa nie zostały przejęte (jako wybrane zobowiązania kasy), przed pogorszeniem wartości ekonomicznej kasy po przejęciu (art.
74i ust. 8 ustawy o skok).
Przejęcie wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy nie wymaga zgody dłużników, wierzycieli ani członków kasy,
której prawa majątkowe lub zobowiązania są przedmiotem przejęcia. Marszałek Sejmu przypominał jednak, że, po pierwsze, alternatywą
dla przejęcia jest likwidacja kasy, w sytuacji wykazywania przez nią kwalifikowanej straty bilansowej. Po drugie, szybkość
i efektywność procesu resolution są warunkami, które mogą przesądzić o skuteczności przejęcia. Po trzecie, proces przejmowania wybranych praw majątkowych
lub zobowiązań nie ma na celu wyłącznie zapewnienia bezpieczeństwa oszczędności gromadzonych w kasie, lecz również zagwarantowanie
stabilności systemu finansowego.
6.12.10. We wniosku Prezydenta został zakwestionowany art. 74c ust. 12 ustawy o skok (z art. 64 ust. 2 Konstytucji). Wnioskodawca
dostrzegł zróżnicowanie sytuacji prawnej wierzycieli ze względu na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego. Marszałek Sejmu nie
podzielił tego zarzutu.
Regulacje chroniące majątek kasy będą miały zastosowanie wyłącznie w sytuacji utraty bytu przez kasę, a zatem w wypadku przejęcia
kasy w całości albo jej likwidacji. Jeśli po przejęciu wybranych praw i zobowiązań zagrożona niewypłacalnością kasa ulegnie
likwidacji, przepisy te także będą miały zastosowanie. Jeśli natomiast kasa nadal będzie funkcjonować, zaspokoi swoich wierzycieli.
Zróżnicowanie pozycji prawnej wierzycieli przejętej kasy jest zatem pozorne.
Zarzut zróżnicowania sytuacji członków kas również nie jest zasadny. Ustawodawca określił pewną sekwencję czynności organów
kontroli i nadzoru: pomoc finansowa z Kasy Krajowej, przejęcie kasy przez inną kasę, przejęcie kasy przez bank albo przejęcie
wybranych praw lub zobowiązań kasy przez bank albo inną kasę. Preferowanym rozstrzygnięciem jest zatem utrzymanie działania
kasy w dotychczasowej formie, następnie – przejęcie kasy przez inną kasę, i dopiero gdy nie będzie możliwe przejęcie kasy,
dopuszczalne jest zastosowanie art. 74c ust. 4 ustawy o skok. Ponadto wybór sposobu przejęcia kasy, jej praw majątkowych lub
zobowiązań będzie współkształtować rynek (oferent). Wydając decyzję o przejęciu wybranych zobowiązań lub praw kasy przez bank,
organ nadzoru musi kierować się zasadą ochrony oszczędności zgromadzonych w kasach. Ponadto, depozyty członków kas są gwarantowane
przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny, a zatem opisana przez Prezydenta sytuacja, zdaniem Marszałka Sejmu, nie będzie powodowała
poszkodowania członka kasy (utraty jego oszczędności).
6.12.11. Zaskarżony art. 74t ustawy o skok określał zasady zbywania wierzytelności, wskazywał, kiedy kasa może sprzedać wierzytelności
pieniężne z tytułu udzielonych pożyczek i kredytów (ust. 1), w jakiej formie (ust. 2) oraz komu (ust. 3). W stanie prawnym
sprzed wejścia w życie ustawy o skok kasy mogły dokonywać sekurytyzacji wierzytelności wymagalnych. Sekurytyzację wierzytelności
mogą przeprowadzać banki i podmioty upoważnione do niej w odrębnym przepisie prawa. Takiej podstawy ustawy o skok z 1995 r.
nie zawierała. W opinii Marszałka Sejmu, nie można zasadnie twierdzić, że w tym wypadku doszło do naruszenia praw majątkowych
kas przez ograniczenie swobody dysponowania jej wierzytelnościami. Upoważnienie do zbywania wierzytelności pieniężnych z tytułu
udzielonych pożyczek i kredytów wyłącznie byłych członków kas, a zatem a contrario zakaz zbywania wierzytelności aktualnych członków kas, jest uzasadnione szczególną formą działalności kas. Ze względu na
to, że kasy są spółdzielniami, jej członek nie jest wyłącznie klientem, lecz także jej współwłaścicielem. Tym samym art. 74t
ustawy o skok jest zgodny z art. 64 Konstytucji.
6.12.12. Ustawa o skok wprowadziła możliwość zaspokojenia roszczeń członków kas, które ogłosiły upadłość, z tytułu zgromadzonych
w kasach środków pieniężnych ze środków funduszu stabilizacyjnego. Jeżeli jednak kasa uczestniczyła w dobrowolnym systemie
ubezpieczania środków pieniężnych, roszczenia członków kas w upadłości muszą zostać zaspokojone w pierwszej kolejności w ramach
tego systemu (art. 91 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r.). Uzupełnieniem tej regulacji jest art. 91 ust. 3 ustawy o skok z 2009
r., który umożliwia zaciągnięcie przez Kasę Krajową w Narodowym Banku Polskim kredytu krótkoterminowego w celu zaspokojenia
ww. roszczeń członków kas.
Marszałek Sejmu uznał, że zarzut likwidacji obowiązkowego systemu ubezpieczeń środków pieniężnych członków kas w Towarzystwie
Ubezpieczeń Wzajemnych „SKOK” opiera się na nieporozumieniu. Treścią art. 91 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest nakaz, aby
roszczenia członków w pierwszej kolejności były realizowane w ramach systemu ubezpieczeń. Teza wnioskodawców, że na skutek
wejścia w życie ustawy o skok doszło do uchylenia obowiązkowego systemu gwarantowania depozytów w kasach nie znajduje potwierdzenia
w przepisach prawa. Obowiązek ubezpieczenia depozytów zgromadzonych w kasach wynikał bowiem z rozporządzenia Ministra Finansów
z dnia 22 października 2012 r. w sprawie norm dopuszczalnego ryzyka w działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych
(Dz. U. poz. 1174).
6.12.13. W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 20g i art. 20j ustawy o BFG z art. 64 ust. 2 Konstytucji Marszałek Sejmu
podtrzymał wyjaśnienia, których wcześniej udzielił, analizując zgodność tych przepisów z art. 2 Konstytucji.
6.12.14. Podsumowując, zdaniem Marszałka Sejmu, art. 9a ust. 4, art. 12 ust. 3, art. 24 ust. 2, art. 25 oraz art. 26 ust.
2, art. 37 ust. 2, art. 38 ust. 4, art. 46 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2014 r., art. 54 ust. 1, art. 55
ust. 1a i 4, art. 56 ust. 1, art. 73 ust. 8, art. 74c ust. 4, art. 74t ustawy o skok, oraz art. 8 ustawy zmieniającej z 2013
r., art. 20g i art. 20j ustawy o BFG, są zgodne z art. 64 Konstytucji; art. 74c ust. 11 i 12 w związku z art. 74c ust. 3,
4 i 6 ustawy o skok jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. jest zgodny z
art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; art. 38l pkt 1 ustawy o BFG jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji; art.
55 ust. 1a i art. 74c ust. 4 ustawy o skok są zgodne z art. 21 Konstytucji.
6.13. Wnioskodawcy wnieśli o zbadanie zgodności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa art. 7 ust. 1 i 4-6, art. 8 ust.
2 i 3, art. 9, art. 9a ust. 4, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 3, art. 19, art. 20, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art.
24 ust. 2, art. 26 ust. 2, art. 30 ust. 2, art. 31 ust. 1 pkt 2, art. 32, art. 34, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 2 i 3, art.
38 ust. 4, art. 41 ust. 2, art. 43, art. 44 ust. 4, art. 46 ust. 1, art. 47, art. 48 ust. 2 i 3, art. 49 ust. 1 i 4, art.
51 ust. 1 i 2, ust. 3 pkt 5, ust. 4, 4a i 7, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 i 3, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 4, art. 56 ust.
1, art. 71 ust. 1, art. 72, art. 73 ust. 1, art. 73a ust. 2, art. 74c ust. 4, 9, 12 i 13, art. 74t oraz art. 91 ust. 1 i 2
ustawy o skok. Ponadto zaskarżyli art. 5 ust. 2, art. 20g, art. 20j i art. 38l pkt 1 ustawy o BFG oraz art. 8 ustawy zmieniającej
z 2013 r.
6.13.1. Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że SKOK wyróżniają się odmiennym od innych spółdzielni statusem prawnym, którego
wyrazem jest uregulowanie ich problematyki w odrębnej ustawie. Nie można zatem stawiać zarzutu, że sytuacja prawna kas jest
inaczej unormowana, gdyż właśnie takie jest podstawowe założenie odrębnej regulacji. W stosunku do kas prawo spółdzielcze
znajduje zastosowanie tylko w zakresie nieuregulowanym przez ustawę o skok. Z zasady równości wobec prawa wynika nakaz jednakowego
traktowania kas i spółdzielni wyłącznie w zakresie minimum cech spółdzielni, którą jest wymóg istnienia walnego zgromadzenia
jako jednego z organów kas (zob. wyrok TK z 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09). W pozostałym zakresie ocena jest niezasadna,
gdyż uregulowanie sytuacji prawnej kas w sposób odrębny od ogólnych unormowań prawa spółdzielczego stanowi ratio istnienia ustawy o skok. Zawsze zatem przepisy ustawy o skok będą kształtować sytuację prawną kas w sposób inny, niż wynika
to z prawa spółdzielczego. Dlatego, zdaniem Marszałka Sejmu, zróżnicowanie sytuacji prawnej w ramach spółdzielni jest uzasadnione.
Kasy prowadzą bowiem szczególną działalność; nie będąc bankiem, wykonują niektóre czynności bankowe. Konieczne jest zatem,
ze względu na specyfikę kas, odrębne uregulowanie ich sytuacji prawnej. Tym samym art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 21 ust.
1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 26 ust. 2 oraz art. 41 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6.13.2. Marszałek Sejmu zakwestionował twierdzenie, że podmiotami podobnymi są kasy oraz banki. Procedura tworzenia banków
jest bardziej rygorystyczna niż kas. Założyciele banku działającego w formie spółki akcyjnej są zobowiązani do legitymowania
się kapitałem własnym. Banki, aby rozpocząć działalność, muszą uzyskać zgodę Komisji Nadzoru Finansowego, oprócz zgody na
utworzenie. Muszą też spełniać rygorystyczne wymogi kapitałowe. Według Marszałka Sejmu, nie można zatem wycinkowo porównywać
sytuacji prawnej kas i banków.
6.13.3. Marszałek Sejmu odrzucił także zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji przez przepisy regulujące status prawny
Kasy Krajowej. Kasa Krajowa jest podmiotem o szczególnym (wyjątkowym) charakterze. Nie można przypisać jej do grupy podmiotów
podobnych razem z innymi spółdzielniami, z bankami działającymi w formie spółki akcyjnej, a także z bankami spółdzielczymi.
Jej status jest zbliżony częściowo do banków zrzeszających banki spółdzielcze (przymus zrzeszania się, obowiązek przeprowadzania
kontroli pod względem legalności działalności banków spółdzielczych), ale także znacznie się od nich różni, w tym zakresem
obowiązków. Nie jest zatem możliwe przyjęcie, że banki zrzeszające, a tym bardziej banki spółdzielcze lub banki w formie spółek
akcyjnych bądź banki państwowe, mają wspólną cechę istotną z Kasą Krajową. Dlatego art. 47, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1,
art. 51 ust. 4, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 i 3 oraz art. 54 ust. 1 ustawy o skok są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6.13.4. Wnioskodawca postawił zarzut, że koncesjonowanie powstania kas narusza art. 32 Konstytucji, gdyż przesłanki odmowy
zezwolenia na powstanie kasy, w odróżnieniu od banków, nie są precyzyjnie określone. Marszałek Sejmu wyjaśnił, że art. 7 ust.
4 i 5 ustawy o skok z 2009 r. odpowiada, co do istoty, regulacjom na ten sam temat, które są adresowane do banków.
6.13.5. Zarzut braku precyzji odmowy udzielenia zgody na utworzenie kasy wnioskodawca rozciągnął także na art. 9 ustawy o
skok z 2009 r. Marszałek Sejmu replikował, że Komisja Nadzoru Finansowego zarówno w stosunku do kasy, jak i do banku ma uprawnienie
do żądania informacji związanych z wydawaniem zgód i zezwoleń. Dlatego art. 9 ustawy o skok z 2009 r. jest zgodny z art. 32
ust. 1 Konstytucji.
6.13.6. Odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania wymogu akceptacji postanowień statutu kas przez organ nadzoru, w świetle
bardziej korzystnej regulacji ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1376; dalej: prawo
bankowe), Marszałek Sejmu odpowiedział, że za różnym potraktowaniem podmiotów podobnych mogą przemawiać argumenty mające charakter
relewantny, proporcjonalny oraz mające na uwadze realizację innych wartości konstytucyjnych. Zdaniem Marszałka Sejmu, ustawodawca
wprowadził wymóg akceptacji każdej zmiany statutu kasy, aby zapewnić stabilność i bezpieczeństwo systemowi SKOK. Rozstrzygnięcia,
których obowiązywanie może zagrozić bezpieczeństwu zgromadzonych w kasie środków pieniężnych, mogą znajdować się w różnych
postanowieniach statutów kas (już istniejących oraz powstałych pod rządami ustawy o skok), zarówno tych obligatoryjnych, jak
i dodatkowych. Zapewnienie bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych w kasach jest zadaniem państwa i wiąże się z konstytucyjnym
nakazem ochrony prawa własności oraz ochrony konsumentów. Z tego względu art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o skok z 2009 r. jest zgodny
z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6.13.7. W opinii Marszałka Sejmu, art. 9a ust. 4 ustawy o skok oraz art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r. są zgodne z art.
32 ust. 1 Konstytucji, ponieważ różnice, jakie w tym wypadku występują między regulacją adresowaną do kas i do banków, są
irrelewantne.
6.13.8. Ze specyfiki kas wynika, według Marszałka Sejmu, ustawowe wyznaczenie maksymalnej i minimalnej liczby członków zarządu
kasy. W stosunku do banków ustawodawca nie przewidział takiego ograniczenia. Artykuł 20 ustawy o skok z 2009 r. ma na celu
przeciwdziałanie nadmiernemu i nieuzasadnionemu rozbudowywaniu organów wewnętrznych kas.
6.13.9. Artykuł 24 ust. 2 ustawy o skok wyznacza fundusze własne kasy. Struktura kapitałowa banku i kasy jest z założenia
odrębna. Banki, w tym banki spółdzielcze, w odróżnieniu od kas już w procedurze powstania muszą zostać wyposażone w kapitał
zakładowy. Także struktura funduszy własnych tych podmiotów jest różna. W związku z tym art. 24 ust. 2 ustawy o skok jest
zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6.13.10. Ustawa o skok z 2009 r. wprowadziła regulacje ograniczające zakres usług świadczonych na rzecz swoich członków (art.
30 ust. 2 i art. 32 oraz art. 37 ust. 2 i 3). Są to tzw. normy ostrożnościowe, związane z działalnością kas jako podmiotów,
które prowadzą działalność kredytową i równocześnie nie muszą legitymować się kapitałem założycielskim (własnym). Przepisy
ograniczające zaangażowanie finansowe banku w innym podmiocie obowiązują również w prawie bankowym. Dlatego art. 30 ust. 2,
art. 32 oraz art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o skok z 2009 r. są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6.13.11. Artykuł 36 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. upoważnia i jednocześnie nakazuje kasie uregulowanie zasad udzielania pożyczek
oraz ich spłaty w statucie kasy. Dla banków, w tym banków spółdzielczych, warunki udzielania kredytów i pożyczek, obowiązkowa
treść tych umów, warunki zawarcia umowy, uprawnienia i obowiązki banków określone są w ustawie. Zdaniem Marszałka Sejmu, odrębne
uregulowanie kwestii zasad udzielania pożyczek i kredytów wynika z istoty kas, działających jako unie kredytowe (zrzeszenia
osób). Dlatego art. 36 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6.13.12. Artykuł 71 ust. 1 ustawy o skok wymienia przykładowe środki nadzoru (w formie zaleceń), które Komisja Nadzoru Finansowego
może skierować do kas albo Kasy Krajowej. Regulacja ta jest wzorowana na przepisach dotyczących banków. Podobnie art. 72 ustawy
o skok przewiduje środek działania, który został przewidziany także w prawie bankowym. Dlatego art. 71 ust. 1 oraz art. 72
ustawy o skok są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6.13.13. Różnice między regulacją pozwalającą na wprowadzenie zarządcy komisarycznego w kasie i w banku mają uzasadnienie
w specyfice prawnej obu podmiotów. Dlatego art. 73 ust. 1 ustawy o skok jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6.13.14. Artykuł 73a ust. 2 ustawy o skok umożliwia wprowadzenie zarządcy komisarycznego do kasy w wypadku, gdy skład zarządu
nie odpowiada wymogom ustawy. Prawo bankowe nie przewiduje takiego rozwiązania. Ratio regulacji jest zapewnienie zgodnego z prawem obsadzenia zarządu kasy albo Kasy Krajowej; należy je traktować jako swoiste
dla systemu SKOK. Konieczność uchwalenia tego przepisu wynikła z podwyższenia wymogów, jakie muszą spełnić członkowie zarządu
kasy. Dlatego art. 73a ust. 2 ustawy o skok jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6.13.15. Prawo bankowe przewiduje przejęcie tylko całego banku. Natomiast zgodnie z art. 74c ust. 4, 9, 12 i 13 ustawy o skok
bank może przejąć zagrożoną niewypłacalnością kasę albo jej wybrane prawa majątkowe lub zobowiązania bez zgody dłużników,
wierzycieli i członków kasy oraz bez możliwości unieważnienia podjętej przez organ nadzoru decyzji o przejęciu (i odwrócenia
jej skutków). Marszałek Sejmu odnotował, że przyczyną zróżnicowania sytuacji prawnej kasy i banku była trudna sytuacja adekwatności
kapitałowej kas. Zmusiło to ustawodawcę do wprowadzenia do ustawy o skok, ale także do ustawy o BFG, licznych instrumentów
pomocy kasom, w tym wsparcia ze środków publicznych, a także mechanizmów, które miały zapewnić bezpieczeństwo oszczędnościom
zgromadzonym w kasach oraz stabilność rynkowi finansowemu. Jednym z nich jest przejęcie wybranych praw majątkowych lub zobowiązań.
Tym samym, zdaniem Marszałka Sejmu, wprowadzenie możliwości przejęcia wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kas przez
bank, bez uzyskania zgody dłużników, wierzycieli i członków kasy, było konieczne, proporcjonalne i uzasadnione wartościami
konstytucyjnymi (stabilność systemu finansowego, ochrona depozytów).
Nieodwracalność procesu przejęcia (art. 74c ust. 9 ustawy o skok) miała zaś stanowić dla kas i banków zachętę do uczestniczenia
w procesie restrukturyzacji zagrożonych niewypłacalnością kas.
6.13.16. Artykuł 74t ustawy o skok umożliwiał kasom sprzedaż wierzytelności swoich byłych członków, co jest rozwiązaniem bardziej
rygorystycznym niż w wypadku banków. Zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów wynika z innego ukształtowania relacji konsument
– bank oraz członek kasy – kasa. Ta ostatnia więź jest relacją właścicielską. Dopiero jej zerwanie umożliwia zrównanie sytuacji
prawnej kasy i banku (dopuszczalność zbycia wierzytelności klienta). Dlatego art. 74t ustawy o skok jest zgodny z art. 32
ust. 1 Konstytucji.
6.13.17. Artykuł 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. narusza, zdaniem wnioskodawcy, art. 32 ust. 1 Konstytucji ze względu
na to, że depozyty w kasach nie są objęte obligatoryjnym systemem gwarancji, jak depozyty bankowe. Marszałek Sejmu wyjaśnił,
że ustawa zmieniająca z 2013 r. znowelizowała ustawę o BFG w ten sposób, że został do niej dodany rozdział 4c. Na mocy jego
przepisów (art. 38l-38zq) kasy zostały objęte obowiązkowym systemem gwarantowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych.
Standard ochrony tego systemu odpowiada obowiązkowemu systemowi gwarantowania depozytów bankowych.
6.13.18. Zarzuty wnioskodawcy wobec art. 20g ustawy o BFG, zdaniem Marszałka Sejmu, nie mają pokrycia w obowiązującym prawie.
Dalsze wspieranie członków kas (w formie wypłaty środków gwarantowanych) przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny, po wyczerpaniu
środków z funduszu kas, jest możliwe. Pomoc będzie świadczona z funduszy własnych Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, a zatem
także z funduszy banków (art. 38r ust. 3 ustawy o BFG). Dlatego art. 20g ustawy o BFG jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6.13.19. Wnioskodawcy zakwestionowali zgodność art. 12 ust. 3, art. 19, art. 31 ust. 1 pkt 2, art. 34, art. 38 ust. 4, art.
43, art. 44 ust. 4, art. 46 ust. 1, art. 48 ust. 3, art. 51 ust. 2, ust. 3 pkt 5, ust. 4a i 7, art. 55 ust. 4, art. 56 ust.
1 ustawy o skok z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W ich przekonaniu, krąg podmiotów podobnych został wyznaczony w sposób odmienny
dla poszczególnych grup tych przepisów. Marszałek Sejmu nadmienił, że odmienne ukształtowanie sytuacji prawnej pracowników
kas, członków organów kas, członków kas, Kasy Krajowej oraz kas – związane z określeniem limitów zaangażowania oraz gospodarki
finansowej kas oraz pozycji Kasy Krajowej w systemie SKOK, w tym uprawnień Komisji Nadzoru Finansowego względem Kasy Krajowej
– wynika ze szczególnego statusu adresatów norm (pracowników kas, członków organów, Kasy Krajowej).
6.13.20. Marszałek Sejmu odrzucił zarzut niezgodności art. 5 ust. 2 ustawy o BFG (umożliwiającego osobom pełniącym funkcje
w organach Bankowego Funduszu Gwarancyjnego objęcie stanowiska w organach banku przejmującego kasę) z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W jego przekonaniu, wnioskodawcy nie sprecyzowali dostatecznie swoich zastrzeżeń konstytucyjnych, co przemawia za uznaniem,
że art. 5 ust. 2 ustawy o BFG jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6.13.21. Marszałek Sejmu nie podzielił również zastrzeżeń wobec art. 20j ustawy o BFG. Stwierdził, że członkowie przejmowanej
kasy i akcjonariusze banku przejmującego nie są podmiotami podobnymi.
6.13.22. Wnioskodawcy wnieśli o uznanie art. 38l pkt 1 ustawy o BFG za niezgodny z zasadą równości wobec prawa, gdyż kierownicy
i zastępcy kierowników kas są traktowani nierówno (mniej korzystnie) niż inni członkowie kas oraz klienci banków – ich oszczędności
złożone w kasie, w której pracują, nie podlegają gwarancji Funduszu. Marszałek Sejmu przypomniał, że ochronie gwarantowanej
przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny nie podlegają osoby należące do kadry zarządzającej (członkowie zarządu, rady nadzorczej,
pracownicy podlegający bezpośrednio członkom zarządu, osoby pełniące funkcje kierowników lub dyrektorów oddziałów tej kasy
i ich zastępców), gdy pełniły funkcje w dniu spełnienia warunku gwarancji bądź w okresie bieżącego roku obrotowego lub poprzedzającego
dzień spełnienia warunku gwarancji. Odrębne uregulowanie sytuacji prawnej tych osób jest dopuszczalne, gdyż to one są odpowiedzialne
za zarządzanie kasą i bezpieczeństwo zgromadzonych w kasie środków. Muszą ponosić ryzyko prowadzonej polityki zarządzania
kasą. Jest to dodatkowa regulacja ostrożnościowa zabezpieczająca gromadzone oszczędności. Dlatego art. 38l pkt 1 ustawy o
BFG jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6.14. Wnioskodawcy zaskarżyli przepisy upoważniające do wydania aktów wykonawczych do ustawy.
6.14.1. Marszałek Sejmu nie odniósł się do zarzutów podniesionych wobec założeń projektów rozporządzeń bądź nieprzedstawienia
takich założeń. W postępowaniu przed Trybunałem Marszałek Sejmu składa wyjaśnienia jedynie w stosunku do przepisów ustawy
o skok.
6.14.2. Marszałek Sejmu stwierdził, że zakres przedmiotowy art. 24 ust. 6 ustawy o skok z 2009 r. jest precyzyjnie wyznaczony
i służy realizacji ustawy, tj. ustaleniu normy ostrożnościowej polegającej na dostosowaniu rodzaju prowadzonej działalności
do posiadanych funduszy własnych. Przepis ten zawiera także wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego.
6.14.3. W art. 63 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 ustawy o skok można odnaleźć dostateczne wytyczne co do treści rozporządzenia.
Organ wydający rozporządzenie, określając szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności kontrolnych w kasach i Kasie Krajowej,
musi uwzględnić konieczność skutecznego sprawowania kontroli i prawidłową realizację zadań kas (art. 63 ust. 3 ustawy o skok)
oraz konieczność skutecznego sprawowania nadzoru i prawidłową realizację zadań Kasy Krajowej (art. 64 ust. 3 ustawy o skok).
Przepisy ustawy o skok regulują zakres i procedurę czynności kontrolnych pracowników odpowiednio Kasy Krajowej i Urzędu Komisji
Nadzoru Finansowego (zob. art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 65, art. 67, art. 68, art. 68a, art. 69 ust. 1-9 ustawy o skok).
Tym samym ustalenie w rozporządzeniu zasad i trybu wykonywania czynności kontrolnych ogranicza się jedynie do unormowania
szczegółowych, drugorzędnych kwestii.
6.14.4. W odniesieniu do uchylonego art. 46 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. Marszałek Sejmu uznał, że nie narusza zasady wyłączności
ustawy. Zgodnie z zakwestionowanym przepisem, akt wykonawczy ma unormować wysokość składki, ale w ramach wyznaczonych ustawą
(nie wyższą niż 0,024% aktywów kasy – art. 46 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r.), termin uiszczania, sposób obliczania oraz podział
pomiędzy Kasę Krajową i organ nadzoru (zakres przedmiotowy rozporządzenia). Natomiast Prezes Rady Ministrów, ustalając treść
aktu, ma uwzględnić konieczność skutecznego sprawowania nadzoru oraz prawidłową realizację zadań Kasy Krajowej (wytyczne).
Konstytucyjne warunki szczegółowości upoważnienia ustawowego zostały zatem spełnione.
6.14.5. Według Marszałka Sejmu, także art. 62 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. nie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji. Skoro
bowiem liczne przepisy ustawy określają tzw. normy ostrożnościowe (art. 29-38), prawodawca wydający akt wykonawczy nie może
ich ustalić dowolnie. Ponadto wytyczne co do treści rozporządzenia wystarczająco zawężają materię aktu podustawowego. Nie
można także zasadnie twierdzić, że przepis jest niejasny.
6.14.6. W myśl art. 24 ust. 2 ustawy o skok, organ nadzoru wydaje zgodę na zakwalifikowanie wskazanych w nim zobowiązań jako
funduszy własnych kasy w formie decyzji administracyjnej, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Przepis nie uprawnia
Komisji Nadzoru Finansowego do niekonstytucyjnego prawotwórstwa. Upoważnia jedynie do podejmowania decyzji administracyjnych,
notabene podlegających kontroli sądowej. Daje to podstawę – jak wywodzi Marszałek Sejmu – do stwierdzenia „braku relewancji
treściowej pomiędzy zaskarżonym przepisem a wskazanym przez wnioskodawców wzorcem kontroli”. Dlatego art. 24 ust. 2 ustawy
o skok nie jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
6.14.7. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez art. 7 ust. 6 ustawy o skok z 2009 r. art. 92 ust. 1 Konstytucji, Marszałek
Sejmu ustalił, że do oceny konstytucyjności badanego przepisu nie jest konieczne rozstrzygnięcie rozważanego w doktrynie problemu,
czy Komisja Nadzoru Finansowego może wydawać skierowane do kas lub ich członków wiążące akty wewnętrznie obowiązujące. Zastosowanie
techniki wykładni w zgodzie z Konstytucją pozwala stwierdzić, że organ nadzoru, ustalając wzór wniosku o wydanie zezwolenia
na utworzenie kasy, nie wkracza w sferę praw i wolności obywateli lub innych podmiotów prawa. Określenie wzoru wniosku ma
charakter techniczny i służy zwiększeniu szybkości i efektywności załatwienia sprawy administracyjnej. W rzeczywistości ułatwia
zatem obywatelom kontakt z organem nadzoru i uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia. Dlatego art. 7 ust. 6 ustawy o skok z
2009 r. nie jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
6.15. Zdaniem Marszałka Sejmu, organy Narodowego Banku Polskiego będą wydawać akty wewnętrznie obowiązujące wiążące kasy.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, uchwały Rady Polityki Pieniężnej i Zarządu Narodowego Banku Polskiego można uznać za akty
wewnętrznie obowiązujące w ramach wyróżnionego w doktrynie systemu prawa bankowego. Uprawnienia takie nie przysługują natomiast
Komisji Nadzoru Finansowego. Dlatego art. 12 ust. 2 oraz art. 38-41 ustawy o NBP są zgodne z art. 227 ust. 1 Konstytucji.
6.16. Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że art. 74c ust. 8 ustawy o skok nie naruszył prawa do sądu. Zakwestionowana regulacja
kreuje prawo rady nadzorczej kasy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Chociaż przepis stanowi również, że wniesienie
skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji, to taka regulacja nawiązuje do ogólnej zasady postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego,
i nie może rozstrzygać o niekonstytucyjności badanego unormowania.
Brak dewolutywności postępowania w przypadku podjęcia przez organ nadzoru decyzji wskazanej w art. 74c ust. 8 ustawy o skok,
a także pozbawienie wniesienia skargi skutku suspensywnego, nie ogranicza prawa do sądu. To zakwestionowany przepis kreuje
uprawnienie rady nadzorczej do zaskarżenia decyzji organu nadzoru. W zakresie decyzji Komisji Nadzoru Finansowego o likwidacji
kasy przepisy ustawy o skok nie wprowadzają żadnych modyfikacji postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd administracyjny,
uznając skargę na decyzję o likwidacji kasy za zasadną, będzie mógł zatem uchylić decyzję w całości albo w części, bądź stwierdzić
jej nieważność. Znaczy to, że w razie podjęcia decyzji o likwidacji kasy, wbrew twierdzeniom wnioskodawców, odwrócenie procesu
jest możliwe. Ponadto do czasu rozstrzygnięcia sądowego zbycie majątku likwidowanej kasy nie może się rozpocząć. Mechanizm
ten wzmacnia znaczenie kontroli sądowej. Dlatego art. 74c ust. 8 ustawy o skok jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art.
31 ust. 3 Konstytucji.
6.17. Artykuł 74c ust. 9 ustawy o skok ogranicza możliwości reakcji sądu administracyjnego w przypadku kontroli decyzji Komisji
Nadzoru Finansowego o przejęciu kasy, jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań. Sąd może stwierdzić jedynie, że decyzja
została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Nie może uchylić albo unieważnić decyzji. Marszałek Sejmu wywiódł, że na podstawie
art. 74c ust. 9 ustawy o skok następuje modyfikacja pozycji prawnej kasy (jej członków) w postępowaniu sądowoadministracyjnym,
którego przedmiotem jest kontrola legalności decyzji Komisji Nadzoru Finansowego o przejęciu kasy (jej wybranych praw majątkowych
lub zobowiązań). Istotą zmiany jest pozbawienie rady nadzorczej kasy możliwości zainicjowania postępowania przed sądem administracyjnym,
które odwróciłoby proces przejmowania kasy. Ustawodawca zdecydował się na zapewnienie takim decyzjom wykonalności i nadaniu
charakteru decyzji ostatecznej, po ich wydaniu w pierwszej instancji, a także na ograniczenie uprawnień organu nadzorczego
i sądu administracyjnego jedynie do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Nie jest to jednak równoznaczne z naruszeniem
Konstytucji.
Przesłanką, która usprawiedliwia ograniczenia wolności i praw jednostki, jest porządek publiczny. W wypadku decyzji Komisji
Nadzoru Finansowego o przejęciu wybranych praw majątkowych (zakwestionowanie legalności przejęcia wybranych zobowiązań kasy,
które postawi ją w bardziej korzystnej sytuacji ekonomicznej wydaje się wątpliwe) standard konstytucyjny jest wystarczająco
chroniony. Uszczuplenie majątku kasy, na skutek tej decyzji, nie jest możliwe (zob. art. 74i ust. 8 ustawy o skok). Natomiast
ze względu na to, że kasa po przejęciu nadal istnieje, prawa korporacyjne członków kasy nie są zagrożone.
Dlatego art. 74c ust. 9 ustawy o skok jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
6.18. Wnioskodawcy zakwestionowali art. 71a ustawy o skok z art. 78 Konstytucji. Zaskarżony przepis nadaje wymienionym w nim
decyzjom Komisji Nadzoru Finansowego rygor natychmiastowej wykonalności. Marszałek Sejmu przyjął, że art. 71a ustawy o skok
nie wyklucza możliwości natychmiastowego wykonania decyzji. Gwarantuje bowiem prawo do zaskarżenia decyzji, a nie wstrzymania
jej egzekucji. Znaczy to, że art. 71a ustawy o skok jest zgodny z art. 78 Konstytucji.
6.19. W konsekwencji Marszałek Sejmu potwierdził także, że art. 74c ust. 9 ustawy o skok nie naruszył zasady podziału władzy.
Komisja Nadzoru Finansowego nie ma uprawnień do stanowienia aktów prawa powszechnie obowiązującego, co rzutuje także na rezultat
oceny zgodności art. 7 ust. 6 oraz art. 24 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. z art. 10 Konstytucji.
7. Prokurator Generalny w piśmie z 23 grudnia 2013 r. ustosunkował się do wniosków grupy posłów z 27 lipca 2012 r., Prezydenta
z 20 czerwca 2013 r., grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r.
7.1. Stanowisko co do meritum Prokurator Generalny poprzedził analizą, która miała na celu ustalenie rzeczywistego przedmiotu zaskarżenia w sprawie.
7.1.1. Prokurator Generalny stwierdził, że zarzuty grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r.
odnosiły się w istocie do przepisów ustaw znowelizowanych (przede wszystkim ustawy o skok) a nie do ustawy nowelizującej (ustawy
zmieniającej z 2013 r.). Jedynie w stosunku do części przepisów ustawy zmieniającej z 2013 r. (tj. przepisów dostosowujących
i końcowych, przepisów uchylających) można było przyjąć przedmiot zaskarżenia zaproponowany przez wnioskodawców.
7.1.2. Prokurator Generalny odnotował, że wnioskodawca (grupa posłów z 27 lipca 2012 r.) w piśmie z 14 sierpnia 2013 r. cofnął
część zarzutów, co – zgodnie z zasadą dyspozycyjności w postępowaniu przed sądem konstytucyjnym – nie podlega kontroli Trybunału
i musi skutkować umorzeniem postępowania w tym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Za skuteczne Prokurator
Generalny uznał również ograniczenie części zarzutów dokonane przez wnioskodawcę w piśmie z 14 sierpnia 2013 r.
7.1.3. Prokurator Generalny przypomniał, że na skutek wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2013 r. duża grupa przepisów zaskarżona
przez wnioskodawcę została uchylona albo otrzymała nowe brzmienie. Ponadto „treść normatywna niektórych przepisów uległa (...)
zmianie w następstwie modyfikacji (...) powiązanych z nimi unormowań ustawy”. Z kolei część przepisów uchylonych ustawą zmieniającą
z 2013 r. została „odtworzona” w innych jednostkach redakcyjnych ustawy o skok (zostały dodane przez ustawę zmieniającą z
2013 r.). W związku z tym Prokurator Generalny uznał, że:
a) treść normatywna, jaką wyrażały art. 76 ust. 1 i art. 78 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r., została zawarta w dodanych przez
ustawę zmieniającą z 2013 r. przepisach, które nie zostały objęte zakresem zaskarżenia określonym we wniosku,
b) treść normatywna, jaką wyrażał art. 79 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r., została zawarta w przepisach, którym
ustawa zmieniająca z 2013 r. nadała nowe brzmienie i które nie zostały objęte zakresem zaskarżenia określonym we wniosku,
c) art. 78 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r., uchylony przez ustawę zmieniającą z 2013 r., został „odtworzony” w art. 72 ust.
1a ustawy o skok, który z kolei został zakwestionowany w całości przez wnioskodawcę (choć w chwili złożenia wniosku nie zawierał
ustępu 1a),
d) postępowanie wobec art. 71 ust. 4 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt
3 ustawy o TK, ponieważ w obowiązującym brzmieniu przepis dotyczy innej materii (treść, jaką wyrażał art. 71 ust. 4 pkt 1
ustawy o skok z 2009 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji, została zawarta w art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy o skok, który nie został
zaskarżony przez wnioskodawców),
e) art. 24 ust. 2, art. 44 ust. 1, art. 52 ust. 2, art. 64 ust. 3, art. 71 ust. 1, art. 72 i art. 73 ust. 1 ustawy o skok
z 2009 r., którym ustawa zmieniająca nadała nowe brzmienie, powinny być w określonych zakresach przedmiotem kontroli Trybunału
(mimo że zostały znowelizowane, nadal „wyrażają normy prawne, które zostały zakwestionowane we wniosku”, choć w niektórych
wypadkach „nowe brzmienie łagodzi niektóre zarzuty, czy nawet dezaktualizuje je w odniesieniu do pewnych wzorców”).
7.1.4. Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania w zakresie badania art. 87 ustawy o skok z 2009 r. ze względu
na utratę mocy obowiązującej. Jego zdaniem, jest to przepis epizodyczny, „który miał być zastosowany tylko raz, w ciągu trzech
miesięcy od daty wejścia w życie ustawy” (przepis został „skonsumowany” i „nie da się z niego wyprowadzić norm prawnych obowiązujących
w chwili orzekania”).
7.1.5. Zarzuty wobec art. 88 ustawy o skok z 2009 r. straciły aktualność, co powoduje, że kontrola tego przepisu jest bezprzedmiotowa.
Prokurator Generalny wyjaśnił, że zaskarżony przepis został zmodyfikowany w taki sposób, że nowe przepisy ustawy znajdą zastosowanie
po raz pierwszy do sprawozdań finansowych za rok obrotowy rozpoczynający się w roku, w którym ustawa weszła w życie. Postępowanie
w tej części powinno zostać zatem umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
7.1.6. Zdaniem Prokuratora Generalnego, ocena zarzutu niezgodności art. 91 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. z art. 2 Konstytucji
(w aspekcie zasady poprawnej legislacji) nie może pomijać, że ustawodawca wyeliminował już zarzucaną wadę, nowelizując przepis.
Pierwotnie zakres czasowy zastosowania art. 91 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. obejmował lata 2009-2010, które upłynęły przed
wejściem w życie ustawy. Ustawodawca wprowadził odpowiednią korektę, w myśl której zakres zastosowania przepisu został określony
za pomocą formuły: „24 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy”. Postępowanie w tym zakresie powinno zatem zostać umorzone
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
7.1.7. Według Prokuratora Generalnego, wzorcem kontroli szeregu przepisów ustawy o skok wnioskodawcy uczynili nie art. 9 i
art. 91 ust. 3 Konstytucji, ale de facto dyrektywę bankową, czyli akt prawa pochodnego Unii Europejskiej, normy konstytucyjne przywołując jedynie pośrednio. „Mimo
że nie wyartykułowano tego we wniosku wprost, w przedmiotowej sprawie nie chodzi o kontrolę konstytucyjną, polegającą na badaniu
relacji dwóch norm prawa krajowego o różnej pozycji w hierarchicznej strukturze systemu prawnego, lecz o kontrolę zgodności
norm prawa krajowego z normami pochodnego prawa Unii Europejskiej”. Dlatego w odniesieniu do art. 91 ust. 3 Konstytucji Prokurator
Generalny stwierdził, że jest to nieadekwatny wzorzec kontroli w sprawie, natomiast w odniesieniu do art. 9 Konstytucji uznał,
że nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności zaskarżonych przepisów z tym wzorcem kontroli.
7.2. Prokurator Generalny potwierdził, że wolność prowadzenia działalności gospodarczej przez kasy, mimo że ma charakter swoisty
ze względu na cele systemu SKOK, podlega ochronie konstytucyjnej (art. 20 i art. 22 Konstytucji). W tym kontekście odniósł
się do przepisów ustawy o skok ustanawiających państwowy nadzór nad działalnością kas, uznając, że są one przejawem dopuszczalnego
ograniczenia konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej.
Prokurator Generalny stanął na stanowisku, że sprawne funkcjonowanie systemu finansowego jest podstawą prawidłowego rozwoju
gospodarczego i istnienia nowoczesnej gospodarki. Efektywny system finansowy zajmuje ważną pozycję w polityce gospodarczej
państwa, co skutkuje szczególną ingerencją państwa w tę dziedzinę życia społecznego. Rynek bankowy jest wrażliwy na występowanie
nieprawidłowości, gdyż spotykają się na nim przedsiębiorcy (profesjonaliści) oraz konsumenci niedysponujący zazwyczaj odpowiednią
wiedzą o regułach funkcjonowania tego rynku. Zarówno przedsiębiorcy, jak i konsumenci korzystający z usług bankowych nie zawsze
postępują odpowiedzialnie i uczciwie, narażając na ryzyko środki powierzone bankom. Pośrednie oddziaływanie państwa na system
bankowy polega zatem na tworzeniu regulacji zapewniających równość działania uczestników rynku.
Nadzór nad instytucjami finansowymi powinien obejmować zarówno fazę podejmowania działalności, jak i jej wykonywania oraz
zakończenia. Odpowiadające tym elementom uprawnienia nadzorcze są zatem konieczne, aby zapewnić skuteczne wykonywanie nadzoru
nad kasami i Kasą Krajową, które prowadzą działalność częściowo zbliżoną do działalności bankowej, częściowo zaś z nią identyczną.
„W doktrynie spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe są nazywane quasi-bankami (lub parabankami), ze względu na bankowy charakter wykonywanych przez nie czynności (udzielane pożyczki pochodzą
ze środków obciążonych obowiązkiem zwrotu, zgromadzone oszczędności są obarczone ryzykiem utraty, a udzielanie oprocentowanych
pożyczek i inwestowanie wolnych środków przynosi kasie dochód). Z tego względu nie budzi wątpliwości, że nad kasami powinien
być sprawowany odpowiedni nadzór, mający zapewnić bezpieczeństwo środków powierzonych tym instytucjom”.
W konsekwencji za ograniczeniami wprowadzonymi przez zakwestionowane przepisy ustawy o skok, w szczególności te, które składają
się na instytucję nadzoru finansowego i jego mechanizmy, przemawia ważny interes publiczny sprowadzony do bezpieczeństwa czynności
bankowych (w wypadku kas polegających przede wszystkim na przyjmowaniu wkładów pieniężnych) oraz zabezpieczenia podstawowych
interesów majątkowych członków kas, w zakresie, w jakim korzystają z usług finansowych świadczonych na ich rzecz przez kasy.
Dlatego art. 7 ust. 1 i 4-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 51 ust. 3 pkt 5 i ust.
4, art. 53 ust. 2 i 3, art. 60 w zakresie, w jakim przewiduje sprawowanie nadzoru przez Komisję Nadzoru Finansowego nad kasami,
art. 71 ust. 1 w zakresie, w jakim w zdaniu wprowadzającym stanowi, że wymienia środki nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego
nad kasami i Kasą Krajową przykładowo, nie zaś wyczerpująco, oraz w pkt 3, w którym stanowi o możliwości podniesienia przez
Komisję Nadzoru Finansowego poziomu funduszy własnych kas i Kasy Krajowej, art. 71 ust. l pkt 1-2 i 4-5 oraz ust. 2, art.
72, art. 73 ust. 1 w zakresie, w jakim pozwala na ustanowienie zarządcy komisarycznego, jeżeli zarząd nie przekaże programu
naprawczego zgodnie z art. 72a i art. 72b ustawy o skok, art. 85 pkt 1 w zakresie, w jakim przewiduje nadzór Komisji Nadzoru
Finansowego nad kasami, oraz art. 86 ustawy o skok z 2009 r. – są zgodne z art. 20 i art. 22 Konstytucji, zaś art. 9a ust.
4 ustawy o skok jest zgodny z art. 22 Konstytucji.
7.3. Zdaniem Prokuratora Generalnego, wszystkie argumenty za zgodnością przepisów ustawy o skok o państwowym nadzorze nad
działalnością kas z art. 20 i art. 22 Konstytucji są adekwatne również w wypadku tzw. norm ostrożnościowych obowiązujących
kasy (m.in. regulacje dotyczące minimalnego współczynnika wypłacalności kas, zapobiegające koncentracji pożyczek i kredytów,
określające tryb udzielania kredytów, ograniczające możliwość tworzenia funduszy własnych kasy). Dlatego art. 24 ust. 2, art.
26 ust. 2, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 34, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 2 i 3, art. 38 ust. 4, art. 46 ust. 1 i 2, art.
54 ust. 1, art. 55 ust. 4 i art. 56 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. są zgodne z art. 20 i art. 22 Konstytucji, zaś art. 24
ust. 5, art. 25 i art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o skok są zgodne z art. 22 Konstytucji.
7.4. Prokurator Generalny nie dopatrzył się naruszenia art. 20 i art. 22 Konstytucji przez przepisy ustawy o skok dotyczące
przedmiotu oraz charakteru działalności kas i Kasy Krajowej, a także ich wewnętrznej organizacji (m.in. wprowadzenie zasady
nieodpłatności pełnienia funkcji w organach kas, zakaz konkurencji, liczebność kolegialnych organów kas i Kasy Krajowej, zasady
głosowania na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej, obowiązek powołania komisji kredytowej, obowiązek zrzeszania kas w Kasie
Krajowej, potwierdzenie przez Komisję Nadzoru Finansowego wzorca umowy o doradztwo prawne, finansowe i organizacyjne zawieranej
przez Kasę Krajową z kasami). Problematyka ta, jak podkreślił Prokurator Generalny, w mniejszym stopniu jest związana z wolnością
gospodarczą, w większym zaś z wolnością zrzeszania (art. 58 ust. 1 Konstytucji).
Unie kredytowe są instytucjami not for profit i zostały powołane po to, aby istniała bezpieczna, dogodna dla ich członków możliwość oszczędzania pieniędzy oraz pozyskiwania
rozsądnie oprocentowanych pożyczek i innych usług finansowych. „Unie kredytowe różnią się od działających dla zysku instytucji
finansowych nie tylko tym, że mają niewielkie rozmiary oraz ograniczone tzw. pole członkostwa, ale także tym, że istnieją
po to, aby służyć swoim członkom”. Banki i inne instytucje finansowe istnieją w celu generowania zysków dla swoich akcjonariuszy.
W uniach kredytowych nadwyżka zarobków ponad koszty operacyjne wraca do członków w formie wzrastających odsetek od oszczędności,
zmniejszających się odsetek od pożyczek lub innych nowych usług. Z tym aspektem wiąże się również to, że osoby zasiadające
we władzach unii kredytowych są wolontariuszami i nie otrzymują za swoją pracę żadnego wynagrodzenia. Ponadto każdy członek
unii kredytowej jest w równym stopniu jej właścicielem i dlatego jest uprawniony do jednego głosu na walnym zebraniu, bez
względu na kwotę, jaką jej powierzył (nie dotyczy to Kasy Krajowej).
Zdaniem Prokuratora Generalnego, wnioskodawcy nie przedstawili argumentów, w jaki sposób ustawowe zasady kształtowania składu
zarządu kasy naruszają wolność działalności gospodarczej.
Podobnie, zgodne z zasadą wolności działalności gospodarczej są regulacje określające zakres spraw przekazanych Kasie Krajowej,
która została utworzona przez ustawodawcę jako organ kontrolny i stabilizujący działalność kas. Działalność depozytowa Kasy
Krajowej polega na przyjmowaniu wkładów pieniężnych od kas, a nie ich członków.
Dlatego art. 10 ust. 1, art. 41 ust. 2, art. 43, art. 44 ust. 4, art. 48 ust. 2 i 3, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 1 i 2 oraz
art. 52 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. są zgodne z art. 20 i art. 22 Konstytucji, natomiast art. 19, art. 20 i art. 22 ust.
1 ustawy o skok z 2009 r. są zgodne z art. 22 Konstytucji.
7.5. Wobec art. 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. wnioskodawca przedstawił zarzut naruszenia zasady domniemania
niewinności, wysłowionej w art. 42 ust. 3 Konstytucji. Według Prokuratora Generalnego: „Bezpośrednie uregulowanie w przepisach
konstytucyjnych zasady procesu karnego, jaką jest domniemanie niewinności, niewątpliwie świadczy o rozszerzeniu jej stosowania.
Nie oznacza jednak rozciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej (...). Konstytucyjna zasada domniemania niewinności oznacza,
że wykluczone jest uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym,
jednak nie może być rozumiana w taki sposób, który uniemożliwiałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego
jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego”. Dopuszczalność takich konsekwencji
może być oceniana, ale nie z perspektywy domniemania niewinności, tylko zasady proporcjonalności, wytyczającej zakres ingerencji
w sferę praw i wolności.
Odrzucenie kandydatury określonej osoby do organu kasy lub Kasy Krajowej, z jakiejkolwiek przyczyny, nie może być traktowane
jako represjonowanie, a kompetencje Komisji Nadzoru Finansowego w tym zakresie nie są równoznaczne z przyznaniem jej prawa
stosowania wobec kandydatów sankcji karnych czy jakiejś innej formy represji.
Z tego względu art. 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. nie są niezgodne z art. 42 ust. 3 Konstytucji. Przepisy
te nie naruszają również art. 7 Konstytucji, ponieważ weryfikacja osób pretendujących do kluczowych stanowisk w kasach i Kasie
Krajowej oraz wybór takich kandydatów, którzy dają najlepszą rękojmię prawidłowego wykonywania zadań, należy do obowiązków
Komisji Nadzoru Finansowego.
7.6. Prokurator Generalny potwierdził, odwołując się m.in. do orzecznictwa Trybunału, że art. 12 i art. 58 ust. 1 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji są adekwatnymi wzorcami kontroli w odniesieniu do kas. Jeśli zaś chodzi o możliwość zastosowania
art. 12 i art. 58 ust. 1 Konstytucji do Kasy Krajowej, zdaniem Prokuratora Generalnego, jej funkcje publicznoprawne i ustawowy
obowiązek zrzeszenia w niej kas przemawiają za tym, aby uznać ten organ za szczególny rodzaj stowarzyszenia. „[C]hoć formalnie
ujęta w organizacyjnej formie spółdzielni osób prawnych – Kasa Krajowa nie jest zrzeszeniem podlegającym ochronie na podstawie
art. 12 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 [Konstytucji]”.
Z tego powodu: art. 37 ust. 2, art. 41 ust. 2, art. 43, art. 46 ust. 1 i 2, art. 47, art. 48 ust. 2 i 3, art. 49 ust. 1 i
4, art. 51 ust. 1 i 2, ust. 3 pkt 5, ust. 4, 4a i 7, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 i 3, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 4, art.
60 w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej, art. 68 ust. 2 i 3, art. 71 ust. 1 w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy
Krajowej, art. 72 w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej, art. 73 ust. 1 w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej,
art. 85 pkt 1 i 3 w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej, art. 86 w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej,
art. 90 w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej, oraz art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r., nie są niezgodne
z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Z tych samych powodów art. 85 pkt 1 i 3, art. 86 oraz art. 90 ustawy o skok z 2009 r. w zakresie, w jakim odnoszą się do Kasy
Krajowej, nie są niezgodne z art. 12 Konstytucji.
7.7. Prokurator Generalny skonstatował ponadto, że ograniczenia wolności działalności gospodarczej przewidziane w art. 22,
art. 24 ust. 2, art. 25, art. 26 ust. 2, art. 30 ust. 2, art. 31 ust. 1 pkt 2, art. 32, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 3 oraz
art. 81 pkt 5 i 6 ustawy o skok z 2009 r. są zasadne i wynikają z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa środków pieniężnych
powierzonych kasom przez członków tych kas; w mniejszym stopniu mają związek z konstytucyjną wolnością zrzeszania.
W odniesieniu do art. 10 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r., w którym wnioskodawca kwestionuje wymóg istnienia (pomiędzy członkami
kas) więzi o charakterze zawodowym lub organizacyjnym, Prokurator Generalny zauważył, że „zarzut (...) jest sprzeczny z większością
pozostałych zarzutów przedstawionych wobec poszczególnych przepisów ustawy, w szczególności tymi, które kwestionują konieczność
wprowadzenia publicznego nadzoru nad kasami i mechanizmów, jakie się na ten nadzór składają”.
Wymóg występowania określonych więzi między członkami kas jest cechą szczególną SKOK. Ogranicza ryzyko bankowe generowane
przez kasy, zabezpiecza interesy ich wierzycieli, a także ogranicza ryzyko kredytowe ponoszone przez kasy. Istnienie więzi
społecznych pomiędzy członkami unii kredytowych pozwala też na obniżenie kosztów ich działalności, dzięki czemu mogą oferować
tańsze pożyczki i korzystniejsze lokaty. Dlatego zaskarżony przepis, obowiązujący również pod rządami ustawy o skok z 1995
r., nie narusza konstytucyjnej wolności zrzeszania.
Podobnie, związek ze specyfiką systemu SKOK oraz koniecznością ograniczania kosztów własnych ich funkcjonowania ma także zasada
nieodpłatnego pełnienia funkcji w kasach (z wyłączeniem zarządu, jeśli statut kasy tak stanowi).
Dlatego, zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 7 ust. 1 i 4-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 10 ust. 1 w zakresie, w jakim
wymaga istnienia pomiędzy członkami kasy, będącymi osobami fizycznymi, istnienia więzi o charakterze zawodowym lub organizacyjnym,
art. 19, art. 20, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 25, art. 26 ust. 2, art. 30
ust. 2, art. 31 ust. 1 pkt 2, art. 32, art. 36 ust. 1 w zakresie, w jakim nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu prawa bankowego,
zgodnie z którym zasady oprocentowania określa umowa kredytu, art. 37 ust. 3, art. 60 w zakresie, w jakim przewiduje sprawowanie
nadzoru przez Komisję Nadzoru Finansowego nad kasami, art. 71 ust. 1 w zakresie, w jakim w zdaniu wprowadzającym stanowi,
że wymienia środki nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami przykładowo, nie zaś wyczerpująco, oraz w pkt 3, w którym
stanowi o możliwości podniesienia przez Komisję Nadzoru Finansowego poziomu funduszy własnych kas, art. 72 w zakresie, w jakim
odnosi się do kas, art. 73 ust. 1 w zakresie, w jakim pozwala na ustanowienie zarządcy komisarycznego, jeżeli zarząd nie przekaże
programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 72a ustawy o skok, art. 85 pkt 1 i 3 w zakresie, w jakim przewiduje nadzór
Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami, art. 86 w zakresie, w jakim odnosi się do kas, oraz art. 90 ustawy o skok z 2009 r.
w zakresie, w jakim odnosi się do kas, są zgodne z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Z tych samych powodów art. 81 pkt 5 i 6, art. 85 pkt 1 i 3 w zakresie, w jakim przewiduje nadzór Komisji Nadzoru Finansowego
nad kasami, art. 86 w zakresie, w jakim odnosi się do kas, oraz art. 90 ustawy o skok z 2009 r. w zakresie, w jakim odnosi
się do kas, są zgodne z art. 12 Konstytucji.
7.8. W przekonaniu Prokuratora Generalnego, zarzuty postawione przepisom ustawy o skok na podstawie konstytucyjnej zasady
ochrony prawa własności (art. 64 Konstytucji), „pozostają – w zdecydowanej większości – w związku z ograniczeniami wynikającymi
z prowadzenia przez kasy działalności depozytowo-kredytowej, i stanowią przejaw ograniczenia wolności działalności gospodarczej”.
7.8.1. Istotą zarzutu wobec art. 12 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. jest naruszenie praw majątkowych nie kas, lecz ich członków.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, argumentacja przedstawiona wobec tego unormowania została jednak oparta na błędnych przesłankach.
Wkład członkowski, który nie może być wypłacony przed ustaniem członkostwa w kasie, nie pełni w kasie roli porównywalnej do
lokaty bankowej. Należy raczej traktować go jako specyficzne, właściwe prawu spółdzielczemu, świadczenie na rzecz spółdzielni,
będące zasileniem kapitałowym tego podmiotu. Jego związanie z członkostwem w kasie i wynikający stąd zakaz wypłacenia go przed
ustaniem członkostwa jest typową konstrukcją prawa spółdzielczego.
7.8.2. W odniesieniu do art. 24 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. Prokurator Generalny wywiódł, że aktualne brzmienie przepisu,
nadane ustawą zmieniającą z 2013 r., odbiega znacząco od brzmienia, które zostało zakwestionowane we wniosku, „choć różnica,
jaka z tego wynika, ma – w perspektywie zarzutów przedstawionych przez [w]nioskodawców – charakter ilościowy, a nie jakościowy”.
Pomimo zmiany normatywnej, zarzuty sformułowane wobec art. 24 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r., w ocenie Prokuratora Generalnego,
pozostają, co do zasady, aktualne.
Ratio zaskarżonego unormowania jest troska o bezpieczeństwo wkładów w sytuacji, gdy w ustawie nie zostały przewidziane minimalne
wymogi kapitałowe kas.
7.8.3. Przepisy art. 25 i art. 26 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. zawierają specjalne reguły dotyczące źródeł zasilania funduszu
oszczędnościowo-pożyczkowego oraz pokrycia straty bilansowej kasy. Ich ustanowienie uzasadnia ważny interes publiczny (bezpieczeństwo
gromadzonych w kasach środków pieniężnych).
7.8.4. Przepisy art. 37 ust. 2, art. 38 ust. 4 i art. 56 ust. 1 ustawy o skok ustanawiają ograniczenia działalności inwestycyjnej
kas i Kasy Krajowej. Ograniczenie dopuszczalnego zaangażowania kapitałowego kas i Kasy Krajowej oraz możliwości inwestowania
w różnego rodzaju instrumenty finansowe zostało podyktowane potrzebą zapewnienia zgromadzonych w kasach i Kasie Krajowej środków.
7.8.5. Zarzuty, jakie zostały przedstawione wobec art. 46 ust. 1, art. 54 ust. 1 i art. 55 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r.,
są związane z problematyką funduszy kas i Kasy Krajowej (m.in. obowiązek wnoszenia przez kasy składki na rzecz Kasy Krajowej
ze środków funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego, zamknięty katalog funduszy własnych Kasy Krajowej, zakaz pokrywania straty
bilansowej Kasy Krajowej z funduszu stabilizacyjnego). Prokurator Generalny uznał zarzuty za bezzasadne. Ustawowe podstawy
gospodarki finansowej kas mają na celu ochronę interesu publicznego i interesów indywidualnych członków kas.
7.8.6. Podsumowując, Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie zgodności art. 12 ust. 3, art. 24 ust. 2, art. 25, art. 26
ust. 2, art. 37 ust. 2, art. 38 ust. 4, art. 46 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 4 i art. 56 ust. 1 ustawy o skok z art.
64 Konstytucji.
7.9. Wnioskodawcy zakwestionowali wiele przepisów ustawy o skok z perspektywy art. 32 Konstytucji.
7.9.1. Za grupę podmiotów podobnych do kas zostały uznane przede wszystkim spółdzielnie. Dotyczyło to art. 7 ust. 1, art.
10 ust. 1, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3, art. 26 ust. 2, art. 37 ust. 2 i art. 41 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. Prokurator
Generalny przyjął, że odmienności organizacji i funkcjonowania kas w porównaniu z innymi spółdzielniami są konsekwencją przedmiotu
działalności SKOK (działalności depozytowo-kredytowej) i mają uzasadnienie konstytucyjne. Dlatego art. 7 ust. 1, art. 10 ust.
1, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3, art. 26 ust. 2, art. 37 ust. 2 i art. 41 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. są zgodne
z art. 32 Konstytucji.
7.9.2. Inną grupą przepisów ustawy o skok niezgodnych, według wnioskodawcy, z art. 32 Konstytucji, były: art. 7 ust. 4-6,
art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 9a ust. 4, art. 20, art. 24 ust. 2, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 36 ust. 1, art. 37 ust.
3, art. 71 ust. 1 w zakresie, w jakim w zdaniu wprowadzającym stanowi, że wymienia środki nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego
nad kasami i Kasą Krajową przykładowo, nie zaś wyczerpująco, oraz w pkt 3, w którym stanowi o możliwości podniesienia przez
Komisję Nadzoru Finansowego wymaganego poziomu funduszy własnych kas i Kasy Krajowej, art. 72, art. 73 ust. 1 w zakresie,
w jakim pozwala na ustanowienie zarządcy komisarycznego, jeżeli zarząd nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie
z art. 72a i art. 72b ustawy o skok, i art. 73a ust. 2 ustawy o skok. Grupą podmiotów podobnych do kas miały być w tym wypadku
banki, w tym banki spółdzielcze.
Prokurator Generalny odnotował, że: „Uzasadnienie zarzutów naruszenia, przez (...) przepisy (...), art. 32 Konstytucji sprowadzono
we wniosku do, niekiedy nawet niepopartego przytoczeniem stosownej regulacji, twierdzenia, że zaskarżona regulacja ustawy
jest bardziej restrykcyjna niż odpowiadająca jej regulacja Prawa bankowego, czy ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych”.
Prokurator Generalny przeprowadził analizę przepisów dotyczących funkcjonowania banków i odpowiadających im, per analogiam, regulacji ustawy o skok, dochodząc do wniosku o względnie równoważnym charakterze tych unormowań, swoistych jedynie ze względu
na charakter prawny (formę prawną) danej instytucji kredytowej. W konsekwencji doszedł do wniosku, że art. 7 ust. 4-6, art.
8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 9a ust. 4, art. 20, art. 24 ust. 2, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 3, art.
71 ust. 1 w zakresie, w jakim w zdaniu wprowadzającym stanowi, że wymienia środki nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad
kasami i Kasą Krajową przykładowo, nie zaś wyczerpująco, oraz w pkt 3, w którym stanowi o możliwości podniesienia przez Komisję
Nadzoru Finansowego wymaganego poziomu funduszy własnych kas i Kasy Krajowej, art. 72, art. 73 ust. 1 w zakresie, w jakim
pozwala na ustanowienie zarządcy komisarycznego, jeżeli zarząd nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art.
72a i art. 72b ustawy o skok, i art. 73a ust. 2 ustawy o skok są zgodne z art. 32 Konstytucji.
Uzupełniająco Prokurator Generalny potwierdził również zgodność art. 9a ust. 4 ustawy o skok z wywodzoną z art. 2 Konstytucji
zasadą poprawnej legislacji oraz stwierdził nieadekwatność wzorca kontroli z art. 64 Konstytucji.
7.9.3. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji przez art. 47, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 51 ust.
4, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 i 3 oraz art. 54 ust. 1 ustawy o skok Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie nieadekwatności
tego wzorca kontroli. Zaskarżone przepisy dotyczą bowiem Kasy Krajowej, która nie podlega ochronie na podstawie art. 58 ust.
1 Konstytucji, a zatem nie może być porównywana do innych spółdzielni, które z kolei podlegają ochronie na podstawie art.
58 ust. 1 Konstytucji.
7.9.4. Liczne przepisy ustawy o skok zostały zakwestionowane ze względu na to, że dyskryminują:
a) pracowników kas względem pracowników innych spółdzielni (art. 19),
b) członków organów kas względem pozostałych członków kas (art. 31 ust. 1 pkt 2 i art. 48 ust. 3),
c) Kasę Krajową, kasy i osoby fizyczne sprawujące w nich funkcje względem spółdzielni, banków i osób pełniących funkcje członków
zarządów w tych podmiotach (art. 51 ust. 2 i art. 51 ust. 7),
d) członków kas względem deponentów w innych instytucjach gromadzących środki pieniężne (art. 12 ust. 3 i art. 34),
e) kasy wobec innych podmiotów nadzorowanych przez Komisję Nadzoru Finansowego (art. 46 ust. 1),
f) Kasę Krajową względem kas, spółdzielni, banków, banków spółdzielczych, prywatnych podmiotów prawnych, prywatnych i publicznych
podmiotów wykonujących zadania publiczne, podmiotów podlegających nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego, podmiotów gospodarczych
(art. 38 ust. 4, art. 43, art. 44 ust. 4, art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 1, ust. 3 pkt 5 i ust. 4a, art. 55 ust. 4 i art. 56
ust. 1).
Prokurator Generalny wyjaśnił, że odmienność sytuacji prawnej podmiotów, których dotyczą zaskarżone przepisy, jest uzasadniona
ich szczególną charakterystyką lub statusem. Dlatego art. 12 ust. 3, art. 19, art. 31 ust. 1 pkt 2, art. 34, art. 38 ust.
4, art. 43, art. 46 ust. 1, art. 48 ust. 3, art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 1 i 2, ust. 3 pkt 5, ust. 4a i 7, art. 55 ust. 4
i art. 56 ust. 1 ustawy o skok należy uznać za zgodne z art. 32 Konstytucji.
7.9.5. Wnioskodawcy podnieśli, że art. 73a ust. 2 ustawy o skok, dotyczący ustanowienia przez Komisję Nadzoru Finansowego
zarządcy komisarycznego w kasie lub Kasie Krajowej (gdy skład zarządu kasy nie odpowiada wymogom ustawowym, w celu zorganizowania
wyboru nowego zarządu), jest niezgodny z art. 32 ust. 2 Konstytucji. W ocenie Prokuratora Generalnego, materiały z prac legislacyjnych
nad tym przepisem nie pozwalają zrekonstruować jego ratio legis. Wprowadzenie zarządcy komisarycznego w kasach i Kasie Krajowej jest uciążliwym środkiem nadzorczym, którego zastosowanie
powszechnie uważa się za ostateczność stosowaną po wyczerpaniu innych środków nadzorczych. Ustawodawca, zdaniem Prokuratora
Generalnego, powinien był przewidzieć „zasadę stopniowania działań sanacyjnych”. Tymczasem „ustawa nie wymaga nawet, by naruszenie
to miało charakter rażący lub uporczywy”.
Dlatego też art. 73a ust. 2 ustawy o skok jest niezgodny z art. 32 ust. 2 Konstytucji, jak również z art. 2 Konstytucji w
aspekcie, w jakim przepis ten wyraża zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Prokurator Generalny nie podzielił
natomiast zarzutu, że art. 73a ust. 2 ustawy o skok narusza zasadę poprawnej legislacji przez niejasne określenie przesłanek
ingerencji nadzorczej; wnioskodawcy nie rozwinęli tej tezy i nie przedstawili dowodów na jej poparcie.
7.10. Wnioskodawcy zarzucili naruszenie zasady legalizmu, wyrażonej w art. 7 Konstytucji, art. 7 ust. 1, 4-6, art. 8 ust.
2 i 3, art. 9, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 24 ust. 2 i ust. 3 pkt 4, art. 51 ust. 3 pkt 5 i ust. 4, art. 53
ust. 2 i 3, art. 63 ust. 2b, art. 68 ust. 2 i 3, art. 71 ust. 1 w zakresie, w jakim w zdaniu wprowadzającym stanowi, że wymienia
środki nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami i Kasą Krajową przykładowo, nie zaś wyczerpująco, oraz w pkt 3, w którym
stanowi o możliwości podniesienia przez Komisję Nadzoru Finansowego wymaganego poziomu funduszy własnych kas i Kasy Krajowej,
art. 71 ust. 1 pkt 1-2 i 4-5, ust. 2, art. 72, art. 73 ust. 1 w zakresie, w jakim pozwala na ustanowienie zarządcy komisarycznego,
jeżeli zarząd nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 72a i art. 72b ustawy o skok, art. 81 pkt 5 i
6, art. 83 pkt 1 i 2, art. 85 pkt 1 i 3 w zakresie, w jakim przewiduje nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami, i art.
86 ustawy o skok.
7.10.1. Zasadnicza część przepisów dotyczy nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami, w szczególności w aspekcie tworzenia
kas (uzyskania zezwolenia na utworzenie kasy oraz zatwierdzenia statutu kasy i jego zmian). Według Prokuratora Generalnego,
przewidziane w zaskarżonych przepisach kompetencje Komisji Nadzoru Finansowego nie mają nadmiernie uznaniowego charakteru
i co do istoty odpowiadają analogicznym regulacjom adresowanym do banków.
7.10.2. Możliwość określenia przez Komisję Nadzoru Finansowego wzoru wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie kasy nie zmienia
instrukcyjnego charakteru tego dokumentu i nie wpływa na możliwość uzyskania stosownego zezwolenia również bez zachowania
wymogów wniosku.
7.10.3. Zarzut przyznania Komisji Nadzoru Finansowego nadmiernej swobody w zakresie wyrażania zgody na powołanie prezesa kasy,
zdaniem Prokuratora Generalnego, w ogóle nie został uzasadniony. Podobnie Prokurator Generalny podsumował zarzut niezgodności
art. 51 ust. 3 pkt 5 i ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. z art. 7 Konstytucji.
7.10.4. Prokurator Generalny odrzucił zarzuty wobec art. 24 ust. 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy o skok. Wymóg uzyskania zgody Komisji
Nadzoru Finansowego na zaliczenie do funduszy własnych kasy pomocy stabilizacyjnej, bez względu na charakter tych środków,
nie może być uznany za naruszający zasadę legalizmu. Z punktu widzenia tej zasady uznanie pomocy stabilizacyjnej za środki
niepochodzące ze środków publicznych jest bez znaczenia, a sama kompetencja Komisji Nadzoru Finansowego została sprecyzowana
ustawowo.
7.10.5. W odniesieniu do art. 63 ust. 2b oraz art. 68 ust. 2 i 3 ustawy o skok, które nadają Komisji Nadzoru Finansowego prawo
żądania od Kasy Krajowej dokonania zmian w planie czynności kontrolnych w kasach na dany rok oraz prawo kontroli metodyki
i zasad wykonywania przez Kasę Krajową czynności kontrolnych w kasach, a także wydawania zaleceń Kasie Krajowej dokonania
zmian w metodyce i zasadach określających sposób i zakres przeprowadzania kontroli w kasach, Prokurator Generalny uznał, że
precyzyjnie określają kompetencje nadzorcze Komisji Nadzoru Finansowego.
7.10.6. Przepisy art. 81 pkt 5 i 6 ustawy o skok z 2009 r. został zakwestionowany ze względu na pozbawienie Kasy Krajowej
uprawnienia do opiniowania projektów rozporządzeń ministra właściwego do spraw finansów publicznych, w sprawie szczególnych
zasad rachunkowości kas oraz wzorcowych planów kont dla kas i Kasy Krajowej, a także przekazanie tego uprawnienia Przewodniczącemu
Komisji Nadzoru Finansowego (w odniesieniu do pierwszego ze wskazanych rozporządzeń) oraz Komisji Nadzoru Finansowego (w odniesieniu
do drugiego). Według Prokuratora Generalnego, „[p]rzyjęte w zaskarżonych przepisach rozwiązanie nie tylko trudno uznać za
sprzeczne z zasadą legalizmu, ale należy przyjąć, że jest ono logicznym następstwem objęcia kas i Kasy Krajowej nadzorem finansowym,
sprawowanym przez KNF”.
7.10.7. W odniesieniu do art. 85 pkt 1 i 3 ustawy o skok z 2009 r. w zakresie, w jakim przewiduje nadzór Komisji Nadzoru Finansowego
nad kasami, Prokurator Generalny stwierdził, że „[w]nioskodawcy nie przedstawili konkretnych okoliczności, wskazujących na
sprzeczność rozwiązania, polegającego na objęciu kas i Kasy Krajowej nadzorem, sprawowanym przez KNF, z zasadą legalizmu,
poprzestając na ogólnikowym wskazaniu, że wynika z niego przyznanie tej instytucji szeregu kompetencji o arbitralnym charakterze,
bez ścisłego określenia podstaw i granic ingerencji organu nadzoru w organizację i działalność kas i Kasy Krajowej”.
7.10.8. Podsumowując, art. 7 ust. 1 i 4-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 24 ust.
2 i ust. 3 pkt 4, art. 51 ust. 3 pkt 5 i ust. 4, art. 53 ust. 2 i 3, art. 63 ust. 2b, art. 68 ust. 2 i 3, art. 71 ust. 1 w
zakresie, w jakim w zdaniu wprowadzającym stanowi, że wymienia środki nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami i Kasą
Krajową przykładowo, nie zaś wyczerpująco, oraz w pkt 3, w którym stanowi o możliwości podniesienia przez Komisję Nadzoru
Finansowego wymaganego poziomu funduszy własnych kas i Kasy Krajowej, art. 71 ust. 1 pkt 1-2 i 4-5, ust. 2, art. 72, art.
73 ust. 1 w zakresie, w jakim pozwala na ustanowienie zarządcy komisarycznego, jeżeli zarząd nie przekaże programu postępowania
naprawczego zgodnie z art. 72a i art. 72b ustawy o skok, art. 81 pkt 5 i 6, art. 83 pkt 1 i 2, art. 85 pkt 1 i 3 w zakresie,
w jakim przewiduje nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami, i art. 86 ustawy o skok są zgodne z art. 7 Konstytucji.
Dodatkowo Prokurator Generalny wskazał, że art. 24 ust. 2 ustawy o skok, w zakresie, w jakim upoważnia Komisję Nadzoru Finansowego
do wyrażania zgody na zaliczenie określonych środków do funduszy własnych kasy, nie może być uznany za nadający jej prawo
wydawania aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Zgoda, o której mowa w art. 24 ust. 2 ustawy o skok, jest bowiem typowym
środkiem nadzorczym. Dlatego art. 24 ust. 2 ustawy o skok jest zgodny także z art. 10 Konstytucji. Z kolei art. 92 i art.
93 Konstytucji należy w tym kontekście uznać za wzorce nieadekwatne.
7.11. Przepisy ustawy o skok zostały zakwestionowane z perspektywy zasady minimalizacji ingerencji prawodawczej, którą wnioskodawcy
wywiedli z art. 2 Konstytucji, zamiennie nazywając ją także zasadą subsydiarności lub zasadą pomocniczości. Prokurator Generalny
zauważył, że formułując zarzut naruszenia zasady „minimalizacji ingerencji prawodawczej”, wnioskodawcy nie zarzucali ingerencji
w jakieś konkretne konstytucyjne prawa lub wolności, ale kwestionowali samą potrzebę unormowania, przyjmując najczęściej za
punkt odniesienia stan prawny obowiązujący pod rządami ustawy o skok z 1995 r. Argumentowali, że poprzednia regulacja „była
lepsza”, zaś zmiana „jest rozwiązaniem gorszym”. Prokurator Generalny przypomniał, że Trybunał nie ocenia celowości, trafności
czy optymalnego charakteru norm prawnych; pozostaje to domeną ustawodawcy. Rozumowanie wnioskodawcy odwraca ponadto ciężar
dowodu w postępowaniu przed Trybunałem. „W postępowaniu tym to nie ustawodawca ma wykazywać, że podjęte przez niego rozstrzygnięcia
legislacyjne są zgodne z Konstytucją lecz wnioskodawca, który dąży do obalenia domniemania konstytucyjności, powinien uzasadnić
zarzut niezgodności zaskarżonego aktu normatywnego z ustawą zasadniczą”.
Dlatego art. 7 ust. 1, 4, 5 i 6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 9a ust. 4, art. 10 ust. 1 w aspekcie nieuwzględnienia nowoczesnych
standardów unii kredytowych, które już nie wymagają więzi, art. 19, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 22 ust. 1,
art. 24 ust. 2, art. 25, art. 26 ust. 2, art. 30 ust. 2, art. 31 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 32, art. 34, art. 36 ust. 1,
art. 37 ust. 2 i 3, art. 38 ust. 4, art. 41 ust. 2, art. 43, art. 44 ust. 4, art. 46 ust. 2, art. 47, art. 48 ust. 2 i 3,
art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 1 i 2, ust. 3 pkt 5 i ust. 4, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 i 3, art. 54 ust. 1, art. 55 ust.
4, art. 56 ust. 1, art. 60 w zakresie, w jakim przewiduje sprawowanie przez Komisję Nadzoru Finansowego nadzoru nad kasami,
art. 63 ust. 2b, art. 68 ust. 2 i 3, art. 71 ust. 1 w zakresie, w jakim w zdaniu wprowadzającym stanowi, że wymienia środki
nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami i Kasą Krajową przykładowo, nie zaś wyczerpująco, oraz w pkt 3, w którym stanowi
o możliwości podniesienia przez Komisję Nadzoru Finansowego poziomu funduszy własnych kas i Kasy Krajowej, art. 71 ust. 1
pkt 1-2 i 4-5, ust. 2, art. 72, art. 73 ust. 1 w zakresie, w jakim pozwala na ustanowienie zarządcy komisarycznego, jeżeli
zarząd nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 72a i art. 72b ustawy o skok, art. 81 pkt 5 i 6, art.
83 pkt 1 i 2, art. 85 pkt 1 i 3 w zakresie, w jakim przewiduje nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami, art. 86 i art.
90 ustawy o skok, są zgodne z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim wyraża zasadę „minimalizacji ingerencji prawotwórczej”.
7.12. Prokurator Generalny omówił zarzuty naruszenia zasady proporcjonalności przez art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 4a i art.
51 ust. 7 ustawy o skok. Przepisy te przewidują maksymalny okres (określanej przez statut) kadencji zarządu i rady nadzorczej
Kasy Krajowej. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zarówno wprowadzenie kadencyjności organów Kasy Krajowej, jak i określenie
maksymalnej długości jej kadencji, stanowią gwarancję demokratycznej weryfikacji działalności zarządu i rady nadzorczej Kasy
Krajowej. Możliwość ponownego wyboru członka zarządu i rady nadzorczej Kasy Krajowej na kolejne kadencje pozwala zaś przyjąć,
że ograniczenie to nie jest nadmierne.
Niezasadne są także zarzuty wobec art. 51 ust. 7 ustawy o skok, który nie dopuszcza łączenia funkcji członka rady nadzorczej
albo zarządu kasy z funkcją członka zarządu lub pracownika Kasy Krajowej. Ograniczenie to ma zapobiegać konfliktowi interesów.
Dlatego art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 4a i art. 51 ust. 7 ustawy o skok są zgodne z zasadą proporcjonalności wywodzoną z art.
2 Konstytucji.
7.13. Wnioskodawcy zaskarżyli art. 1 pkt 39 lit. d ustawy zmieniającej z 2013 r. i art. 73 ust. 8 ustawy o skok. Pierwszy
z wymienionych przepisów uchylił art. 73 ust. 7 ustawy o skok z 2009 r., który zawierał reguły dotyczące ponoszenia kosztów
wykonywania funkcji zarządcy komisarycznego w kasie i ustalania wysokości wynagrodzenia zarządcy komisarycznego, drugi przepis
określa natomiast nowe reguły w tym zakresie, które dodatkowo przewidują koszty związane z wykonywaniem funkcji zarządcy komisarycznego
oraz jego wynagrodzeniem w odniesieniu do Kasy Krajowej. W szczególności wątpliwości wnioskodawcy wzbudziły: ustalanie wysokości
wynagrodzenia zarządcy komisarycznego przez Komisję Nadzoru Finansowego bez zasięgnięcia opinii Kasy Krajowej oraz zniesienie
maksymalnego pułapu wynagrodzenia zarządcy komisarycznego. Prokurator Generalny ocenił, że zarzut naruszenia zasady proporcjonalności
był w tym wypadku równoznaczny z zakwestionowaniem celowości zmiany wprowadzonej przez ustawodawcę.
Podstawowym celem uchylonej regulacji było miarkowanie wynagrodzenia zarządcy komisarycznego. Jeśli zaś chodzi o zniesienie
obowiązku zasięgnięcia opinii Kasy Krajowej przez Komisję Nadzoru Finansowego w sprawie ustalenia wynagrodzenia zarządcy komisarycznego
w kasach, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że „żaden z przepisów Konstytucji nie wymaga takiego rozwiązania, jak również
że zniesieniu takiego obowiązku nie sprzeciwiają się żadne zasady lub wartości konstytucyjne”. Dlatego art. 73 ust. 8 ustawy
o skok i art. 1 pkt 39 lit. d ustawy zmieniającej z 2013 r. są zgodne z zasadą proporcjonalności wywodzoną z art. 2 Konstytucji.
Argumenty wnioskodawców nie dowodzą zaś, że art. 73 ust. 8 ustawy o skok naruszył art. 64 Konstytucji.
7.14. Prokurator Generalny zajął stanowisko, że art. 1 pkt 41 ustawy zmieniającej z 2013 r., który uchylił art. 74 ustawy
o skok z 2009 r., jest zgodny z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Jak stwierdził: „W zawartej we wnioskach
(...) argumentacji nie przedstawiono (...) żadnego twierdzenia, które wskazywałoby na niekonstytucyjność rezygnacji przez
ustawodawcę z tego rozwiązania. Innymi słowy – nie przedstawiono dowodu, by uchylenie przepisu art. 74 ustawy [o skok z 2009
r.] naruszało wartości konstytucyjne. Wobec tego należy uznać, że przepis art. 1 pkt 41 ustawy nowelizującej jest zgodny z
art. 2 Konstytucji”.
7.15. Liczne przepisy ustawy o skok zostały zaskarżone ze względu na ich niezgodność z zasadą poprawnej legislacji.
7.15.1. W odniesieniu do art. 7 ust. 6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 9a ust. 4, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 3, art. 21
ust. 3, art. 24 ust. 2, art. 46 ust. 1, art. 51 ust. 4 oraz art. 55 ust. 4 ustawy o skok Prokurator Generalny podtrzymał ustalenia
poczynione w związku z analizą tych przepisów dokonaną wcześniej, w aspekcie innych wzorców kontroli.
7.15.2. W odniesieniu do art. 19 ustawy o skok z 2009 r., dotyczącego nieodpłatnego pełnienia funkcji w organach kas, Prokurator
Generalny stwierdził, że jest to rozwiązanie „charakteryzujące typologicznie unie kredytowe na tle zarówno innych spółdzielni,
jak i instytucji kredytowych”.
7.15.3. Według Prokuratora Generalnego, art. 22 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r., ograniczający możliwość powoływania drugiej
komisji kredytowej w kasie, nie narusza zasady poprawnej legislacji. Regulację tę „w ogóle trudno oceniać na płaszczyźnie
naruszenia zasady poprawnej legislacji”.
7.15.4. Wnioskodawcy zarzucili naruszenie zasady poprawnej legislacji przez art. 25 ustawy o skok z 2009 r. przez to, że zamyka
katalog źródeł zasilania funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego kas (regulacja została określona jako „niedopatrzenie ustawodawcy”).
Zdaniem Prokuratora Generalnego, zarzuty wnioskodawcy są bezzasadne.
7.15.5. Prokurator Generalny wyjaśnił, że art. 26 ust. 2 ustawy o skok, przewidujący, że straty bilansowe kas są pokrywane
z funduszu zasobowego, a w części przekraczającej fundusz zasobowy z funduszu udziałowego, ma charakter normy ostrożnościowej,
której celem jest zapewnienie bezpieczeństwa powierzonych kasie wkładów oszczędnościowych. Dlatego nie dopatrzył się jej niezgodności
z art. 2 Konstytucji.
7.15.6. Za zgodny z art. 2 Konstytucji Prokurator Generalny uznał art. 31 ust. l pkt 2 ustawy o skok z 2009 r., który przewiduje
limit koncentracji pożyczek i kredytów udzielanych członkom rady nadzorczej, zarządu i komisji kredytowej w wysokości 20%
funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego. Limity koncentracji zaangażowania, zarówno wobec jednego klienta, jak i wobec członków
organów, występują także w bankach. Pełnią one ważną funkcję gwarancyjną dla członków kas i interesu publicznego.
7.15.7. Artykuł 34 ustawy o skok z 2009 r. zawiera normę ostrożnościową polegającą na zakazie poręczania przez członka kasy
więcej niż dwóch pożyczek lub kredytów łącznie. „Argument o niedostosowaniu tej regulacji do obecnych realiów jest jedynie
polemiką z ustawodawcą”.
7.15.8. W stosunku do art. 37 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. zarzut naruszenia zasady poprawnej legislacji dotyczył niejasności
przepisu. W opinii Prokuratora Generalnego, „[f]akt, że możliwy jest więcej niż jeden sposób wykładni konkretnej regulacji,
sam w sobie nie przesądza o jej niekonstytucyjności”.
7.15.9. Artykuł 43 w związku z art. 44 ust. 1 ustawy o skok limitują działalność Kasy Krajowej, zastrzegając, że nie może
prowadzić działalności innej niż określona w ustawie lub ustawach odrębnych oraz że działalność tę może prowadzić wyłącznie
na rzecz swoich członków, tj. kas. Prokurator Generalny potwierdził, że zaskarżone przepisy „jasno i precyzyjnie wyznaczają
ramy działalności Kasy Krajowej, podkreślając przy tym jej służebny (usługowy) charakter względem kas, które zrzesza”. Prokurator
Generalny przypomniał, że Trybunał nie kontroluje tzw. horyzontalnych niezgodności norm ustawowych.
7.15.10. Prokurator Generalny skonstatował, że w wypadku argumentów wnioskodawcy w stosunku do art. 46 ust. 2 ustawy o skok
„nie można (...) podjąć rzeczowej polemiki”, ponieważ są one oparte na nieweryfikowalnych założeniach.
7.15.11. Artykuł 51 ust. 3 pkt 5 ustawy o skok z 2009 r. wśród warunków, jakie musi spełnić członek zarządu Kasy Krajowej,
ustanawia wymóg wykształcenia i doświadczenia niezbędnego do kierowania instytucją finansową. W ocenie Prokuratora Generalnego,
zaskarżony przepis jest dostatecznie precyzyjny i jasny; w swej treści nawiązuje do pojęć znanych m.in. w prawie bankowym.
7.15.12. Prokurator Generalny nie podzielił zastrzeżeń wobec art. 57 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r., który stanowi, że: „Kasa
Krajowa prowadzi działalność niezarobkową”. Kasa Krajowa prowadzi działalność na rzecz zrzeszonych w niej kas, a nie w celu
maksymalizacji zysku; nadwyżka bilansowa Kasy Krajowej powiększa fundusz stabilizacyjny.
7.15.13. Prokurator Generalny stwierdził, że art. 58 ustawy o skok z 2009 r. – wbrew sugestii wnioskodawców, że jest to „regulacja
nieracjonalna” – pełni ważną funkcję w procesie likwidacji kas i związanego z tym ustania członkostwa w SKOK.
7.15.14. Za niezgodny z zasadą poprawnej legislacji wnioskodawcy uznali art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o skok, zgodnie z którym,
jednym z zaleceń nadzorczych Komisji Nadzoru Finansowego jest nakazanie kasie lub Kasie Krajowej zwiększenia „wymaganego”
poziomu funduszy własnych. Ustawodawca nie odwołuje się bowiem do jakiegoś wymaganego w ustawie poziomu wysokości funduszy
własnych, lecz jedynie pozwala Komisji Nadzoru Finansowego na wydanie zalecenia o zwiększeniu tych funduszy. Prokurator Generalny
sprecyzował, że zaskarżony przepis nie dotyczy „zwiększenia wymaganego poziomu funduszy własnych”, lecz „zwiększenia funduszy
własnych”. Ich wysokość nie jest uzależniona wyłącznie od zmiennego składu osobowego kasy jako zrzeszenia, choć okoliczność
ta ma bez wątpienia podstawowe znaczenie dla ich wysokości. Zwiększenie funduszy własnych może zresztą przybrać różne postaci,
np. podniesienia minimalnej wysokości obowiązkowego udziału członkowskiego lub zwiększenia dodatkowej odpowiedzialności członków.
7.15.15. Artykuł 71 ust. 1 ustawy o skok wymienia wśród środków nadzorczych Komisji Nadzoru Finansowego zalecenia „podjęcia
środków koniecznych do przywrócenia płynności lub osiągnięcia i przestrzegania norm”, „zwiększenia funduszy własnych” oraz
„zaniechania określonych form reklamy”, podczas gdy natura tych instrumentów nie odpowiada szczególnemu charakterowi Kasy
Krajowej. Przez to – zdaniem wnioskodawcy – nie nadają się one do zastosowania wobec Kasy Krajowej. Prokurator Generalny uznał,
że konstrukcja zaskarżonego przepisu nie przesądza, iż wszystkie instrumenty wskazane w otwartym katalogu czynności nadzorczych
mogą być zastosowane zarówno wobec kas, jak i Kasy Krajowej. Ponadto wyliczenie czynności nadzorczych w art. 71 ust. 1 ustawy
o skok ma charakter przykładowy; Komisja Nadzoru Finansowego może wobec kas i Kasy Krajowej przyjąć również inne, adekwatne
środki nadzorcze, mające postać zaleceń.
7.15.16. Środki nadzorcze oraz sankcje wymienione w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o skok muszą mieścić się w granicach prawa.
Komisja Nadzoru Finansowego, podkreślił Prokurator Generalny, nie może „nakazać podmiotom podlegającym nadzorowi podjęcia
działań sprzecznych z prawem ani nakazać zaniechania wykonywania obowiązków nałożonych na nie przez ustawy”.
7.15.17. Prokurator Generalny odrzucił zarzuty wobec art. 72b i art. 73 ust. 1 ustawy o skok (które ustanawiają obowiązek
wdrożenia programu naprawczego oraz dopuszczają ustanowienie zarządcy komisarycznego) w zakresie, w jakim odnoszą się do Kasy
Krajowej. Przepisy te nie uniemożliwiają „optymalizację ekonomiczną działalności Kasy Krajowej”.
7.15.18. Wobec art. 72 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. zarzut naruszenia zasady poprawnej legislacji został powiązany „ze złamaniem
prywatnoprawnego charakteru funduszu stabilizacyjnego, który ma być zasilany kwotami wyegzekwowanymi z tytułu kar pieniężnych,
nakładanych na członków zarządu kasy lub Kasy Krajowej przez KNF [Komisję Nadzoru Finansowego]”. Wbrew twierdzeniom wnioskodawców,
Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że prywatnoprawny charakter środków funduszu stabilizacyjnego nie jest oczywisty. Ustawodawca
przewiduje bowiem zasilanie funduszu stabilizacyjnego środkami publicznymi (pochodzącymi m.in. od Skarbu Państwa).
7.15.19. Zarzut naruszenia zasady poprawnej legislacji przez art. 83 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. polegał na przyznaniu Radzie
Polityki Pieniężnej kompetencji do ustalenia stopy rezerwy obowiązkowej i wysokości jej oprocentowania wyłącznie wobec kas,
z pominięciem Kasy Krajowej. Prokurator Generalny objaśnił, że brak precyzji zaskarżonej regulacji nie jest w tym wypadku
równoznaczny z jej niekonstytucyjnością. „Wykładnia zaskarżonego przepisu pozwala osiągnąć ten sam efekt, co ewentualna eliminacja
wyrażanej przez ten przepis (...) normy”.
7.15.20. Podsumowując, Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie zgodności z zasadą poprawnej legislacji wywodzoną z art.
2 Konstytucji: art. 7 ust. 6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 9a ust. 4, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 3, art. 19, art. 21
ust. 3, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 24 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 6 i art. 93, art. 25, art. 26 ust. 2, art.
31 ust. 1 pkt 2, art. 34, art. 37 ust. 2, art. 43, art. 44 ust. 1, art. 46 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 3 pkt 5 i ust. 4, art.
55 ust. 4, art. 57 ust. 1, art. 58, art. 71 ust. 1 w zakresie, w jakim w zdaniu wprowadzającym stanowi, że wymienia środki
nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami i Kasą Krajową przykładowo, nie zaś wyczerpująco, oraz w pkt 3, w którym stanowi
o możliwości podniesienia przez Komisję Nadzoru Finansowego poziomu funduszy własnych kas i Kasy Krajowej, art. 71 ust. 1
pkt 1-2 i 4-5 oraz ust. 2, art. 72, art. 72b, art. 73 ust. 1 i art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o skok.
7.16. Według Prokuratora Generalnego, w kontekście zasady poprawnej legislacji odrębnego omówienia wymagają art. 89 i art.
93 ustawy o skok z 2009 r.
7.16.1. Artykuł 89 ustawy o skok z 2009 r. jest podstawą dalszego obowiązywania przepisów wykonawczych. Zdaniem wnioskodawców,
zezwala na powstanie luki prawnej, w wypadku gdyby podmiot uprawniony do wydania aktów wykonawczych nie skorzystał z ustawowego
upoważnienia.
Prokurator Generalny odpowiedział, że 15 stycznia 2013 r. Minister Finansów wydał rozporządzenie w sprawie szczególnych zasad
rachunkowości spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. poz. 99), co znaczy, że w rzeczywistości nie doszło do
powstania luki prawnej wynikającej z utraty mocy obowiązującej rozporządzenia wydanego na podstawie art. 81 ust. 2 pkt 10
u.r. Ponadto Prokurator Generalny zaakcentował, że upoważnienie do wydania rozporządzenia, o którym mowa w zaskarżonym przepisie,
ma charakter obligatoryjny.
7.16.2. Wnioskodawcy zaskarżyli art. 93 ustawy o skok z 2009 r., określający termin wejścia w życie tej ustawy, ze względu
na naruszenie art. 2 Konstytucji (zbyt krótka vacatio legis). Prokurator Generalny stwierdził, że wnioskodawcy „nie skonkretyzowali swych zarzutów i nie przedstawili argumentacji kwestionującej,
przewidziany przez zaskarżony przepis, trzymiesięczny termin wejścia w życie większości przepisów ustawy, poprzestając na
niejasnym sformułowaniu, że «sześciomiesięczny okres vacatio legis jest bez wątpienia okresem zbyt krótkim na wprowadzenie tak znaczących zmian w całym systemie SKOK»”. Reasumując, Prokurator
Generalny zajął stanowisko, że art. 93 ustawy o skok z 2009 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
7.16.3. Zarzut zbyt krótkiej, bo jedynie czternastodniowej vacatio legis został postawiony wobec art. 13 zdania wprowadzającego ustawy zmieniającej z 2013 r. Prokurator Generalny oddalił ten zarzut,
uznając, że kasy i Kasa Krajowa miały jednak dostatecznie dużo czasu na dostosowanie swojej działalności do wymogów ustawy
zmieniającej z 2013 r. Nie bez znaczenia w tym wypadku było to, że zmiany do ustawy o skok weszły już w życie, a cały system
SKOK de facto został przystosowany do nowych warunków prawnych.
7.17. Wnioskodawcy postawili zarzut naruszenia procedury legislacyjnej art. 74c ust. 9 ustawy o skok (przekroczenie dopuszczalnego
zakresu poprawek przez Senat). W przekonaniu Prokuratora Generalnego, „poprawka Senatu została złożona co prawda do ustawy
nowelizującej [zmieniającej z 2013 r.], jednak modyfikującej ustawę «starą» w bardzo obszernych fragmentach, a nadto wprowadzającej
do tej ustawy szereg nowych, kompleksowo regulowanych instytucji, także ujętych w nowych dodanych rozdziałach. Należy do nich
cały rozdział 6b «Przejęcie, likwidacja i upadłość kas», wraz z wprowadzonym, przez zaskarżony przepis ustawy nowelizującej,
art. 74c ust. 9 ustawy [o skok]. (...) [P]oprawka Senatu łączy się bezpośrednio z celem i przedmiotem ustawy oraz założoną
ratio legis unormowania dotyczącego instytucji przejęcia kasy. Można przyjąć, że stanowi ona modyfikację w granicach zasadniczo przez
nie wyznaczonych”. Dlatego art. 1 pkt 42 ustawy zmieniającej z 2013 r. w zakresie, w jakim do ustawy o skok z 2009 r. wprowadził
art. 74c ust. 9, jest zgodny z art. 118 w związku z art. 119 Konstytucji.
7.18. Wobec art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 25, art. 43, art. 46 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 4, art. 51 ust.
1, art. 52 ust. 2, art. 56 ust. 1 i art. 86 ustawy o skok został wysunięty zarzut naruszenia zakazu retroakcji prawa wynikający
z art. 2 Konstytucji. Prokurator Generalny rozróżnił retroaktywność i retrospektywność prawa, uznając, że wymienione przepisy
ustawy o skok nie są sprzeczne z art. 2 Konstytucji.
7.19. Wnioskodawcy zaskarżyli adekwatność terminów wskazanych w art. 86 ustawy o skok z 2009 r. na dostosowanie statutów kas
i Kasy Krajowej do przepisów ustawy. Jak jednak zauważył Prokurator Generalny, „[p]oza (...) ogólnikowym wskazaniem, iż terminy
zakreślone w zaskarżonym przepisie są zbyt krótkie, wymagające podjęcia pewnego wysiłku organizacyjnego, we wniosku nie przedstawiono
żadnych konkretnych argumentów uzasadniających tezę, iż terminy 6 i 9 miesięcy są niewystarczające dla dostosowania statutów
do obowiązującej ustawy”.
Ustawodawca ustanowił sześcio- i dziewięciomiesięczny okres dostosowawczy dla nowych przepisów (czas na zmianę i zatwierdzenie
statutu oraz zatwierdzenie prezesów i członków zarządów kas i członków zarządu Kasy Krajowej), a dodatkowo przewidział okres
vacatio legis (3 miesiące). Z tej perspektywy art. 86 ustawy o skok z 2009 r. nie naruszył zakazu retroakcji. Wygaszenie mandatów prezesów
kas i członków Kasy Krajowej w wypadku odmowy ich zatwierdzenia przez Komisję Nadzoru Finansowego nie może być traktowane
jako sprzeczne z zasadą kadencyjności organów lub zasadą praw nabytych.
Dlatego art. 86 ustawy o skok z 2009 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
7.20. Prokurator Generalny odnotował, że zarzuty wobec art. 20 i art. 51 ust. 7 ustawy o skok mają podobną podstawę merytoryczną
do zarzutów wobec art. 86 ustawy o skok z 2009 r. Argumentacja za zgodnością tych przepisów z art. 2 Konstytucji jest w tym
wypadku w pełni adekwatna.
7.21. Zarzuty dotyczące naruszenia przez przepisy ustawy o skok zasady zaufania do państwa i prawa, zdaniem Prokuratora Generalnego,
mają charakter pomocniczy – wzmacniają wymowę zarzutów odwołujących się do art. 20, art. 22, art. 58 ust. 1 w związku z art.
31 ust. 3 oraz art. 2 (w aspekcie zasady poprawnej legislacji) i art. 7 Konstytucji. „[W] uzasadnieniu wniosku zarzut naruszenia
zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa nie został dokładniej uzasadniony, a formułowano go przede wszystkim
łącznie z zarzutem naruszenia zasad poprawnej legislacji bądź zarzutem naruszenia art. 7 Konstytucji (zasada legalizmu)”.
Z tego względu art. 7 ust. 5 i 6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 24 ust. 2, ust. 3
pkt 4, art. 24 ust. 5 w związku z ust. 6, art. 93, art. 36 ust. 1, art. 46 ust. 1 i 2, art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 1, ust.
3 pkt 5 i ust. 4, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 i 3, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 4, art. 68 ust. 2 i 3, art. 71 ust. 1 w
zakresie, w jakim w zdaniu wprowadzającym stanowi, że wymienia środki nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami i Kasą
Krajową przykładowo, nie zaś wyczerpująco, oraz w pkt 3, w którym stanowi o możliwości podniesienia przez Komisję Nadzoru
Finansowego poziomu funduszy własnych kas i Kasy Krajowej, art. 71 ust. 1 pkt 1-2 i 4-5 oraz ust. 2, art. 72, art. 72b, art.
73 ust. 1 w zakresie, w jakim pozwala na ustanowienie zarządcy komisarycznego, jeżeli zarząd nie przekaże programu postępowania
naprawczego zgodnie z art. 72a i art. 72b ustawy o skok, art. 81 pkt 5 i 6, art. 83 pkt 1 i 2, art. 85 pkt 1 i 3 w zakresie,
w jakim przewiduje nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami, oraz art. 86 ustawy o skok, są zgodne z zasadą ochrony zaufania
do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji).
7.22. Prokurator Generalny odniósł się do zarzutów sformułowanych w stosunku do art. 90, art. 91 ust. 1 i 2 oraz art. 83 pkt
1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. w zakresie, w jakim dotyczy upoważnienia Rady Polityki Pieniężnej i Zarządu Narodowego Banku
Polskiego do wydawania aktów obowiązujących kasy i Kasę Krajową.
7.22.1. Zaskarżony art. 90 ustawy o skok z 2009 r. stanowi, że dotychczasowe przepisy w zakresie współczynnika wypłacalności,
wydane przez Kasę Krajową, zachowują moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 24 ust.
6 ustawy o skok. Z kolei skutkiem art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. miało być, według wnioskodawcy, zniweczenie istniejącego
systemu bezpieczeństwa kas, opartego na – ustanowionym przez Kasę Krajową – obowiązku ubezpieczenia depozytów zgromadzonych
w kasach w Towarzystwie Ubezpieczeń Wzajemnych SKOK. W odniesieniu do art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. wnioskodawca
podniósł również zarzut naruszenia art. 122 ust. 4 Konstytucji przez niewłaściwe wykonanie wyroku TK z 12 stycznia 2012 r.
(sygn. Kp 10/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 4).
Prokurator Generalny replikował, że usunięcie niezgodności art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. w trybie art. 122 ust.
4 Konstytucji nastąpiło przez określenie czasowego zakresu ich zastosowania na 24 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy.
Rozwiązanie to pozwoliło na wyeliminowanie wady legislacyjnej, która przesądziła o niekonstytucyjności regulacji. Dlatego
art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim wzorzec ten wyraża zasadę
demokratycznego państwa prawnego i zasadę poprawnej legislacji w związku z art. 122 ust. 4 Konstytucji.
Prokurator Generalny ocenił, że wnioskodawca nie odniósł się do istoty art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. (w szczególności
do charakteru tych przepisów jako przejściowych oraz do ustanowionego w nich systemu czasowego gwarantowania środków zdeponowanych
w kasach), lecz do zmiany dotychczasowego (obowiązującego pod rządami ustawy o skok z 1995 r.) systemu gwarantowania depozytów
z obligatoryjnego na dobrowolny. „Zarzuty przedstawione wobec art. 91 ust. 1 i 2 ustawy [o skok z 2009 r.] są zatem w istocie
refleksem konstatacji, iż ustawa, w chwili zainicjowania kontroli konstytucyjności, nie przewidywała publicznego systemu gwarantowania
depozytów złożonych w kasach”. Pogląd ten zdezaktualizował się wraz z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2013 r.
7.22.2. Wnioskodawca wskazał ponadto, że art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. narusza art. 64 w związku z art. 31 ust.
3 Konstytucji. Kwestionowane przepisy wysławia bowiem regułę, zgodnie z którą w okresie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie
ustawy środki funduszu stabilizacyjnego mogą być przeznaczone na pokrycie roszczeń członków kas, które staną się niewypłacalne,
a nie będą należały do systemu gwarantowania depozytów. Jest to niedopuszczalne ograniczenie prawa własności Kasy Krajowej
i kas.
W przekonaniu Prokuratora Generalnego, przeznaczenie w okresie przejściowym środków funduszu stabilizacyjnego na pokrycie
roszczeń członków kas z tytułu zgromadzonych w kasach środków mieści się w szeroko rozumianym celu funduszu stabilizacyjnego,
jakim jest również zapewnienie bezpieczeństwa zgromadzonych w kasach oszczędności. Wypłata środków z funduszu stabilizacyjnego
będzie dotyczyła w tym wypadku członków kas, które ów fundusz współtworzyły. Dlatego art. 90 ustawy o skok z 2009 r. jest
zgodny z art. 2, art. 9, art. 20, art. 22, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 91 ust. 3 Konstytucji.
7.22.3. Prokurator Generalny potwierdził, że art. 55 ust. 1a ustawy o skok, będący elementem systemu gwarantowania depozytów
SKOK, jest zgodny z art. 64 i art. 21 Konstytucji.
Twierdzenie, że zaskarżony przepis przewiduje obligatoryjną darowiznę podmiotu prywatnego, jakim jest Kasa Krajowa, na rzecz
Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, jest bezpodstawne; funkcją funduszu stabilizacyjnego jest gwarantowanie członkom kas wypłaty
ich środków finansowych zgromadzonych w kasach, w wysokości objętej gwarancjami Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Kasa Krajowa
nie może dysponować tymi środkami na inne cele.
7.22.4. W odniesieniu do zarzutów wobec art. 83 pkt 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. w części, w jakiej dotyczy upoważnienia
Rady Polityki Pieniężnej i Zarządu Narodowego Banku Polskiego do wydawania aktów obowiązujących kasy i Kasę Krajową, Prokurator
Generalny wyraził pogląd, że pomiędzy wskazanymi podmiotami istnieje tzw. podległość funkcjonalna, która uzasadnia stosowanie
aktów prawa wewnętrznego (wynika to z wiodącej roli banku centralnego jako banku banków). Dlatego art. 83 pkt 1 i 2 ustawy
o skok z 2009 r. jest zgodny z art. 227 Konstytucji.
7.23. Wnioskodawcy stwierdzili, że przepisy upoważniające do wydania rozporządzenia zawarte w art. 24 ust. 6, art. 46 ust.
3, art. 62 ust. 1, art. 63 ust. 3 i art. 64 ust. 3 ustawy o skok nie spełniają wymogów konstytucyjnych, określonych w art.
92 ust. 1 Konstytucji. Prokurator Generalny zasadniczo nie stwierdził naruszenia konstytucyjnych warunków formułowania przepisów
upoważniających do wydania rozporządzenia, ani w odniesieniu do konieczności zamieszczania szczegółowych wytycznych, ani w
odniesieniu do ewentualnego wkroczenia w materię ustawową. Jednie w wypadku art. 63 ust. 3 ustawy o skok doszedł do wniosku,
że ustawodawca nie zamieścił dostatecznie precyzyjnych wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego (nie można ich zrekonstruować
także na podstawie innych przepisów ustawy o skok). Dlatego art. 63 ust. 3 ustawy o skok jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Ocena zaskarżonych przepisów w kontekście art. 93 Konstytucji, który nie dotyczy rozporządzeń, nie jest – zdaniem Prokuratora
Generalnego – możliwa. Zatem art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3 i art. 62 ust. 1 ustawy o skok nie są niezgodne z art. 93 Konstytucji.
7.24. Prokurator Generalny ustosunkował się do zarzutu niekonstytucyjności art. 71a ustawy o skok, który nadaje rygor natychmiastowej
wykonalności niektórym decyzjom Komisji Nadzoru Finansowego (chodzi o zawieszenie w czynnościach członków zarządu kasy lub
Kasy Krajowej, ograniczenie zakresu działalności kasy lub Kasy Krajowej, odwołanie członka zarządu kasy lub Kasy Krajowej,
odwołanie kuratora, odwołanie likwidatora kasy, zawieszenie działalności kasy).
Wszystkie wymienione w art. 71a ustawy o skok decyzje Komisji Nadzoru Finansowego należą do najsurowszych środków nadzorczych
w stosunku do kas i Kasy Krajowej, których potrzeba zastosowania aktualizuje się dopiero w wypadku nieskuteczności wcześniejszych,
łagodniejszych środków nadzorczych. Możliwość ich użycia jest podyktowana ochroną ważnego interesu publicznego i interesu
indywidualnego członków kas. Prokurator Generalny nie zgodził się, że obowiązkowe nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności
decyzjom Komisji Nadzoru Finansowego, o których mowa w art. 71a ustawy o skok, prowadzi do naruszenia prawa do zaskarżenia
decyzji wydanej w pierwszej instancji.
Prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie ma charakteru absolutnego. W uzasadnionych wypadkach
może być realizowane również za pomocą środków prawnych o charakterze niesuspensywnym. Dlatego art. 71a ustawy o skok jest
zgodny z art. 2 i art. 78 Konstytucji.
7.25. Prokurator Generalny przeprowadził analizę regulacji dotyczących przejęcia kasy, przejęcia jej wybranych praw majątkowych
lub zobowiązań albo likwidacji kasy (art. 74c ustawy o skok).
7.25.1. Zastosowanie art. 74c ust. 4 ustawy o skok „jest ostatnim i niekoniecznym etapem postępowania KNF [Komisji Nadzoru
Finansowego] zmierzającego do przejęcia kasy lub przejęcia jej wybranych praw majątkowych albo wybranych zobowiązań, dopuszczającym
przy tym – dodatkowo – likwidację kasy”. Przesłanki podjęcia tego postępowania zostały określone w art. 74c ust. 1 i 2 ustawy
o skok – są to: powstanie straty bilansowej kasy, powodującej obniżenie wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych do
wartości aktywów poniżej 1% (art. 74c ust. 1) oraz odmowa udzielenia kasie przez Kasę Krajową pomocy z funduszu stabilizacyjnego
(art. 74c ust. 2). Spełnienie obu tych przesłanek upoważnia Komisję Nadzoru Finansowego do podjęcia decyzji o przejęciu kasy
albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez inną kasę – za jej zgodą, pod warunkiem że
stosunek funduszy własnych do wartości aktywów kasy przejmującej nie obniży się w wyniku przejęcia poniżej poziomu określonego
w art. 74c ust. 1 ustawy o skok. Dopiero niemożność skorzystania z przejęcia kasy (albo wybranych jej praw lub zobowiązań)
przez inną kasę (ze względu na brak zgody kasy przejmującej bądź – w wypadku udzielenia takiej zgody – niemożność spełnienia
kryterium z art. 74c ust. 1 ustawy o skok po przejęciu), Komisja Nadzoru Finansowego jest uprawniona do podjęcia decyzji o
przejęciu kasy (albo wybranych jej praw majątkowych lub zobowiązań) przez bank krajowy albo decyzji o likwidacji kasy, „przy
uwzględnieniu potrzeby ochrony stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa środków zgromadzonych na rachunkach kasy”.
Według Prokuratora Generalnego, z istoty postępowania określonego w art. 74c ust. 1-4 ustawy o skok musi wynikać pewien zakres
swobody przyznanej Komisji Nadzoru Finansowego, która powinna mieć możliwość elastycznego reagowania na niekorzystną sytuację
finansową kas. Zaskarżony przepis realizuje ważne cele publiczne. Dlatego art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest zgodny z art.
2 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
7.25.2. Artykuł 74c ustawy o skok został zaskarżony także w zakresie, w jakim przewiduje możliwość przejęcia kasy przez bank
krajowy oraz możliwość przejęcia wybranych praw majątkowych kasy lub wybranych zobowiązań kasy przez bank krajowy. Prokurator
Generalny wyjaśnił, że odmienność form prawnych, w jakich funkcjonują kasy (spółdzielnia) oraz banki krajowe (zasadniczo spółki
akcyjne), nie jest przeszkodą do przeprowadzenia operacji przejęcia kasy przez bank krajowy. Zarzut ten jest za to na pewno
nieadekwatny w odniesieniu do banków spółdzielczych, które również – na podstawie art. 74c ustawy o skok – mogą przejmować
kasy.
Artykuł 74i ust. 2 ustawy o skok przewiduje, że z dniem przejęcia kasa albo bank krajowy przejmujący wchodzi we wszystkie
prawa i obowiązki kasy przejmowanej. Ustęp 7 tego artykułu rozstrzyga zaś, że: „Po zaspokojeniu lub zabezpieczeniu wierzycieli
przejętej kasy z jej majątku, kasa albo bank krajowy przejmujący dokonuje wypłat członkom przejętej kasy z jej pozostałego
majątku w proporcji do funduszu udziałowego przejmowanej kasy ustalonego na dzień przejęcia. Wartość prawa do funduszu udziałowego
jest ustalana przy uwzględnieniu sprawozdania finansowego kasy przejmowanej sporządzonego za okres sprawozdawczy kończący
się w dniu przejęcia”. Przepisy te nie tylko rozstrzygają zagadnienia związane z sukcesją praw i obowiązków kasy przejmowanej
przez bank przejmujący, ale również stanowią zabezpieczenie praw majątkowych członków kasy przejmowanej. Dlatego teza o naruszeniu
przez art. 74c ust. 4 ustawy o skok art. 21 i art. 64 Konstytucji jest nieuzasadniona.
Prokurator Generalny nie zgodził się ponadto z zarzutem, że art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest niezgodny z art. 32 Konstytucji,
bo dyskryminuje kasy względem innych spółdzielni oraz względem banków.
7.25.3. W odniesieniu do zarzutów Prezydenta sformułowanych wobec art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok, Prokurator Generalny
przyjął, że zakwestionowane zostały dwa mechanizmy:
a) niewstrzymanie wykonania decyzji o likwidacji, przejęciu kasy albo przejęciu jej wybranych składników majątkowych lub zobowiązań
przez inną kasę lub przez bank – w wypadku zaskarżenia decyzji Komisji Nadzoru Finansowego przez radę nadzorczą kasy, z zastrzeżeniem,
że przed rozpatrzeniem skargi przez sąd administracyjny nie może być rozpoczęte zbywanie majątku kasy w likwidacji,
b) ograniczenie zakresu orzeczenia sądu administracyjnego, wydanego w związku z wniesieniem skargi przez radę nadzorczą kasy
na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego o przejęciu kasy albo o przejęciu jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań, polegające
na możliwości wydania – w wypadku uznania skargi za zasadną – jedynie orzeczenia o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa.
Prokurator Generalny wywiódł, że: „[A]rt. 74c ust. 8 ustawy [o skok], przynajmniej w aspekcie, w jakim różnicuje sytuację
kas, w zależności od tego, jaki charakter ma podjęta przez KNF [Komisję Nadzoru Finansowego] decyzja, zdaje się być pozbawiony
(...) racjonalnych podstaw. Innymi słowy, trudno znaleźć logiczne wytłumaczenie, dlaczego tylko w wypadku decyzji o likwidacji
kasy wniesienie skargi do sądu administracyjnego wstrzymuje zbywanie majątku kasy”. Z kolei regulacja wynikająca z art. 74c
ust. 9 ustawy o skok ograniczająca zakres orzeczenia sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji o przejęciu kasy lub
jej składników majątkowych bądź zobowiązań, „jest w jakimś sensie racjonalna, ale tylko wówczas, gdy powiąże się ją z art.
74c ust. 8 ustawy [o skok]”. Skoro bowiem wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji, a przede wszystkim
nie wstrzymuje przejmowania kasy albo jej majątku lub zobowiązań, to ograniczenie w zakresie dopuszczalnych rozstrzygnięć
sądu administracyjnego w sprawie skargi jest zrozumiałe. Uchylenie decyzji byłoby w takiej sytuacji niemożliwe lub przynajmniej
utrudnione choćby ze względu na skutki w sferze obrotu finansowego i bezpieczeństwa tego obrotu.
Prokurator Generalny skonstatował, że skarga do sądu administracyjnego przewidziana w art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok nie
gwarantuje rzeczywistej i efektywnej ochrony prawa zrzeszania się i prawa do sądu, skoro nawet w wypadku uznania skargi za
słuszną dopuszczalne jest jedynie stwierdzenie naruszenia prawa przez decyzję Komisji Nadzoru Finansowego, bez możliwości
odwrócenia skutków takiej decyzji w tej sferze. Z tego powodu art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2 i
art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Dodatkowo art. 74c ust. 9 ustawy o skok został uznany przez Prokuratora
Generalnego za niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, z art. 77 ust. 2 oraz z art. 10 ust. 1 Konstytucji (z
uzasadnieniem analogicznym jak w wypadku art. 45 ust. 1 Konstytucji).
7.25.4. Zaskarżony art. 74c ust. 11 ustawy o skok przewiduje, że w wypadku przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych
zobowiązań kasy (przez inną kasę lub przez bank), zobowiązania pozostałe w kasie są zaspokajane z majątku tej kasy. Z kolei
w myśl art. 74c ust. 12 ustawy o skok, przejęcie wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy nie wymaga zgody
dłużników, wierzycieli oraz członków kasy, której prawa majątkowe lub zobowiązania są przedmiotem przejęcia.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, po pierwsze, ustawa różnicuje sytuację wierzycieli kasy, której wybrane prawa majątkowe lub
wybrane zobowiązania podlegają przejęciu przez inną kasę lub bank, względem wierzycieli kasy przejętej „w całości” przez inną
kasę lub bank. W świetle art. 74i ust. 2 ustawy o skok, z dniem przejęcia kasa albo bank krajowy wchodzą we wszystkie prawa
i obowiązki kasy przejmowanej, zatem wierzyciele kasy przejętej w „całości” stają się wierzycielami kasy przejmującej (banku
krajowego „przejmującego”). Ponadto, zgodnie z art. 74i ust. 7 ustawy o skok, wierzycielom kasy przejętej „w całości” zagwarantowano
zaspokojenie lub zabezpieczenie ich wierzytelności w pierwszej kolejności, przed dokonaniem wypłat członkom przejętej kasy.
Po drugie, w wypadku podjęcia przez Komisję Nadzoru Finansowego decyzji o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych
zobowiązań kasy może dojść do istotnego pogorszenia sytuacji prawnej i faktycznej wierzycieli kasy, których wierzytelności
nie są przedmiotem przejęcia, a ich zaspokojenie może nastąpić wyłącznie z majątku tej kasy. Wierzytelności „przejęte” będą
natomiast zaspokojone z majątku kasy lub banku przejmującego, bo – jak wynika z art. 74i ust. 2 ustawy o skok – z dniem przejęcia
kasa lub bank przejmujący stają się następcą prawnym w zakresie przejmowanych wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań
kasy. W odniesieniu do wierzytelności, które nie podlegają przejęciu, ustawodawca przewidział w art. 74i ust. 8 ustawy o skok
mechanizm zabezpieczający wierzycieli. W wypadku gdy wskutek przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań
wartość przejmowanych praw majątkowych jest wyższa niż wartość przejmowanych zobowiązań, przejmujący (bank lub kasa) jest
zobowiązany zapłacić nadwyżkę kasie, w stosunku do której podjęto decyzję o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych
zobowiązań. Pomimo to art. 74i ust. 8 ustawy o skok nie niweluje zróżnicowania sytuacji wierzycieli kas przejętych w całości
oraz wierzycieli, których wierzytelności wobec kas nie zostały przejęte.
Po trzecie, zróżnicowanie ma miejsce również w grupie wierzycieli – członków kas, których wybrane prawa majątkowe lub wybrane
zobowiązania zostały przejęte. Kryterium zróżnicowania jest typ podmiotu przejmującego. W wypadku przejęcia przez inną kasę
ustawodawca rozstrzygnął, że przejęcie takie powinno obejmować wszystkie prawa majątkowe i zobowiązania wobec członka kasy
oraz wartość jego prawa do funduszu udziałowego (art. 74c ust. 6 ustawy o skok). W wypadku gdy przejmującym jest bank, nie
ma analogicznego unormowania, co znaczy, że możliwe jest przejęcie np. samych wierzytelności przysługujących kasie względem
jej członka z pozostawieniem w majątku kasy zobowiązań wobec tego samego członka kasy.
Dlatego art. 74c ust. 11 i 12 w związku z art. 74c ust. 3, 4 i 6 ustawy o skok są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 2 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
7.25.5. Wnioskodawcy zakwestionowali art. 74c ust. 12 ustawy o skok w zakresie, w jakim przejęcie wybranych praw majątkowych
kasy lub wybranych zobowiązań kasy nie wymaga zgody dłużników, wierzycieli oraz członków kasy.
Prokurator Generalny uznał zarzuty wnioskodawców. Ustawa o skok przewiduje mechanizmy służące zabezpieczeniu praw wierzycieli
kasy, której wierzytelności lub zobowiązania podlegały przejęciu, jak również mechanizmy wykluczające taki wybór praw majątkowych
lub zobowiązań kas podlegających przejęciu, aby wskutek tego przejęcia sytuacja kasy uległa pogorszeniu. Zakłada jednak różną
intensywność ochrony praw majątkowych wierzycieli kasy, a rozstrzygnięcie co do zakwalifikowania poszczególnych wierzytelności
do „przejęcia” pozostawiono swobodzie uznania Komisji Nadzoru Finansowego. Dlatego art. 74c ust. 12 ustawy o skok jest niezgodny
z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Prokurator Generalny nie podzielił natomiast twierdzenia wnioskodawców o niezgodności art.
74c ust. 12 ustawy o skok z art. 20, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
7.25.6. Prokurator Generalny nie zgodził się, że art. 74c ust. 13 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2 (w aspekcie zasady
poprawnej legislacji) i art. 32 ust. 1 Konstytucji. W jego opinii, wynikający z zaskarżonego przepisu „nakaz odpowiedniego
stosowania przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, w przypadku przejęcia przez bank spółdzielczy
kasy albo jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań, nie może być uznany za dopuszczający obejście przepisów o terytorialnych
ograniczeniach działalności banków spółdzielczych”.
7.25.7. Wnioskodawcy zarzucili art. 74t ustawy o skok nadmierne ograniczenie swobody zbywania przez kasy wierzytelności pieniężnych
z tytułu pożyczek i kredytów udzielonych członkom kas, koncentrując uwagę na zakazie zbywania wierzytelności funduszom sekurytyzacyjnym.
Prokurator Generalny nadmienił, że uprawnienie do zawierania umów o przeprowadzenie sekurytyzacji należy do szczególnych uprawnień
banków (obok np. ustawowych przywilejów egzekucyjnych), które mogą przysługiwać instytucjom parabankowym tylko wtedy, gdy
ustawa wyraźnie tak stanowi. Również w dotychczasowym stanie prawnym, przed wprowadzeniem do ustawy zaskarżonego przepisu,
nie było podstawy prawnej do zawierania przez kasy umów o przeprowadzenie sekurytyzacji. Dlatego zaskarżony przepis nie narusza
zasady społecznej gospodarki rynkowej oraz zasady wolności działalności gospodarczej i jest zgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji.
Z tych samych względów nie narusza zasady ochrony własności i innych praw majątkowych, jest więc zgodny z art. 64 Konstytucji
oraz z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności).
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji Prokurator Generalny wskazał, że zróżnicowanie pomiędzy kasami a bankami,
jakie wprowadza zaskarżony przepis, jest uzasadnione przede wszystkim odmiennym sposobem zorganizowania obu porównywanych
podmiotów.
7.26. W odniesieniu do art. 5 ust. 2 ustawy o BFG Prokurator Generalny zajął stanowisko, że uzasadnieniem zwolnienia z zakazu
łączenia stanowisk banku korzystającego ze wsparcia Bankowego Funduszu Gwarancyjnego jest możliwość sprawowania kontroli właścicielskiej
nad takim bankiem przez osobę zasiadającą zarówno w organach tego banku, jak i w organach Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.
Z tych względów art. 5 ust. 2 ustawy o BFG jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji.
7.27. Wnioskodawcy zaskarżyli art. 20g ustawy o BFG w zakresie, w jakim dotyczy nabywcy wybranych praw majątkowych lub wybranych
zobowiązań kasy. Unormowaniu temu zarzucono niezgodność z art. 20, art. 32 i art. 64 oraz z art. 2 Konstytucji (w aspekcie
zasady sprawiedliwości, subsydiarności oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa).
Zakwestionowane unormowanie przewiduje możliwość udzielania przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny wsparcia m.in. podmiotom przejmującym
wybrane prawa majątkowe lub wybrane zobowiązania kasy. Wsparcie to może przybierać rozmaite formy. Z kolei art. 20j ustawy
o BFG przewiduje, że z tytułu wsparcia, o którym mowa w art. 20g ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o BFG, Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu
przysługuje roszczenie w stosunku do kasy, wobec której Komisja Nadzoru Finansowego podjęła decyzję o przejęciu wybranych
praw majątkowych lub wybranych zobowiązań lub likwidacji, a w wypadku ogłoszenia upadłości kasy – do jej masy upadłości.
Prokurator Generalny stwierdził, że w odniesieniu do wierzytelności, które nie podlegają przejęciu, ustawodawca przewidział
w art. 74i ust. 8 ustawy o skok mechanizm zabezpieczający wierzycieli, których wierzytelności nie zostały przejęte. Podstawowym
celem działalności Bankowego Funduszu Gwarancyjnego jest podejmowanie działań na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego,
w szczególności przez zapewnienie funkcjonowania obowiązkowego systemu gwarantowania środków pieniężnych, udzielanie pomocy
i wsparcia oraz udzielanie lub wykonywanie gwarancji rekapitalizacyjnej, na zasadach określonych w ustawie o BFG. Jakkolwiek
więc działania Bankowego Funduszu Gwarancyjnego mają różnorodny charakter, to nadrzędnym celem jest „zapewnienie ochrony,
gromadzonych w bankach i kasach, środków finansowych, co jest też w istocie podstawowym uzasadnieniem wszelkich innych działań
Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, takich jak udzielanie wsparcia bankom czy kasom przejmującym”.
Prokurator Generalny nie zgodził się z twierdzeniem wnioskodawców, że art. 20g ustawy o BFG jest niezgodny z art. 2, art.
20, art. 32 i art. 64 Konstytucji. „Zaskarżona regulacja wydaje się, w perspektywie przyjętej przez ustawodawcę możliwości
przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kas, rozwiązaniem logicznym i racjonalnym. Nie jest przy tym
istotne to, że w ramach wsparcia udzielanego przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny, na podstawie art. 20g powołanej ustawy, następują
przesunięcia środków finansowych, jakie pozostają w jego dyspozycji na ściśle wyodrębnionych, co do zasady, funduszach tworzonych
przez banki i kasy”. Nie można też przyjąć, że art. 20g ustawy o BFG narusza art. 64 Konstytucji. Trudno byłoby bowiem wskazać
precyzyjnie podmiot, którego prawa majątkowe są naruszone przez kwestionowaną regulację. Z pewnością nie jest nim kasa, której
dotyczy przejęcie. Uiszczone przez nią składki na fundusz kas w Bankowym Funduszu Gwarancyjnym nie są bowiem świadczeniem
pod tytułem zwrotnym.
W wypadku art. 20j ustawy o BFG Prokurator Generalny uznał natomiast, że regulacja ta, „obciążając kasę finansowymi kosztami
wsparcia udzielonego podmiotowi, który przejął jej wybrane prawa majątkowe lub wybrane zobowiązania, niweczy (...) gwarancyjny
efekt stosowania normy wyrażonej w art. 74i ust. 8 ustawy o skok, mocą której, jeżeli w przypadku przejęcia wybranych praw
majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy wartość przejmowanych praw majątkowych jest wyższa niż wartość przejmowanych zobowiązań,
podmiot przejmujący jest zobowiązany zapłacić nadwyżkę kasie, w stosunku do której podjęto decyzję o przejęciu wybranych praw
majątkowych lub wybranych zobowiązań”. Może to prowadzić do istotnego pogorszenia sytuacji finansowej kasy, której składniki
majątkowe podlegały przejęciu, a nawet do niewypłacalności, co pozostawałoby w sprzeczności z założonymi celami instytucji
przejęcia. Dlatego art. 20j ustawy o BFG jest niezgodny z art. 2, art. 20, art. 32 i art. 64 Konstytucji.
7.28. Wnioskodawcy zakwestionowali art. 38l pkt 1 ustawy o BFG w zakresie, w jakim z definicji deponenta wyłączył osoby pełniące
funkcje kierowników oddziałów kas i ich zastępców. Według Prokuratora Generalnego, pominięcie kierowników i dyrektorów oddziałów
kas oraz ich zastępców wśród podmiotów objętych gwarancjami Bankowego Funduszu Gwarancyjnego jest uzasadnione, ponieważ system
gwarancji powinien odnosić się przede wszystkim do osób mających status deponenta (członków kas), które nie są w stanie w
pełni ocenić sytuacji finansowej instytucji i związanego z tym ryzyka powierzenia jej swoich środków. Z tego względu zaskarżona
regulacja nie narusza art. 2, art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.
8. W piśmie z 19 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Ministra Finansów o ustosunkowanie się do zarzutów postawionych
we wnioskach: grupy posłów z 27 lipca 2012 r., Prezydenta z 20 czerwca 2013 r., grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy
posłów z 23 lipca 2013 r.
8.1. Minister Finansów w piśmie z 29 kwietnia 2015 r. ustosunkował się do wniosków grupy posłów z 27 lipca 2012 r., Prezydenta
z 20 czerwca 2013 r., grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r. Na wstępie podkreślił, że w
sprawie toczącej się przed Trybunałem nie jest uczestnikiem postępowania i składa wyjaśnienia na podstawie art. 38 pkt 4 ustawy
o TK.
8.2. Minister Finansów stwierdził, że dyrektywa bankowa nie ma zastosowania do kas, a „rozwiązywanie kolizji prawa wspólnotowego
z ustawami krajowymi pozostaje w zasadzie poza zainteresowaniem Trybunału Konstytucyjnego”. Zastrzeżenia wnioskodawcy co do
zgodności ustawy o skok z przepisami dyrektywy bankowej, a przez to z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji są zatem nieuzasadnione.
8.3. Minister Finansów zwrócił uwagę, że od początku działalność kas rozwijała się bardzo dynamicznie. „Obrazują to następujące
liczby: liczba członków kas z 85 tys. w roku 1995 wzrosła do ponad 1 mln 800 tys. w roku 2008. W roku 1995 udzielone przez
kasy pożyczki wynosiły niewiele ponad 91 mln zł, natomiast w roku 2008 kasy udzieliły pożyczek na kwotę blisko 7 mld zł. Wartość
depozytów złożonych w spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych w roku 1995 wyniosła ok. 100 mln zł, a w roku 2008
przekroczyła kwotę 8 mld 600 mln zł. Średnia wartość depozytu w roku 1995 r. wynosiła niewiele ponad 1 tys. zł, średnia wartość
kredytu ok. 980 zł, aby w roku 2008 osiągnąć kwoty odpowiednio: 4 600 zł i 3 730 zł. Zwiększała się również sieć placówek
kas. W roku 1995 r. liczba kas wraz z oddziałami wynosiła 137, natomiast w roku 2008 w Polsce funkcjonowało już 1 757 placówek
skok. Świadczyło to o prężnym działaniu kas, zarówno w pozyskiwaniu depozytów poprzez oferowanie korzystnego ich oprocentowania,
jak i skutecznej akcji kredytowej”.
Funkcjonowanie sektora SKOK jako systemu zamkniętego, samofinansującego się, z wewnętrznym systemem nadzoru i wewnętrznym
systemem regulacji norm ryzyka, nie stwarzało jednak – jak ocenił Minister Finansów – gwarancji bezpieczeństwa sektora. Działalność
ogólnopolska części kas spowodowała zanik lokalnego charakteru tych instytucji. Zaczął pojawiać się problem tzw. złych długów.
Dynamiczny rozwój usług finansowych świadczonych przez kasy powodował, że środki pieniężne zgromadzone na prowadzonych przez
nie rachunkach były obciążane coraz większym ryzykiem kredytowym, rynkowym i operacyjnym.
Rozwojowi kas towarzyszyło zmniejszanie się liczby kas jako samodzielnych podmiotów. Przyjęte w systemie SKOK zasady restrukturyzacji
sprowadzały się do polityki konsolidacji, polegającej głównie na przejmowaniu kas niezdolnych do samodzielnego działania przez
inne kasy. W efekcie procesów konsolidacyjnych niektóre kasy pod względem posiadanych aktywów i depozytów stały się znacznie
większe niż część banków spółdzielczych i komercyjnych. Tymczasem kolejne nowelizacje ustawy o skok z 1995 r. pomijały problematykę
ustanowienia skutecznych instrumentów gwarantujących bezpieczeństwo środków powierzonych kasom.
8.4. W ocenie Ministra Finansów, ustanowienie nadzoru państwowego nad działalnością kas i Kasy Krajowej jest ograniczeniem
swobody prowadzenia działalności gospodarczej, ale trzeba pamiętać, że „celem prawnym sprawowania nadzoru nad rynkiem finansowym
jest zapewnienie zgodności działania instytucji finansowych z przepisami prawa regulującymi ten rynek, natomiast celami ekonomiczno-organizacyjnymi
są, przede wszystkim, zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku finansowego, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości
i zaufania do rynku finansowego, a także zapewnienie ochrony interesów uczestników tego rynku”.
Ze względu na bankowy charakter wykonywanych przez kasy czynności, w przekonaniu Ministra Finansów, nie budzi wątpliwości,
że kasy powinny zostać poddane nadzorowi finansowemu zapewniającemu bezpieczeństwo depozytów – przemawia za tym ważny interes
publiczny.
8.5. Zdaniem Ministra Finansów, przepisy ustawy o skok dotyczące restrukturyzacji kas powinny zostać ocenione w szerszym kontekście,
uwzględniającym normy prawa Unii Europejskiej. Punktem odniesienia powinna być zwłaszcza dyrektywa Parlamentu Europejskiego
i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiająca ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniająca dyrektywę Rady
82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE,
2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (Dz. Urz.
UE L 173 z 12.6.2014, s. 190). Minister Finansów wyraził pogląd, że zaskarżony art. 74c ustawy o skok przewiduje rozwiązania
analogiczne do tych przewidzianych w przywołanej dyrektywie.
8.6. Zastosowanie art. 74c ustawy o skok stanowi ostatni element postępowania prowadzonego przez Komisję Nadzoru Finansowego.
Podjęcie decyzji o przejęciu kasy, przejęciu jej wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań albo o likwidacji kasy
musi być poprzedzone: a) powstaniem w kasie straty bilansowej, powodującej obniżenie wyrażonego procentowo stosunku funduszy
własnych do wartości aktywów poniżej 1%, b) odmową Kasy Krajowej udzielenia kasie pomocy z funduszu stabilizacyjnego, w kwocie
zapewniającej kasie utrzymanie wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych do wartości aktywów powyżej poziomu 1%, c)
brakiem zgody innej kasy na przejęcie kasy lub brakiem możliwości przejęcia kasy przez inną kasę (decyzja o przejęciu kasy
albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez inną kasę może zostać podjęta, jeżeli w wyniku
przejęcia wyrażony procentowo stosunek funduszy własnych do wartości aktywów kasy przejmującej, po przejęciu kasy, albo jej
wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań nie obniży się poniżej poziomu 1%). Swobodne uznanie Komisji Nadzoru Finansowego
sprowadza się w tym wypadku do wyboru jednego z trzech wariantów decyzji o różnym ciężarze gatunkowym.
Decyzje podejmowane przez Komisję Nadzoru Finansowego na podstawie art. 74c ustawy o skok muszą być zgodne z celami nadzoru
wyznaczonymi w art. 61 tej ustawy. Biorąc pod uwagę przedmiot decyzji Komisji Nadzoru Finansowego, określony w art. 74c ustawy
o skok, decyzje te powinny zapewniać bezpieczeństwo środków pieniężnych gromadzonych w kasie oraz nie pogarszać stabilności
finansowej kasy. Z jednej strony art. 61 ustawy o skok wyznacza bezwzględny nakaz dbania o bezpieczeństwo powierzonych kasie
środków, z drugiej wskazuje, że nie można podejmować decyzji, która sama w sobie zdestabilizuje kasę.
Podsumowując, Minister Finansów uznał, że decyzja Komisji Nadzoru Finansowego o przejęciu kasy, przejęciu jej wybranych praw
majątkowych lub wybranych zobowiązań albo o likwidacji kasy nie jest dowolna, gdyż jej zakres wyznaczają zarówno wymogi prawa
określone w postaci przesłanek sformułowanych w ustawie o skok, celów nadzoru, ogólnych zasad postępowania administracyjnego
i konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz ograniczenia prawne i ekonomiczne wynikające z warunków udzielania wsparcia
procesów restrukturyzacji przez przejęcie kasy lub wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy. Według Ministra
Finansów, zarzut niezgodności art. 74c ust. 4 ustawy o skok z art. 2 i art. 58 ust. 1 Konstytucji nie powinien zostać uwzględniony.
8.7. Zgodnie z zaskarżonym art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok rada nadzorcza kasy, wobec której wydano decyzję, o której mowa
w art. 74c ust. 3 i 4 ustawy o skok, może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od daty jej doręczenia.
Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji, jednakże przed rozpatrzeniem skargi nie może być rozpoczęte zbywanie majątku
kasy w likwidacji. W wypadku uznania skargi na decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych
zobowiązań kasy za zasadną, sąd orzeka o jej wydaniu z naruszeniem prawa.
Minister Finansów zwrócił uwagę, że istnieje możliwość fakultatywnego zawieszenia wykonania decyzji Komisji Nadzoru Finansowego
w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W razie wniesienia skargi na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego, organ, który
wydał decyzję, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, jej wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą
przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej
wykonalności albo gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie jej wykonania. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek
skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo
wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które
weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności
przez organ nie pozbawia skarżącego prawa do złożenia tożsamego przedmiotowo wniosku do sądu, tj. o wstrzymanie wykonania
decyzji. Możliwości te stanowią gwarancję procesową kas.
Ustawa o skok wyłączyła także możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Nadzoru Finansowego. Minister Finansów stwierdził,
że ze względu na nieodwracalne skutki, które wywołuje decyzja o przejęciu kasy lub jej likwidacji wydaje się, że stwierdzenie
nieważności w ogóle nie byłoby możliwe. Z ekonomicznego punktu widzenia wstrzymanie wykonalności decyzji zaprzecza istocie
przejęcia czy likwidacji kasy.
Minister Finansów skonstatował, że obowiązujące przepisy procedury administracyjnej i procedury sądowoadministracyjnej zapewniają
stronie niezadowolonej z decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w sprawie przejęcia kasy albo jej wybranych praw majątkowych
lub wybranych zobowiązań odpowiednie instrumenty pozwalające na merytoryczną weryfikację rozstrzygnięć Komisji Nadzoru Finansowego.
8.8. W opinii Ministra Finansów, decyzja Komisji Nadzoru Finansowego o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych
lub wybranych zobowiązań kasy nie ma charakteru dowolnego, ale dokonywana jest na podstawie sprecyzowanych ustawowo kryteriów
prawnych. Jeśli kasa nie jest w stanie wypełnić warunków kontynuowania działalności, z uwzględnieniem wszystkich możliwych
środków podejmowanych przez kasę, środków pomocowych przewidzianych ustawą o skok i ustawą o BFG oraz działań nadzorczych,
Komisja Nadzoru Finansowego powinna podjąć decyzję o zaprzestaniu działalności lub likwidacji kasy. Ustawa o skok ustanawia
także mechanizmy zabezpieczające prawa wierzycieli przejmowanej kasy.
Zgodnie z art. 74i ust. 8 ustawy o skok, jeżeli w wypadku przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy
wartość przejmowanych praw majątkowych jest wyższa niż wartość przejmowanych zobowiązań, przejmujący w terminie 14 dni od
ustalenia tych wartości jest zobowiązany zapłacić nadwyżkę kasie, w stosunku do której podjęto decyzję o przejęciu wybranych
praw majątkowych lub wybranych zobowiązań. Minister Finansów zaznaczył, że uzyskane przez kasę na podstawie art. 74i ust.
8 ustawy o skok środki będą wyższe niż kwoty, które zostałyby uzyskane z podobnej transakcji w postępowaniu upadłościowym,
ze względu na zasady zaspokajania roszczeń w postępowaniu upadłościowym oraz obowiązek zaspokojenia kosztów prowadzenia tego
postępowania w kategorii pierwszej. Co więcej, kasa uzyskuje płynne środki, które natychmiast może przeznaczyć na spłatę zobowiązań.
Analizując sytuację wierzycieli kasy, wobec której podjęto decyzję o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań,
Minister Finansów wyjaśnił, że „zewnętrzne finansowanie, niespójne z charakterem kas jako podmiotów działających na zasadzie
samopomocy, stanowić będzie zasadniczo niewielki udział w strukturze zobowiązań kasy. Podstawowymi wierzycielami kasy będą
jej członkowie, którzy zdeponowali w kasie swoje oszczędności. Środki zgromadzone przez nich w kasie podlegają zatem ochronie,
jako środki gwarantowane na podstawie przepisów ustawy o BFG, do wysokości równowartości w złotych 100.000 euro, nawet w przypadku
braku ich przejęcia przy przejęciu częściowym”.
Z kolei odnosząc się do art. 74c ust. 12 ustawy o skok, który wyłącza wymóg zgody dłużników, wierzycieli lub członków kasy
na przejęcie kasy, Minister Finansów zaznaczył, że w postępowaniu przymusowej restrukturyzacji wyłączenie takiego wymogu jest
obligatoryjne.
8.9. W przekonaniu Ministra Finansów, zasada, że osoby pełniące funkcje w organach BFG nie mogą pełnić funkcji w organach
lub być pracownikami banków, kas lub Kasy Krajowej, z wyjątkiem organów tzw. banku przejmującego, jest zgodna z Konstytucją.
Zapewnienie możliwości pełnienia funkcji w organach takiego banku służy ochronie środków publicznych. Przez nabycie lub objęcie
akcji banku, BFG staje się akcjonariuszem tego banku, w związku z czym przysługują mu uprawnienia właścicielskie, w ramach
których w szczególności może dążyć do posiadania wpływu na działalność banku. Rozciągnięcie zakazu łączenia funkcji na banki,
których akcjonariuszem jest BFG, utrudniałoby możliwość realnego wykonywania uprawnień właścicielskich, a także nadzoru nad
realizacją celu, dla jakiego akcje banku zostały nabyte lub objęte. Stanowiłoby to także ograniczenie uprawnień BFG ze sfery
prywatnoprawnej i skutkowałoby pogorszeniem jego pozycji względem innych akcjonariuszy.
8.10. Wnioskodawca zaskarżył art. 20g i art. 20j ustawy o BFG, wyrażając wątpliwość co do możliwości udzielania wsparcia z
funduszu kas bankowi, jako podmiotowi spoza sektora kas, który nie uczestniczy w tworzeniu funduszu kas, w szczególności jeżeli
przejmuje jedynie wybrane składniki majątku i pozostawia kasę w położeniu trudniejszym niż przed przejęciem.
Minister Finansów uznał, że zasady podejmowania przez Komisję Nadzoru Finansowego decyzji o przejęciu wybranych praw majątkowych
lub zobowiązań kasy, w tym cele nadzoru nad kasami oraz obowiązek uwzględniania przesłanek art. 74c ust. 4 ustawy o skok,
stwarzają gwarancję, że decyzja Komisji Nadzoru Finansowego będzie uwzględniała potrzebę zapewnienia stabilności finansowej
oraz bezpieczeństwa środków zgromadzonych w kasach. Zasady podejmowania decyzji przez Komisję Nadzoru Finansowego są określone
ustawowo. Ponadto decyzja o przejęciu kasy przez bank krajowy stanowi ostatni, niekonieczny etap postępowania wobec kasy w
trudnej sytuacji finansowej i może zostać podjęta jedynie, gdy sytuacja finansowa kasy jest bardzo trudna, kasa nie uzyskała
wsparcia ze środków prywatnych i niemożliwe okazało się przejęcie przez inny podmiot z sektora kas. Co więcej, ustawa, w tym
art. 74i ust. 8 ustawy o skok, ustanawia mechanizmy zabezpieczające prawa wierzycieli kas, której wybrane prawa i zobowiązania
są przejmowane.
Minister Finansów zaznaczył, że przepisy ustawy o BFG, umożliwiają wsparcie każdego podmiotu przejmującego wybrane prawa majątkowe
lub wybrane zobowiązania – zarówno kasie przejmującej, jak i bankowi krajowemu przejmującemu.
Minister Finansów poinformował ponadto, że wsparcie, o którym mowa w art. 20g ust. 2 ustawy o BFG, jest pomocą publiczną w
rozumieniu w art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i może zostać udzielone przez BFG jedynie w wypadku
uznania wsparcia przez Komisję Europejską za pomoc publiczną zgodną z rynkiem wewnętrznym. W związku z powyższym Rzeczpospolita
Polska dokonała notyfikacji programu pomocowego obejmującego udzielanie wsparcia przez Fundusz w procesie restrukturyzacji
kas. Decyzją z 18 lutego 2014 r. (znak: SA.37425(2013/N)) Komisja Europejska stwierdziła zgodność notyfikowanego programu
z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jako przewidującego pomoc
mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego.
9. W piśmie z 19 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego o ustosunkowanie
się do zarzutów postawionych we wnioskach: grupy posłów z 27 lipca 2012 r., Prezydenta z 20 czerwca 2013 r., grupy senatorów
z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r.
Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego w piśmie z 30 kwietnia 2015 r. ustosunkował się do wniosków grupy posłów z 27 lipca
2012 r., Prezydenta z 20 czerwca 2013 r., grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r., a także
przedstawił analizę prawno-ekonomiczną funkcjonowania systemu SKOK.
10. W piśmie z 19 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Prezesa Związku Banków Polskich o ustosunkowanie się
do zarzutów postawionych we wnioskach: grupy posłów z 27 lipca 2012 r., Prezydenta z 20 czerwca 2013 r., grupy senatorów z
15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r.
Prezes Związku Banków Polskich zajął stanowisko w piśmie z 6 maja 2015 r., zastrzegając, że jego odpowiedź odnosi się do kwestii
związanych z merytorycznym zakresem działania Związku Banków Polskich.
10.1. W opinii Prezesa Związku Banków Polskich, stwierdzenie niezgodności art. 74c ustawy o skok może skutkować wznawianiem
postępowań i uchylaniem ostatecznych decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w sprawie restrukturyzacji kas (przejmowania kas
lub ich wybranych składników majątkowych przez inne kasy lub banki). W tym zakresie istnieje również ryzyko odpowiedzialności
odszkodowawczej Skarbu Państwa oraz zwrotu środków finansowych dla BFG.
10.2. Według Prezesa Związku Banków Polskich, art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest dostatecznie precyzyjny, a Komisja Nadzoru
Finansowego, która podejmuje na jego podstawie decyzje dotyczące restrukturyzacji kas, musi dysponować pewnym zakresem uznania
administracyjnego, ponieważ wymaga tego specyfika rynku finansowego. „KNF powinna być wyposażona w instrumenty pozwalające
na elastyczne reagowanie na sytuację, w której kasa nie jest w stanie zapewnić bezpieczeństwa zgromadzonym środkom”. Należy
przy tym pamiętać, że dopiero gdy nie jest możliwe przejęcie kasy przez inną kasę, Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć
decyzję w sprawie przejęcia kasy (jej majątku lub zobowiązań) przez bank krajowy. W istocie instytucja przejęcia kasy przez
bank krajowy stanowi ostateczny instrument, którego celem jest zapobieżenie likwidacji kasy.
10.3. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 74c ust. 4 ustawy o skok z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
Prezes Związku Banków Polskich podkreślił, że „nadrzędnym celem dla ustawodawcy w zakresie regulacji dotyczącej możliwości
przejęcia kasy jest stabilność rynku finansowego oraz bezpieczeństwo środków zgromadzonych na rachunku kasy”. Skoro ustawodawca
dopuszcza możliwość przejęcia kasy przez inną kasę bądź bank krajowy, to znaczy, że wyżej stawia w hierarchii wartości ochronę
środków pieniężnych zgromadzonych w przejmowanej kasie niż realizację przez członków tej kasy prawa do zrzeszania się w niej.
10.4. W przekonaniu Prezesa Związku Banków Polskich, celem art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok jest zwiększenie gwarancji bezpieczeństwa
deponentów kasy, która znajduje się w procesie restrukturyzacyjnym, zminimalizowanie ryzyka wydania wyroku sądu administracyjnego,
który to mógłby wpłynąć na zaangażowanie kas oraz banków w proces restrukturyzacyjny.
Proces resolution zakłada preferowanie restrukturyzacji kas przez przejęcia, gdyż restrukturyzacja podmiotów zagrożonych nastąpi wewnątrz systemu
finansowego, bez zaangażowania środków publicznych. Nadrzędnym celem procesu resolution jest ochrona interesu publicznego, rozumianego jako zachowanie stabilności systemu finansowego, oraz ochrona finansów publicznych
i ubezpieczonych wierzycieli (deponentów). Jak wynika więc z samej istoty procesu resolution, wymaga on odpowiednich narzędzi i szerszych uprawnień w zakresie ingerencji w prawa własności i prawa wierzycieli banków.
10.5. Prezes Związku Banków Polskich wyjaśnił, że procedura resolution uzasadnia rezygnację z typowych środków zaskarżania decyzji Komisji Nadzoru Finansowego do sądu administracyjnego. Zaskarżone
regulacje spełniają test proporcjonalności, który zakłada, że środki zastosowane przez ustawodawcę muszą być w stanie doprowadzić
do zamierzonych celów, muszą być niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym są powiązane, ich efekty muszą pozostawać
w proporcji do ciężarów nakładanych na podmiot prawa. Odstąpienie od kodeksowych zasad zaskarżania decyzji o przejęciu SKOK
służy realizacji zamierzonego celu ustawy, jakim jest przejęcie kasy przez bank – w dalszej kolejności służy to zapewnieniu
bezpieczeństwa procesu restrukturyzacji i deponentów kas. Ograniczenia zaskarżania decyzji o przejęciu kasy nie naruszają
także praw i wolności obywatelskich. Przejęcie kasy nie prowadzi bowiem do naruszenia praw obywateli, jakie mieli oni wobec
kasy jako jej klienci. Bank przejmujący wchodzi w prawa i obowiązki kasy, a jej depozyty są, także po przejęciu, objęte ochroną
przewidzianą przez przepisy ustawy o BFG.
10.6. Prezes Związku Banków Polskich odrzucił tezę o braku proporcji między przejmowanymi prawami majątkowymi a zobowiązaniami
pozostałymi w kasie. Artykuł 74c ust. 11 ustawy o skok, będący konsekwencją przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych
zobowiązań kasy, nie może więc pozostawić wierzycieli pozostałej po przejęciu kasy w sytuacji mniej korzystnej niż przed przejęciem.
10.7. Decyzja Komisji Nadzoru Finansowego o przejęciu kasy przez podmiot przejmujący nie wymaga zgody dłużników, wierzycieli
oraz członków kasy przejmowanej (art. 74c ust. 12 ustawy o skok). Prezes Związku Banków Polskich nie zgodził się z zarzutem,
że ustawodawca nie przewidział żadnych mechanizmów ochrony interesu wierzycieli kasy, z której majątku dokonywane jest przejęcie.
Mając na względzie, że przejęcie zobowiązań zagrożonej niewypłacalnością kasy następuje przez podmiot wypłacalny, należy domniemywać
zgody wierzycieli oraz członków kas. Ci ostatni będą mogli bowiem w dalszym ciągu korzystać z usług finansowych, podczas gdy
alternatywą nieprzejęcia kasy byłaby jej likwidacja.
10.8. Zdaniem Prezesa Związku Banków Polskich, kasy prowadzą działalność bankową i dlatego powinny podlegać nadzorowi Komisji
Nadzoru Finansowego. Wprowadzenie nadzoru nad kasami przez Komisję Nadzoru Finansowego wzmocniło stabilność i bezpieczeństwo
systemu finansowego, w tym systemu kas oraz bezpieczeństwa gromadzonych w kasach oszczędności ich członków.
10.9. Skoro ustawodawca zdecydował się na ustanowienie państwowego nadzoru finansowego nad działalnością kas, to nadzór ten
nie może być sprawowany należycie bez uprawnienia nadzorczego, jakim jest uprawnienie KNF do nakazania kasie zmiany lub rozwiązania
umowy agencyjnej z przedsiębiorcą. Powierzenie wykonywania niektórych (większości) czynności innemu podmiotowi, a nie wykonywanie
ich przez kasę objętą nadzorem państwowym, nie może obniżyć standardu tego nadzoru. Uzasadnieniem utrzymania tego uprawnienia
nadzorczego jest duża skala outsourcingu w kasach. Znacząca część podstawowej działalności wielu kas – w ocenie Prezesa Związku
Banków Polskich – została wyprowadzona poza kasy.
10.10. Według Prezesa Związku Banków Polskich, wskazany w art. 71 ust. 1 ustawy o skok otwarty katalog środków nadzorczych
nie przesądza o tym, że wszystkie wymienione w nim środki mogą zostać zastosowane zarówno w stosunku do kasy, jak i Kasy Krajowej.
W zaskarżonym przepisie ustawodawca zdecydował się jedynie na wyliczenie zalecanych działań. Otwarty katalog zalecanych działań
nie oznacza zatem upoważnienia do arbitralnego działania Komisji Nadzoru Finansowego, a jedynie umożliwia dobranie również
innych, adekwatnych środków nadzorczych wobec kasy (Kasy Krajowej).
11. W piśmie z 23 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Zarządu Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej
o ustosunkowanie się do zarzutów postawionych we wnioskach: grupy posłów z 27 lipca 2012 r., Prezydenta z 20 czerwca 2013
r., grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r.
Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa zajęła stanowisko w sprawie wniosków grupy posłów z 27 lipca 2012 r.,
Prezydenta z 20 czerwca 2013 r., grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r. w piśmie z 30 kwietnia
2015 r., przychylając się do postawionych tam zarzutów. Jej zdaniem wszystkie zaskarżone przez wnioskodawców przepisy budzą
wątpliwości konstytucyjne.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1.1. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym zostało zainicjowane wnioskiem grupy posłów z 27 lipca 2012 r., w którym
zostały zaskarżone przepisy ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U.
z 2012 r. poz. 855; dalej: ustawa o skok z 2009 r.). Ustawa ta została następnie w znacznym zakresie znowelizowana ustawą
z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz niektórych innych ustaw
(Dz. U. poz. 613; dalej: ustawa zmieniająca z 2013 r.), której przepisy stały się z kolei przedmiotem wniosku grupy senatorów
z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r. Ze względu na tożsamość przedmiotową, do łącznego rozpoznania w tym
postępowaniu został przekazany również wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 20 czerwca 2013 r., w którym wnioskodawca
zakwestionował przepisy ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013
r. poz. 1450; dalej: ustawa o skok) w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2013 r.
1.2. Ustawa o skok normuje problematykę tworzenia, organizacji oraz funkcjonowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych
(dalej: kasy, SKOK). Zastąpiła ona ustawę z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz.
U. z 1996 r. Nr 1, poz. 2, ze zm.; dalej: ustawa o skok z 1995 r.). SKOK są polskim odpowiednikiem istniejących na świecie
związków kredytowych lub spółdzielni kredytowych (ang. credit unions). Według danych World Council of Credit Unions – organizacji zrzeszającej związki kredytowe, około 57 000 tego typu instytucji działa w 103 krajach świata, zrzeszając ponad
200 mln osób (por. www.woccu.org; dane z 2014 r.). Istotą takich organizacji jest idea samopomocy finansowej, polegająca na
wzajemnym kredytowaniu się członków kasy ze zgromadzonych przez siebie w kasie środków pieniężnych, a także niezarobkowy charakter
prowadzonej działalności wraz z wymogiem istnienia więzi społecznej pomiędzy członkami kasy (zob. np. A. Herbet, [w:] A. Herbet,
Sz. Pawłowski, P. Zakrzewski, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe. Komentarz, Warszawa 2014, s. 2 i n.).
O charakterze i konstrukcji prawnej kas pod rządami kolejnych poświęconych im ustaw Trybunał wypowiedział się w wyrokach z:
24 marca 2009 r., sygn. K 53/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 27; 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz.
4; 18 lutego 2014 r., sygn. U 2/12, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 12, dlatego w tej sprawie poprzestał na kilku uwagach porządkujących.
1.2.1. SKOK są spółdzielniami, do których w zakresie nieuregulowanym stosuje się ustawę z dnia 16 września 1982 r. – Prawo
spółdzielcze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1443, ze zm.; dalej: prawo spółdzielcze). Kasy wykonują czynności depozytowo-kredytowe,
a więc działalność, która została zarezerwowana tradycyjnie dla banków. Ustawa o skok przewiduje, że kasy obowiązkowo zrzeszają
się w Krajowej Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej (dalej: Kasa Krajowa), będącej spółdzielnią osób prawnych; przepisy
ustawy o skok nie dopuszczają możliwości likwidacji Kasy Krajowej.
W zamyśle kasy powinny gromadzić oszczędności i dostarczać taniego, łatwo dostępnego kredytu osobom o skromnych dochodach,
mających nikłe szanse na uzyskanie kredytu konsumpcyjnego. SKOK, będąc organizacją ludzi, a nie kapitału, miały wypełnić istniejącą
lukę na rynku usług finansowych. Ograniczenie zasady powszechności członkostwa w SKOK do osób połączonych określoną w ustawie
więzią społeczną było uzasadnione obniżeniem kosztów działania, w tym kosztów badania zdolności kredytowej osób ubiegających
się o kredyt, minimalizacją ryzyka kredytowego i uproszczeniem działań zmierzających do odzyskania środków zaangażowanych
w kredyty i pożyczki. Wymóg istnienia więzi między członkami był uznawany także za jeden z elementów przesądzających o specyfice
ustrojowej kas, jako jednostek organizacyjnych typu zrzeszeniowego (korporacyjnego).
Jak jednak ustalił Trybunał w wyroku o sygn. U 2/12, „[w] ostatnich latach uległo to (...) znaczącej zmianie”, a ukierunkowanie
kas na rozwój skali działalności i zaangażowanie w działalność konkurencyjną wobec banków spowodowały, że mimo ustawowych
ograniczeń dotyczących możliwości przystępowania do kas, mają one w praktyce charakter otwarty. Zjawisko to zostało odnotowane
również w piśmiennictwie, w którym rozszerzenie działalności SKOK było analizowane m.in. w kontekście zmiany „spółdzielczej
tożsamości” kas oraz konsekwencji „procesu formalizacji” więzi członkowskiej (zob. np. W. Srokosz, Instytucje parabankowe w Polsce, Warszawa 2011, s. 116; A. Herbet, op. cit., s. 13).
1.2.2. Reakcją ustawodawcy na taką sytuację były zmiany w przepisach dotyczących SKOK.
W ustawie o skok z 2009 r. zostały unormowane m.in.: relacje między kasami a Kasą Krajową, sposób ustalania współczynników
bezpieczeństwa oraz zasady polityki kredytowo-lokacyjnej, w tym tzw. norm ostrożnościowych. Ustawa ta umożliwiła ponadto założenie
kasy także niektórym osobom prawnym, uchyliła zakaz prowadzenia działalności zarobkowej przez kasy oraz, co w kontekście tej
sprawy szczególnie istotne, objęła działalność kas oraz Kasy Krajowej publicznoprawnym nadzorem finansowym sprawowanym przez
Komisję Nadzoru Finansowego (dalej: KNF). W ten sposób – uwzględniając, że kasy stały się via facti ważnym składnikiem całego systemu finansowego państwa – ustawodawca odszedł częściowo od dotychczasowego paradygmatu organizacji
i funkcjonowania systemu SKOK, który w wyższym stopniu opierał się na autonomii i swobodzie działania właściwych podmiotowi
prawa prywatnego. Ustawa o skok z 2009 r. została skierowana do Trybunału w trybie kontroli prewencyjnej, w wyniku czego zapadł
wyrok TK z 12 stycznia 2012 r. (sygn. Kp 10/09), uznający częściową niezgodność ustawy o skok z 2009 r. z Konstytucją.
Ustawa o skok z 2009 r. wkrótce została poddana kolejnym korektom, spośród których na uwagę zasługuje przede wszystkim nowelizacja
dokonana ustawą zmieniającą z 2013 r. Ustawodawca zdecydował się w niej m.in. na doprecyzowanie relacji między kasą a jej
członkami, wprowadzenie odrębnego unormowania dotyczącego umów outsourcingowych zawieranych przez kasy, uregulowanie tajemnicy
zawodowej, zmianę zasad tworzenia i gospodarowania funduszami własnymi kasy, w szczególności tzw. rezerwą płynną, uregulowanie
obowiązków sprawozdawczych SKOK wobec KNF, sprecyzowanie zakresu czynności kontrolnych KNF, zakresu kompetencji zespołu inspekcyjnego
i przebiegu czynności kontrolnych. Na podstawie tej nowelizacji dodano również nowe rozdziały: 6a „Postępowanie naprawcze
i zarząd komisaryczny”, 6b „Przejęcie, likwidacja i upadłość kas” oraz 6c „Przepisy karne”. Z kolei w ustawie z dnia 14 grudnia
1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym (Dz. U. z 2014 r. poz. 1866, ze zm.; dalej: ustawa o BFG) dodano nowy rozdział 4c
„Obowiązkowy system gwarantowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych” (art. 38l-38zq).
Deklarowanym celem ustawy zmieniającej z 2013 r. było zwiększenie stabilności SKOK przez uregulowanie procesów restrukturyzacyjnych
oraz określenie zasad utworzenia i funkcjonowania obowiązkowego systemu gwarantowania depozytów. Kompetencje nadzorcze KNF
zostały wzmocnione przez wyposażenie jej w nowe instrumenty nadzoru, uprawnienie do rekomendowania dobrych praktyk ostrożnego
i stabilnego zarządzania, modyfikację przepisów dotyczących postępowania naprawczego, upadłościowego oraz likwidacji kas,
a także rozszerzenie obowiązku utrzymywania w Narodowym Banku Polskim przez kasy i Kasę Krajową rezerw obowiązkowych. Wskutek
nowelizacji wszystkie środki pieniężne złożone w kasach zostały objęte ochroną Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej: BFG).
Wcześniej kasy miały własny system ochrony depozytów oparty na składkach wpłacanych przez kasy do firmy ubezpieczeniowej,
będącej częścią spółdzielczej grupy.
1.2.3. Na marginesie należy nadmienić, że w praktyce na model ustrojowy związków kredytowych, ich organizację, zadania oraz
relacje prawne z organami państwa sprawującymi nadzór nad rynkiem finansowym na gruncie danego porządku prawnego oddziałują
rekomendacje (Model Law for Credit Unions developed and recommended by World Council of Credit Unions, 2011, zob.www.woccu.org/publications/modellaw) przygotowywane przez Światową Radę Związków Kredytowych (ang. The World Council of Credit Unions); są one istotną inspiracją oraz instytucjonalnym punktem odniesienia całego ruchu credit unions.
Modelowe prawo przewiduje, że związki kredytowe są spółdzielczą instytucją finansową, kontrolowaną przez jej członków, którzy
są jej ekonomicznymi właścicielami i zarazem korzystają z jej usług. Członków unii kredytowej łączą więzi, takie jak wspólna
praca czy wspólnota wyznaniowa. Działają non for profit i są powoływane po to, aby istniała bezpieczna, dogodna dla członków instytucja, w której można oszczędzać pieniądze oraz
otrzymać rozsądnie oprocentowane pożyczki i inne usługi finansowe. Związki kredytowe działają na zasadzie samopomocy – mają
służyć swoim członkom, podczas gdy banki i inne komercyjne instytucje finansowe istnieją w celu generowania zysku dla akcjonariuszy.
Każdy członek jest właścicielem związku kredytowego w takim samym stopniu i przysługuje mu równe prawo głosu na dorocznym
zebraniu, bez względu na kwotę powierzonych depozytów. Osoby wchodzące w skład władz związków są wolontariuszami i wykonują
swoje obowiązki, co do zasady, nieodpłatnie.
1.3. Pierwotny zakres zaskarżenia określony we wniosku grupy posłów z 27 lipca 2012 r. został zmodyfikowany w pismach procesowych
wnioskodawcy z 7 września 2012 r. i 14 sierpnia 2013 r.
W piśmie z 7 września 2012 r. grupa posłów cofnęła zarzut niezgodności art. 64 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. z art. 93 Konstytucji.
A w piśmie z 14 sierpnia 2013 r. cofnęła wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją: art. 12 ust. 4, art. 17, art. 18 ust.
5, art. 38 ust. 2, art. 69 ust. 9, art. 76, art. 78, art. 79, art. 80 ustawy o skok z 2009 r. W tym samym piśmie procesowym
został cofnięty również zarzut naruszenia art. 44 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. z kilkoma wzorcami kontroli: art. 2, art.
20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Prawo cofnięcia wniosku przed rozpoczęciem rozprawy mieści się w granicach swobodnego uznania wnioskodawcy i jest jednym z
przejawów zasady dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem; jest ono dopuszczalne również w odniesieniu
do pewnego zakresu zaskarżenia, tj. części wniosku (zob. art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym,
Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK, oraz, zamiast wielu, postanowienie TK z 18 maja 2011 r., sygn. Kp 10/09,
OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 37). Dlatego – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – Trybunał umorzył postępowanie w zakresie
wskazanym w pismach procesowych wnioskodawcy z 7 września 2012 r. i 14 sierpnia 2013 r.
1.4. Jedną ze wstępnych kwestii prawnych wymagających przesądzenia przez Trybunał była dopuszczalność merytorycznego rozpoznania
sprawy ze względu na przesłanki określone w art. 32 ustawy o TK.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o TK, wniosek musi spełniać wymogi pisma procesowego, tzn. wyraźnie określać zarzut
niezgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją (w tym precyzować przedmiot i zakres zaskarżenia), wskazywać odpowiednie
wzorce kontroli oraz zawierać należycie sformułowane uzasadnienie zarzutów. Jak konsekwentnie przyjmuje Trybunał, „[c]iężar
dowodu spoczywa na podmiocie kwestionującym zgodność ustawy z [K]onstytucją i dopóki nie powoła on konkretnych i przekonujących
argumentów prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty Trybunał Konstytucyjny uznawać będzie kontrolowane przepisy za konstytucyjne.
W przeciwnym razie (…) Trybunał przekształciłby się w organ orzekający z inicjatywy własnej” (orzeczenie TK z 24 lutego 1997
r., sygn. K 19/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 6, zob. również np. wyrok TK z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014,
poz. 40). Ponadto Trybunał jest związany treścią oraz granicami rozpatrywanego wniosku i nie może, wychodząc poza określone
w nim granice, zastępować wnioskodawcy, korygując czy uzupełniając argumentację odnoszącą się do hierarchicznej zgodności
prawa.
Uzasadnienie zarzutów nie może być traktowane powierzchownie i instrumentalnie, nie może mieć charakteru pozornego. Argumentacja
konstytucyjna bywa mniej lub bardziej przekonująca, może też ostatecznie okazać się nietrafna lub niekompletna, ale zawsze
musi być weryfikowalna i możliwa do rozpoznania przez Trybunał. W szczególności uzasadnienie jest wadliwe wtedy, gdy zarzuty
wobec zakwestionowanej regulacji, na tle danego wzorca kontroli, wykraczają poza kognicję Trybunału (zob. np. wyrok TK z 19
października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78). Z tego samego względu nie wystarcza sformułowanie samej
tezy o niekonstytucyjności przepisu wraz z przytoczeniem literalnego brzmienia wzorca kontroli.
Wnioskodawca powinien wskazać precyzyjnie co najmniej jeden argument za naruszeniem określonych wzorców kontroli, który ma
znaczenie konstytucyjne, to znaczy może być uwzględniony w toku kontroli konstytucyjności prawa. Trybunał wyjaśniał, że „[n]ie
realizują omawianych wymagań uwagi nazbyt ogólne, niejasne czy też czynione jedynie na marginesie innych rozważań” (wyrok
TK z 5 czerwca 2014 r., sygn. K 35/11, OTK ZU nr 6/A/2014, poz. 61).
Trybunał oczywiście nie ogranicza się do analizy stanowisk uczestników postępowania, w tym może uwzględniać argumenty, które
nie zostały powołane przez wnioskodawcę; w toku postępowania Trybunał bada wszystkie istotne okoliczności, dążąc do wszechstronnego
wyjaśnienia sprawy. Nie przeczy to jednak temu, że pismo procesowe wnioskodawcy inicjujące postępowanie przed sądem konstytucyjnym
musi spełniać przynajmniej minimalne wymogi formalne przewidziane prawem.
1.5. Trybunał stwierdził, że uzasadnienia wniosków grupy posłów z 27 lipca 2012 r., grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz
grupy posłów z 23 lipca 2013 r. budzą istotne zastrzeżenia formalnoprawne. Każdy z wniosków jest obarczony podobnymi wadami,
ponieważ motywy ich uzasadnień odwołują się do zbliżonych bądź identycznych wnioskowań oraz argumentów (wnioski grupy senatorów
z 15 lipca 2013 r. i grupy posłów z 23 lipca 2013 r. są wręcz tożsame treściowo). Systemowy charakter nieprawidłowości, ich
powtarzalność oraz rozległość pism procesowych przesądziły, że Trybunał postanowił odnieść się do nich w sposób generalny.
1.5.1. Wyraźnym i powracającym wątkiem argumentacji wnioskodawców była polemika z ratio legis zmian, którym został poddany system SKOK po wejściu w życie ustawy o skok z 2009 r. i ustawy zmieniającej z 2013 r. Wnioskodawcy
kwestionowali „celowość”, „zasadność” oraz „racjonalność” odejścia od dotychczasowych rozwiązań prawnych, tj. ustawy o skok
z 1995 r. Jako uzasadnienie niezgodności przepisów podawano np.: „brak społecznej potrzeby zmian”, „niepożądane” społeczne
i gospodarcze skutki przekształceń kas, „bezzasadność” zmian legislacyjnych, „działanie na szkodę interesu członków kas”,
„sprzeczność preferencji aksjologicznych” w normach prawnych, a także przyjmowanie przepisów „dysfunkcjonalnych i sprzecznych
z podstawowymi wskazaniami ekonomii”, niezgodnych z „aktualnym stanem wiedzy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych”,
nieuzasadnionych na obecnym „etapie rozwoju SKOK” oraz wprowadzanych „bez racjonalnych przesłanek”. Wnioskodawcy odnotowywali
również m.in., że przez lata „nie wystąpiły żadne zjawiska w działalności kas, które uzasadniałyby zwiększenie ich obowiązków”
oraz „nie stwierdzono konieczności zmiany (...) zasad [nadzoru Kasy Krajowej nad kasami], nie doszło bowiem nigdy do upadłości
spółdzielczej kasy lub do sytuacji, w której którykolwiek z członków kasy nie uzyskał zwrotu złożonych w niej depozytów”.
Odmienna wizja polityki stanowienia prawa przez ustawodawcę oraz własne sugestie co do optymalnego modelu organizacji systemu
SKOK, innego niż obowiązujący, przeradzały się w postulaty de lege ferenda formułowane przez wnioskodawców, które – jeśli zostałyby zrealizowane – zniwelowałyby zarzucaną niekonstytucyjność bądź ją
ograniczyły. Wnioskodawcy przedstawiali swoją propozycję ustroju, zadań i uprawnień SKOK, która w wyższym stopniu odwoływała
się do prywatnoprawnej autonomii kas jako spółdzielni, a także akcentowała swobodę kształtowania organizacji i strategii funkcjonowania
kas przez ich członków oraz organy statutowe.
W opisanym zakresie wnioskodawcy nie posłużyli się argumentacją, która mogłaby mieć znaczenie do oceny hierarchicznej zgodności
norm prawnych i zostać uwzględniona przez Trybunał w toku kontroli konstytucyjności zaskarżonych przepisów.
1.5.2. Motywy zarzutów wnioskodawców były zdawkowe i lakoniczne. Uzasadnienie rzadko wykraczało poza przytoczenie literalnego
brzmienia przepisów, ich omówienie oraz ogólną konstatację o niezgodności z określonym wzorcem kontroli. Z tego punktu widzenia
było ono niedostateczne i nie mogło przesądzić o wzruszeniu domniemania konstytucyjności ustawy; często miało charakter pośredni
i tylko domyślnie sugerowało niezgodność przepisów przez przywołanie cytatów z opinii eksperckich bądź piśmiennictwa. Przede
wszystkim jednak zarzuty wnioskodawców nie zawierały argumentacji, która mogłaby mieć znaczenie konstytucyjne, a więc ważyć
w toku kontroli hierarchicznej zgodności norm przed Trybunałem. Brak konstytucyjnego wymiaru argumentacji wyłączał możliwość
podjęcia analizy merytorycznej zarzutu, pomimo że de nomine wnioskodawcy określili zarówno przedmiot jak i podstawę kontroli.
1.5.3. Wnioskodawcy wielokrotnie akcentowali wszelkiego rodzaju niespójności horyzontalne występujące między aktami o tej
samej mocy prawnej (np. między ustawą o skok a prawem spółdzielczym), jak też wewnętrzne sprzeczności występujące – ich zdaniem
– w ustawie o skok z 2009 r. oraz ustawie zmieniającej z 2013 r. W tym kontekście Trybunał przypomniał, że kontrola tzw. niezgodności
poziomych w systemie prawa, o ile ze względu na swój charakter nie dają podstaw do sformułowania odrębnych zarzutów konstytucyjnych
(np. dotyczących zasady poprawnej legislacji), wykracza poza jego kognicję i nie może doprowadzić do wydania orzeczenia co
do meritum.
1.5.4. Wnioskodawcy przedstawiali racje także za pomocą argumentów, które nie miały charakteru prawnego, a ich nazbyt wartościujący
wydźwięk powodował, że nie mogły zostać poddane analizie w postępowaniu przed Trybunałem. W ten sposób należało ocenić wszelkie
uwagi wnioskodawców na temat zakwestionowanych przepisów, które sprowadzały się do stwierdzenia, że dana regulacja jest „szkodliwa”,
jest „hamulcem rozwoju kas” czy „zmianą na gorsze”.
1.5.5. Liczne przepisy ustawy o skok z 2009 r. i ustawy zmieniającej z 2013 r. zostały zakwestionowane przez wnioskodawców,
ponieważ ustawodawca nie przedstawił powodu ich ustanowienia ani nie wyjaśnił potrzeby modyfikacji dotychczasowego stanu prawnego.
Wnioskodawcy odwoływali się do uzasadnienia projektów ustaw, założeń aktów wykonawczych, jak również materiałów z prac legislacyjnych
w Sejmie i Senacie, w których nie udało się im jednak potwierdzić okoliczności lub intencji przemawiających za konstytucyjnością
zaskarżonych przepisów. Dlatego doszli do przekonania, że przepisy te zostały uchwalone bez „racjonalnych przesłanek” i naruszyły
m.in. art. 2 Konstytucji. W związku z tym Trybunał orzekł, że brak możliwości objaśnienia ratio legis stanowionego prawa na podstawie dokumentacji procesu ustawodawczego nie zwalnia wnioskodawców z obowiązku przedstawienia argumentacji
za niezgodnością kwestionowanych przepisów z Konstytucją. Niezależnie od mogących wystąpić w praktyce trudności dowodowych,
uzasadnienie zarzutów (ciężar dowodu) zawsze spoczywa na podmiocie inicjującym postępowanie.
1.5.6. Grupa posłów jako wzorzec kontroli wiele razy wskazała art. 9 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji, choć w uzasadnieniu
wyjaśniała, że zaskarżone przepisy w istocie naruszają dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/48/WE z dnia 14 czerwca
2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (Dz. Urz. UE L 177 z 30.06.2006, s. 1,
ze zm.; dalej: dyrektywa bankowa). Niezgodność ustawy o skok z 2009 r. i ustawy zmieniającej z 2013 r. polegała – w ich ocenie
– na tym, że Polska naruszyła obowiązek przestrzegania prawa unijnego oraz konstytucyjny nakaz zapewnienia „prymatu wtórnego
prawa Unii Europejskiej w stosunku do ustaw krajowych”. Wynikało z tego, jak trafnie zauważył Marszałek Sejmu, że „uzasadnienie
przedstawione przez grupę posłów wprost dotyczy wyłącznie zarzutu niezgodności z art. 2 dyrektywy bankowej (...), [zaś] [n]aruszenie
art. 9 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji ma stanowić konsekwencję niezgodności przepisów ustawy z dyrektywą bankową”. Uwzględniając
zatem faktyczny (docelowy), a nie deklarowany wzorzec kontroli, Trybunał stwierdził, że intencją wnioskodawcy było skonfrontowanie
wybranych przepisów ustawy o skok z 2009 r. z aktem prawa pochodnego Unii Europejskiej. W tym zakresie wniosek był niedopuszczalny,
gdyż wykraczał poza jurysdykcję Trybunału.
1.5.7. Zarzuty odwołujące się do naruszenia przez zaskarżone przepisy art. 7 Konstytucji, zasadniczo bez wyjątku, nawiązywały
do tezy, że istnieje ryzyko lub znaczne prawdopodobieństwo, iż organy państwa (przede wszystkim KNF) będą naruszały obowiązujące
prawo, działały ekstensywnie, przekraczały swoje kompetencje oraz nadużywały instytucji uznania administracyjnego na niekorzyść
kas. W istocie zarzuty te miały charakter hipotetyczny, były spekulacją na temat intencji i przyszłych (spodziewanych przez
wnioskodawców) zachowań organów działających w imieniu państwa, a mająca być ich konsekwencją niezgodność norm ustawowych
miała charakter warunkowy – zależała od rzeczywistego podjęcia przez władzę publiczną działań sprzecznych z prawem (nielegalnych).
Tak skonstruowane zaskarżenie, którego podstawy nie były ani weryfikowalne, ani możliwe do zakwalifikowania jako nielegalne
w dniu orzekania przez sąd konstytucyjny, nie mogło być przedmiotem oceny Trybunału.
1.5.8. Wnioskodawcy sformułowali liczne zarzuty dyskryminacji kas względem pozostałych spółdzielni, banków oraz innych podmiotów
prowadzących działalność gospodarczą, w tym kredytowo-depozytową. W żadnym wypadku nie została jednak przedstawiona argumentacja,
która wskazywałaby relewantne kryteria różnicujące podmioty (zasadność doboru tych kryteriów przez ustawodawcę) czy objaśniała
istotę występujących między nimi podobieństw bądź różnic, z uwzględnieniem różnorodnych celów i charakteru prawnego instytucji.
Wnioskodawcy ograniczyli się zasadniczo do stwierdzenia „gorszego traktowania” SKOK niż innych uczestników rynku kapitałowego
lub innych spółdzielni (na temat podstawy i dopuszczalności zróżnicowania sytuacji prawnej spółdzielni ze względu na cele
ich działalności oraz konieczności wskazania przez wnioskodawcę doniosłych konstytucyjnie kryteriów różnicujących, zob. np.
wyrok TK z 15 lipca 2009 r., sygn. K 64/07, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 110).
1.5.9. Podobnie, w wypadku zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady określoności przepisów wnioskodawcy w najlepszym razie
zarysowali różne możliwości interpretacyjne zaskarżonych regulacji, nie wyjaśniając ani natury tych niezgodności, w tym ich
kwalifikowanej postaci, ani ich nieusuwalnego charakteru wymagającego interwencji Trybunału. Wielokrotnie argumentacja wnioskodawców
zakładała albo supozycję, że kompetencje organów państwa (np. KNF) będą wykorzystywane na szkodę SKOK, albo że literalne brzmienie
ustawy o skok z 2009 r. i ustawy zmieniającej z 2013 r. jest wieloznaczne i nie sposób przewidzieć sposobu ich stosowania.
1.5.10. W tym stanie rzeczy Trybunał ograniczył zakres rozpoznania sprawy. Merytoryczna kontrola wniosków nie byłaby bowiem
możliwa bez aktywnego zaangażowania Trybunału do rekonstrukcji i istotnego uzupełnienia poszczególnych zarzutów. Trybunał
nie może zastępować wnioskodawcy i – niejako w jego imieniu – podejmować z urzędu działań zmierzających do skorygowania pisma
procesowego, aby spełniało przynajmniej minimalne warunki określone ustawą o TK.
Każda z przedstawionych wcześniej wad uzasadnienia wniosków grupy posłów z 27 lipca 2012 r., grupy senatorów z 15 lipca 2013
r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r. pozwalała na zamknięcie postępowania ze względów formalnych w odniesieniu do odpowiedniego
zakresu zaskarżenia. Dlatego niezależnie od tego, czy in casu wady te występowały samodzielnie, czy kumulowały się, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK Trybunał postanowił umorzyć
postępowanie w części dotyczącej badania zgodności:
a) art. 7 ust. 1, 4, 5 i 6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 12 ust. 3, art. 19, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 2 pkt
4, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2, ust. 3 pkt 4 i ust. 4, art. 24 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 6 i art. 93, art. 24 ust.
6, art. 25, art. 26 ust. 2, art. 30 ust. 2, art. 31 ust. 1 i 2, art. 32, art. 34, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 2 i 3, art.
41 ust. 2, art. 43, art. 44 ust. 1 (z art. 2 Konstytucji), art. 46 ust. 1, 2 i 3, art. 47, art. 48 ust. 2 i 3, art. 49 ust.
1, art. 51 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 3 pkt 5, art. 52 ust. 2, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 4, art. 56 ust. 1, art. 57 ust.
1, art. 58, art. 62 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 68 ust. 2 i 3, art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 4 pkt 1, art. 72, art. 73 ust.
1, art. 86, art. 87, art. 88, art. 89, art. 90, art. 91 ust. 1-3 ustawy o skok z 2009 r.,
b) art. 81 ust. 2 pkt 8 i art. 83 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330,
ze zm.; dalej: u.r.),
c) art. 12 ust. 2 i art. 38-41 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2013 r. poz. 908, ze
zm.; dalej: ustawa o NBP),
d) art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 12 ust. 2a ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2015 r.
poz. 614; dalej: u.n.r.f.),
e) art. 9a ust. 4, art. 38 ust. 4, art. 44 ust. 4, art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 4a i 7, art. 55 ust. 1a i 1b, art. 63 ust.
2a, 2b i 3, art. 71, art. 71a, art. 72b, art. 73 ust. 1-3 i 7-9, art. 73a ust. 2, art. 74c ust. 3, 5, 6, 10, 13, 14, art.
74t ustawy o skok,
f) art. 1 pkt 39 lit. d, art. 1 pkt 41, art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r.,
g) art. 5 ust. 2, art. 20g, art. 20j, art. 38l pkt 1 ustawy o BFG.
1.5.11. Trybunał przyjął, że głównym i wystarczającym powodem umorzenia postępowania w zakresie dotyczącym wymienionych powyżej
przepisów był brak uzasadnienia zarzutów przez wnioskodawców. Istotne wady pism procesowych inicjujących postępowanie mają
charakter pierwotny względem innych przesłanek dopuszczalności wniosków i musiały zostać wskazane w pierwszej kolejności.
Niemniej Trybunał odnotował również, że w zbiegu z brakiem uzasadnienia zarzutów pozostawał także zakaz kontroli przepisów
nieobowiązujących w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o TK – czy ze względu na ich uchylenie lub zasadniczą
zmianę przez ustawodawcę przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał (art. 24 ust. 3 pkt 4, ust. 4 i 6, art. 46 ust. 1-3, art.
64 ust. 3, art. 71 ust. 1 i ust. 4 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 91 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. oraz art. 38 ust. 2 ustawy
o NBP), czy z uwagi na tzw. wyczerpanie zakresu ich zastosowania w przeszłości, co dotyczyło przede wszystkim przepisów przejściowych
i dostosowujących (art. 86, art. 87, art. 88, art. 89, art. 90, art. 91 ustawy o skok z 2009 r. oraz art. 8 ustawy zmieniającej
z 2013 r.).
1.6. We wnioskach grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r. zostały zaskarżone przepisy ustawy
zmieniającej z 2013 r. Natomiast we wniosku grupy posłów z 27 lipca 2012 r. jako przedmiot kontroli zostały wskazane przepisy
ustawy o skok z 2009 r., które nowelizowały m.in. u.r., ustawę o NBP oraz u.n.r.f. Kontrola konstytucyjności przepisów zmieniających,
które już weszły w życie i zmodyfikowały przepisy podstawowe (zmieniane) może występować w zasadzie jedynie wtedy, gdy jest
kwestionowany tryb uchwalenia tych przepisów lub sposób wprowadzenia ich w życie (zob., zamiast wielu, wyroki TK z: 13 marca
2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26; 2 września 2008 r., sygn. K 35/06, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 120). Z tego
względu Trybunał uznał, że w sytuacji gdy zarzut wnioskodawcy dotyczył treści zaskarżonej regulacji, przedmiotem kontroli
będą przepisy ustawy o skok w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z 2013 r. oraz przepisy ustaw szczegółowych wymienionych
we wnioskach w brzmieniu nadanym przez przepisy zmieniające ustawy o skok z 2009 r.
1.7. W piśmie z 14 sierpnia 2013 r., składając wyjaśnienia w sprawie konsekwencji zmian w ustawie o skok z 2009 r., które
weszły w życie już po wniesieniu do Trybunału wniosku z 27 lipca 2012 r., grupa posłów stwierdziła, że: „Podtrzymuje w całości
zarzuty niezgodności z Konstytucją pozostałych objętych wnioskiem przepisów ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych
kasach oszczędnościowo-kredytowych wraz z ich uzasadnieniem, także w odniesieniu do brzmienia tych przepisów, nadanego ustawą
z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych
innych ustaw”.
Trybunał uznał, że intencją wnioskodawcy była zmiana przedmiotu zaskarżenia w tych wszystkich wypadkach, w których zakwestionowane
przepisy ustawy o skok z 2009 r. zostały następczo znowelizowane przez ustawodawcę. Zmiana treści bądź brzmienia przedmiotu
kontroli wymaga zawsze jednoznacznego potwierdzenia, że przedmiotem postępowania przed Trybunałem nadal pozostaje prawo obowiązujące
w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o TK. Wnioskodawca nie przeprowadził takiego dowodu, zakładając zapewne,
że można poprzestać na „podtrzymaniu” pierwotnych zarzutów (przedstawionych we wniosku z 27 lipca 2012 r.) oraz, jak się wydaje,
przenieść na Trybunał obowiązek odpowiedniego dostosowania argumentacji i wzorców konstytucyjnych do zmienionego przez ustawodawcę
przedmiotu kontroli. Trybunał ocenił taki zabieg procesowy jako niedopuszczalny, a przez to nieskuteczny. To znaczy, że w
toku tego postępowania ocena dopuszczalności wniosku z 27 lipca 2012 r. była prowadzona z zachowaniem wszystkich rygorów kontroli
konstytucyjności prawa, włącznie z analizą adekwatności podstawy kontroli i uzasadnienia zarzutów w takiej postaci, jaka została
skierowana do Trybunału.
2. Analiza zgodności art. 60 ustawy o skok
2.1. We wniosku z 27 lipca 2012 r. grupa posłów wskazała, że art. 60 ustawy o skok w zakresie, w jakim przewiduje sprawowanie
przez KNF nadzoru nad kasami, jest niezgodny z art. 2, art. 9, art. 20, art. 22, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3
Konstytucji.
Zaskarżony przepis stanowi, że: „Działalność kas i Kasy Krajowej podlega nadzorowi sprawowanemu przez Komisję Nadzoru Finansowego
w zakresie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie i w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym
(Dz. U. z 2012 r. poz. 1149, z późn. zm.)”.
Jest to ogólne unormowanie przesądzające poddanie SKOK publicznoprawnemu nadzorowi finansowemu, wykonywanemu przez organ państwa
właściwy w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym, tj. KNF. Rodzi ono obowiązek podporządkowania się kas i Kasy Krajowej
czynnościom organu nadzorczego, działającego w granicach i na podstawie obowiązującego prawa, zaś dla KNF jest podstawową
normą kompetencyjną, która wyznacza jej władczą pozycję w stosunkach prawnych z kasami i Kasą Krajową. Cele nadzoru oraz poszczególne
środki działania KNF (instrumenty nadzoru finansowego) zostały określone w dalszych przepisach ustawy o skok.
2.2. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 60 ustawy o skok w zakresie, w jakim przewiduje sprawowanie przez KNF nadzoru nad kasami,
narusza zasadę subsydiarności wywodzoną z art. 2 Konstytucji, ponieważ ingeruje w sferę swobodnego działania obywateli oraz
autonomię spółdzielni. Taka ingerencja byłaby dopuszczalna, gdyby była niezbędna do „uzyskania pożądanych skutków społecznych”
i gdyby zmierzała do wywołania „pozytywnej zmiany stosunków społecznych”. Optymalnym mechanizmem prawnym, który gwarantowałby
bezpieczeństwo działalności kas, zdaniem wnioskodawcy, byłoby „wprowadzenie nadzoru organu władzy publicznej – Komisji Nadzoru
Finansowego – nad Kasą Krajową (nadzór II stopnia) oraz pozostawienie sprawowania nadzoru nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi
Kasie Krajowej (nadzór I stopnia)”. Kasa Krajowa ma bowiem „wypracowane instrumenty, kadry z odpowiednim doświadczeniem oraz
wypracowane standardy nadzorcze, natomiast nadzór II stopnia nad Kasą Krajową gwarantowałby zgodność z prawem nadzoru nad
kasami, sprawowanego przez Kasę Krajową”. Z kolei nadzór KNF nad kasami, ze względu na rozbudowanie ich sieci, brak doświadczenia
w nadzorowaniu organizacji i działalności kas, odmiennej od organizacji i działalności banków, oraz brak środków i dostatecznego
czasu na przygotowanie zespołu wyspecjalizowanego w nadzorze nad tym segmentem rynku finansowego, nie będzie nadzorem efektywnym.
Wnioskodawca zasugerował, że istnieje niebezpieczeństwo, że „nadzór KNF nad kasami będzie zmierzał do wymuszenia podporządkowania
się kas standardom bankowym, nieprzystającym do ich specyfiki oraz będzie skutkował stosowaniem wobec kas instrumentów nadzoru
represyjnego w sytuacji braku konieczności takiej ingerencji”. Zwrócił również uwagę, że nie ma w tym wypadku konieczności
ingerencji ustawodawczej polegającej na „odebraniu kompetencji nadzorczych wobec kas Kasie Krajowej na rzecz organu władzy
państwowej, bowiem w całej historii spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych nie odnotowano sytuacji aby członek kasy
nie otrzymał zwrotu powierzonych kasie oszczędności albo aby spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa stała się niewypłacalna;
zatem dotychczasowy spółdzielczy nadzór nad kasami był wystarczający”.
Wnioskodawca podniósł także, że art. 60 ustawy o skok w zakresie, w jakim przewiduje sprawowanie przez KNF nadzoru nad kasami,
jest niezgodny z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ kasy są wyłączone spod działania dyrektywy bankowej (tj. aktu
prawa pochodnego UE). Przedmiotem tej dyrektywy jest m.in. związanie instytucji kredytowych różnego rodzaju obostrzeniami
administracyjnymi, które mają na celu zwiększenie stabilności i bezpieczeństwa prowadzonej przez nie działalności. Według
wnioskodawcy, skoro kasy nie są adresatem dyrektywy bankowej, to znaczy, że „ustawodawca europejski” uznał autonomiczny status
kas jako spółdzielni i rozstrzygnięcie to wiąże także ustawodawstwo krajowe.
Kolejne zarzuty wobec art. 60 ustawy o skok były motywowane naruszeniem konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej.
Wnioskodawca uznał, że nadzór KNF nad SKOK nie jest konieczny, w szczególności nie ma powodu, aby zastępować nim spółdzielczego
(wewnętrznego) systemu kontroli i nadzoru kas. Autonomia i niezależność spółdzielni od państwa są fundamentem społecznej gospodarki
rynkowej. Odejście od tych zasad musi być motywowane ważnym interesem publicznym; stabilność dotychczasowej działalności kas
oraz skuteczna ochrona depozytów za pomocą instrumentów stosowanych przez Kasę Krajową przekonują, że art. 60 ustawy o skok
w zakresie, w jakim przewiduje sprawowanie przez KNF nadzoru nad kasami, narusza art. 20 i art. 22 Konstytucji.
W ocenie wnioskodawcy, art. 60 ustawy o skok w zakresie, w jakim przewiduje sprawowanie przez KNF nadzoru nad kasami, jest
także sprzeczny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Poddając zrzeszenie nadzorowi państwowemu, godzi
bowiem w przysługującą zrzeszeniu swobodę działania oraz autonomię. Ingerencja w wolność zrzeszania kas oraz swobodę organizacji
statutowej działalności SKOK – zdaniem wnioskodawcy – nie jest podyktowana ważnym interesem publicznym.
2.3. Trybunał stwierdził, że istotna część zarzutów wnioskodawcy była obarczona tymi samymi wadami prawnymi, które zostały
ocenione w części III pkt 1.5 uzasadnienia. Argumentacja w odniesieniu do art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji miała charakter
co najwyżej pośredni; docelową podstawą kontroli była natomiast dyrektywa bankowa, interpretowana przez wnioskodawcę przez
pryzmat swoiście pojmowanych konsekwencji wnioskowania z przeciwieństwa. Podobnie zarzuty odwołujące się do art. 2 Konstytucji
przybrały ostatecznie postać polemiki z decyzją ustawodawcy oraz wniosków de lege ferenda. Tymczasem Trybunał nie jest władny, aby oceniać projekcje optymalnych – według wnioskodawcy – rozwiązań prawnych lub korygować
cele polityki stanowienia prawa. W powyższym zakresie postępowanie zostało umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania
wyroku.
Pomimo umorzenia postępowania w stosunku do art. 2, art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, pytanie, czy ustanowienie nadzoru
KNF nie narusza autonomii działania i organizacji kas, znajdzie odpowiedź w ramach analizy dopuszczalnego zakresu ingerencji
ustawodawcy w konstytucyjną wolność zrzeszania się i prowadzenia działalności gospodarczej przez kasy.
2.4. Wnioskodawca zaskarżył ogólną normę kompetencyjną, na podstawie której SKOK zostały poddane nadzorowi KNF. Zakwestionowana
została zatem sama zasada podległości kas zintegrowanemu państwowemu nadzorowi finansowemu, zewnętrznemu w stosunku do systemu
SKOK. To znaczy, że poza zakresem rozważań pozostała problematyka zgodności z normami konstytucyjnymi środków działania organu
nadzorującego – ich przedmiot, skutki oraz intensywność ingerencji. Kwestie te są odrębnymi zagadnieniami konstytucyjnymi.
2.5. Wolność zrzeszania się została ujęta w Konstytucji nie tylko jako zasada ustrojowa państwa (art. 12 Konstytucji), ale
również jako źródło praw podmiotowych, które podlegają ochronie konstytucyjnej (art. 58 ust. 1 Konstytucji). Jeszcze na gruncie
poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych Trybunał wywiódł, że możliwość zrzeszania się ma na celu wspólne rozwijanie
obywatelskiej aktywności społecznej, gospodarczej, kulturalnej, a także politycznej. Wspólny czynny udział obywateli w życiu
społecznym może przybierać w konkretnych sytuacjach rozmaitą postać organizacyjną i realizować różne cele (zob. orzeczenie
TK z 12 lutego 1991 r., sygn. K 6/90, OTK w 1991 r., poz. 1, s. 20).
Obowiązujące normy konstytucyjne określają wolność zrzeszania się w sposób ogólny, obejmując swym zakresem zastosowania szeroki
katalog podmiotów, w pierwszej kolejności wymienionych wprost w Konstytucji, takich jak stowarzyszenia czy związki zawodowe,
ale także inne dobrowolne organizacje. Trybunał łączy niezmiennie wolność zrzeszania z funkcjami społeczeństwa obywatelskiego,
które właśnie m.in. dzięki możliwości samodzielnego tworzenia zrzeszeń zachowuje pewną niezależność od państwa i autonomię
działania (zob. np. wyrok TK z 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 18).
W wyroku TK z 12 stycznia 2012 r. (sygn. Kp 10/09) Trybunał uznał, że aby określony związek ludzi można było uznać za zrzeszenie,
musi mieć on pewne niezbędne cechy. „I tak przede wszystkim musi to być struktura oparta na dobrowolnej przynależności, co
wynika z istoty pojęcia wolności. Ponadto struktura ta musi zostać stworzona w celu realizacji wspólnie ustalonych zamierzeń,
które będą osiągane za pomocą wybranych środków. Wreszcie członkowie danego zrzeszenia powinni przyjąć określony sposób podejmowania
decyzji uznawanych za wspólne, który odpowiada pewnym minimalnym standardom demokracji” (op. cit.).
2.6. Trybunał wielokrotnie wypowiadał się na temat statusu prawnego spółdzielni z perspektywy konstytucyjnego prawa zrzeszania
się. Orzeczenia te dotyczyły przede wszystkim spółdzielni mieszkaniowych.
Trybunał zwracał uwagę, że art. 58 znajduje się w części rozdziału II Konstytucji, która została opatrzona tytułem „Wolności
i prawa polityczne”, co jednak nie przesądza wyłączenia spod konstytucyjnej ochrony zrzeszeń niemających ściśle „politycznego”
charakteru. Istotą zrzeszania się jest bowiem wspólne rozwijanie różnych aspektów obywatelskiej aktywności, nie tylko politycznej,
ale także kulturalnej czy gospodarczej. O tym, czy dana organizacja będzie korzystać z gwarancji wynikających z art. 58 Konstytucji,
nie może decydować wyłącznie charakter prowadzonej przez nią działalności.
Dlatego spółdzielnie należy kwalifikować jako zrzeszenia, które – co do zasady – korzystają z gwarancji ustanowionych w art.
12 i art. 58 Konstytucji (zob. np. wyroki TK z: 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87; 15 lipca 2009 r.,
sygn. K 64/07; 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09; 19 czerwca 2012 r., sygn. P 27/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 64). Gwarancje
te działają zarówno „na zewnątrz” – w relacjach z państwem i innymi podmiotami, jak i „do wewnątrz” – w relacji pomiędzy spółdzielnią
i jej członkami. Skutkuje to uznaniem spółdzielni mieszkaniowych za zrzeszenia samorządne (por. wyrok TK z 29 czerwca 2001
r., sygn. K 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124), w wypadku których „[n]admierna ingerencja ustawowa w sprawy strukturalne spółdzielni
narusza ich samodzielność i samorządność” (wyrok TK z 20 kwietnia 2005 r., sygn. K 42/02, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 38).
Konstytucja w art. 58 zapewnia także minimalny standard organizacji wewnętrznej zrzeszeń, które nie mogą zmienić się w instytucje
krępujące swobodę jednostki bądź prowadzić działania na ich szkodę. W tym zakresie ustawodawca ma prawo wprowadzać rozwiązania,
które temu przeciwdziałają.
2.7. W przywoływanym już wyroku z 12 stycznia 2012 r. (sygn. Kp 10/09) Trybunał potwierdził możliwość zastosowania art. 58
Konstytucji w stosunku do kas. Stanowisko to, mimo kolejnych nowelizacji przepisów określających podstawy prawne systemu SKOK,
pozostaje aktualne.
Bez wątpienia kasy są szczególnymi spółdzielniami, mającymi specyficzny cel działalności, który pozwala traktować je także
jako wyspecjalizowanych przedsiębiorców korzystających z wolności działalności gospodarczej. Ten rys ich charakterystyki nabrał
znaczenia zwłaszcza w związku z niezamieszczeniem w ustawie o skok odpowiednika art. 3 ust. 2 ustawy o skok z 1995 r., który
przewidywał nakaz prowadzenia działalności niezarobkowej przez kasy (z jednoczesnym utrzymaniem w nowej ustawie takiego nakazu
wobec Kasy Krajowej – zob. art. 57 ust. 1 ustawy o skok). Pomimo takiego rozstrzygnięcia ustawodawcy, kasy nie utraciły swojej
zrzeszeniowej tożsamości i nadal pozostają organizacjami samopomocy finansowej, służącymi wzajemnemu kredytowaniu się członków
kas ze zgromadzonych przez nich środków pieniężnych (członkowie kasy są jednocześnie jej klientami). Dlatego de lege lata przynajmniej kierunkowo kasy dalej funkcjonują na zasadach non for profit; ich podstawowym celem jest działanie w interesie swoich członków, a nie maksymalizacja zysku i jego podział, o czym świadczą
m.in. szczegółowe rozwiązania instytucjonalne zachowane w ustawie o skok, w tym zakaz podziału nadwyżki bilansowej między
członków kasy (art. 26 ustawy o skok). Nie znaczy to także, że ustawa o skok wyłącza jakiekolwiek korzyści gospodarcze członków
kas lub uniemożliwia prowadzenie kasom działalności gospodarczej w taki sposób, aby przynosiła dochód (może to dotyczyć np.
wzmocnienia podstaw kapitałowych kasy lub korzystniejszego oprocentowania wkładów członkowskich, tj. kapitałów wniesionych
przez członków kasy).
Zważywszy powyższe uwagi, Trybunał uznał, że ewolucja rozwiązań ustawowych coraz silniej lokuje kasy w kategorii podmiotów
gospodarczych prowadzących zwykłą komercyjną działalność depozytowo-kredytową oraz dodatkowe usługi finansowe, a praktyka
działania kas dowodzi, że rozluźnieniu ulegają też wymagane ustawowo więzi społeczne między członkami kas. Wszystko to systematycznie
upodabnia kasy do banków i pozbawia je cech typowych dla unii kredytowych. Nie pozostaje to bez wpływu również na zakres zastosowania
gwarancji konstytucyjnych w stosunku do obecnego modelu kas, który został ukształtowany w ustawie o skok.
Trybunał potwierdził, że wyznaczenie granicy między jednostkami organizacyjnymi typu korporacyjnego, które podlegają ochronie
mającej podstawę w wolności zrzeszania się, a tymi, które mogą powoływać się tylko na wolność działalności gospodarczej, w
praktyce nastręcza trudności. Już nawet w kategorii samych spółdzielni mogą istnieć podmioty mieszane, które zachowując zrzeszeniowy
charakter są de facto zwykłymi organizacjami gospodarczymi. Powoduje to, że ocena, czy i w jakim zakresie dany podmiot może korzystać z gwarancji
płynących z wolności zrzeszania się i zarazem wolności działalności gospodarczej, musi być dokonywana a casu ad casum, z uwzględnieniem dominujących cech konstrukcyjnych takiego podmiotu, jego celu działania oraz statusu prawnego. W konsekwencji
możliwa jest kolizja konstytucyjnych wolności lub praw, które będą stosowane równocześnie do konkretnego zrzeszenia.
2.8. Zarówno wolność zrzeszania się (art. 58 ust. 1 Konstytucji), jak i wolność działalności gospodarczej (art. 20 i art.
22 Konstytucji) podlegają ograniczeniom, które pod warunkiem zachowania wymogów wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, mogą
być ustanawiane w ustawach (zob. np. wyrok TK z 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00). Ograniczenia te nie mogą być arbitralne
i należy je stosować z dużą dozą powściągliwości. Charakter obu wolności wymaga bowiem zachowania autonomii oraz swobody wyboru
jednostki, która w ten sposób korzysta ze swoich konstytucyjnych uprawnień.
Odpowiednie obowiązki w tej mierze spoczywają też na organach państwa, włącznie z organami władzy ustawodawczej. Oprócz tego,
że powinny one tworzyć warunki faktyczne i prawne do jak najpełniejszego i efektywnego realizowania konstytucyjnych wolności
lub praw, wiąże je również nakaz aktywnego nadzoru oraz zinstytucjonalizowanego przeciwdziałania takim działaniom zrzeszeń,
które są zagrożeniem dobra wspólnego, w tym stabilności i bezpieczeństwa finansów publicznych, oraz indywidualnych interesów
ich członków. Na marginesie warto odnotować, że w wypadku wolności zrzeszania się wymóg nadzoru zrzeszeń przez organy władzy
publicznej (także inne niż sądy) został przewidziany wprost w art. 58 ust. 3 Konstytucji (zob. też W. Sokolewicz, komentarz
do art. 58, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 4, Warszawa 2005, s. 27).
2.9. Na dopuszczalny zakres ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw zrzeszenia mogą wpływać jego cele, przedmiot oraz charakter
prawny działalności. Takie przejawy funkcjonowania zrzeszenia jak skala podejmowanej aktywności, wykonywanie zadań mających
związek z potencjalnymi naruszeniami konstytucyjnych wolności lub praw swoich członków, funkcjonowanie w sferze życia społecznego,
z którą wiążą się szczególne publicznoprawne obowiązki państwa (np. obowiązki zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli
czy przeciwdziałania nieuczciwym praktykom rynkowym – art. 75 ust. 1, art. 76 Konstytucji), lub też wykonywanie funkcji z
zakresu szeroko pojętej administracji publicznej uzasadniają nawet relatywnie intensywną ingerencję ustawodawcy w autonomię
organizacyjną oraz funkcjonowanie danej korporacji. Uwagi te, mutatis mutandis, należy odnieść także do spółdzielni tworzących system SKOK.
2.10. Kolejnymi wzorcami kontroli art. 60 ustawy o skok, które zostały wskazane przez wnioskodawcę, były statuujące wolność
działalności gospodarczej art. 20 i art. 22 Konstytucji.
Wolność działalności gospodarczej należy rozumieć zarówno jako wolność wyboru działalności gospodarczej, jak i wolność jej
prowadzenia (por. wyrok TK z 7 czerwca 2005 r., sygn. K 23/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 62). Treść normatywną art. 22 Konstytucji
trzeba odczytywać w kontekście art. 20 Konstytucji, ponieważ pierwszy z wymienionych przepisów nie proklamuje samoistnie zasady
wolności działalności gospodarczej, lecz dotyczy konstytucyjnych wymogów jej ograniczenia (zob. wyrok TK z 29 kwietnia 2003
r., sygn. SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33).
W wyroku z 13 października 2010 r. (sygn. Kp 1/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 74) Trybunał przypominał, że ograniczenie wolności
działalności gospodarczej, określone w art. 22 Konstytucji, należy interpretować systemowo. Podlega ono regułom ogólnym, dotyczącym
ograniczenia wszystkich wolności i praw konstytucyjnych. Przesłanki materialne tych ograniczeń normuje art. 31 ust. 3 Konstytucji,
stanowiąc również, że „[o]graniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko
w ustawie”. Zatem do ograniczenia wolności działalności gospodarczej odnoszą się wspólne dla konstytucyjnych wolności i praw
przesłanki: bezpieczeństwa publicznego, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia oraz moralności publicznej; ochrony
wolności i praw innych osób, a także zawarte w powyższym przepisie: nakaz proporcjonalności i konieczności ograniczenia („tylko
wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie” dla ochrony wskazanych wyżej wartości) oraz zakaz naruszania istoty wolności
i praw. Z kolei w szczególnej regulacji art. 22 Konstytucji zostały przewidziane: wymóg formalny ograniczenia wolności działalności
gospodarczej, zgodnie z którym ograniczenie to jest dopuszczalne „tylko w drodze ustawy”, oraz dodatkowa przesłanka materialnoprawna
wspomnianego ograniczenia: „tylko ze względu na ważny interes publiczny” (zob. też wyroki TK z 26 marca 2007 r., sygn. K 29/06,
OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 30, oraz 8 lipca 2008 r., sygn. K 46/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 104).
W wyroku z 17 grudnia 2003 r. (sygn. SK 15/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 103) Trybunał wyjaśnił, że odwołanie się w art. 22
Konstytucji do kategorii „ważnego interesu publicznego” nie oznacza pozostawienia ustawodawcy swobody określania rodzaju chronionego
interesu. Podczas ustalania znaczenia „ważnego interesu publicznego” muszą być brane pod uwagę inne regulacje konstytucyjne,
a także hierarchia wartości wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego. Do kategorii „interesu publicznego” należy
zaliczyć także te wartości, które są wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Niezbędną przesłanką legalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej jest kwalifikowany rodzaj interesu publicznego.
Konieczność limitowania tej wolności jest uzasadniona, o ile ustanawiane ograniczenia są zgodne z zasadą proporcjonalności,
a więc: zastosowane środki prowadzą do zamierzonych celów, są niezbędne dla ochrony interesu, z którym są powiązane, skutki
ograniczeń są proporcjonalne do ciężarów nakładanych na obywatela. Z zasady proporcjonalności wynika wymóg doboru takiego
środka ograniczenia wolności lub praw, który służyłby osiągnięciu zamierzonego celu, z uwzględnieniem postulatu adekwatności.
W pojęciu „ograniczenia koniecznego” zawiera się nie tylko materialnoprawne określenie treści ograniczenia, ale też dopuszczalność
stosowania środków niezbędnych dla zapewnienia respektowania owego ograniczenia przez adresatów normy ograniczającej (zob.
np. wyrok TK z 5 czerwca 2014 r., sygn. K 35/11).
Usytuowanie art. 20 i art. 22 w rozdziale I Konstytucji przesądza, że wolność działalności gospodarczej jest nie tylko zasadą
ustrojową, ale kształtuje także wymogi dotyczące prawa podmiotowego wynikającego z tej wolności (zob. wyrok TK z 13 października
2010 r., sygn. Kp 1/09).
2.11. Zgodnie z art. 20 Konstytucji, społeczna gospodarka rynkowa „stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej
Polskiej”. W płaszczyźnie konstytucyjnoprawnej społeczna gospodarka rynkowa jest wyznaczona, z jednej strony, przez podstawowe,
tradycyjne elementy rynku w postaci wolności gospodarczej i własności prywatnej, z drugiej zaś przez solidarność społeczną,
społeczny dialog i współpracę partnerów społecznych. W ujęciu art. 20 Konstytucji społeczna gospodarka rynkowa stanowi więc
nie tylko określony model ekonomiczny, ale także pożądany przez ustrojodawcę obraz ładu społecznego.
Koncepcja społecznej gospodarki rynkowej zakłada, że państwo może ingerować w zależności od koniunktury lub recesji w stosunki
gospodarcze, aby – po pierwsze – łagodzić skutki mechanizmów rynkowych w celu utrzymania równowagi makroekonomicznej, po drugie
– programować i prognozować rozwój gospodarczy w skali makroekonomicznej, po trzecie – inspirować uczestników rynku do uwzględniania
w swych działaniach także interesu państwowego, po czwarte – kreować działania równoważące rynek, a także pełnić funkcje ogólnospołeczne.
Państwo może korygować prawa rynku w celu realizacji określonych potrzeb społecznych, niemożliwych do spełnienia przy swobodnym
funkcjonowaniu praw rynkowych.
Interpretując art. 20 Konstytucji, należy uwzględnić jego związek z art. 1 („Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich
obywateli”) i art. 2 Konstytucji („Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady
sprawiedliwości społecznej”). Dyrektywy te powinny być podstawowym kryterium działania w przyjętym w Konstytucji modelu społecznej
gospodarki rynkowej. Dlatego pojęcie „społecznej gospodarki rynkowej” zakłada również „przyjęcie współodpowiedzialności państwa
za stan gospodarki w postaci wymogu podejmowania działań, których celem jest łagodzenie społecznych skutków funkcjonowania
gospodarki rynkowej” (wyrok TK z 30 stycznia 2001 r., sygn. K 17/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 4).
Trybunał wielokrotnie wyjaśniał, że szerszy niż w wypadku innych wolności i praw konstytucyjnych, zwłaszcza wolności i praw
osobistych i politycznych, zakres dopuszczalności ograniczeń wolności działalności gospodarczej wynika z odpowiedzialności
państwa za funkcjonowanie wolnorynkowych mechanizmów gospodarczych, potrzeby uwzględniania interesów państwa lub społeczeństwa,
a także z charakteru gospodarki w państwie współczesnym. Zdaniem Trybunału: „działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter,
a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom
w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. Istnieje w szczególności legitymowany interes
państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów
wolnorynkowych, jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę
powszechnie uznawanych wartości” (wyrok TK z 8 kwietnia 1998 r., sygn. K 10/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 29).
2.12. Deklarowanym celem ustanowienia nadzoru KNF nad działalnością kas i Kasy Krajowej była istotna zmiana okoliczności faktycznych
funkcjonowania systemu SKOK oraz zwiększenie zagrożeń bezpieczeństwa powierzonych kasom środków pieniężnych przez członków
kas.
W uzasadnieniu projektu ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (druk nr 1876/VI kadencja Sejmu) wskazano,
że: „Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe stały się w Polsce istotnym elementem systemu finansowego. Dzisiaj mają ok.
1.900 tys. członków oraz aktywa przewyższające 8 mld złotych. Wzrostowi aktywów oraz zakresu działalności kas nie towarzyszyły
zmiany w przepisach zmierzające do systemowego uregulowania zagadnień związanych z nadzorem nad działalnością finansową kas,
relacji pomiędzy kasami i Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową, brak ustalenia współczynników bezpieczeństwa
i wprowadzenia jasnych zasad polityki kredytowo-lokacyjnej. W rezultacie:
– nadzór nad bezpieczeństwem środków zgromadzonych w kasach pozostał nadzorem koleżeńskim, sprawowanym przez Kasę Krajową,
przy oczywistym konflikcie interesów (spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe są udziałowcami instytucji nadzorującej);
– szereg kwestii dotyczących zobowiązań cywilnoprawnych SKOKów regulowany jest nawet nie na poziomie statutu KK [Kasy Krajowej],
lecz w uchwałach Zarządu KK [Kasy Krajowej]”.
Dlatego w projekcie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych zostały przewidziane merytoryczne zmiany, zmierzające
m.in. do ustanowienia publicznego nadzoru państwowego nad środkami zgromadzonymi w SKOK, przez „przesunięcie kompetencji nadzorczych,
szczegółowych decyzji dotyczących limitów ryzyka oraz polityki inwestycyjnej a także uprawnień kompetencyjnych do decydowania
o kryteriach kwalifikacyjnych członków niektórych organów kas i Kasy Krajowej z Kasy Krajowej do Komisji Nadzoru Finansowego”.
Kasa Krajowa została natomiast pozostawiona jako instytucja zrzeszająca i kontrolująca kasy pod kątem zgodności z ustawą i
zaleceniami nadzorczymi KNF, a także zabezpieczająca płynność finansową kas.
2.13. Na gruncie ustawy o skok z 1995 r. nadzór nad kasami w zakresie zgodności ich działalności z przepisami prawa i prawidłowo
prowadzonej gospodarki finansowej sprawowała Kasa Krajowa. Kasa Krajowa była uprawniona do wstępu na teren nieruchomości,
obiektu, lokalu lub ich części, gdzie była prowadzona działalność kasy, mogła także żądać pisemnych lub ustnych informacji
i wyjaśnień oraz okazania dokumentów lub innych nośników informacji, jak również udostępnienia danych związanych z działalnością
kasy, a organy kasy i jej pracownicy byli obowiązani do udzielania żądanych wyjaśnień i wszelkiej pomocy (art. 39 ustawy o
skok z 1995 r.). Sama Kasa Krajowa nie podlegała natomiast nadzorowi żadnego organu władzy publicznej.
Charakter prawny nadzoru Kasy Krajowej budził wątpliwości prawne; spór dotyczył przede wszystkim tego, czy nadzór miał charakter
publicznoprawny, czy ze względu na spółdzielczą genezę całego systemu SKOK, w tym będącej jego częścią Kasy Krajowej jako
spółdzielni osób prawnych, był stosunkiem prywatnoprawnym (zob. np. wyroki SN z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt IV CSK 462/07,
Lex nr 368445 oraz 12 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 342/06, Lex nr 238969; W. Srokosz, op. cit., s. 228 i n.; Sz. Pawłowski, [w:] A. Herbet, Sz. Pawłowski, P. Zakrzewski, Spółdzielcze kasy..., s. 76 i n.).
Kwestię tę jednoznacznie przecięła ustawa o skok, która poddała SKOK nadzorowi sprawowanemu przez wyspecjalizowany organ państwowy
– KNF, zewnętrzny wobec kas i Kasy Krajowej, a więc od nich niezależny. Podstawą nadzoru wyznaczającą, z jednej strony, obowiązek
podporządkowania się SKOK czynnościom nadzorczym, z drugiej zaś – kompetencję KNF do ingerencji w działalność nadzorowanego
podmiotu, były przepisy prawa publicznego. Relacja łącząca SKOK i KNF wynikała z władczego podporządkowania podmiotu prawa
prywatnego organowi władzy publicznej, który w granicach i na podstawie prawa miał prowadzić nadzór finansowy w imieniu państwa.
Na marginesie należy nadmienić, że brak państwowego nadzoru finansowego w rozwiązaniach przewidzianych w ustawie o skok z
1995 r. dotyczył nie tylko kas, ale całego systemu SKOK, włącznie z podmiotami powoływanymi do życia m.in. przez Kasę Krajową.
2.14. Postulat objęcia kas nadzorem publicznoprawnym był stale obecny w piśmiennictwie prawniczym. Znaczna część doktryny
prawa wskazywała, że kasy nie są bankami, ale prowadzą działalność kredytowo-depozytową, która jest co do istoty tożsama z
działalnością bankową i obarczona podobnym do działalności bankowej ryzykiem (zob. np. W. Srokosz, op. cit., s. 228 i n.; R. Tupin, Glosa do postanowienia NSA z dnia 7 sierpnia 2001 r, sygn. II SA/Gd 1832/01, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” nr 10/2001, s. 11-12; A. Balcewicz, Problemy prawne nadzoru Krajowej Kasy Oszczędnościowej-Kredytowej nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” nr 10/2004, s. 26 i 31; H. Cioch, Zarys prawa spółdzielczego, Warszawa 2007, s. 132 i n.).
Przyjęcie konstrukcji państwowego nadzoru nad działalnością kas, nie przesądzając szczegółowego rozwiązania instytucjonalnego,
sugerowały – przywoływane już wcześniej – postanowienia tzw. modelowego prawa dla unii kredytowych przygotowywane przez Światową
Radę Związków Kredytowych (Model Law for Credit Unions developed and recommended by World Council of Credit Unions, 2011, part XI Regulation and Supervision, zob. www.woccu.org/publications/modellaw). W myśl tych rekomendacji, nadzór finansowy nad uniami kredytowymi powinien być
sprawowany przez niezależnego finansowego regulatora odpowiedzialnego przed organami władzy publicznej (rządem); nadzór powinien
mieć państwowy (publicznoprawny) charakter.
Nadzór państwowy jest także częstym rozwiązaniem ustrojowym w innych krajach, w których unie kredytowe cieszą się popularnością
(np. Irlandii, Wielkiej Brytanii, USA, Czechach, Łotwie, Węgrzech; por. publikację KNF pt. Przegląd zasad i praktyk działania wybranych systemów unii kredytowych i spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w
Polsce, Warszawa 2008, https://www.knf.gov.pl/Images/skoki_17.10.08_tcm75-9110.pdf; W. Srokosz, op. cit., s. 231 i n.).
2.15. Ratio legis zaskarżonego art. 60 ustawy o skok odwołuje się zarówno do potrzeby ochrony interesu publicznego, jakim jest zachowanie stabilności
instytucji kredytowo-depozytowych, którym zostały powierzone środki pieniężne o znacznej wartości przez liczną grupę osób
(członków kas), jak również konieczność ochrony interesów indywidualnych konsumentów, którzy skorzystali z usług kas. Złożony
charakter relacji prawnych między SKOK a osobami, które są zarazem i członkami kas, i ich klientami, spowodował, że ustawodawca
nie tylko miał podstawy konstytucyjne, aby przyjąć odpowiednie regulacje ostrożnościowe oraz nadzorcze, ingerując w wewnętrzną
sferę działalności i autonomię organizacyjną zrzeszenia, ale również ciążył na nim w tym zakresie obowiązek ustanowienia takich
instytucji prawnych, które wzmocniłyby bezpieczeństwo środków pieniężnych zgromadzonych w kasach oraz przeciwdziałały negatywnym
skutkom likwidacji kas dla całego systemu finansowego państwa.
Adekwatnie do celów, które chce osiągnąć ustawodawca, nadzór finansowy może obejmować fazę podejmowania działalności gospodarczej,
jej wykonywania oraz zakończenia. Co do zasady jest to władcze wkroczenie w funkcjonowanie oraz organizację nadzorowanego
podmiotu wraz z możliwością kontroli, wydawania zaleceń, a także podejmowania działań korygujących, jeśli taką możliwość przewidują
przepisy prawne. W wyroku z 15 stycznia 2009 r. (sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3) Trybunał stwierdził, że: „[p]ojęcie
nadzoru (...) jest przede wszystkim kategorią prawa administracyjnego (wywodzi się ono z terminologii nauk o organizacji i
zarządzaniu). Najczęściej określenia «nadzór» używa się do sytuacji, w której organ jest wyposażony w środki oddziaływania
na postępowanie podmiotów i jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyręczać tych organów w ich działalności. Uprawnienia
nadzorcze obejmują prawo do kontroli oraz możliwość wiążącego wpływania na podmioty i jednostki nadzorowane. Uprawnienia organu
nadzorującego można podzielić na środki oddziaływania merytorycznego (np. zawieszanie lub uchylanie rozstrzygnięć jednostek
nadzorowanych) i środki nadzoru personalnego (np. prawo zawieszenia w czynnościach członków kierownictwa nadzorowanej jednostki).
Organ może stosować tylko takie środki, w jakie wyposażył go ustawodawca, i tylko w celach określonych przez te przepisy”
(zob. także wyrok TK z 7 grudnia 2005 r., sygn. Kp 3/05, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 131, wraz ze wskazanym tam orzecznictwem).
Trybunał uznał, że samo użycie przez ustawodawcę instytucji prawnej państwowego nadzoru finansowego nad działalnością kas
i Kasy Krajowej w art. 60 ustawy o skok – co do zasady – było zabiegiem dopuszczalnym i nie miało znamion arbitralności. Nadzór
państwowy jest typowym środkiem prawnym, za pomocą którego organy państwa realizują swoją publicznoprawną odpowiedzialność
za należyte i zgodne z prawem funkcjonowanie określonych obszarów życia zbiorowego. Ustawodawca za pomocą pojęcia nadzoru
włączył w tym wypadku agendy państwowe (tj. KNF) w sferę działania SKOK, zachowując przy tym istotę ich autonomii i samorządnego
charakteru jako korporacyjnych osób prawnych. Innymi słowy, zastosował to pojęcie adekwatnie do jego prawnej charakterystyki,
oceniając, że społeczne i ekonomiczne implikacje funkcjonowania SKOK wymagają ustawowej interwencji.
2.16. Zintegrowany nadzór finansowy nad systemem SKOK jest tylko jednym z możliwych modeli nadzoru finansowego. W Polsce na
mocy ustawy instytucje depozytowo-kredytowe są objęte nadzorem sprawowanym przez jeden podmiot (KNF). Ale z konstytucyjnego
punktu widzenia kompetencje nadzorcze teoretycznie mogłyby zostać podzielone także między kilka organów administracji publicznej
czy w jakiejś części powierzone sądom (zob. szerzej W. Srokosz, op. cit., s. 232 i n.). Zakres swobody ustawodawcy w sprawach prawno-organizacyjnych jest zatem względnie szeroki, a wpływ na wybór
przez ustawodawcę optymalnego modelu nadzoru finansowego powinny mieć również argumenty pragmatyczne, nawiązujące do efektywnego
i racjonalnego ułożenia relacji między władzą publiczną a nadzorowanymi podmiotami. Trybunał zasadniczo nie kontroluje politycznych
decyzji ustawodawcy, które tego dotyczą.
2.17. Ustanowienie nadzoru finansowego KNF nad działalnością kas i Kasy Krajowej mieści się w kategorii „ważnego interesu
publicznego”, który uzasadnia ustawowe ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Przede wszystkim państwowy nadzór
finansowy pełni funkcje gwarancyjne dla samych członków kas, którzy powierzyli kasom swój kapitał. Bieżąca kontrola i wpływanie
na czynności kas przez KNF ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa zgromadzonych w nich środków.
Władza publiczna nie może zrzec się odpowiedzialności za ewentualne naruszanie praw podmiotów prawa prywatnego (członków kas,
którzy są zarazem ich klientami) przez niezgodne z prawem bądź niegospodarne działania kas, zwłaszcza gdy skala prowadzonej
przez nie działalności kredytowo-depozytowej osiągnęła rozmiary, które mogą generować nie tylko incydentalne nadużycia, ale
tworzyć realne problemy społeczne w związku z utratą oszczędności przez liczną grupę ludzi. W ten sposób, ograniczając wolność
gospodarczą i poddając ją interwencji państwa, ustawodawca chroni prawa i wolności innych osób.
Z drugiej strony, w związku z nadzorem finansowym sprawowanym przez organ państwowy, zewnętrzny i niezależny w stosunku do
SKOK, członkowie kas powinni budować zaufanie, że ich oszczędności są co najmniej tak bezpieczne, jak byłyby bezpieczne w
innych instytucjach kredytowych (np. w bankach). Społeczne zaufanie do SKOK przekłada się pośrednio także na zaufanie i wiarygodność
całego systemu finansowego.
2.18. Oprócz ochrony konsumentów usług finansowych oferowanych przez SKOK, zadaniem instytucji państwowych jest regulacja
rynku finansowego (lokacyjno-kredytowego), zapewnienie jego prawidłowego funkcjonowania, stabilności, bezpieczeństwa oraz
przejrzystości (por. funkcje nadzoru finansowego KNF wskazane w art. 2 u.n.r.f.). Cel ten jest osiągany także przez nadzór
finansowy i przeciwdziałanie negatywnym zjawiskom w działalności kas i Kasy Krajowej, które współtworzą rynek finansowy. Zgodnie
z art. 61 ustawy o skok, celem nadzoru nad kasami jest zapewnienie: stabilności finansowej kas; prawidłowości prowadzonej
przez kasy działalności finansowej; bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych w kasach; zgodności działalności kas z
przepisami ustawy o skok. Z kolei celem nadzoru nad Kasą Krajową jest zapewnienie: stabilności finansowej Kasy Krajowej; prawidłowości
wykorzystania funduszu stabilizacyjnego oraz innych środków deponowanych przez kasy w Kasie Krajowej; zgodności działalności
Kasy Krajowej z przepisami ustawy o skok.
Trybunał podkreślał, że działalność instytucji finansowych ma istotne znaczenie dla funkcjonowania gospodarki wolnorynkowej,
obrotu gospodarczego i – w związku z tym – wymaga m.in. tzw. regulacji ostrożnościowych dotyczących różnych aspektów funkcjonowania
tych instytucji, w tym wymagań kapitałowych, kadrowych i lokalowych, precyzyjnych wskaźników norm płynności finansowej, pokrycia
funduszami własnymi aktywów, granic dopuszczalnego ryzyka w działalności kredytowej, stworzenia systemu nadzoru finansowego.
Mimo że wypowiedzi te dotyczyły na ogół banków, poczynione tam ustalenia, mutatis mutandis, można odnieść również do kas, których działalność wykazuje cechy podobne do działalności kredytowo-depozytowej banków (zob.
np. wyrok TK z 29 stycznia 2002 r., sygn. K 19/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 1; zob. również wyrok TK z 4 lipca 2002 r., sygn.
P 12/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50).
Zagrożenie bezpieczeństwa gospodarki, którego postacią jest destabilizacja rynku finansowego, w tym również wywołana nieodpowiednią
działalnością kas lub Kasy Krajowej, uzasadniało ograniczenie wolności działalności gospodarczej podmiotów tworzących system
SKOK ze względu na konieczność ochrony porządku publicznego. Porządek publiczny należy w tym kontekście rozumieć jako organizację
określonej dziedziny życia społecznego, w której podmioty prawa prywatnego (np. kasy) mają wprawdzie zagwarantowaną możliwość
samorealizacji obranych przez siebie celów oraz względną niezależność wobec instytucji państwowych, ale są także poddane interwencji
administracyjnej zapewniającej przynajmniej minimalny poziom interesu publicznego i ochronę dobra wspólnego.
2.19. Wnioskodawca sformułował zarzut, że ustawodawca wprowadził nadzór KNF nad działalnością SKOK w sytuacji, gdy nie wystąpiły
jeszcze okoliczności faktyczne, które potwierdzałyby potrzebę zmiany dotychczasowego systemu nadzoru sprawowanego wyłącznie
przez Kasę Krajową.
Trybunał stwierdził, że ustawodawca może podejmować działania, które przygotowują państwo na zagrożenia płynące z negatywnych
zjawisk społecznych lub gospodarczych, co pozwala uniknąć ich w przyszłości, a co najmniej ograniczyć ich rozmiar. Zmiany
w ustawie o skok (tj. ustanowienie nadzoru KNF) miały na celu zapobieżenie rozchwianiu systemu finansowego oraz wzmocnienie
jego kontroli, a co za tym idzie zminimalizowanie zagrożeń porządku publicznego oraz praw i wolności innych osób. Motywy zmian
miały podstawy faktyczne, nie były arbitralne oraz mieściły się w konstytucyjnie akceptowanym zakresie swobody regulacyjnej
ustawodawcy.
2.20. Zważywszy powyższe uwagi, Trybunał uznał, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej oraz wolności zrzeszania
się na skutek ustanowienia przez ustawodawcę państwowego nadzoru finansowego nad działalnością SKOK było podyktowane ważnym
interesem publicznym, który przejawiał się m.in. potrzebą ochrony praw i wolności innych osób oraz porządku publicznego. Zarówno
bezpieczeństwo środków pieniężnych (oszczędności) przekazanych kasom przez ich członków, jak i stabilność całego rynku usług
finansowych, którego elementem są kasy i Kasa Krajowa, uzasadniały ingerencję ustawodawcy i poddanie SKOK publicznoprawnym
relacjom z KNF. Dlatego art. 60 ustawy o skok spełniał także:
a) przesłankę przydatności – ponieważ według obecnego stanu wiedzy o funkcjonowaniu kas i Kasy Krajowej, w szczególności liczby
członków kas, wysokości pozyskanego przez nie kapitału, naturze ich działalności, która co do istoty jest tożsama z działalnością
kredytowo-depozytową banków, braku zewnętrznych mechanizmów kontrolnych i korygujących oraz występowania charakterystycznego
dla tego rodzaju usług finansowych ryzyka, nadzór finansowy może być efektywnym środkiem prawnym o charakterze gwarancyjnym
i stabilizacyjnym,
b) przesłankę konieczności – ponieważ instytucja prawna nadzoru finansowego, z której skorzystał ustawodawca, jest typowym
środkiem ingerencji administracyjnej w relacjach między organem władzy publicznej a podmiotem względem organu nadzorującego
niezależnym organizacyjnie i funkcjonalnie, którego aktywność jest zarazem doniosła społecznie oraz nie jest obojętna z perspektywy
publicznoprawnej odpowiedzialności państwa za określoną dziedzinę życia zbiorowego,
c) przesłankę zakazu nadmiernej ingerencji – ponieważ efekty zaskarżonej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do nakładanych
przez nią ciężarów, a ustanowione ograniczenia nie naruszają istoty konstytucyjnych wolności i praw – państwowy nadzór finansowy
ingeruje w działalność oraz organizację kas i Kasy Krajowej, ale ani nie zmienia ich spółdzielczej natury, ani nie wyłącza
ustrojowej autonomii; ograniczenia związane z samym zastosowaniem instytucji nadzoru KNF są adekwatne do rangi wartości konstytucyjnych,
które nadzór chroni.
Jednocześnie Trybunał zastrzegł, że choć ustanowienie państwowego nadzoru finansowego nad działalnością SKOK per se nie narusza norm konstytucyjnych, to nie znaczy, że konkretne szczegółowe środki działania przewidziane w ustawie o skok (tj.
czynności nadzorcze) spełniają automatycznie wymogi konstytucyjne. Każdy instrument prawny, którym w ramach nadzoru finansowego
posługuje się KNF, powinien być oceniony odrębnie; nie istnieje prosta zależność między oceną konstytucyjności nadzoru KNF
jako ogólnej kompetencji tego organu a konstytucyjnością poszczególnych prawnych form nadzoru.
2.21. Niezależnie od powyższego, objęcie kas państwowym nadzorem finansowym nie zdejmuje z ustawodawcy obowiązku zagwarantowania
kasom adekwatnych do ich statusu i celów możliwości działania i świadczenia usług. Zmiany ustawowe nie powinny prowadzić do
zahamowania rozwoju tego segmentu rynku kapitałowego, który także podlega ochronie konstytucyjnej. Czym innym jest poddanie
systemu SKOK niezbędnej reglamentacji, nadzorowi finansowemu oraz aktywne korygowanie nieprawidłowości jego funkcjonowania
przez agendy państwowe, czym innym zaś ustawienie go w pozycji uniemożliwiającej konkurencję z innymi instytucjami kredytowo-depozytowymi.
Skoro ustawodawca nałożył na SKOK obowiązki i ograniczenia zasadniczo podobne do tych, które spoczywają np. na bankach, to
powinien w odpowiedni sposób zadbać także o możliwość instytucjonalnego rozwoju kas oraz wypracowanie takiej ich formuły,
która będzie budziła społeczne zaufanie oraz była atrakcyjna dla osób, które chcą angażować się w ruch spółdzielczy.
Dlatego Trybunał stwierdził, że na ustawodawcy ciążył konstytucyjny obowiązek zróżnicowania prawnych środków nadzoru stosowanych
przez KNF wobec kas ze względu na ich rozmiar i zasięg aktywności kredytowo-depozytowej. Ustawa o skok de lege lata przewiduje środki nadzoru adekwatne do funkcjonowania przeważających obecnie dużych podmiotów, których pozycja na rynku usług
finansowych jest znacząco odmienna od małych kas, prowadzących działalność o ograniczonym polu członkostwa, o silnych i pierwotnych
względem zrzeszenia w SKOK więziach społecznych między członkami kasy. W stosunku do małych kas ustawodawca powinien zatem
ograniczyć część istniejących środków nadzorczych, aby dostosować instrumenty prawne KNF do charakteru i specyfiki systemu
SKOK oraz jego wewnętrznego zróżnicowania.
Potencjalne odrębności środków nadzoru nad małymi kasami nie ograniczają dalszego obowiązywania tych rozwiązań ustawowych,
które zostały poddane kontroli w niniejszym postępowaniu i uznane za zgodne z Konstytucją w odniesieniu do wszystkich kas.
Ustawodawca powinien jednak w przyszłości ustanowić regulacje wyjątkowe, które będą odpowiadać swoistości małych kas. Trybunał
nie przesądza kryteriów, które należy przyjąć, aby racjonalnie wyodrębnić prawną kategorię „małych” kas. Możliwe są różne
rozwiązania, akcentujące bądź czynnik kapitałowy w działalności kas, bądź czynnik korporacyjny, tj. liczbę członków kas. Ustawodawca
może wybrać także rozwiązania pośrednie, będące kombinacją tych dwóch elementów. Rozstrzygnięcie prawodawcze powinno uwzględniać
dynamiczną ewolucję systemu SKOK, w tym także umożliwiać tworzenie nowych kas, i nie może abstrahować od jego rzeczywistego
kształtu. Ustawodawca dysponuje w tej materii pewną swobodą regulacyjną, przy czym musi zachować m.in. adekwatność między
docelową formułą instytucjonalną nadzoru finansowego nad kasami a ich realnymi warunkami działania.
2.22. Podsumowując, Trybunał stwierdził, że art. 60 ustawy o skok w zakresie, w jakim nie ogranicza środków nadzoru KNF nad działalnością małych kas, jest niezgodny z art. 22 w związku z art.
31 ust. 3 i art. 58 ust. 1 Konstytucji.
2.23. Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej art. 60 ustawy o skok o 18 miesięcy. Jest to okres na dostosowanie
zakwestionowanego przepisu do standardu konstytucyjnego. Trybunał zdecydował, że ciągłość nadzoru finansowego nad SKOK, a
co za tym idzie zagwarantowanie bezpieczeństwa depozytów i stabilności systemu finansowego, jest wartością, która w tym wypadku
musi pozostać nienaruszona. W tym czasie art. 60 ustawy o skok nadal zatem obowiązuje i powinien być stosowany (w tym przez
KNF). Jeśli ustawodawca odpowiednio nie znowelizuje art. 60 ustawy o skok, upływ wskazanego przez Trybunał okresu spowoduje,
że państwowy nadzór finansowy nad kasami i Kasą Krajową ustanie, ponieważ przepis określający podstawę kompetencji nadzorczych
KNF nad systemem SKOK utraci moc obowiązującą. Zakresowa formuła wyroku odnosi się m.in. do konieczności zróżnicowania środków
nadzoru oraz wyodrębnienia dwóch kategorii kas, co może zostać zrealizowane tylko przez odpowiednią interwencję ustawodawczą.
3. Analiza zgodności art. 10 ustawy o skok
3.1. We wniosku z 27 lipca 2012 r. grupa posłów uznała, że art. 10 ust. 1 ustawy o skok „w zakresie w jakim wymaga istnienia
pomiędzy członkami kasy, będącymi osobami fizycznymi, istnienia więzi [o] charakterze zawodowym lub organizacyjnym”, jest
niezgodny z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 2 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zakwestionowany przepis, włącznie z nieobjętym zaskarżeniem ustępem 2, stanowi, że: „1. Członkami kasy mogą być osoby fizyczne
połączone więzią o charakterze zawodowym lub organizacyjnym, a w szczególności: 1) pracownicy zatrudnieni w jednym lub kilku
zakładach pracy; 2) osoby należące do tej samej organizacji społecznej lub zawodowej. 2. Członkami kasy mogą być także – działające
wśród członków, o których mowa w ust. 1 – organizacje pozarządowe w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003
r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536, z późn. zm.), jednostki organizacyjne
kościołów i związków wyznaniowych posiadające osobowość prawną, spółdzielnie, związki zawodowe oraz wspólnoty mieszkaniowe”.
Z kolei zgodnie z art. 11 ustawy o skok, „[u]stanie więzi, o której mowa w art. 10, stanowi przyczynę wykreślenia członka
kasy, chyba że statut stanowi inaczej”.
3.2. Według wnioskodawcy, art. 10 ust. 1 ustawy o skok w zakresie, w jakim wymaga, aby między członkami kasy, będącymi osobami
fizycznymi, istniała więź o charakterze zawodowym lub organizacyjnym, jest niezgodny z zasadą subsydiarności i zasadą poprawnej
legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji, ponieważ „[o]graniczenie swobody przystępowania do spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych
poprzez wprowadzenie obowiązku istnienia opisanej wyżej więzi nie jest konieczne, ani uzasadnione”. Wnioskodawca wyjaśnił,
że w panujących warunkach konkurencji na rynku usług finansowych, gdy przesłanką rozwoju instytucji kredytowych jest ich integracja
oraz dywersyfikacja grona deponentów i kredytobiorców, „wymaganie istnienia wspólnej więzi między członkami spółdzielczej
kasy oszczędnościowo-kredytowej nie tylko utraciło swoje pozytywne znaczenie dla stabilności finansowej kas, ale przeciwnie
staje się hamulcem ich rozwoju”.
Zdaniem wnioskodawcy, art. 10 ust. 1 ustawy o skok jest niezgodny także z art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ niezasadnie
ogranicza swobodę „spółdzielczego współdziałania członków spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, w tym korzystających
z jej usług przedsiębiorców”. Uzasadnienia nie ma ponadto ograniczenie możliwości założenia kasy tylko przez zamknięte grono
osób połączonych więzią o charakterze zawodowym lub organizacyjnym. Wnioskodawca podkreślił, że art. 10 ust. 1 ustawy o skok
wyklucza zarazem możliwość przystępowania do kasy osób, które nie są połączone taką więzią z dotychczasowymi członkami kasy,
przez co SKOK mogą świadczyć usługi kredytowo-depozytowe tylko dla części potencjalnych klientów. Celowość utrzymania w ustawie
o skok wymogu określonych więzi między członkami kasy – w ocenie wnioskodawcy – straciła na znaczeniu w momencie, gdy ustawodawca
wprowadził państwowy nadzór finansowy nad kasami. W związku z tą administracyjną uciążliwością kasy powinny, niejako w zamian,
mieć szersze możliwości działania, w tym dogodniejszy dostęp do nowych klientów.
Wnioskodawca stwierdził, że art. 10 ust. 1 ustawy o skok jest niezgodny z art. 32 ust. 2 Konstytucji, gdyż stawia kasy oraz
osoby zamierzające skorzystać z ich usług „w pozycji istotnie gorszej niż banki spółdzielcze i inne banki oraz ich klientów,
a także w pozycji istotnie gorszej niż wszystkie inne spółdzielnie i ich członków”.
Wreszcie art. 10 ust. 1 ustawy o skok – w przekonaniu wnioskodawcy – jest niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust.
3 Konstytucji. Spółdzielnia jest szczególnym zrzeszeniem, którego organizacja musi uwzględniać naczelną zasadę otwartego członkostwa.
Ograniczenie wolności przystępowania do kas przez narzucenie warunku, że członków zrzeszenia musi łączyć więź o charakterze
zawodowym lub organizacyjnym (tzn. wyłączenie zasady otwartego członkostwa), jest ograniczeniem wolności zrzeszania się, które
nie jest konieczne w demokratycznym państwie prawnym i nie zmierza do zapewnienia ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego,
ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ustawodawca nie powinien był wkraczać
w autonomię spółdzielni i narzucać jej warunków członkostwa.
3.3. Trybunał uznał, że część zarzutów sformułowanych w stosunku do art. 10 ust. 1 ustawy o skok nie może zostać rozpatrzona
merytorycznie. Z powodów, które Trybunał omówił szerzej w części III, pkt 1.5 uzasadnienia, postępowanie zostało częściowo
umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W szczególności argumentacja odwołująca się do art. 2 Konstytucji
stała się ostatecznie polemiką z decyzją ustawodawcy oraz postulatem de lege ferenda. Z kolei nawiązanie do art. 32 ust. 2 Konstytucji nie pozwalało zrekonstruować choćby w minimalnym stopniu podstawy twierdzenia
wnioskodawcy – przede wszystkim nie zostały wskazane kryteria wyodrębnienia podmiotów podobnych.
Niezależnie od tego, zarzuty wnioskodawcy dotyczące naruszenia autonomii spółdzielni zostały rozważone w toku analizy art.
10 ust. 1 ustawy o skok w kontekście wolności zrzeszania się i wolności działalności gospodarczej.
3.4. Artykuł 10 ustawy o skok określa jeden z warunków członkostwa w kasie. Przepis dotyczy wszystkich osób, które ubiegają
się o członkostwo, w szczególności ma zastosowanie do założycieli kasy oraz osób, które chcą do niej przystąpić, i z wyjątkiem
sytuacji wskazanej w art. 11 ustawy o skok – przesądza, że przesłanka istnienia określonej więzi między członkami kasy ma
charakter trwały (nie może ustać w trakcie członkostwa w kasie). Wyjątkowym unormowaniem jest art. 74g ustawy o skok, który
wyłącza stosowanie przywołanych powyżej art. 10 i art. 11 ustawy o skok w wypadku podjęcia przez KNF decyzji o połączeniu
kas, przejęciu kasy albo przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy. W zakresie nieuregulowanym w
art. 10 ustawy o skok do nabycia członkostwa w kasie mają zastosowanie przepisy prawa spółdzielczego (m.in. art. 15 i n. w
związku z art. 2 ustawy o skok).
Artykuł 10 ust. 1 ustawy o skok jest powtórzeniem poprzednio obowiązującego art. 6 ustawy o skok z 1995 r. Novum normatywnym
jest natomiast obowiązujący obecnie ust. 2 art. 10 ustawy o skok, który poszerza katalog podmiotów mogących być członkami
kas o wymienione w ustawie podmioty zbiorowe, działające wśród członków kas będących osobami fizycznymi, które są połączone
więzią zawodową lub organizacyjną (chodzi o wymienione w ustawie o skok: organizacje pozarządowe, jednostki organizacyjne
kościołów i związków wyznaniowych mające osobowość prawną, spółdzielnie, związki zawodowe oraz wspólnoty mieszkaniowe).
3.5. Ani ustawa o skok, ani poprzednio obowiązująca ustawa o skok z 1995 r. nie definiowały wprost pojęcia „więź o charakterze
zawodowym lub organizacyjnym”. Wiadomo jednak, że konieczność istnienia takich więzi została przewidziana w stosunku do „pracowników
zatrudnionych w jednym lub kilku zakładach pracy” oraz „osób należących do tej samej organizacji społecznej lub zawodowej”
(art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o skok). Jest to – jak podkreśla się w piśmiennictwie – stosunkowo wąskie ujęcie, które wynika
z założeń dotyczących funkcji unii kredytowych jako samorządnych organizacji samopomocowych, które kierują swoje usługi finansowe
do relatywnie niewielkiej liczby osób żyjących i pracujących na ściśle określonym obszarze lub w bliskich relacjach społecznych,
religijnych bądź zawodowych (w tzw. zamkniętych środowiskach); w takich warunkach członkowie kas najczęściej znają się, a
przynajmniej nie są dla siebie całkiem anonimowi. Ustawodawca ma względnie szeroką swobodę regulowania charakteru i intensywności
związków między członkami kas – jest to jeden z elementów, za pomocą którego determinuje się zadania i pozycję kas na rynku
usług finansowych. Istotne jest także to, że więź między członkami kasy musi wynikać z innej okoliczności niż sama przynależność
do niej albo zamiar takiej przynależności (zob. np. A. Jedliński, Członkostwo w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej, Warszawa 2002, s. 65 i n.; P. Zakrzewski, [w:] A. Herbet, Sz. Pawłowski, P. Zakrzewski, Spółdzielcze kasy..., s. 133 i n.). Istnienie więzi, o których mowa w ustawie, jest weryfikowane przez sąd rejestrowy na etapie tworzenia kasy.
Zamknięty krąg osób, które ze względu na istnienie określonej więzi między nimi mogą zostać członkami unii kredytowej, jest
określany niekiedy jako „pole członkostwa” (ang. field of membership).
3.6. Trybunał przyjął, że wymóg istnienia wspólnych więzi społecznych między członkami kas odróżnia je – z jednej strony –
od innych instytucji finansowych, z drugiej zaś – od innych spółdzielni. Wprawdzie dynamiczny rozwój kas spowodował, że powstały
SKOK o zasięgu ogólnopolskim, a więzi między członkami kas w wielu wypadkach przybrały jedynie formalny wymiar, jednak nie
można pomijać, że prawne uwarunkowanie członkostwa w kasach ma racjonalne podstawy i nie jest arbitralną decyzją ustawodawcy.
Zaskarżony art. 10 ust. 1 ustawy o skok ma przede wszystkim funkcję ochronną i jak szereg innych przepisów ustawy o skok odwołuje
się do konsekwencji spółdzielczego oraz samopomocowego charakteru kas. Założenie o samopomocowym charakterze kas i wzajemnym
kredytowaniu się ich członków ze zgromadzonego kapitału oczywiście może zostać w przyszłości odrzucone lub zmodyfikowane przez
ustawodawcę, który jest władny uchwalić przepisy przewidujące odmienny paradygmat organizacji i funkcjonowania SKOK, np. zbliżający
ich status do instytucji bankowych nastawionych na generowanie zysku i świadczących usługi finansowe bez podmiotowych ograniczeń.
De lege lata jednak kasy prowadzą działalność wyłącznie na rzecz swoich członków, których musi łączyć wspólna więź społeczna, przez co
tworzą oni swego rodzaju obywatelską wspólnotę. Więzi między członkami kasy mają wpływać na obniżenie kosztów jej działalności
oraz zwiększać bezpieczeństwo finansowe kasy. Zamysł ten, przy właściwie stosowanej regulacji ograniczającej pole członkostwa,
nie jest bezpodstawny. Dzięki obniżeniu kosztów działalności za pomocą takich właśnie odformalizowanych, „miękkich” mechanizmów
nawiązujących do różnego rodzaju społecznych więzi między członkami kasy, którzy są jednocześnie jej klientami, kasa może
oferować tańsze pożyczki i korzystnie oprocentowane lokaty.
Trybunał miał świadomość idealizacyjnego charakteru powyższych założeń, które powodowały ustawodawcą, i dawał temu wyraz w
swoich wcześniejszych orzeczeniach. Wskazywał w nich m.in., że: „[k]asy miały funkcjonować jako instytucje wzajemnego finansowania
(kredytu wzajemnego) członków, a ograniczenie zasady powszechności członkostwa w spółdzielni do osób połączonych określoną
w ustawie więzią było uzasadnione celem w postaci zmniejszenia kosztów działania, w tym kosztów badania zdolności kredytowej
osób ubiegających się o kredyt, minimalizacji ryzyka kredytowego i uproszczenia działań zmierzających do odzyskania, w przewidzianych
terminach, środków zaangażowanych w kredyty i pożyczki. W ostatnich latach uległo to jednak znaczącej zmianie (...). [U]kierunkowanie
kas na rozwój skali działalności i zaangażowanie w działalność konkurencyjną wobec banków spowodowały, że kasy zamiast koncentrować
się na działaniach mających na celu zaspokajanie potrzeb swoich członków, zaczęły poszukiwać członków, których interesy mogłyby
zaspokoić. W efekcie spowodowało to sytuację, w której pomimo ustawowych ograniczeń dotyczących możliwości przystępowania
do kas, mają one w praktyce charakter otwarty, m.in. przez liberalizację warunków formalnych” (wyrok TK z 18 lutego 2014 r.,
sygn. U 2/12).
Obecna praktyka działania kas nie osłabia jednak wniosku, że ustawodawca jest konstytucyjnie legitymizowany, aby dążyć do
wykreowania takiego ustroju kas, który będzie uwzględniał pierwotną ideę SKOK jako organizacji samopomocowych, niemających
celów komercyjnych, o limitowanym polu członkostwa oraz funkcjonujących na zasadach samorządnego i autonomicznego zrzeszenia
także dzięki bezpośredniemu zaangażowaniu swoich członków. Takie podejście znaczy, że w konsekwencji musi dojść do ograniczenia
kręgu klientów kasy, ponieważ nie wszyscy potencjalni konsumenci usług finansowych SKOK będą spełniali warunek istnienia określonych
więzi społecznych. Taka ingerencja ustawodawcy w wolność zrzeszania się w SKOK mieści się jednak w dopuszczalnych ramach konstytucyjnych.
W tym kontekście Trybunał nie podzielił także obaw wnioskodawcy, że utrzymanie warunku więzi o charakterze zawodowym lub organizacyjnym
między członkami kas jest sprzeczne z art. 20 i art. 22 Konstytucji. Podmiotowe ograniczenie wolności działalności gospodarczej
kas odpowiada modelowi ustrojowemu kas, który został przyjęty w polskim systemie prawnym, i niewątpliwie może spełniać pozytywne
funkcje ochronne – jest przydatne do osiągnięcia założonego celu i nie jest nadmiernie uciążliwe, aczkolwiek bez wątpienia
zmienia warunki prowadzenia działalności gospodarczej przez kasy. W szczególności ustanowienie państwowego nadzoru finansowego
nad systemem SKOK nie ma w tym wypadku ważącego znaczenia. Czym innym są publicznoprawne zewnętrzne mechanizmy kontroli i
korygowania bieżącej działalności kas przez KNF, choćby nawet miały ostatecznie ten sam zamysł, tzn. bezpieczeństwo kapitału
członków kas i stabilność systemu SKOK, czym innym zaś takie ułożenie wewnętrznych relacji między członkami kasy i jej organizacji,
aby wesprzeć bezpieczną realizację celów kasy i ochronę indywidualnych interesów jej członków. Instrumenty te działają niezależnie
od siebie, a ich jednoczesne obowiązywanie ani nie wyklucza się, ani nie jest irracjonalne. Natomiast odpowiedź na pytanie,
czy jest zasadne, aby w warunkach, gdy działalność kas podlega nadzorowi KNF, utrzymywać nadal obostrzenia odnośnie do członkostwa
w kasie, w istocie nie należy do Trybunału. Jest to zagadnienie z zakresu polityki stanowienia prawa, którą – w granicach
norm konstytucyjnych – prowadzi ustawodawca, realizując założone strategie gospodarcze i społeczne. Jak już wspomniano, teoretycznie
możliwe są różne modele ustrojowe kas, i każdy z nich, pod pewnymi warunkami, może spełniać wymogi konstytucyjne.
3.7. Dostrzegając rozdźwięk między obowiązującym stanem prawnym a praktyką działania kas, Trybunał podtrzymał także swój pogląd,
wyrażony m.in. w wyroku z 12 stycznia 2012 r. (sygn. Kp 10/09), że więzi między członkami kasy muszą istnieć realnie; nie
mogą sprowadzać się „do wypełnienia deklaracji o przystąpieniu do kasy” (zob. też podobnie wyrok TK z 24 marca 2009 r., sygn.
K 53/07). Dlatego wymóg ten nie może być traktowany jako przejaw jedynie zdroworozsądkowej reguły, że organizacja kas powinna
sprzyjać ostrożnemu i bezpiecznemu zarządzaniu środkami pieniężnymi, którą ewentualnie można zastąpić lub zrekompensować inną
instytucją prawną, mającą podobne cele (np. nadzorem finansowym państwa). Istnienie więzi między członkami kasy ma głębszy
wymiar i wykracza poza ich koincydencje dla wolności działalności gospodarczej kas czy nawet wolności zrzeszania się w nich.
Ich źródeł należy upatrywać w pierwotnych cechach unii kredytowych, czyli aksjologii funkcjonowania kas, która jest charakterystyczna
dla modelu przyjętego w Polsce, wyrastających z idei samopomocy finansowej, wzajemnego wspierania się przez osoby tworzące
zrzeszenie, kształtowania postaw obywatelskich oraz dbałości o sprawy wspólne (por. też A. Herbet, op. cit., s. 3). Z tej perspektywy forma prawna spółdzielni stanowi tylko środek realizacji tych idei, zaś ustawodawca jest uprawniony,
aby idee te akcentować w przepisach kreujących podstawy prawne członkostwa, organizacji i działania kas.
3.8. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał stwierdził, że art. 10 ust. 1 ustawy o skok jest zgodny z art. 20, art. 22 i art.
58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
4. Analiza zgodności art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok
4.1. We wniosku z 27 lipca 2012 r. grupa posłów uznała, że wątpliwości konstytucyjne budzi zespół przepisów, które przewidują
zatwierdzenie statutu oraz zmian statutu Kasy Krajowej przez KNF. Według wnioskodawcy art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok jest
niezgodny z art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zgodnie z zaskarżonym przepisem: „2. Zmiana statutu Kasy Krajowej wymaga zatwierdzenia przez Komisję Nadzoru Finansowego.
3. Komisja Nadzoru Finansowego odmawia zatwierdzenia zmiany statutu Kasy Krajowej, jeżeli zmiana ta mogłaby prowadzić do naruszenia
przepisów prawa, bezpieczeństwa środków gromadzonych w kasach lub bezpieczeństwa lokat kas gromadzonych przez Kasę Krajową”.
4.2. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok, dotyczący obowiązku zatwierdzenia zmiany statutu Kasy Krajowej
przez KNF, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (z zasadami minimalizacji ingerencji prawodawczej oraz zaufania obywatela do
państwa i stanowionego przez nie prawa), ponieważ każda zmiana statutu Kasy Krajowej wymaga zatwierdzenia przez KNF. Przepis
wyłącza możliwość dokonywania zmian w statucie przez członków Kasy Krajowej bez zgody KNF, „pozwalając przy tym na dowolną
odmowę zatwierdzenia przez KNF zmiany statutu Kasy Krajowej”. Ingerencja ustawodawcy została uznana przez wnioskodawcę za
nadmierną i nieuzasadnioną – nie było „społecznej potrzeby zmiany poprzedniej regulacji”, gdy zmiany statutu Kasy Krajowej
były oceniane przez sąd rejestrowy.
W opinii wnioskodawcy, zakwestionowany przepis pozostawił KNF zbyt szeroki margines ingerencji w sprawy wewnętrzne Kasy Krajowej.
Po pierwsze, KNF ma zatwierdzać wszystkie zmiany statutu Kasy Krajowej, po drugie zaś – „przesłanką odmowy jest nie tylko
niezgodność postanowienia statutu z prawem, ale także sytuacja, w której zmiana taka mogłaby tylko prowadzić do takiego naruszenia”.
Podobnie przesłanką odmowy zatwierdzenia statutu może być samo zagrożenie bezpieczeństwa środków gromadzonych w kasie lub
Kasie Krajowej. Budzi to – zdaniem wnioskodawcy – wątpliwości w świetle art. 7 Konstytucji.
Kolejny zarzut wysunięty wobec art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok odnosił się do wolności prowadzenia działalności gospodarczej
przez Kasę Krajową. W przekonaniu wnioskodawcy, zaskarżony przepis radykalnie ograniczył swobodę działalności gospodarczej
Kasy Krajowej, czyniąc to bez żadnego uzasadnienia. Możliwość kształtowania statutu przez Kasę Krajową, stosownie do zmieniającego
się otoczenia rynkowego, prawnego i społecznego, warunków konkurencji, rozwoju technicznego i ekonomicznego, jest chroniona
przez art. 20 i art. 22 Konstytucji. „[Z]ahamowanie swobody dokonywania zmian umowy założycielskiej Kasy Krajowej stanowi
istotną przeszkodę w jej rozwoju i sprostaniu przez nią wymaganiom konkurencji na rynku, godzi więc w istotę wolności gospodarowania;
nie znajduje zaś uzasadnienia w konieczności ochrony ważnego interesu publicznego”.
Artykuł 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje Kasę Krajową względem innych
spółdzielni i banków; jedynie Kasa Krajowa (nie licząc kas) musi mieć zatwierdzane zmiany statutu przez KNF.
Wnioskodawca stwierdził również, że art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok jest niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust.
3 Konstytucji. Ograniczenie autonomii wewnętrznej Kasy Krajowej, tj. swobody kształtowania umowy założycielskiej przez członków
spółdzielni, godzi w wolność zrzeszania się Kasy Krajowej. Nadmiernym ograniczeniem wolności zrzeszania się jest poddanie
kontroli każdej zmiany statutu Kasy Krajowej przez KNF, niezależnie od jej wpływu na bezpieczeństwo finansowe systemu SKOK.
4.3. Wnioskodawca przedstawił dwa odrębne problemy prawne, które – jego zdaniem – wynikają z art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok.
Pierwszy można sprowadzić do wątpliwości, czy regulacja przewidująca zatwierdzenie zmiany statutu Kasy Krajowej jest dopuszczalnym
środkiem nadzoru KNF, w szczególności czy nie ogranicza nadmiernie wolności zrzeszania się oraz możliwości prowadzenia działalności
gospodarczej przez Kasę Krajową. Drugim problemem jest pytanie o zakres przedmiotowy kontroli zmiany statutu Kasy Krajowej
przez KNF.
Trybunał przyjął, że adekwatnymi wzorcami kontroli są w tym kontekście art. 20, art. 22 i art. 58 ust. 1 w związku z art.
31 ust. 3 Konstytucji. Postępowanie w stosunku do zarzutów odwołujących się do pozostałych przepisów Konstytucji wskazanych
przez wnioskodawcę zostało umorzone z powodów opisanych wcześniej w części III, pkt 1.5 uzasadnienia – ze względu na niedopuszczalność
wydania wyroku. Co do istoty jednak argumenty podniesione przez wnioskodawcę z perspektywy art. 2 i art. 7 Konstytucji, które
nawiązywały do problematyki ingerencji ustawodawcy w autonomię organizacyjną spółdzielni, zostały omówione podczas analizy
zgodności zaskarżonych przepisów z art. 20, art. 22 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
4.4. Zgodnie z art. 2 prawa spółdzielczego w związku z art. 2 ustawy o skok Kasa Krajowa prowadzi działalność na podstawie
ustaw oraz zarejestrowanego statutu. Zasada ta jest, mutatis mutandis, odpowiednikiem ogólnej normy z art. 35 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze
zm.; dalej: k.c.), w myśl której: „Powstanie, ustrój i ustanie osób prawnych określają właściwe przepisy; w wypadkach i w
zakresie w przepisach tych przewidzianych organizację i sposób działania osoby prawnej reguluje także jej statut”.
W piśmiennictwie toczy się dyskusja na temat charakteru prawnego statutu spółdzielni, z pewną przewagą stanowiska optującego
za jego umownym rodowodem jako wielostronnej umowy obligacyjnej między założycielami spółdzielni (zob., zamiast wielu, A.
Herbet, op. cit., s. 82 i n., oraz przywołaną tam literaturę przedmiotu). Niezależnie jednak od rozstrzygnięcia tego teoretycznego dylematu,
jest bezsporne, że statut stanowi podstawę funkcjonowania i ustroju spółdzielni oraz jest wyznacznikiem zasadniczych stosunków
prawnych powstających w jej ramach. Innymi słowy, statut pełni funkcję kreacyjną (tzw. umowy założycielskiej), organizacyjną
i zobowiązaniową.
Zakres i treść obligatoryjnych oraz fakultatywnych postanowień statutu Kasy Krajowej wyznaczają przepisy prawa spółdzielczego
oraz ustawy o skok (zob. np. art. 5 § 1 prawa spółdzielczego w związku z art. 2 ustawy o skok oraz art. 53 ust. 1 ustawy o
skok). Pośród nich znajdują się także te, które są istotne z perspektywy zadań KNF, tzn. postanowienia odnoszące się do gospodarki
finansowej Kasy Krajowej. Chodzi m.in. o regulacje dotyczące: wysokości wpisowego, wysokości jednego udziału oraz minimalnej
liczby udziałów, które jest obowiązany zadeklarować członek Kasy Krajowej (art. 45 ust. 2 ustawy o skok), zasad gospodarowania
funduszami Kasy Krajowej (art. 54 ust. 2 ustawy o skok), szczegółowych zasad tworzenia funduszu stabilizacyjnego Kasy Krajowej
i jego przeznaczenia (art. 55 ust. 2 ustawy o skok), zasad funkcjonowania kontroli wewnętrznej oraz szczegółowych zasad gospodarki
finansowej w Kasie Krajowej (art. 53 ust. 1 ustawy o skok).
4.5. Przez zmianę statutu Kasy Krajowej należy rozumieć modyfikację jej pierwotnego tekstu. Zmiana statutu spółdzielni wymaga
uchwały walnego zgromadzenia podjętej większością 2/3 głosów. Zarząd jest obowiązany uchwałę o zmianie statutu zgłosić w ciągu
trzydziestu dni od daty jej podjęcia do sądu rejestrowego, załączając dwa odpisy protokołu walnego zgromadzenia. Zmiana statutu
nie wywołuje skutków prawnych przed jej wpisaniem do Krajowego Rejestru Sądowego (art. 12a prawa spółdzielczego w związku
z art. 2 ustawy o skok).
Niezależnie od kontroli sprawowanej przez sąd rejestrowy, zmiana statutu Kasy Krajowej wymaga zatwierdzenia przez KNF, który
odmawia tego, jeżeli zmiana prowadzi do naruszenia przepisów prawa, bezpieczeństwa gromadzonych w kasie środków lub bezpieczeństwa
lokat kas gromadzonych przez Kasę Krajową (art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok). Rozstrzygnięcia KNF zapadają w formie decyzji
administracyjnej, która może być zaskarżona zgodnie z zasadami procedury administracyjnej (w postępowaniu przed KNF stronie
niezadowolonej z decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; odpowiednie zastosowanie ma art. 127 § 3 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.).
4.6. Jak już wspomniano, KNF odmawia zatwierdzenia zmiany statutu, jeżeli zmiana ta mogłaby prowadzić do „naruszenia przepisów
prawa, bezpieczeństwa środków gromadzonych w kasach lub bezpieczeństwa lokat kas gromadzonych przez Kasę Krajową”.
Przesłanka „naruszenia przepisów prawa” jest pragmatycznie jasna. Chodzi o takie postanowienia zmiany statutu, które są niezgodne
z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Ze względu na to, że odmowa zatwierdzenia zmiany statutu Kasy Krajowej jest
ograniczeniem konstytucyjnych wolności, jej przesłanki powinny być interpretowane wąsko.
W wypadku Kasy Krajowej, KNF bada, czy zmiana statutu „mogłaby prowadzić do naruszenia (...) bezpieczeństwa środków gromadzonych
w kasach lub bezpieczeństwa lokat kas gromadzonych przez Kasę Krajową” (art. 53 ust. 3 ustawy o skok). Ustawodawca założył
trafnie, że mogą wystąpić sytuacje, gdy zamierzona lub prowadzona działalność Kasy Krajowej będzie wprawdzie legalna, lecz
nie będzie gwarantować bezpieczeństwa zgromadzonych środków. Chodzi zatem o ekonomiczną ocenę planów inwestycyjnych, finansowych
oraz płynących z nich szans i zagrożeń oszczędności członków kas, środków przekazanych do Kasy Krajowej oraz stabilności finansowej
całego systemu SKOK. Prawidłowość (legalność) oceny KNF podlega kontroli sądów administracyjnych.
Trybunał zgodził się w tym kontekście ze stanowiskiem Marszałka Sejmu, że ze względu na złożoność materii, jaką są mechanizmy
działania rynków finansowych, ustawodawca może być zmuszony do stosowania pojęć ogólnych, umożliwiających organowi nadzoru
efektywne wykonywanie jego funkcji. Zasadne jest także zapewnienie KNF pewnego zakresu swobodnego uznania administracyjnego
(pozostającego pod kontrolą sądów administracyjnych), pozwalającego na elastyczne reagowanie na zjawiska zachodzące na dynamicznym
i zmiennym ze swej natury rynku usług finansowych. Część uprawnień KNF ma swego rodzaju charakter prognostyczny, odwołuje
się do „zamierzonej działalności” lub możliwości zaistnienia określonych negatywnych zachowań Kasy Krajowej. Nie znaczy to
jednak, że organ nadzoru może poprzestać na odnotowaniu jedynie ryzyka wystąpienia sytuacji potencjalne negatywnych, kierując
się supozycjami bądź intuicją – KNF musi wykazać bezpośrednie i realne zagrożenie naruszeń prawa lub bezpieczeństwa środków
zdeponowanych w SKOK spowodowane postanowieniami statutu Kasy Krajowej oraz starannie swoją ocenę uzasadnić.
4.7. Trybunał uznał, że art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok przyznaje KNF środek nadzoru, który wprawdzie ogranicza wolność działalności
gospodarczej, ale jest to jednak ograniczenie konstytucyjnie dopuszczalne, motywowane przede wszystkim znaczeniem postanowień
statutowych dla bezpieczeństwa finansowego SKOK oraz ochrony praw i wolności członków kas oraz kas jako takich (w relacjach
z Kasą Krajową). Statut Kasy Krajowej określa wiele ważnych elementów wpływających na gospodarkę finansową SKOK oraz sytuację
ekonomiczną członków kas (zob. wcześniej). Dlatego ustawodawca objął materię statutową nadzorem KNF, zakładając, że powinna
być przedmiotem zainteresowania państwowego nadzoru finansowego, jeszcze zanim zacznie wywoływać skutki prawne, tj. przed
wejściem w życie statutu lub zmiany statutu. Forma prawna działania KNF gwarantuje w tym wypadku weryfikację rozstrzygnięcia
i ocen organu nadzoru przed sądami administracyjnymi; podmiot niezadowolony z decyzji administracyjnej KNF może chronić swoje
interesy prawne na zasadach ogólnych.
Ustanowienie kontroli zmiany statutu Kasy Krajowej przez KNF było zatem efektywnym i racjonalnym środkiem działania, adekwatnym
do funkcji prawnej statutu i doniosłości jego treści dla stosunków wewnętrznych i zewnętrznych spółdzielni, a co za tym idzie
było także środkiem przydatnym i koniecznym do zrealizowania założonego celu prawodawczego. Nie mogło być także ocenione jako
nadmiernie uciążliwe z punktu widzenia SKOK – mieściło się w typowym instrumentarium organu państwa odpowiedzialnego za publicznoprawny
nadzór nad rynkiem finansowym (zob. np. art. 34 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe, Dz. U. z 2015 r. poz. 128,
dalej: prawo bankowe, dotyczący zatwierdzenia przez KNF statutu banku i zezwolenia KNF na zmianę statutu banku). Z kolei uprzednia
kontrola zmiany statutu przez KNF ma tę zaletę, że za jej pomocą można skutecznie zapobiegać negatywnym zjawiskom i eliminować
zagrożenia porządku prawnego oraz bezpieczeństwa rynków finansowych, zanim wywołają skutki prawne.
4.8. Zakres kontroli sprawowanej przez KNF obejmuje całokształt postanowień zmiany statutu Kasy Krajowej relewantnych z punktu
widzenia wskazanych w art. 53 ust. 3 ustawy o skok wartości. Trybunał skonstatował, że zarzuty wnioskodawcy sugerujące, że
KNF nie powinien kontrolować całej zmiany statutu Kasy Krajowej, ale jej wybrane aspekty związane z – mówiąc w pewnym uproszczeniu
– gospodarką finansową SKOK i bezpieczeństwem zgromadzonego w nich kapitału, opierają się na swoistym nieporozumieniu.
KNF analizuje cały dokument (zmianę statutu) i według kryteriów wskazanych w ustawie, odwołujących się do możliwości naruszenia
przez działalność Kasy Krajowej przepisów prawa lub bezpieczeństwa gromadzonych środków, ocenia poszczególne postanowienia
statutowe. W tym sensie KNF ostatecznie może władczo wpłynąć na kształt statutu tylko w tych punktach, które godzą w ustawowe
kryteria oceny, będące punktem odniesienia analizy. Takie podejście jest zbieżne z właściwością rzeczową KNF, która jest organem
wyspecjalizowanym i merytorycznie kompetentnym jedynie w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym. Nietrafne jest natomiast
stanowisko wnioskodawcy, że KNF powinien kontrolować materiał wstępnie wyselekcjonowany przez – jak się wydaje – samą Kasę
Krajową, nominalnie dotyczący gospodarki finansowej Kasy Krajowej oraz bezpieczeństwa powierzonych jej środków, ale z wyłączeniem
innych zagadnień uregulowanych w zmianie statutu. Należy przyjąć, że to jednak KNF jako organ państwowego nadzoru finansowego
musi decydować, które regulacje zmiany statutu są istotne z perspektywy jego ustawowych obowiązków, w szczególności które
wpływają na działalność finansową SKOK wprost, a które pośrednio, np. przez zmianę interpretacji, dyrektywy kolizyjne czy
kontekst normatywny.
4.9. Trybunał uznał, że Kasa Krajowa nie korzysta z ochrony prawnej wynikającej z konstytucyjnej wolności zrzeszania się.
Kasa Krajowa jest spółdzielnią osób prawnych, jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną i ustawowo zdefiniowane
zadania związane z funkcjonowaniem systemu SKOK. Zrzesza ona kasy na zasadach obligatoryjności i wyłączności. Zgodnie z art.
41 ust. 2 ustawy o skok: „Kasy zrzeszają się w Kasie Krajowej. Członkami Kasy Krajowej są wyłącznie kasy”.
Celem działalności Kasy Krajowej jest zapewnienie stabilności finansowej kas, a w szczególności udzielanie kasom wsparcia
finansowego ze środków funduszu stabilizacyjnego, oraz sprawowanie kontroli nad kasami dla zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych
w nich oszczędności oraz zgodności działalności kas z przepisami prawa. Jednocześnie Kasa Krajowa wykonuje wobec swoich członków
funkcje związku rewizyjnego oraz świadczy na ich rzecz usługi (zob. art. 42 i n. ustawy o skok).
Podstawą prawną wyodrębnienia i funkcjonowania Kasy Krajowej jest ustawa o skok. Kasa Krajowa nie może zostać zniesiona, przekształcona
w inną jednostkę organizacyjną czy podzielona, jak również nie można ogłosić jej upadłości, zmodyfikować statusu prawnego
i celów ustrojowych bez zmiany ustawy. Istnienie Kasy Krajowej jest konieczne prawnie tak długo, jak długo działa chociaż
jedna kasa, która podlega w niej zrzeszeniu.
W piśmiennictwie odnotowuje się, że z chwilą wpisu do rejestru przedsiębiorców między Kasą Krajową a nowo utworzoną kasą powstaje
ex lege (na mocy art. 41 ust. 2 ustawy o skok) dwustronnie zobowiązujący stosunek prawny, którego treścią jest zawarcie umowy o przystąpienie
do Kasy Krajowej. Członkostwo w Kasie Krajowej następuje na podstawie umowy przystąpienia – przyjęcia. Obligatoryjność zrzeszenia
się kasy w Kasie Krajowej oraz obowiązek przyjęcia przez Kasę Krajową kasy stanową wyjątki od charakterystycznej dla prawa
spółdzielczego zasady dobrowolności członkostwa w spółdzielni (zob. A. Herbet, op. cit., s. 275-276, i przywołane tam piśmiennictwo).
Zważywszy powyższe uwagi, Trybunał ocenił, że art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok, dotyczący Kasy Krajowej, nie może zostać poddany
analizie z perspektywy wolności zrzeszania się, ponieważ przedmiot ochrony art. 58 ust. 1 Konstytucji nie obejmuje statusu
prawnego podmiotu, który zrzesza swoich członków na mocy ustawy, na zasadzie przynależności przymusowej i koniecznej. Pozycja
ustrojowa Kasy Krajowej wykracza w tym wypadku nawet poza charakterystykę organizacji monopolistycznej, jaką był np. Polski
Związek Działkowców (zob. wyrok TK z 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78) – de lege lata nie jest możliwe funkcjonowanie żadnej kasy niezrzeszonej w Kasie Krajowej. W konsekwencji Trybunał uznał, że art. 53 ust.
2 i 3 ustawy o skok nie jest niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
4.10. Podsumowując, Trybunał stwierdził, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej na skutek zatwierdzania zmiany
statutu Kasy Krajowej przez KNF było podyktowane ważnym interesem publicznym, który przejawiał się m.in. potrzebą ochrony
praw i wolności innych osób oraz bezpieczeństwem systemu SKOK. Dlatego Trybunał orzekł, że art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok
jest zgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
5. Analiza zgodności art. 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy o skok
5.1. We wniosku z 27 lipca 2012 r. grupa posłów zaskarżyła przepisy dotyczące zgody KNF na powołanie prezesa zarządu kasy
i członka zarządu Kasy Krajowej, tj. art. 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy o skok, z art. 2, art. 7, art. 9, art. 20, art.
22, art. 32, art. 42 ust. 3, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 91 ust. 3 Konstytucji (przy czym art. 20, art.
22 i art. 32 Konstytucji zostały wskazane jako wzorce kontroli art. 51 ust. 4 ustawy o skok w piśmie wnioskodawcy z 7 września
2012 r.).
Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o skok: „Komisja Nadzoru Finansowego może odmówić wyrażenia zgody na powołanie osoby, o której
mowa w ust. 1 [prezesa zarządu kasy], jeżeli: 1) jest prowadzone przeciwko niej postępowanie karne lub postępowanie w sprawie
o przestępstwo skarbowe; 2) była ona prawomocnie skazana za przestępstwo inne niż określone w ust. 2 pkt 1 [przestępstwo umyślne
lub przestępstwo skarbowe, z wyłączeniem przestępstw ściganych z oskarżenia prywatnego]”.
Z kolei w myśl art. 51 ust. 4 ustawy o skok: „Komisja Nadzoru Finansowego może odmówić wyrażenia zgody na powołanie członka
zarządu Kasy Krajowej, jeżeli: 1) jest prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne lub postępowanie w sprawie o przestępstwo
skarbowe; 2) był on prawomocnie skazany za przestępstwo inne niż określone w ust. 3 pkt 1 [przestępstwo umyślne lub przestępstwo
skarbowe]”.
5.2. Zdaniem wnioskodawcy, art. 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy o skok są niezgodne z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji zasadami
subsydiarności, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji. Grupa posłów stwierdziła,
że w trakcie postępowania legislacyjnego nie przedstawiono żadnych okoliczności, które uzasadniałyby tak głęboką ingerencję
ustawodawcy w swobodę kształtowania składu osobowego organów spółdzielni. Zaskarżone przepisy umożliwiły organowi władzy publicznej
„swobodne odmawianie prawa do wykonywania funkcji prezesa zarządu kasy wobec każdej osoby, w stosunku do której zostaną postawione
jakiekolwiek zarzuty (...)”. Brak sprecyzowania rodzajów czynów, które mogą uzasadniać odmowę powołania na stanowisko w spółdzielni
rażąco narusza zasadę poprawnej legislacji.
Według wnioskodawcy, art. 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy o skok naruszają art. 7 Konstytucji, ponieważ nie wyznaczają granic
działania KNF, która może podejmować decyzje uznaniowo i nadużywać swojej pozycji.
Podobnie art. 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy o skok są niezgodne z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ wbrew
dyrektywie bankowej nakazują KNF stosować środek nadzoru wobec kas, podczas gdy kasy tej dyrektywie nie podlegają.
Wnioskodawca stwierdził, że zakwestionowane przepisy naruszyły art. 20 i art. 22 Konstytucji, gdyż nadmiernie i arbitralnie
wkroczyły w sferę autonomii organizacyjnej spółdzielni i stanowią zbędne ograniczenie wolności działalności gospodarczej.
Ustawa o skok nie realizuje w tym zakresie żadnej wartości konstytucyjnej godnej ochrony.
Z kolei art. 32 Konstytucji został naruszony dlatego, że art. 21 ust. 3 ustawy o skok dyskryminuje kasy względem innych spółdzielni,
w których członkowie korzystają z całkowitej swobody powoływania prezesa zarządu spółdzielni.
W przekonaniu wnioskodawcy, zakwestionowane przepisy naruszają także zasadę domniemania niewinności wywodzoną z art. 42 ust.
3 Konstytucji, gdyż wprowadzają możliwość zastosowania przez organ władzy publicznej sankcji wobec obywatela, który nie naruszył
prawa, a jedynie zostały mu postawione zarzuty, które mogą następnie nie znaleźć potwierdzenia w toku postępowania, „albo
wobec którego został wniesiony prywatny akt oskarżenia, nawet jeśli obywatel ten zostanie następnie uniewinniony”. Pełnienie
funkcji prezesa zarządu kasy jest zadaniem, które wymaga wieloletniego przygotowania, niezbędnej wiedzy i doświadczenia, a
także zaufania członków spółdzielni; powołanie do pełnienia tej funkcji jest w wielu wypadkach ukoronowaniem kariery zawodowej
kandydata. Odmowa zgody na pełnienie tej funkcji ma doniosłe znaczenie dla sytuacji życiowej kandydata.
Artykuł 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy o skok naruszają wreszcie art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
ponieważ ograniczają swobodę kształtowania stosunków wewnętrznych zrzeszenia przez jego członków.
5.3. Trybunał uznał, że we wniosku z 27 lipca 2012 r. zostały sformułowane dwa zarzuty wobec art. 21 ust. 3 oraz art. 51 ust.
4 ustawy o skok. Pierwszy dotyczy naruszenia zasady domniemania niewinności (art. 42 ust. 3 Konstytucji), drugi – naruszenia
zasady autonomii organizacyjnej kas i Kasy Krajowej, co wnioskodawca powiązał z konstytucyjnymi wolnościami zrzeszania się
i działalności gospodarczej (art. 20, art. 22, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Choć zarzuty zostały
skierowane przeciwko dwóm odrębnym przepisom (art. 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4), w istocie została zakwestionowana jedna regulacja
merytoryczna. Oba przepisy określają warunki powoływania prezesa zarządu kasy oraz trzech członków zarządu Kasy Krajowej,
w tym jej prezesa.
W stosunku do pozostałych zarzutów wysuniętych przez wnioskodawcę postępowanie zostało umorzone z powodów opisanych wcześniej
w części III, pkt 1.5 uzasadnienia – ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
5.4. Zaskarżone art. 21 ust. 3 oraz art. 51 ust. 4 ustawy o skok są wzorowane na art. 22b ust. 5 prawa bankowego. Przepisy
te zapewniają wpływ KNF na wybór prezesa zarządu kasy oraz trzech członków zarządu Kasy Krajowej, w tym jej prezesa (zob.
art. 51 ust. 1 ustawy o skok), uzależniając powołanie na te funkcje przez radę nadzorczą od zgody państwowego organu nadzoru
finansowego. KNF wydaje w tej sprawie decyzje administracyjne (zob. art. 11 oraz art. 12 ust. 2a u.n.r.f.).
Artykuł 21 ust. 3 oraz art. 51 ust. 4 ustawy o skok wymieniają fakultatywne przesłanki odmowy wyrażenia zgody przez KNF na
powołanie prezesa zarządu kasy lub członków zarządu Kasy Krajowej. KNF dysponuje w tym zakresie pewnym luzem decyzyjnym, a
jej decyzja ma charakter uznaniowy.
KNF może odmówić wyrażenia zgody na powołanie danej osoby na stanowisko prezesa zarządu kasy ze względu na prowadzenie przeciwko
kandydatowi postępowania karnego lub postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe. Chodzi o postępowanie prowadzone przeciwko
osobie kandydata (w fazie in personam), a nie w sprawie, w której jest on potencjalnym podejrzanym. Wskazana przesłanka ziści się dopiero wówczas, kiedy kandydat,
po przedstawieniu zarzutów, ma w postępowaniu karnym lub karnoskarbowym formalny status podejrzanego (zob. art. 313 ustawy
z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego, Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.; dalej: k.p.k.). W piśmiennictwie odnotowuje
się, że zakres normowania przepisu został ujęty szeroko – teoretycznie obejmuje także postępowanie w sprawach ściganych z
oskarżenia prywatnego lub o przestępstwa nieumyślne (zob. np. A. Herbet, op. cit., s. 193 i n.).
Drugą przyczyną odmowy wyrażenia przez KNF zgody na powołanie danej osoby na stanowisko prezesa zarządu kasy może być prawomocne
skazanie za przestępstwo inne niż prowadzące do obligatoryjnej dyskwalifikacji kandydata, tj. przestępstwo umyślne lub przestępstwo
skarbowe (zob. art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o skok). Chodzi zatem o skazanie za przestępstwo nieumyślne oraz przestępstwo umyślne
ścigane z oskarżenia prywatnego. Przeciwko kandydatowi powinien zapaść prawomocny wyrok skazujący, od którego nie przysługują
mu zwyczajne środki zaskarżenia.
Co do istoty analogiczne rozwiązania zostały przyjęte w odniesieniu do Kasy Krajowej (zob. art. 51 ust. 4 ustawy o skok).
5.5. Zgodnie z art. 42 ust. 3 Konstytucji: „Każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym
wyrokiem sądu”. W nauce zwrócono uwagę, że unormowanie to jest przejawem konstytucjonalizacji zasad prawa karnego, od dawna
uznanych przez doktrynę i prawo międzynarodowe za kardynalne prawa człowieka. Domniemanie niewinności podniesione do rangi
zasady konstytucyjnej jest jednym z istotnych elementów wyznaczających pozycję jednostki w społeczeństwie oraz wobec władzy,
gwarantując mu odpowiednie traktowanie w sytuacji podejrzenia o popełnienie przestępstwa. Domniemanie to ściśle wiąże się
w myśl art. 30 Konstytucji z ochroną godności i wolności człowieka, traktowanych jako dobra przyrodzone i niezbywalne.
Zasada domniemania niewinności ma zastosowanie nie tylko w ramach procesu karnego sensu stricto i dotyczy m.in. różnego rodzaju postępowań dyscyplinarnych czy szerzej – represyjnych. Zasady ujęte w art. 42 Konstytucji
w postępowaniu dyscyplinarnym stosowane są jednak odpowiednio, a nie wprost, ponieważ nie można pomijać tego, że ich zasadniczą
rolą jest stworzenie oskarżonemu gwarancji w toku procesu karnego; w innego rodzaju postępowaniach represyjnych stosowanie
zasady domniemania niewinności (czy zasady nullum crimen sine lege) musi doznawać pewnych modyfikacji. W ogóle nie można natomiast odnosić art. 42 ust. 3 Konstytucji do procedur ustawowych,
których celem nie jest ustalanie naganności zachowania ludzkiego i wymierzanie represji. Taka właśnie sytuacja występuje na
gruncie art. 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy o skok.
5.6. KNF została wyposażona w różnego rodzaju środki działania służące nadzorowi nad rynkiem finansowym, które są adekwatne
do realizacji jej ustawowych celów. Wśród nich znajdują się również instrumenty polityki personalnej, takie jak np. możliwość
odmowy wyrażenia zgody na powołanie danej osoby do pełnienia funkcji w organach kasy lub Kasy Krajowej. Dlatego do obowiązków
KNF należy weryfikacja osób pretendujących do kluczowych stanowisk w kasie i Kasie Krajowej oraz akceptowanie takich kandydatów,
którzy dają najlepszą rękojmię prawidłowego wykonywania oczekujących ich zadań. W wielu wypadkach KNF musi dokonywać selekcji
kandydatów w celu ustalenia optymalnego składu zarządu. Odrzucenie przez KNF kandydatury określonej osoby, z jakiejkolwiek
przyczyny by nastąpiło, nie może być więc traktowane jako jej represjonowanie czy wymierzanie jej „sankcji” w rozumieniu art.
42 ust. 3 Konstytucji.
Kompetencje KNF określone w art. 21 ust. 3 oraz art. 51 ust. 4 ustawy o skok nie są równoznaczne z przyznaniem jej prawa stosowania
wobec kandydatów sankcji karnych, czy jakiejkolwiek innej formy represji. Ich celem nie jest napiętnowanie konkretnych osób,
lecz stworzenie gwarancji prawidłowego funkcjonowania systemu SKOK, co leży w interesie państwa i wszystkich jego obywateli.
Trybunał stwierdził, że zasada domniemania niewinności nie obejmuje problematyki nadzoru finansowego w analizowanym powyżej
kontekście (zob. też analogiczne ustalenia w stosunku do powoływania członków zarządu banku – wyrok TK z 29 stycznia 2002
r., sygn. K 19/01; zob. także postanowienie TK z 21 listopada 2000 r., sygn. K 4/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 299).
Jak już wielokrotnie podkreślano, działalność instytucji finansowych, w tym kas i Kasy Krajowej, ma istotne znaczenie dla
funkcjonowania gospodarki oraz praw i wolności innych osób (konsumentów usług finansowych), dlatego wymaga starannej regulacji
prawnej, zwłaszcza gdy chodzi o proces tworzenia tych instytucji. Tak zwane normy ostrożnościowe wobec kas i Kasy Krajowej
dotyczą różnych aspektów ich aktywności. Zakwestionowane przez grupę posłów przepisy są elementem takiej właśnie szerszej
regulacji prawnej służącej zapewnieniu właściwego poziomu merytorycznego i etycznego kadry zarządzającej SKOK (zob. też np.
art. 18 ust. 1 i 4, art. 21 ust. 2, art. 51 ust. 2 i 3 ustawy o skok). Mają one zapobiec włączeniu do władz kasy lub Kasy
Krajowej osób, na których ciąży choćby podejrzenie popełnienia czynu podlegającego odpowiedzialności karnej lub karnej skarbowej.
Przedmiot działalności SKOK i ryzyko, jakie jest z nią związane, wykluczają możliwość traktowania problematyki kryteriów doboru
kadry zarządzającej wyłącznie w kategoriach wewnętrznych (prywatnych) spraw spółdzielni.
5.7. W wyroku z 29 stycznia 2002 r. (sygn. K 19/01), analizując zbliżoną regulację prawną dotyczącą powoływania członków zarządu
banku, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że automatyczne odrzucanie przez KNF kandydatów, przeciwko którym toczy się postępowanie
karne lub karne skarbowe, a zatem przypisanie ujemnych konsekwencji samemu wszczęciu postępowania przeciwko określonej osobie,
nie jest nieproporcjonalne czy „zbyt surowe”. Artykuł 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy o skok nie są przeszkodą w objęciu
stanowiska po zakończeniu postępowania, oczywiście, jeśli osoba kandydująca nie zostanie skazana prawomocnym wyrokiem. Dolegliwość
polega więc na czasowym ograniczeniu możliwości wykonywania bardzo ściśle określonej funkcji, do której pełnienia ustawodawca
wymaga szczególnych kwalifikacji.
Trybunał zwrócił uwagę, że: „[S]tanowisko członka zarządu jest szczególnym miejscem pracy ze względu na doniosłość decyzji
podejmowanych przez zarząd banku i poważną odpowiedzialność, jaka im towarzyszy. Nie można też pomijać faktu, że zajmowanie
tego stanowiska wiąże się z osiąganiem wysokich dochodów. Dopuszczenie określonej osoby do takiej funkcji jest wyrazem pewnej
nobilitacji społecznej, uznania dla jej walorów profesjonalnych i moralnych, nieskazitelności charakteru. Z punktu widzenia
tych wymagań tak samo należy ocenić osobę, która była karana za przestępstwo umyślne (...), jak i osobę, przeciwko której
toczy się postępowanie karne lub karne skarbowe (...). Zaistnienie każdej z tych sytuacji uzasadnia tezę, że kandydat nie
spełnia kryteriów dopuszczenia do wskazanych stanowisk, przy czym – teza ta wynika wyłącznie z zaistnienia obiektywnych faktów,
jest oderwana od ocen prawnokarnych, a zwłaszcza – na pewno nie ma nic wspólnego z przełamaniem zasady domniemania niewinności.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należałoby w tym przypadku mówić raczej o odmowie pozytywnego wyróżnienia osób kandydujących
na stanowiska w zarządzie banku, aniżeli o ich represjonowaniu. Ustawodawca słusznie przyjął, że osoby wobec których toczy
się postępowanie karne lub karne skarbowe nie powinny być powoływane do sprawowania funkcji zajmujących bardzo wysoką pozycję
w hierarchii wszystkich zawodów i związanych ze szczególnym prestiżem społecznym” (ibid.).
Przywołany pogląd Trybunału, mutatis mutandis, jest aktualny także w odniesieniu do powoływania osób na funkcje w organach kasy i Kasy Krajowej.
5.8. Zważywszy powyższe uwagi, Trybunał orzekł, że art. 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy o skok nie są niezgodne z art. 42
ust. 3 Konstytucji. Zakres zastosowania zasady domniemania niewinności nie może być ujmowany tak szeroko, aby krępowała ona
dobór osób powoływanych na odpowiedzialne, cieszące się dużym prestiżem, stanowiska w instytucjach zaufania społecznego, takich
jak kasy lub Kasa Krajowa.
5.9. Ratio legis rozwiązania uzależniającego wybór prezesa zarządu kasy i członków Kasy Krajowej od zgody KNF było związane z potrzebą zagwarantowania
odpowiedniego poziomu wiarygodności osób powoływanych w skład organów kasy i Kasy Krajowej. Jest to zagadnienie o dużej doniosłości
z uwagi na szczególną funkcję kas jako instytucji depozytowo-kredytowych oraz faktyczny wpływ osób zarządzających kasą oraz
Kasą Krajową na działalność tych podmiotów. W tym znaczeniu, podobnie jak szereg innych przepisów ustanawiających środki nadzoru
KNF, art. 21 ust. 3 oraz art. 51 ust. 4 ustawy o skok ingerują w autonomię organizacyjną oraz swobodę działania spółdzielni
w celu zagwarantowania realizacji ważnych interesów publicznych – wiarygodności i zaufania do systemu SKOK i rynku finansowego
w ogólności oraz praw członków kas, zwłaszcza osób, które powierzyły kasom swoje oszczędności pod tytułem zwrotnym. Ingerencja
ta mieści się w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy, który w ten sposób starał się przeciwdziałać negatywnym zjawiskom
gospodarczym i społecznym.
Dlatego Trybunał uznał – z analogicznym uzasadnieniem do wcześniejszych analiz dotyczących środków nadzoru stosowanych przez
KNF oraz dopuszczalności ustanowienia państwowego nadzoru finansowego nad działalnością SKOK per se – że art. 21 ust. 3 ustawy o skok jest zgodny z art. 20, art. 22 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
zaś art. 51 ust. 4 ustawy o skok jest zgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nieadekwatność art. 58 ust. 1 Konstytucji w odniesieniu do problematyki Kasy Krajowej wynika
z tego, że podmiot ten nie jest objęty ochroną wynikającą z konstytucyjnej wolności zrzeszania się (zob. część III, pkt 4.9
uzasadnienia).
6. Analiza zgodności art. 74c ust. 4 ustawy o skok
6.1. We wniosku z 20 czerwca 2013 r. Prezydent wskazał, że art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2 i art. 58
ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zaskarżony przepis stanowi, że: „W przypadku braku zgody innej kasy na przejęcie kasy lub braku możliwości przejęcia kasy
przez inną kasę, Komisja Nadzoru Finansowego uwzględniając potrzebę ochrony stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa
środków zgromadzonych na rachunkach kasy może podjąć decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych
lub wybranych zobowiązań kasy przez bank krajowy, za jego zgodą albo decyzję o likwidacji kasy”.
Zgodnie z art. 1a pkt 4 ustawy o skok w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 prawa bankowego, bank krajowy to bank mający siedzibę
na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.
6.2. Wnioskodawca stwierdził, że art. 74c ust. 4 ustawy o skok odpowiada standardom określonym w dokumentach dotyczących procedury
resolution, obejmującej systemy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji finansowych, i w swym zamyśle ma na celu zapewnienie
stabilności szeroko pojętego systemu bankowego oraz ochronę deponentów. „Jest ona skutecznym i efektywnym instrumentem w przypadku
problemów związanych z niestabilnością finansową lub niewypłacalnością instytucji bankowych”. Pomimo to jednak, że zaskarżony
przepis służy realizacji interesu publicznego i słusznych interesów obywateli, zdaniem wnioskodawcy, narusza normy konstytucyjne
i nie uwzględnia specyfiki ustrojowej systemu SKOK.
Prezydent postawił dwa odrębne zarzuty konstytucyjne.
Po pierwsze, uznał, że ze względu na to, że ustawodawca wkracza w sferę funkcjonowania podmiotu mającego formę spółdzielni
niezbędne jest precyzyjne określenie zakresu uprawnień KNF. Zaskarżony przepis pozostawia KNF szerokie dyskrecjonalne kompetencje
wobec kas. W szczególności: „Warunkiem decyzji o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw lub zobowiązań majątkowych
kasy, przejęciu tylko wybranych praw albo tylko wybranych zobowiązań przez bank krajowy albo decyzji o likwidacji kasy nie
jest (...) obowiązek stwierdzenia braku możliwości zastosowania innej procedury postępowania dla uporządkowania sytuacji finansowej
kasy. Zawarte w przepisach poprzedzających rozdział 6b [ustawy o skok] regulacje przewidujące procedury naprawcze i zarząd
komisaryczny, w przypadku straty bilansowej lub jej ryzyka, niebezpieczeństwa niewypłacalności lub zagrożenia utraty płynności
płatniczej, nie muszą być wcześniej zastosowane”. Ponadto KNF ma swobodę wyboru jednego ze wskazanych wcześniej środków prawnych,
tj. może zdecydować o przejęciu całej kasy, przejęciu części jej praw lub zobowiązań albo zlikwidować kasę. Każdy z przewidzianych
prawem środków może służyć osiągnięciu określonych celów publicznych, przy czym to, który z nich zostanie zastosowany, w całości
zostało scedowane na organ nadzoru finansowego.
Po drugie, wnioskodawca zwrócił uwagę na tryb podejmowana przez KNF decyzji w sprawie przejęcia kasy albo przejęcia wybranych
praw majątkowych lub zobowiązań kasy przez bank krajowy. Gwarancje formalne mają istotne znaczenie m.in. ze względu na zasadniczo
niewzruszalny charakter decyzji KNF o przejęciu kasy lub jej składników majątkowych (zob. art. 74c ust. 8 ustawy o skok).
Decyzje takie mogą być podejmowane jednoosobowo (upoważnienie dla Przewodniczącego KNF, jego zastępcy lub pracownika KNF)
albo kolegialnie w formie uchwały KNF; możliwe jest udzielanie dalszych pełnomocnictw pracownikom Urzędu KNF. Odstąpienie
od kolegialnego trybu podejmowania decyzji przez KNF jest limitowane prawnie (zob. art. 12 ust. 2 u.n.r.f.). KNF podejmuje
decyzje administracyjne w formie uchwały, zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej czterech
osób wchodzących w jej skład, w tym Przewodniczącego lub jego zastępcy. W razie równej liczby głosów rozstrzyga głos Przewodniczącego
(podczas jego nieobecności – głos zastępcy Przewodniczącego upoważnionego do kierowania pracami KNF). W takim właśnie trybie
podejmowane są m.in. decyzje w sprawie uchylenia zezwolenia na utworzenie banku i o likwidacji banku, a także przejęcia banku
przez inny bank lub połączenia banków (art. 12 ust. 2 pkt 1 lit. t i u u.n.r.f.), oraz decyzje dotyczące kas wskazane wprost
w u.n.r.f. Istotą tej regulacji jest zapewnienie wnikliwego rozpatrzenia sprawy.
Wnioskodawca stwierdził, że w wypadku art. 74c ust. 4 ustawy o skok sposób określenia wymogów proceduralnych jest istotny,
ponieważ:
a) decyzja KNF wywołuje skutki prawne dla bytu kasy, tj. może prowadzić do jej likwidacji,
b) decyzja o przejęciu kasy albo jej praw majątkowych lub zobowiązań jest niewzruszalna,
c) ustawodawca ingeruje w sferę funkcjonowania SKOK, które nie są typowymi organizacjami gospodarczymi nastawionymi na zysk.
Dlatego, według wnioskodawcy, „[n]ie znajduje uzasadnienia pominięcie przez ustawodawcę w katalogu określonym w art. 12 ust.
2a ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym decyzji KNF dotyczących przejęcia kasy, przejęcia praw lub zobowiązań kasy albo
likwidacji kasy”. Decyzje administracyjne, o których mowa w art. 74c ust. 4 ustawy o skok, powinny być objęte trybem określonym
w art. 11 ust. 2 i 3 u.n.r.f.
Jako wzorce kontroli art. 74c ust. 4 ustawy o skok zostały wskazane zasady poprawnej legislacji i określoności prawa wywodzone
z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W przekonaniu wnioskodawcy, zaskarżony przepis jest nieprecyzyjny,
ponieważ nie odwołuje się do „kryterium konieczności” zastosowania środka prawnego mniej uciążliwego dla kasy niż jej przejęcie
lub likwidacja. „[G]dy ten sam cel może być realizowany różnymi sposobami, należy w pierwszej kolejności posłużyć się instrumentami
mniej dolegliwymi dla adresata”. Ponadto KNF dysponuje w tym wypadku szerokim zakresem uznaniowości, co potęguje niewłaściwa
procedura podejmowania decyzji, tzn. brak wymogu kolegialności działania KNF. Kasy, ich organy i członkowie powinni mieć „jasność
co do środków ingerencji władzy publicznej, które w danej sytuacji mogą być zastosowane”.
Wnioskodawca wyraził wątpliwość, czy art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest niezbędny do ochrony interesu publicznego i czy nie
narusza wolności zrzeszania się w spółdzielni. Jak podkreślił: „Przyznanie przez ustawodawcę swobody KNF w wyborze instrumentu
prawnego – przejęcie kasy w całości przez bank, przejęcie wybranych praw lub zobowiązań majątkowych przez bank albo likwidacja
kasy – oznacza, że podmiot ten w danym stanie faktycznym może zastosować każdy z przyznanych mu środków prawnych. Nie zostały
bowiem określone kryteria warunkujące przejęcie całej kasy albo wybranych praw majątkowych lub zobowiązań. Możliwe jest przy
tym przejęcie wyłącznie samych praw majątkowych. Takie rozwiązanie prowadzić może do naruszenia proporcji pomiędzy ciężarami
nakładanymi na adresatów a zamierzonymi przez ustawodawcę celami”.
6.3. Zarzuty wnioskodawcy wymagają odtworzenia procedury przejęcia kasy bądź jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań
przez bank krajowy. Zastosowanie art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest bowiem tylko jednym z etapów postępowania prowadzonego
przez KNF.
Co do zasady, jeżeli strata bilansowa kasy spowoduje obniżenie wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych do wartości
aktywów poniżej 1%, zarząd kasy ma obowiązek niezwłocznie poinformować o tym KNF, BFG i Kasę Krajową. Należy jednak zauważyć,
że zanim dojdzie do takiej sytuacji, już samo powstanie w kasie straty bilansowej (niezależnie od jej wysokości) lub powstanie
„niebezpieczeństwa niewypłacalności lub zagrożenia utraty płynności płatniczej” nakłada na zarząd kasy obowiązek przygotowania,
a następnie wdrożenia programu postępowania naprawczego (zob. art. 72a ustawy o skok), w celu zrównoważenia finansów kasy.
Nieprzekazanie programu naprawczego do KNF lub groźba zaprzestania spłacania zobowiązań przez kasę otwierają w dalszej kolejności
drogę do ustanowienia zarządcy komisarycznego (art. 73 ust. 1 ustawy o skok). Znaczy to, że – wbrew twierdzeniu wnioskodawcy
– art. 74c ust. 4 ustawy o skok znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy mimo wdrożenia przez zarząd kasy lub zarządcę komisarycznego
programu postępowania naprawczego, jej sytuacja finansowa będzie ulegała dalszemu pogorszeniu, aż do osiągnięcia ustawowego
współczynnika. Zaskarżony art. 74c ust. 4 ustawy o skok ustanawia zatem kolejny, obok kuratora i zarządcy komisarycznego,
środek sanacji kas, który może zostać użyty przez KNF, gdy instrumenty mniej intensywnie ingerujące w działalność kasy nie
przyniosą dostatecznego rezultatu, a sytuacja finansowa kasy – mimo prób jej uzdrowienia w ramach programu postępowania naprawczego
– przybierze postać kwalifikowaną, tj. strata bilansowa kasy rozumiana jako stosunek funduszy własnych do wartości aktywów
obniży się poniżej 1% (zob. też np. P. Zakrzewski, op. cit., s. 430-431).
Ponadto – jak już częściowo wspomniano – podjęcie decyzji o przejęciu kasy, przejęciu jej wybranych praw majątkowych lub wybranych
zobowiązań przez bank krajowy albo decyzji o likwidacji kasy w każdym wypadku musi być poprzedzone:
a) powstaniem w kasie straty bilansowej, powodującej obniżenie wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych do wartości
aktywów poniżej 1% (art. 74c ust. 1 ustawy o skok),
b) odmową Kasy Krajowej udzielenia kasie pomocy z funduszu stabilizacyjnego, w kwocie zapewniającej kasie utrzymanie wyrażonego
procentowo stosunku funduszy własnych do wartości aktywów powyżej poziomu 1% (art. 74c ust. 2 ustawy o skok),
c) brakiem zgody innej kasy na przejęcie kasy lub brakiem możliwości przejęcia kasy przez inną kasę (decyzja o przejęciu kasy
albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez inną kasę może zostać podjęta, jeżeli w wyniku
przejęcia wyrażony procentowo stosunek funduszy własnych do wartości aktywów kasy przejmującej, po przejęciu kasy, albo jej
wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań nie obniży się poniżej poziomu 1%) – art. 74c ust. 3 ustawy o skok.
Decyzja administracyjna, o której mowa w art. 74c ust. 4 ustawy o skok, jest zatem uwarunkowana m.in. brakiem zgody kasy na
przejęcie kasy będącej w złej sytuacji finansowej lub brakiem możliwości przejęcia takiej kasy przez inną kasę. Decyzja ta
jest obwarowana także zobiektywizowanym (nieobjętym swobodą uznania KNF) kryterium ilościowym, jakim jest obniżenie wyrażonego
procentowo stosunku funduszy własnych do wartości aktywów poniżej 1%. Wydając decyzję o przejęciu, KNF musi działać w granicach
i na podstawie prawa. W myśl art. 74c ust. 4 ustawy o skok, KNF jest obowiązana uwzględniać „potrzebę ochrony stabilności
rynku finansowego i bezpieczeństwa środków zgromadzonych na rachunkach kasy”. Nie bez znaczenia są również przepisy wyznaczające
ogólne cele nadzoru finansowego nad kasami, które nakazują KNF podejmowanie tylko takich działań, które będą służyły: stabilności
finansowej kas, prawidłowości prowadzonej przez kasy działalności finansowej, bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych
w kasach, zgodności działalności kas z przepisami ustawy (zob. art. 61 ustawy o skok).
KNF jako organ państwa wyspecjalizowany w sprawach nadzoru nad rynkami finansowymi i ponoszący za ten obszar odpowiedzialność
publicznoprawną, realizuje swoje kompetencje z założeniem pewnej miary uznania administracyjnego, ale nie znaczy to, że jest
w swych działaniach wolna od ograniczeń prawnych i może rozstrzygać problemy restrukturyzacji kas arbitralnie. Natura przekształceń
instytucjonalnych rynku usług finansowych wymaga, aby KNF dysponowała względnie elastycznymi środkami prawnymi i mogła adekwatnie
i przede wszystkim szybko (bez zwłoki) reagować na negatywne zjawiska wpływające na kondycję ekonomiczną danego podmiotu,
ponieważ jego sytuacja może przełożyć się także na bezpieczeństwo depozytów oraz równowagę i wiarygodność całego systemu finansowego.
KNF ma obowiązek szczegółowo zbadać stan faktyczny, utrwalić przesłanki i wyniki postępowania dowodowego, a także starannie
uzasadnić swoją decyzję. Cała procedura, mimo że w jej przebieg są wpisane uznaniowe kompetencje KNF, ani na moment nie traci
charakteru postępowania administracyjnego.
6.4. W tym kontekście jeszcze raz należy podkreślić, że art. 74c ust. 4 ustawy o skok ma zastosowanie, gdy – po pierwsze –
strata bilansowa kasy przybrała znaczny rozmiar (ma postać kwalifikowaną), po drugie – Kasa Krajowa odmówiła kasie pomocy
z funduszu stabilizacyjnego, i po trzecie – inne kasy nie wyraziły zgody na przejęcie kasy, jej wybranych praw majątkowych
albo zobowiązań. Naprawa kondycji finansowej kasy nie może zatem odbyć się w ramach systemu SKOK. Dopiero wówczas KNF podejmuje
decyzję o przejęciu kasy (jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań) przez bank krajowy, o ile oczywiście wyrazi on zainteresowanie
taką operacją (verba legis: „za jego [banku] zgodą”). Alternatywą jest likwidacja kasy, a więc rozwiązanie najdalej idące, które nie tylko definitywnie
kończy byt kasy jako spółdzielni, ale również poddaje jej wszystkie stosunki prawne regułom spółdzielczej upadłości.
Wnioskodawca krytycznie ocenia art. 74c ust. 4 ustawy o skok, gdyż – według jego opinii – KNF może działać dyskrecjonalnie,
w tym arbitralnie określać sposób przejęcia kasy przez bank krajowy (tj. wskazać, że zostanie przejęta cała kasa albo zostaną
przejęte jej wybrane prawa majątkowe lub zobowiązania). Trybunał uznał, że zarzut ten opiera się na swoistym nieporozumieniu.
Podjęcie procesu przejęcia kasy następuje w sytuacji, gdy jej ekonomiczna wartość jest nieznaczna. Rozstrzygając, które z
praw majątkowych lub zobowiązań kasy mogą zostać przejęte, KNF musi uwzględniać warunki rynkowe, modyfikowane ewentualnie
przez wsparcie finansowe BFG (zob. art. 20g ust. 2 pkt 4 ustawy o BFG). Faktycznie zatem to nie KNF, lecz podmioty oferujące
przejęcie proponują przejmowany zakres praw majątkowych lub zobowiązań. KNF musi natomiast kontrolować, czy warunki te są
akceptowalne z perspektywy celu restrukturyzacji kasy oraz regulujących ten proces ustawowych przesłanek. Decyzja KNF nie
może zostać jednak podjęta bez zgody banku krajowego na merytoryczne warunki przejęcia.
6.5. Przejęcie kasy lub jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań przez bank krajowy jest ostatecznością. Jak trafnie
wywiódł Marszałek Sejmu, ustawodawca wskazał organowi nadzoru nie tylko sekwencję czynności, ale nadto kryteria, jakimi ten
musi kierować się, rozstrzygając dany przypadek (decyzja musi zapewnić m.in. ochronę stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwo
zgromadzonych na rachunkach kasy środków). KNF powinna uwzględnić dodatkowo zakres zgody banku przejmującego oraz decyzję
BFG o udzieleniu wsparcia finansowego podmiotowi przejmującemu (art. 74c ust. 5 ustawy o skok).
Jeśli możliwe było przejęcie całej kasy, to z dniem przejęcia bank krajowy przejmujący wchodzi we wszystkie prawa i obowiązki
kasy przejmowanej. W wypadku przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań, następstwo prawne ogranicza się
do tych praw i zobowiązań (art. 74i ust. 2 ustawy o skok).
Jednym z założeń procesu resolution, na którym wzorowano się w toku prac legislacyjnych nad art. 74c ustawy o skok, jest to, że to właściciele, a nie podatnicy,
mają ponieść koszty błędnego zarządzania instytucją finansową (zob. art. 31 i n. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady
2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i
uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 82/891/EWG
i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE
i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012; Dz. Urz. UE L 173 z
12.6.2014, s. 190; dalej: dyrektywa 2014/59/UE); fundusze własne przejmowanej kasy przeznacza się w pierwszej kolejności na
pokrycie jej strat bilansowych (art. 74i ust. 6 ustawy o skok). W art. 74i ust. 7 ustawy o skok została ustalona kolejność
zaspokajania roszczeń. Po zaspokojeniu lub zabezpieczeniu wierzycieli przejętej kasy z jej majątku bank krajowy przejmujący
dokonuje wypłat członkom przejętej kasy z jej pozostałego majątku w proporcji do funduszu udziałowego przejmowanej kasy.
Ustawodawca zabezpieczył także prawa wierzycieli, które nie zostały przejęte (jako wybrane zobowiązania kasy), przed pogorszeniem
wartości ekonomicznej kasy po przejęciu. Zgodnie bowiem z art. 74i ust. 8 ustawy o skok: „Jeżeli w przypadku przejęcia wybranych
praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy wartość przejmowanych praw majątkowych ustalonych zgodnie z ust. 1 jest wyższa
niż wartość przejmowanych zobowiązań, przejmujący w terminie 14 dni od ustalenia wartości zgodnie z ust. 1 jest zobowiązany
zapłacić nadwyżkę kasie, w stosunku do której podjęto decyzję o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań”.
Z kolei w myśl art. 20j ustawy o BFG, z tytułu wsparcia finansowego udzielonego podmiotowi przejmującemu BFG przysługuje roszczenie
do kasy. Dlatego nie można zgodzić się z twierdzeniem wnioskodawcy, że przepisy ustawy o skok nie przewidują obowiązku zachowania
określonej proporcji między przejmowanymi prawami majątkowymi a zobowiązaniami pozostałymi w kasie.
Proces przejmowania wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kasy ma na celu nie tylko bezpieczeństwo oszczędności zgromadzonych
w kasie, lecz również zagwarantowanie stabilności systemu finansowego. Są to dwie wartości, które – stosownie do okoliczności
faktycznych każdego wypadku, a więc realnych możliwości, które determinuje stan finansowy kasy oraz gotowość instytucji finansowych
do włączenia się w procesy przejęcia – KNF musi miarkować i w możliwie wysokim stopniu urzeczywistniać w swoich decyzjach.
W praktyce może to znaczyć, że incydentalnie relatywną przewagę zyska ochrona interesu publicznego (równowaga rynku finansowego)
przed ochroną interesów indywidualnych. Możliwa jest również sytuacja odwrotna. KNF musi podejmować decyzje w warunkach, które
są niemożliwe do precyzyjnego ustawowego skatalogowania. W tym sensie uznanie administracyjne KNF ma służyć jak najlepszemu
zrealizowaniu celów ustawy.
6.6. Trybunał jeszcze raz zaznaczył, że art. 74c ust. 4 ustawy o skok reguluje sytuację, w której i kasy, i KNF, i bank krajowy
przejmujący muszą działać w nadzwyczajnych okolicznościach. Istotą procedury przejęcia kasy, jej praw majątkowych lub zobowiązań
przez bank krajowy jest ochrona środków pieniężnych członków kasy, gdy organy zarządzające kasą doprowadziły do tego, że nie
jest ona zdolna zapewnić bezpieczeństwa zgromadzonym oszczędnościom i nie jest w stanie funkcjonować na rynku depozytowo-kredytowym
(stosunek aktywów do funduszy własnych jest zbyt niski). Pośrednio wpływa to na stabilność systemu SKOK oraz godzi w zaufanie
do całego rynku usług finansowych. Państwowy organ nadzoru finansowego nie może w takich warunkach pozostawać bezczynny –
powinien przeciwdziałać aktualnym i potencjalnym zagrożeniom, korzystając także z instrumentów ingerujących w wolność zrzeszania
się w spółdzielni.
Procedura unormowana w art. 74c ust. 4 ustawy o skok zakłada gradację czynności KNF, co nawiązuje do zasady proporcjonalności
(przejęcie kasy, jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań przez bank krajowy następuje, gdy program postępowania naprawczego
się nie powiódł, i zanim doszło do upadłości kasy), a częściowo uznaniowe kompetencje KNF mają racjonalne uzasadnienie ze
względu na przedmiot nadzoru, który cechuje dynamika, zmienność oraz konieczność szybkiej adaptacji państwowego regulatora
do nowych zjawisk na rynku usług finansowych. Kazuistyka ustawowa jest w tej mierze nie tylko trudna do opracowania, ale w
praktyce może być także przeciwskuteczna. Dlatego art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest zgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art.
31 ust. 3 Konstytucji. Przewidziany w tym przepisie środek działania KNF jest nie tylko przydatny z perspektywy celów państwowego
nadzoru finansowego, ale także – biorąc pod uwagę kondycję finansową kasy oraz związane z tym implikacje dla interesu publicznego
i praw innych podmiotów – wskazany oraz adekwatny do zagrożeń, jakie mogą wystąpić w skali makro (dla stabilności rynku finansowego)
i skali mikro (dla bezpieczeństwa oszczędności klientów kas). Z konstytucyjnego punktu widzenia rozwiązanie przewidziane w
art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest dopuszczalne i mieści się w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy.
6.7. Trybunał uznał ponadto, że zarzuty wnioskodawcy nawiązujące do naruszenia zasady określoności prawa de facto skonsumowały się w argumentacji dotyczącej zakresu uznania KNF. Analizowane przez wnioskodawcę przepisy, zwłaszcza art. 74c
ust. 4 ustawy o skok, są jasne i precyzyjne (ich wykładnia nie nastręczała trudności także wnioskodawcy), tyle tylko, że uprawniały
KNF do podejmowania decyzji w sposób w pewnej mierze dyskrecjonalny, co budziło zastrzeżenia. Dlatego Trybunał przyjął, że
art. 2 Konstytucji nie był w tym wypadku adekwatnym wzorcem kontroli konstytucyjności art. 74c ust. 4 ustawy o skok.
6.8. Zdaniem wnioskodawcy, art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (wywodzonymi z tego przepisu
zasadami poprawnej legislacji i określoności przepisów prawa), ponieważ nie gwarantuje wnikliwego podjęcia decyzji przez KNF;
organ nadzoru powinien wydawać decyzje administracyjne w drodze uchwały – kolegialnie, a nie jednoosobowo (np. przez Przewodniczącego
KNF lub jego zastępcę).
Trybunał stwierdził, że – niezależnie od merytorycznej oceny zarzutu wnioskodawcy – art. 74c ust. 4 ustawy o skok nie określa
procedury wydawania decyzji administracyjnych przez KNF oraz nie odnosi się do zagadnień ustrojowych dotyczących rozdziału
kompetencji i upoważnień do reprezentowania tego organu w procedurze administracyjnej. Problematykę tę normuje wyczerpująco
u.n.r.f., która – istotnie – dekoncentruje uprawnienia do działań mieszczących się w zakresie właściwości KNF, w tym do wydawania
rozstrzygnięć co do istoty sprawy (zob. art. 12 w związku z art. 11 u.n.r.f.). W takim razie wnioskodawca powinien był jednak
uczynić przedmiotem zaskarżenia nie art. 74c ust. 4 ustawy o skok, który dotyczy całkiem innych kwestii, ale odpowiednią regulację
merytoryczną odnoszącą się do spraw proceduralnych. Dlatego Trybunał orzekł, że zarzuty wnioskodawcy nie wykazują związku
treściowego między zaskarżonym przepisem ustawy o skok a art. 2 Konstytucji i w tym znaczeniu są nieadekwatne.
7. Analiza zgodności art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok
7.1. We wniosku z 20 czerwca 2013 r. Prezydent wywiódł, że art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2 i art.
45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W myśl art. 74c ust. 8 ustawy o skok: „Od decyzji, o której mowa w ust. 3 i 4 [decyzji KNF o przejęciu kasy albo o przejęciu
wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez inną kasę lub bank krajowy], rada nadzorcza kasy może wnieść
skargę do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od daty jej doręczenia. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji,
jednakże przed rozpatrzeniem skargi nie może być rozpoczęte zbywanie majątku kasy w likwidacji. Przepisu art. 127 § 3 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się [wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez
KNF]”.
Natomiast art. 74c ust. 9 ustawy o skok stanowi, że: „W przypadku uznania skargi na decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu
wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy za zasadną, sąd orzeka o jej wydaniu z naruszeniem prawa. Przepisu
art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012
r. poz. 270, 1101 i 1529) nie stosuje się [tj. przepisów dotyczących uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji]”.
7.2. Wnioskodawca odnotował, że zaskarżone przepisy są istotnym odstępstwem od zasad ogólnych postępowania administracyjnego
i sądowoadministracyjnego. Na mocy art. 74c ust. 8 ustawy o skok wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje
wykonania decyzji o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy (z wyjątkiem
decyzji o likwidacji kasy), zaś zgodnie z art. 74c ust. 9 ustawy o skok – sąd administracyjny jest ograniczony do orzekania
o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa. Zawęża to zakres kognicji sądu administracyjnego, a co za tym idzie narusza konstytucyjne
prawo do sądu. Skarżący nie będzie mógł doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji KNF o przejęciu kasy
albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy; takie ograniczenie nie dotyczy decyzji o likwidacji
kasy, która realizuje ten sam cel.
Zdaniem wnioskodawcy, art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok ogranicza skuteczną ochronę interesów prawnych kas w postępowaniu
administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Ponadto różnicuje „instytucje prawne przejęcia kasy (przejęcia określonych praw
lub zobowiązań majątkowych) i likwidacji kasy, które mają realizować ten sam cel”. Możliwość naprawienia wadliwej (błędnej)
decyzji organu nadzoru istnieje tylko w wypadku decyzji o likwidacji kasy. W razie przejęcia kasy albo jej wybranych praw
lub zobowiązań możliwe jest wyłącznie dochodzenie roszczeń odszkodowawczych, bo decyzja naruszająca prawo pozostaje w mocy.
Jako wzorce kontroli wnioskodawca wskazał zasadę poprawnej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji oraz art. 45 ust. 1 w
związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji (prawo do sądu). Wyjaśnił, że zasada poprawnej legislacji, która jest bezpośrednio związana
z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, obejmuje także „wymóg odpowiedniości wprowadzanych ograniczeń
do zamierzonych przez ustawodawcę celów, które ma zrealizować ustawa”. W tym kontekście wątpliwości wnioskodawcy wzbudziło
rozróżnienie skutków decyzji KNF w zależności od tego, czy dotyczyła ona przejęcia kasy (praw majątkowych lub zobowiązań kasy),
czy jej likwidacji. W szczególności ustawodawca powinien był przewidzieć zakaz zbywania majątku kasy także w wypadku decyzji
o przejęciu, analogicznie jak to uczynił w stosunku do decyzji KNF o likwidacji kasy oraz w odniesieniu do przejęcia banku
przez inny bank w art. 147 ust. 3 prawa bankowego.
W opinii wnioskodawcy: „Prawodawca w [art. 74c] ust. 8 różnicuje sytuację kas, w zależności od treści decyzji organu nadzoru
zapewniając ochronę przed zbywaniem majątku kasy do czasu rozpatrzenia skargi, w przypadku decyzji o likwidacji kasy. W przypadku
zasadności skargi, gdy nastąpiło przejęcie kasy albo przejęcie wybranych praw majątkowych lub zobowiązań, sąd stwierdza wyłącznie
naruszenie prawa. Jeżeli przejęcie kasy w całości lub w części oraz jej likwidacja miałyby służyć temu samemu celowi, mieszczącemu
się w ramach założeń procedury resolution, przyjęte zróżnicowanie budzi wątpliwości. Postawić należy pytanie, czy możliwe jest osiągnięcie celu zamierzonego przez
ustawodawcę bez stosowania środka przewidzianego w art. 74c ust. 8, tj. zbywania majątku kasy przed rozpatrzeniem skargi.
Wprowadzenie przez ustawodawcę w [art. 74c] ust. 9 ograniczenia kompetencji sądu połączone z dopuszczeniem zbywania majątku
kasy przed rozpatrzeniem skargi, w przypadku przejęcia kasy albo jej praw majątkowych lub zobowiązań może budzić wątpliwości
co do zgodności z art. 45 ust. 1 Konstytucji w zakresie możliwości uzyskania wyroku co do meritum sprawy”.
7.3. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie wypowiadał się na temat zasady określoności przepisów prawa, zajmując
stanowisko, że omawiana zasada jest funkcjonalnie związana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania
do państwa i prawa (por. wyroki TK z: 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 103; 28 października
2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138; 13 września 2011 r., sygn. P 33/09, OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 71; 29
lipca 2014 r., sygn. P 49/13, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 79). Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób
precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Precyzja przepisu powinna przejawiać się w konkretności nakładanych
obowiązków i przyznawanych praw, aby ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Trybunał podkreślał, że określoność
przepisów ma szczególnie doniosłe znaczenie w sferze praw i wolności.
Żeby ocenić zgodność sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji, istotne są trzy założenia.
Po pierwsze – każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie
ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom. Po drugie – przepis powinien być na tyle precyzyjny, aby były zapewnione
jego jednolita wykładnia i jednolite stosowanie. Po trzecie – przepis powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania
obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą
korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (por. wyroki TK z: 30 października 2001 r., sygn. K 33/00, OTK ZU nr 7/2001,
poz. 217; 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06; 3 grudnia 2013 r., sygn. P 40/12, OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 133).
W celu uznania niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji nie wystarcza abstrakcyjne stwierdzenie nieokreśloności tekstu prawa.
Nieprecyzyjne brzmienie lub niejasna treść przepisu nie w każdym wypadku uzasadniają wyeliminowanie go z obrotu prawnego w
wyniku orzeczenia Trybunału. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności czy nieprecyzyjności
powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany wtedy, gdy inne metody usuwania wątpliwości dotyczących treści przepisu
w drodze wykładni okażą się niewystarczające. Dopiero jeżeli dana regulacja prawna okazuje się niejasna w sposób kwalifikowany,
uzasadnia to orzeczenie jej niekonstytucyjności ze względu na naruszenie zasady poprawnej legislacji, w niektórych wypadkach
wzmocnionej przez przepisy konstytucyjne ustalające szczególne wymagania co do określoności przepisów prawnych w niektórych
gałęziach prawa czy w odniesieniu do niektórych zagadnień, takich jak prawo karne, prawo daninowe czy ograniczenia praw i
wolności gwarantowanych konstytucyjnie.
7.4. Z kolei zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia swojej sprawy bez
nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przepis ten wyraża jedno z fundamentalnych
praw demokratycznego państwa prawnego – prawo do sądu, które gwarantuje każdemu obronę jego interesów przed niezawisłym organem
kierującym się wyłącznie obowiązującym w państwie prawem (zob. np. wyrok TK z 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002,
poz. 14).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, prawo do sądu obejmuje w szczególności: 1) prawo do uruchomienia postępowania
sądowego, 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnie z zasadami sprawiedliwości, jawności i dwuinstancyjności,
3) prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia w rozsądnym terminie, 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji
organów sądowych (zob. wyroki TK z: 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108; 9 czerwca 1998 r.,
sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; 20 września 2006 r., sygn. SK 63/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 108). Warunkiem podstawowym
i koniecznym umożliwienia jednostce realizacji prawa wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji jest zapewnienie jej dostępu
do sądu, rozumianego jako możliwość uruchomienia stosownej procedury jurysdykcyjnej. Dopiero po przekroczeniu tego progu,
doniosłości nabierają pozostałe elementy składowe prawa do sądu (zob. wyroki TK z: 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06;
21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 113). Analizowany przepis obejmuje zatem prawo do sądu w ujęciu formalnym
(dostępność drogi sądowej w ogóle) i materialnym (możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej).
Konstytucja wprowadza domniemanie drogi sądowej, wobec czego wszelkie ograniczenia sądowej ochrony interesów jednostki muszą
mieć podstawę prawną i są dopuszczalne w absolutnie niezbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie wartości konstytucyjnej
kolidującej z prawem do sądu nie jest możliwe w inny sposób (zob. wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97; 16 marca
1999 r., sygn. SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36; 8 listopada 2001 r., sygn. P 6/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 248).
7.5. Zakwestionowany art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok został dodany poprawką Senatu (zob. pkt 17 lit. a i b uchwały Senatu
z 4 kwietnia 2013 r.; druk sejmowy nr 1239/VII kadencja). Uzasadnienie tej zmiany było następujące: „Poprawka nr 17 wprowadza
regulację, zgodnie z którą w przypadku gdy skarga na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego o przejęciu kasy albo o przejęciu
wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy uznana zostanie za zasadną, sąd administracyjny będzie mógł orzec
jedynie, iż była wydana z naruszeniem prawa. Senat opowiadając się za tą poprawką przychylił się do poglądu, iż we wskazanej
sytuacji zasadne jest wprowadzenie tak zwanego «procesu resolution»”. Ratio poprawki, w podobnym duchu, było omawiane także w toku postępowania legislacyjnego w Sejmie (zob. np. wypowiedzi przedstawiciela
Ministerstwa Finansów podczas prac sejmowej Komisji Finansów Publicznych (nr 160) w dniu 16 kwietnia 2013 r.).
Procedura resolution, której podstawy prawne normuje obecnie – przywoływana już wcześniej – dyrektywa 2014/59/UE (państwa członkowskie były obowiązane
przyjąć stosowne przepisy wdrażające dyrektywę do 31 grudnia 2014 r.), przewiduje, że celem działań naprawczych, restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych jest m.in.:
a) zapewnienie ciągłości funkcji krytycznych (tj. – mówiąc w pewnym uproszczeniu – działań lub usług, których zaprzestanie
mogłoby prowadzić do zaburzeń usług kluczowych dla gospodarki lub mogłoby zakłócić stabilność finansową ze względu na wielkość
instytucji lub grupy lub ich udział w rynku oraz wzajemne powiązania wewnętrzne lub zewnętrzne),
b) uniknięcie znaczących negatywnych skutków dla stabilności finansowej, w szczególności przez zapobiegnięcie efektowi domina,
w tym w infrastrukturach rynkowych, oraz przez utrzymanie dyscypliny rynkowej,
c) ochrona finansów publicznych przez ograniczenie do minimum polegania na nadzwyczajnym publicznym wsparciu finansowym,
d) ochrona środków finansowych i aktywów należących do klientów.
Ważnym elementem procesu resolution jest szybkość przeprowadzenia sanacji instytucji finansowej lub przesądzenie jej nowego statusu prawnego. Jest to element
różnicujący to postępowanie od restrukturyzacji przedsiębiorstw niebędących instytucjami finansowymi. Zakłada się, że nawet
wypłacalne instytucje finansowe (np. banki) mogą szybko stać się niewypłacalne, gdy zaufanie do nich, ze względu na rzeczywiste
lub domniemane trudności, zostanie podważone. Ogólne procedury upadłościowe dotyczące przedsiębiorców nie uwzględniają faktu,
że instytucje finansowe, w przeciwieństwie do przedsiębiorstw produkcyjnych czy usługowych, mogą być narażone na nagłą utratę
zaufania (tzw. run na banki) oraz inne konsekwencje ogólnosystemowego zagrożenia stabilności finansowej. Środki prawne, które będą powodowały
– pośrednio lub bezpośrednio – stan „zawieszenia” procesu resolution, będą działały de facto przeciwko całemu procesowi sanacji lub uporządkowanej likwidacji instytucji finansowej. Dlatego dyrektywa 2014/59/UE, przewidując
co do istoty prawo zaskarżania decyzji i poszanowanie praw osób trzecich, wymaga, aby złożenie odwołania nie prowadziło automatycznie
do zawieszenia skutków decyzji, a postępowanie sądowe uwzględniało cele restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji
kredytowej.
7.6. Zaskarżony art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok stanowi, że skargę od decyzji KNF o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych
praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przejmowanej może wnieść rada nadzorcza kasy. Może to uczynić w terminie 7
dni od daty doręczenia decyzji. Skargę wniesioną po upływie tego terminu sąd odrzuci (art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wniesiona
w terminie skarga nie wstrzymuje wykonania decyzji (nie ma skutku suspensywnego) – art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. nie ma
w tym wypadku zastosowania. Artykuł 74c ust. 8 ustawy o skok stanowi tylko, że przed rozpoznaniem skargi nie może być rozpoczęte
zbywanie masy majątkowej kasy w likwidacji; możliwe jest natomiast przejmowanie wybranych praw majątkowych bądź wybranych
zobowiązań przez podmiot przejmujący. Znaczy to, że zainicjowany decyzją KNF proces przejęcia jest kontynuowany, mimo wniesienia
skargi do sądu administracyjnego.
Uznanie przez sąd administracyjny skargi na decyzję o przejęciu kasy lub przejęciu jej wybranych praw majątkowych lub wybranych
zobowiązań za zasadną może doprowadzić tylko do orzeczenia o wydaniu tej decyzji z naruszeniem prawa, ale nie może doprowadzić
do jej uchylenia, gdyby sąd administracyjny stwierdził np. naruszenie prawa materialnego albo innych naruszeń prawa (art.
145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie stosuje się).
Podobne regulacje prawne (obowiązujące w przeszłości lub obowiązujące obecnie), które zakładają wzmocnioną trwałość decyzji
administracyjnych oraz ograniczają możliwość orzekania przez sąd administracyjny niektórych skutków prawnych naruszeń prawa,
zostały przewidziane także w innych ustawach. Zostało to podyktowane ważnym interesem publicznym lub swoistymi uwarunkowaniami
faktycznymi (np. gdy decyzja administracyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne lub uruchomiła określone procesy gospodarcze
doniosłe społecznie). Warto wspomnieć np. o: art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach
przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, ze zm.), art. 9ac ust. 2 i 3
ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594, ze zm.), art. 36 ustawy z dnia 7 września
2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz.
133, ze zm.), art. 13 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie
lotnisk użytku publicznego (Dz. U. Nr 42, poz. 340, ze zm.), art. 36 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie
terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2014 r. poz. 1501, ze zm.), art. 58 ust. 6 i
7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 880, ze zm.),
art. 15 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych
(Dz. U. z 2015 r. poz. 966, ze zm.), art. 30d ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
(Dz. U. z 2014 r. poz. 1649, ze zm.).
Odpowiednik art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok znajduje się także w art. 147 § 3 prawa bankowego. Decyzja KNF dotycząca przejęcia
banku przez inny bank za zgodą banku przejmującego ma moc ostatecznej decyzji administracyjnej i podlega natychmiastowemu
wykonaniu. Od takiej decyzji rada nadzorcza banku może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia
decyzji. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji, jednakże przed rozpatrzeniem skargi nie może być rozpoczęte przejęcie
majątku banku przez bank przejmujący. Podobnie nie stosuje się art. 127 § 3 k.p.a., a więc została wyłączona możliwość złożenia
wniosku do KNF o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prawo bankowe nie przewiduje możliwości przejęcia wyodrębnionych praw majątkowych
lub zobowiązań banku przez inny bank.
7.7. Trybunał uznał, że zarzut naruszenia prawa do sądu powinien zostać uściślony. Zaskarżone przepisy nie wykluczają bowiem
wdania się przez radę nadzorczą kasy w spór sądowy i w tym sensie niezasadne są te uwagi, z których można byłoby wnosić, że
kasa pozostaje bez ochrony sądowej lub że nie może uzyskać merytorycznego rozstrzygnięcia w swojej sprawie. Istotnie natomiast,
art. 74c ust. 9 ustawy o skok wyłącza część skutków uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na decyzję administracyjną,
które zostały przewidziane w ogólnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie ma przede wszystkim możliwości wyeliminowania
z obrotu prawnego wadliwej decyzji KNF i wywołanych przez nią konsekwencji prawnych (np. przez uchylenie lub stwierdzenie
nieważności decyzji), co najczęściej jest równoznaczne z niemożnością uzyskania przez skarżącego satysfakcjonującego go wyroku.
Trzeba także nadmienić, że w odniesieniu do likwidacji kasy ustawa o skok nie wprowadziła modyfikacji postępowania sądowoadministracyjnego.
Sąd administracyjny, uznając skargę na decyzję KNF o likwidacji kasy za zasadną, będzie mógł uchylić ją w całości albo w części
bądź stwierdzić jej nieważność. W razie podjęcia decyzji o likwidacji kasy, swego rodzaju odwrócenie tego procesu jest więc
możliwe, zwłaszcza że do czasu rozstrzygnięcia sądowego zbywanie majątku likwidowanej kasy nie może się rozpocząć (art. 74c
ust. 8 ustawy o skok).
7.8. Trybunał ustalił, że wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji KNF albo jej uchylenia przez sąd administracyjny
(art. 74c ust. 9 ustawy o skok) miało na celu usprawnienie przejęcia kasy (przejęcia części jej majątku) przez bank krajowy
oraz zagwarantowanie nieodwracalności tego procesu, a przez to pewności sytuacji prawnej i ekonomicznej banku pro futuro. Mechanizm ten miał zachęcić banki do angażowania się w restrukturyzację podmiotów, których adekwatność kapitałowa była nieakceptowalna
z punktu widzenia równowagi finansowej systemu SKOK oraz bezpieczeństwa zgromadzonych w kasie środków pieniężnych. Taki sposób
działania zakładał, że restrukturyzacja podmiotów zagrożonych nastąpiłaby – co do zasady – wewnątrz systemu finansowego, wpływając
pozytywnie na jego stabilność, oraz pozwoliłaby uniknąć zaangażowania środków publicznych.
Uchwalając art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok, ustawodawca dał pierwszeństwo racjom przemawiającym za zapewnieniem szybkości,
funkcjonalności procesu restrukturyzacyjnego oraz w pierwszej kolejności obciążył kosztami błędnego zarządzania kasą właścicieli
kas (ich członków). Do kosztów tych należy zaliczyć także możliwość utraty praw korporacyjnych (członkostwa w spółdzielni)
na skutek przejęcia kasy przez bank krajowy. W wyniku przejęcia kasy depozyty jej członków podlegałyby natomiast ochronie,
w tym przez możliwość różnego rodzaju wsparcia finansowego przez BFG.
W konsekwencji ustawodawca przyjął rozwiązanie, które przewidywało, że w wypadku restrukturyzacji kas uchylenie decyzji KNF
albo stwierdzenie jej nieważności będzie wyłączone. Przyjęcie zwykłej procedury kontrolnej rodziłoby bowiem zbyt dotkliwe
skutki dla procesu przejęcia oraz stawiało pod znakiem zapytania restrukturyzację kasy z udziałem banków krajowych.
7.9. Zróżnicowanie sytuacji kasy przejmowanej w całości przez bank krajowy oraz sytuacji kasy przejmowanej przez bank tylko
w części – tzn. w odniesieniu do wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kasy można uznać za uzasadnione i dopuszczalne
konstytucyjnie. Ustawodawca założył, że efektywność środków prawnych musi w tym wypadku korespondować z sytuacją ekonomiczną
kasy. Skoro – po pierwsze – kondycja finansowa kasy realnie zagraża kontynuowaniu przez nią działalności kredytowo-depozytowej
oraz bezpieczeństwu oszczędności jej członków, po drugie – kasa nie uzyskała wsparcia ani Kasy Krajowej, ani innego podmiotu
systemu SKOK (np. nie przejęła jej któraś z rentownych kas), po trzecie – zły stan finansów kasy jest zagrożeniem dla całego
rynku finansowego, godząc w jego stabilność oraz wiarygodność, a przez to w bezpieczeństwo i porządek publiczny, po czwarte
– kolejnym krokiem może być tylko likwidacja (upadłość) kasy, a więc definitywne zakończenie przez nią bytu prawnego, to zaangażowanie
banków krajowych w proces restrukturyzacji kas jest działaniem pożądanym. Należy jednak pamiętać, że warunkiem takiego zaangażowania
zawsze jest zgoda banku przejmującego, co znaczy, że ustawodawca – działając racjonalnie – musiał zdecydować się na ustanowienie
w systemie prawa takich regulacji, które byłyby dla banków przynajmniej w minimalnym stopniu atrakcyjne. Taką funkcję miała
pełnić m.in. szybkość postępowania, nieodwracalność skutków oraz pewność sytuacji banku krajowego po przejęciu wybranych składników
majątkowych kasy.
Sugestia wnioskodawcy, że podobnie jak przy likwidacji kasy przepisy powinny umożliwiać wstrzymanie wykonania decyzji KNF
o przejęciu kasy, jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań, nie jest pozbawiona racjonalnych przesłanek. Wychodzi jednak
z odmiennych założeń i inaczej rozkłada priorytety, które legły u podstaw restrukturyzacji zagrożonych upadłością kas. Tymczasem
ustawodawca wybrał inne rozwiązanie, które także mieści się w granicach jego swobody prawodawczej, jako podmiotu odpowiedzialnego
za prowadzenie polityki społeczno-gospodarczej państwa.
Z tego samego powodu nie można zgodzić się, że faktyczne skutki zaskarżonego przepisu i istota wprowadzonych w nim ograniczeń
proceduralnych nie odpowiadają deklarowanym celom ustawodawcy, czego – w opinii wnioskodawcy – wymaga zasada poprawnej legislacji
wywodzona z art. 2 Konstytucji. Bez wątpienia art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok wpisuje się w nadzwyczajny charakter całego
procesu sanacji i uporządkowanej likwidacji kas. Ustanawia również ograniczenia konstytucyjnego prawa do sądu. Najbardziej
prawdopodobną alternatywą w tym wypadku – jak już kilkakrotnie wspominano – jest jednak tylko likwidacja (upadłość) kasy,
która znalazła się w niemożliwej do naprawienia w ramach autonomii jednostek systemu SKOK kondycji finansowej, ze wszelkimi
konsekwencjami dla praw korporacyjnych i majątkowych członków kasy oraz roszczeń innych wierzycieli, a także dla rynku finansowego
per se.
7.10. Orzeczenie o stwierdzeniu niezgodności z prawem od innych typów orzeczeń sądu administracyjnego odróżnia to, że po jego
wydaniu decyzja administracyjna pozostaje w mocy i wiąże. Takie orzeczenie otwiera jednak skarżącemu drogę do dochodzenia
odszkodowania od Skarbu Państwa za bezprawne działanie organu władzy publicznej (zob. np. art. 74i ust. 9 ustawy o skok oraz
art. 417 § 1 i art. 4171 § 2 zdanie drugie k.c.).
7.11. Modyfikacja ogólnego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego zawsze musi być traktowana jako wyjątek;
regulacje te pełnią funkcje gwarancyjne, godząc w modelowy sposób sprzeczne interesy uczestników postępowania. W pewnych okolicznościach
ustawodawca może jednak, chroniąc doniosłe konstytucyjnie interesy publiczne lub interesy indywidualne jednostki, wprowadzić
pewne odstępstwa. Zwłaszcza gdy u ich podstaw leżą wartości istotne dla dobra wspólnego, a ograniczenia praw i wolności obywateli
nie są nadmierne.
7.12. Zważywszy powyższe uwagi, Trybunał orzekł, że art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok jest zgodny z art. 2 i art. 45 ust.
1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
8. Analiza zgodności art. 74c ust. 11 i 12 w związku z art. 74c ust. 3, 4 i 6 ustawy o skok
8.1. We wniosku z 20 czerwca 2013 r. Prezydent podniósł, że art. 74c ust. 11 i 12 w związku z art. 74c ust. 3, 4 i 6 ustawy
o skok jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Zgodnie z art. 74c ust. 11 ustawy o skok: „W przypadku przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy
zobowiązania pozostałe w kasie zaspokajane są z majątku tej kasy”.
Z kolei w myśl art. 74c ust. 12 ustawy o skok: „Przejęcie wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy nie wymaga
zgody dłużników, wierzycieli oraz członków kasy, której prawa majątkowe lub zobowiązania są przedmiotem przejęcia”.
Wnioskodawca wskazał także przepisy zaskarżone związkowo z art. 74c ust. 11 i 12 ustawy o skok, tj. art. 74c ust. 3, 4 i 6
ustawy o skok. Stanowią one, że:
„3. W przypadku gdy Kasa Krajowa odmówi udzielenia pomocy z funduszu stabilizacyjnego, o której mowa w ust. 2 [pomocy z funduszu
stabilizacyjnego dla kasy], Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw
majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez inną kasę, za zgodą kasy przejmującej. Decyzja o przejęciu kasy albo o przejęciu
wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez inną kasę może zostać podjęta przez Komisję Nadzoru Finansowego,
jeżeli w wyniku przejęcia wyrażony procentowo stosunek funduszy własnych do wartości aktywów kasy przejmującej po przejęciu
kasy albo po przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy nie obniży się poniżej poziomu określonego
w ust. 1 [wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych do wartości aktywów poniżej 1%].
4. W przypadku braku zgody innej kasy na przejęcie kasy lub braku możliwości przejęcia kasy przez inną kasę, Komisja Nadzoru
Finansowego uwzględniając potrzebę ochrony stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa środków zgromadzonych na rachunkach
kasy może podjąć decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez
bank krajowy, za jego zgodą albo decyzję o likwidacji kasy.
6. W przypadku decyzji o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez inną kasę przejęcie powinno
obejmować wszystkie prawa majątkowe i zobowiązania wobec członka kasy oraz wartość jego prawa do funduszu udziałowego”.
8.2. Wnioskodawca wysunął wobec art. 74c ust. 11 i 12 ustawy o skok zarzuty trojakiego rodzaju. Po pierwsze, uznał, że w wypadku
decyzji KNF o częściowym przejęciu kasy (przejęciu wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kasy) zaskarżony przepis nie
określa zasad i kryteriów doboru składników majątkowych lub zobowiązań przejmowanej kasy. Po drugie, nie przewiduje obowiązku
„zachowania określonej proporcji między przejmowanymi prawami majątkowymi a zobowiązaniami pozostałymi w kasie”. Po trzecie
wreszcie, ustawa o skok nie zawiera regulacji chroniących wierzycieli kasy, z której majątku jest dokonywane przejęcie.
Pominięcie zasad i kryteriów doboru praw majątkowych lub zobowiązań kasy podlegających przejęciu umożliwia KNF znaczną swobodę
działania. „KNF może bowiem zdecydować o przejęciu samych wybranych praw majątkowych kasy, zarazem uszczuplając jej majątek,
jak i w taki sposób dobrać składniki majątkowe kasy oraz jej zobowiązania do przejęcia, że pozostałe aktywa nie pokryją nawet
w części pozostałych w kasie zobowiązań. Takie działanie może doprowadzić do nieproporcjonalnego zmniejszenia majątku kasy
względem obciążających ją zobowiązań lub skutkować upadłością i likwidacją kasy prowadząc zarazem, ze względu na regulację
zawartą w art. 74c ust. 11, do pogorszenia sytuacji prawnej jej wierzycieli, w tym członków kas, w stosunku do roszczeń, które
nie podlegają zaspokojeniu z Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (...)”.Ustawodawca stworzył zatem mechanizm umożliwiający osłabienie
ochrony praw majątkowych zwłaszcza wierzycieli innych niż członkowie kas.
Według wnioskodawcy, art. 74c ust. 11 i 12 ustawy o skok może prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej wierzycieli kasy.
„Lepsza będzie sytuacja prawna wierzycieli kasy, która zostanie przejęta w całości”. Podmiot przejmujący, zgodnie z art. 74i
ust. 2 ustawy o skok, wchodzi wówczas we wszystkie prawa i obowiązki kasy przejmowanej, a zaspokojenie lub zabezpieczenie
wierzycieli przejętej kasy ma priorytet (art. 74i ust. 7 ustawy o skok). Dalsze zróżnicowanie sytuacji prawej wierzycieli
kasy, w tym jej członków, może być uzależnione od tego, czy przejmującym wybrane prawa majątkowe kasy lub wybrane zobowiązania
będzie inna kasa czy bank krajowy. W myśl art. 74c ust. 6 ustawy o skok, tylko w wypadku decyzji o przejęciu wybranych praw
majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez inną kasę przejęcie powinno obejmować wszystkie prawa majątkowe i zobowiązania
wobec członka kasy. Z kolei w wypadku przejmowania wybranych praw majątkowych czy zobowiązań kasy przez bank krajowy sytuacja
członka kasy jest mniej korzystna. Zdaniem wnioskodawcy: „Bank może (...) przejąć same wierzytelności kasy, np. w postaci
roszczenia względem członka kasy w postaci wymagalnego kredytu czy spłaty raty kredytowej, nie przejmując natomiast zobowiązań
kasy względem tego członka w postaci wniesionych depozytów, jak również środków wniesionych tytułem udziałów”.
Ponadto, w ocenie wnioskodawcy, przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania znoszą przewidziane w systemie prawnym konstrukcje
umożliwiające ochronę wierzyciela w razie niewypłacalności dłużnika.
8.3. Tematyka ochrony praw majątkowych spółdzielni była przedmiotem orzecznictwa Trybunału, które ukształtowało się przede
wszystkim na przykładzie spółdzielni mieszkaniowych (por. np. cytowane wcześniej wyroki TK w sprawach o sygn. K 64/07, sygn.
K 33/00, sygn. K 5/01oraz sygn. P 27/10, a także wyrok TK z 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 181).
Uogólniając poglądy Trybunału, można wskazać, że spółdzielnia jako osoba prawna typu korporacyjnego, której majątek jest prywatną
własnością jej członków, korzysta z konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w tym zwłaszcza z ochrony własności i
innych praw majątkowych (art. 64 Konstytucji). Na tle Konstytucji nie ma podstaw do różnicowania konstytucyjnego statusu i
przyznawanej ochrony w zależności od tego, czy własność należy do osoby fizycznej, czy osoby prawnej; ochronie konstytucyjnej
podlegają także prawa obligacyjne spółdzielni.
W judykaturze przyjmuje się, że art. 64 ust. 1 Konstytucji wyraża prawo podmiotowe, które obejmuje wolność nabywania mienia,
jego zachowania i dysponowania nim (zob. np. wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5). Spośród
tych trzech uprawnień szczególne znaczenie należy przypisać możliwości dysponowania (rozporządzania) przedmiotem własności.
Klasyczna, wywodząca się jeszcze z prawa rzymskiego, koncepcja własności zakłada bowiem, że właściciel może swobodnie przenieść
swoje prawo na inną osobę (ius disponendi), i to zarówno aktem inter vivos, jak i mortis causa. Uprawnienie do rozporządzania oznacza również możliwość swobodnego zachowania własności określonej rzeczy przez jej właściciela,
dopóki jest to zgodne z jego wolą.
Prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, może podlegać ograniczeniom (por. wyrok TK z 12 stycznia 2000
r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3; podobnie zob. wyroki TK z: 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999,
poz. 2; 3 października 2000 r., sygn. K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188). W piśmiennictwie zwraca się ponadto uwagę, że
prawo własności należy do grupy praw ekonomicznych, które podlegają słabszej ochronie niż prawa osobiste czy polityczne (zob.
L. Garlicki, uwagi do art. 64 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2002, s. 17). Także prawo własności przysługujące spółdzielni mieszkaniowej może zatem podlegać
ograniczeniu, jeżeli spełnione są warunki określone w art. 64 ust. 3 Konstytucji, tj. tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie,
w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Z kolei art. 64 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że: „Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają
równej dla wszystkich ochronie prawnej”, pozostaje w ścisłym związku z ogólną regulacją równości podmiotów wobec prawa (zob.
np. wyrok TK z 28 października 2003 r., sygn. P 3/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 82). Istotą art. 64 ust. 2 Konstytucji jest
podkreślenie, że: „(…) ochrona własności i innych praw majątkowych nie może być różnicowana z uwagi na charakter podmiotu
danego prawa. (…) Wyalienowanie od elementów podmiotowych ma zapewnić obiektywizację nakazu zapewnienia równej ochrony własności
(innych praw majątkowych)” (sygn. P 3/03; zob. też wyrok TK z 25 lutego 1999 r., sygn. K 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25).
Dyrektywę równej ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych należy odnosić zarówno do sfery pozytywnych, jak i negatywnych
obowiązków ustawodawcy, związanych z realizacją norm art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji. Gwarancjami konstytucyjnymi
– jak już wspomniano – są objęte również prawa majątkowe o charakterze obligacyjnym (zob. wyrok TK z 26 lutego 2003 r., sygn.
K 30/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 16).
8.4. Problematyka przejęcia kasy, która wykazała stratę bilansową powodującą obniżenie wyrażonego procentowo stosunku funduszy
własnych do wartości aktywów poniżej 1%, została rozwinięta w części III, pkt 6 i 7 uzasadnienia. Trybunał uznał, że poczynione
tam ustalenia są aktualne i ważące także w odniesieniu do oceny konstytucyjności art. 74c ust. 11 i 12 ustawy o skok.
Należy przypomnieć, że do przejęcia wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kasy przez inną kasę albo bank krajowy może
dojść wtedy, gdy kasa wykazuje kwalifikowaną stratę bilansową (art. 74c ust. 1 ustawy o skok). W pierwszej kolejności pomocy
takiej kasie powinna udzielić Kasa Krajowa z funduszu stabilizacyjnego; minimalna kwota pomocy ma zapewnić kasie utrzymanie
wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych do wartości aktywów powyżej ustawowego poziomu, a więc umożliwić zrównoważenie
jej gospodarki finansowej. Jeśli Kasa Krajowa odmówi udzielenia pomocy zagrożonej upadłością kasie, KNF może podjąć decyzję
o jej przejęciu, przy czym ustawa o skok również w tym wypadku przewiduje określoną sekwencję czynności.
Po pierwsze, preferowanym przez ustawodawcę rozwiązaniem jest przejęcie kasy przez inną kasę, co pozwala na restrukturyzację
nierentownej kasy w ramach systemu SKOK – członkowie kasy nabywają prawa korporacyjne (członkowskie) w kasie przejmującej
(zob. art. 74g ustawy o skok, który wyłącza w takiej sytuacji wymóg istnienia więzi o charakterze zawodowym lub organizacyjnym
między członkami kasy), a z dniem przejęcia podmiot przejmujący wchodzi we wszystkie prawa i obowiązki kasy przejmowanej (art.
74i ust. 2 ustawy o skok). Jeżeli kasa przejmuje wybrane prawa majątkowe lub zobowiązania innej kasy, „przejęcie powinno obejmować
wszystkie prawa majątkowe i zobowiązania wobec członka kasy oraz wartość jego prawa do funduszu udziałowego” (art. 74c ust.
6 ustawy o skok). Decyzja o przejęciu kasy (ewentualnie o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy)
przez inną kasę może zostać podjęta przez KNF tylko wtedy, gdy w wyniku przejęcia wyrażony procentowo stosunek funduszy własnych
do wartości aktywów kasy przejmującej po przejęciu kasy albo po przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań
kasy nie obniży się poniżej 1%.
Po drugie, dopiero w dalszej kolejności, jeśli żadna kasa nie zgodzi się na przejęcie kasy lub takie przejęcie nie jest dopuszczalne,
KNF jest upoważniona do podjęcia decyzji o przejęciu kasy albo jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań przez bank krajowy
(w tym bank spółdzielczy). Bank przejmujący musi wyrazić zgodę na takie przejęcie. Znaczy to, że zaangażowanie banków w proces
restrukturyzacji kas jest ostatecznością, może do niego dojść po spełnieniu licznych dodatkowych zastrzeżeń i warunków. Ponadto
KNF, mimo że jej decyzja o przejęciu kasy jest fakultatywna i oparta na konstrukcji prawnej uznania administracyjnego (verba legis: „[KNF] może podjąć decyzję”) musi kierować się ustawowymi przesłankami procesu restrukturyzacji kas oraz pryncypiami swojej
funkcji ustrojowej. Zgodnie z art. 74c ust. 4 ustawy o skok, KNF może podjąć decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych
praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez bank krajowy, za jego zgodą, „uwzględniając potrzebę ochrony stabilności
rynku finansowego i bezpieczeństwa środków zgromadzonych na rachunkach kasy”.
8.5. Należy również odnotować, że podejmując decyzję o przejęciu wybranych praw majątkowych kasy lub jej zobowiązań, KNF musi
uwzględnić zakres zgody przejmującego (art. 74c ust. 5 ustawy o skok) oraz decyzję BFG o udzieleniu wsparcia finansowego podmiotowi
przejmującemu. Uwarunkowanie to nie zostało docenione przez wnioskodawcę.
Jak już wspominano, ekonomiczna wartość kasy poddanej przekształceniom w trybie określonym w art. 74c ustawy o skok jest nieznaczna.
Trudności finansowe kasy nie zachęcają instytucji rynku finansowego do angażowania się w jej restrukturyzację. Podejmując
decyzję o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy, KNF nie może dowolnie kreować oferty dla potencjalnych
podmiotów przejmujących, ale przede wszystkim reaguje na sygnały i propozycje, które są do niej kierowane z rynku. Jej zadaniem
jest zweryfikowanie ofert, ocena ich skutków, analiza dopuszczalności przejęcia z perspektywy ustawowych przesłanek oraz nadzór
całego procesu. Z tego punktu widzenia niezasadne jest oczekiwanie wnioskodawcy, że kasa przejmowana w całości zawsze powinna
być traktowana w taki sam sposób jak kasa, która jest przejmowana w części (tj. gdy są przejmowane jej wybrane prawa majątkowe
lub zobowiązania), a co za tym idzie członkowie tych kas powinni mieć zagwarantowany ustawowo jednakowy zakres ochrony ich
praw majątkowych. Trzeba zważyć, że KNF najczęściej nie stoi wobec wyboru, czy zezwolić na przejęcie kasy w całości, czy w
części, bądź czy przejęcie kasy ma zostać dokonane przez inną kasę, czy przez bank krajowy. Nadzwyczajny charakter sytuacji
finansowej kas oraz swego rodzaju etapowość kolejnych czynności sanacyjnych kasy nadzorowanych przez KNF powodują, że przejęcie
może zostać dokonane w ściśle określonych okolicznościach, gdy inne opcje naprawcze nie powiodły się, gdy żaden podmiot przejmujący
nie przystał na dotychczasowe warunki oraz gdy KNF nie dysponuje alternatywnymi możliwościami wyboru sposobu restrukturyzacji
kasy.
Trybunał uznał, że proces przejmowania wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kasy został ukształtowany w zgodzie z nakazem
ochrony prawa własności i innych praw majątkowych. Jeśli możliwe było przejęcie całej kasy, to z dniem przejęcia kasa albo
bank krajowy przejmujący wchodził we wszystkie prawa i obowiązki kasy przejmowanej. W przypadku przejęcia wybranych praw majątkowych
lub wybranych zobowiązań, następstwo prawne ograniczało się do tych praw i zobowiązań. Zatem to właściciele kasy (jej członkowie),
a nie podatnicy, ponosili w pierwszej kolejności koszty błędnego zarządzania instytucją finansową; fundusze własne przejmowanej
kasy były przeznaczane na pokrycie jej strat bilansowych (art. 74i ust. 6 ustawy o skok). Artykuł 74i ust. 7 ustawy o skok
ustalił kolejność zaspokajania roszczeń. Po zaspokojeniu lub zabezpieczeniu wierzycieli przejętej kasy z jej majątku, kasa
albo bank krajowy przejmujący dokonywali wypłat członkom przejętej kasy z jej pozostałego majątku w proporcji do funduszu
udziałowego przejmowanej kasy.
8.6. Wnioskodawca podniósł zarzut, że art. 74c ust. 11 i 12 w związku z art. 74c ust. 3, 4 i 6 ustawy o skok nie przewiduje
obowiązku zachowania określonej proporcji między przejmowanymi prawami majątkowymi a zobowiązaniami pozostałymi w kasie –
nie ma ograniczeń chroniących wierzycieli kasy, z której majątku dokonywane jest przejęcie.
W tym kontekście należy zwrócić uwagę na art. 74i ust. 8 ustawy o skok. Zgodnie z jego brzmieniem: „Jeżeli w przypadku przejęcia
wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy wartość przejmowanych praw majątkowych ustalonych zgodnie z ust.
1 [przejęcie kasy rozlicza się i ujmuje w księgach rachunkowych kasy albo banku krajowego przejmującego na podstawie sprawozdania
finansowego sporządzonego na dzień przejęcia] jest wyższa niż wartość przejmowanych zobowiązań, przejmujący w terminie 14
dni od ustalenia wartości zgodnie z ust. 1 jest zobowiązany zapłacić nadwyżkę kasie, w stosunku do której podjęto decyzję
o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań”.
Ustawa o skok przewiduje również sytuację odwrotną, gdy wartość przejmowanych praw majątkowych jest niższa niż wartość przejmowanych
zobowiązań kasy. Interes podmiotu przejmującego jest chroniony, ponieważ BFG może podjąć decyzję o udzieleniu dotacji na pokrycie
różnicy między wartością przejmowanych lub nabywanych praw majątkowych a przejmowanymi zobowiązaniami z tytułu środków gwarantowanych
na rachunkach deponentów kasy do wysokości łącznej maksymalnej kwoty z tytułu gwarancji w kasie, liczonej jako suma środków
gwarantowanych na rachunkach deponentów kasy, w której stwierdzono niebezpieczeństwo niewypłacalności (art. 74c ust. 5 ustawy
o skok w związku z art. 20g ust. 2 pkt 4 ustawy o BFG).
Wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, ustawodawca zabezpieczył wierzycieli, których prawa nie zostały przejęte (jako wybrane zobowiązania
kasy), przed pogorszeniem wartości ekonomicznej kasy po przejęciu. Z tej perspektywy niezasadna jest także teza wnioskodawcy,
że ustawa o skok nie przewiduje obowiązku zachowania określonej proporcji między przejmowanymi prawami majątkowymi a zobowiązaniami
pozostałymi w kasie. Przywołane art. 74c ust. 5 i art. 74i ust. 8 ustawy o skok zawierają mechanizm przeciwdziałający przejmowaniu
tylko praw majątkowych bez adekwatnych zobowiązań czy wręcz przejmowaniu praw majątkowych pod tytułem darmym.
8.7. Trybunał dostrzegł, że możliwość przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez zewnętrzne
instytucje finansowe nie sprzyja zachowaniu w całości funkcjonujących SKOK i nie eliminuje groźby ich upadku w postaci ukształtowanej
po przejęciu. Mimo ustanowienia przez ustawodawcę mechanizmów przeciwdziałających przejmowaniu aktywów kasy bez jednoczesnego
przejęcia jej zobowiązań o odpowiedniej wartości, pojawia się także ryzyko pozostawienia kasy, jej członków i wierzycieli
z prawami majątkowymi „gorszej jakości” oraz zobowiązaniami rokującymi niższe prawdopodobieństwo spłaty. W takiej sytuacji
KNF ma obowiązek prowadzić rozważną politykę sanacyjną, miarkować racje wszystkich zainteresowanych stron, uwzględniając,
że wartości, którymi ma kierować się w praktyce państwowy organ nadzoru finansowego (tj. przede wszystkim stabilnością rynku
finansowego oraz bezpieczeństwem środków zgromadzonych na rachunkach kasy), odnoszą się zarówno do podmiotu przejmującego,
jak i do kasy, która ma zostać przejęta, oraz jej członków i innych wierzycieli. Wszystkie te podmioty, w granicach przewidzianych
przez przepisy i adekwatnie do swojej sytuacji faktycznej, korzystają z ochrony prawnej.
Odnotowane powyżej niekorzystne konsekwencje analizowanych przepisów nie przesądzają jednak ich niezgodności z art. 64 ust.
1 i 2 Konstytucji. Trybunał przypomniał, że ustawodawca projektował art. 74c ust. 11 i 12 ustawy o skok jako regulację dla
kas w złej sytuacji finansowej, których upadłość mogła zostać powstrzymana tylko przez ingerencję podmiotów zewnętrznych (instytucji
finansowych). U źródeł zaskarżonego przepisu leżały dobra doniosłe konstytucyjnie, w tym konieczność podtrzymania wiarygodności i stabilności całego
rynku finansowego.
8.8. Decyzja KNF o przejęciu kasy lub wybranych praw majątkowych bądź wybranych zobowiązań kasy przez podmiot przejmujący
nie wymaga zgody dłużników, wierzycieli oraz członków kasy przejmowanej (zob. art. 74c ust. 12 ustawy o skok). Zdaniem wnioskodawcy,
mniej kontrowersyjne jest przeniesienie na inny podmiot wierzytelności bez zgody dłużnika (zob. art. 509 k.c.). Bardziej złożony
jest natomiast wypadek przejęcia długu przez inny podmiot bez zgody wierzyciela, któremu może nie być obojętne, kto jest jego
dłużnikiem (zob. art. 519 k.c.), aczkolwiek warto nadmienić, że przejęcie zobowiązań zagrożonej niewypłacalnością kasy następuje
w tym wypadku przez podmiot wypłacalny (kasę, bank krajowy).
Trybunał stwierdził, że art. 74c ust. 12 ustawy o skok nie narusza art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Rozwiązanie to nawiązuje
do dyrektyw procedury resolution i stoją za nim te same argumenty co za wprowadzeniem do systemu prawnego całego procesu restrukturyzacji i uporządkowanej
likwidacji kas (zob. część III, pkt 6 i 7 uzasadnienia).
Możliwość przejęcia wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kasy bez uzyskania zgody dłużników, wierzycieli i członków kasy
jest wynikiem wyważenia przez ustawodawcę ochrony interesu wspólnego, w tym zagwarantowania stabilności systemu finansowego
oraz ochrony depozytów, z indywidualnymi interesami podmiotów, które w wyniku przejęcia wybranych praw majątkowych kasy mogą
znaleźć się w mniej korzystnej sytuacji. Takie rozstrzygnięcie konfliktu wartości, których w podobnym stopniu nie można zrealizować
równocześnie, mieści się – w ocenie Trybunału – w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy. Po pierwsze, alternatywą dla
przejęcia jest likwidacja kasy, która wykazuje kwalifikowaną stratę bilansową. Po drugie, szybkość i efektywność procesu resolution są warunkami, które mogą przesądzić o skuteczności przejęcia. Po trzecie, proces przejmowania wybranych praw majątkowych
lub zobowiązań ma na celu nie tylko zapewnienie bezpieczeństwa oszczędności gromadzonych w kasie, lecz również – jak już kilkakrotnie
wspominano – zagwarantowanie stabilności systemu finansowego.
Trzeba także – co do zasady – zgodzić się z Ministrem Finansów, że: „Analizując sytuację wierzycieli kasy, wobec której podjęto
decyzję o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań nie można zapominać, że zewnętrzne finansowanie, niespójne
z charakterem kas jako podmiotów działających na zasadzie samopomocy, stanowić będzie zasadniczo niewielki udział w strukturze
zobowiązań kasy. Podstawowymi wierzycielami kasy będą jej członkowie, którzy zdeponowali w kasie swoje oszczędności. Środki
zgromadzone przez nich w kasie podlegają zatem ochronie, jako środki gwarantowane na podstawie przepisów ustawy o BFG, do
wysokości równowartości w złotych 100.000 euro, nawet w przypadku braku ich przejęcia przy przejęciu częściowym. Co więcej,
sytuacja deponentów, którzy zgromadzili w kasie środki w wysokości przekraczającej limit ochrony gwarancyjnej może ulec poprawie
w wyniku przejęcia częściowego, gdy część ich depozytu pozostanie w kasie przejmowanej, a część zostanie przejęta dojdzie
do faktycznego «podwojenia» kwoty gwarancji, gdyż ich środki będą gwarantowane do wysokości 100.000 euro zarówno w kasie przejmowanej,
jak i w podmiocie przejmującym”.
8.9. Podsumowując, art. 74c ust. 11 i 12 w związku z art. 74c ust. 3, 4 i 6 ustawy o skok jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2
Konstytucji.
9. Analiza zgodności art. 13 ustawy zmieniającej z 2013 r. oraz art. 93 ustawy o skok
9.1. We wniosku z 27 lipca 2012 r. grupa posłów wskazała, że art. 93 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ
ustanawia zbyt krótką vcatio legis. Taki sam zarzut został postawiony we wnioskach grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. i grupy posłów z 23 lipca 2013 r., w których
został zaskarżony art. 13 ustawy zmieniającej z 2013 r.
Zgodnie z art. 93 ustawy o skok: „Ustawa wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 24 ust.
5, który wchodzi w życie po upływie 18 miesięcy od dnia ogłoszenia, art. 24 ust. 6, który wchodzi w życie po upływie 9 miesięcy
od dnia ogłoszenia, art. 83 pkt 1 i 2, które wchodzą w życie po upływie 18 miesięcy od dnia ogłoszenia”.
Artykuł 13 ustawy zmieniającej z 2013 r. przewidywał, że: „Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z
wyjątkiem:
1) art. 1 pkt 11 lit. b-h, które wchodzą w życie po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia;
2) art. 1 pkt 18 oraz pkt 24 w zakresie dodawanego art. 61b, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2014 r.;
3) art. 4 pkt 4 lit. b oraz pkt 16 w zakresie dodawanych art. 38l-38zg i art. 38zj-38zq, które wchodzą w życie po upływie
6 miesięcy od dnia ogłoszenia;
4) art. 5 pkt 1, który wchodzi w życie z dniem 28 stycznia 2014 r.”.
Ustawa o skok została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 26 lipca 2012 r., zaś ustawa zmieniająca z 2013 r. w Dzienniku Ustaw z
28 maja 2013 r.
9.2. Zdaniem wnioskodawcy, vacatio legis ustawy o skok była zbyt krótka. Ustawa o skok wprowadziła głębokie zmiany w każdej sferze organizacji i działalności kas i
Kasy Krajowej; jest to „ustawa systemowa”, która wymagała znacznie dłuższego okresu wdrożenia niż sześciomiesięczny. Spełnienie
obowiązków nałożonych przez ustawę o skok na kasy i Kasę Krajową było niemożliwe do zrealizowania lub utrudnione.
Podobne zastrzeżenia zostały sformułowane w stosunku do art. 13 ustawy zmieniającej z 2013 r. (brak odpowiedniej vacatio legis).
9.3. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że ustawodawca powinien – co do zasady – zapewniać adresatom norm prawnych odpowiednio
długi czas na przystosowanie się do zmienionych regulacji i na bezpieczne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania. Wymaganie
zachowania odpowiedniej vacatio legis należy odnosić nie tylko do ochrony adresata normy prawnej przed pogorszeniem jego sytuacji, ale także do możliwości zapoznania
się z nowym prawem i możliwości adaptacyjnych. Trybunał wymaga, aby prawodawca wyznaczał odpowiednio długie okresy wchodzenia
w życie nowych przepisów. Ma to stwarzać ich adresatom realną gwarancję przygotowania się do realizacji wprowadzanych postanowień.
Jeżeli nie zachodzą sytuacje nadzwyczajne, to okres „spoczywania” aktu normatywnego powinien być dostatecznie długi przede
wszystkim w wypadku regulowania nowych materii prawnych (zob. wyroki TK z: 3 października 2001 r., sygn. K 27/01, OTK ZU nr
7/2001, poz. 209; 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32; 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08; 30 czerwca
2009 r., sygn. K 14/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 87).
Minimalny standard vacatio legis wyznacza ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011
r. Nr 197, poz. 1172, ze zm.; dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie
obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że
dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Od tej zasady podstawowej
ustawa przewiduje wyjątki. W myśl jej art. 4 ust. 2, w uzasadnionych wypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie
krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady
demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu
w dzienniku urzędowym.
Wyznaczanie przez prawodawcę odpowiedniej vacatio legis ma służyć budowaniu zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji). Z tego względu podstawowym
celem ustanowienia tego okresu jest umożliwienie adresatowi norm prawnych zapoznanie się z nowymi regulacjami oraz dostosowanie
do zmieniającego się stanu prawnego. Pozwala to na odpowiednie rozeznanie własnej sytuacji oraz zaplanowanie działań z uwzględnieniem
wszystkich związanych z tym skutków prawnych. Chodzi zatem o wyeliminowanie sytuacji, w której wprowadzane bądź zmieniane
uregulowania zaskakują ich adresatów. Dzieje się tak wówczas, kiedy nie są oni w stanie decydować o swoim postępowaniu na
podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwa, a zarazem znajomości konsekwencji prawnych, jakie postępowanie
to może za sobą pociągnąć (por. m.in. wyroki TK z: 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09; 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11,
OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16).
Ocena, czy prawodawca posłużył się odpowiednim okresem spoczynku ustawy, dokonywana jest zawsze w odniesieniu do całokształtu
okoliczności wyznaczających sytuację normatywną adresatów prawa. W szczególności dotyczy przedmiotu i treści unormowań przewidzianych
w nowych przepisach oraz tego, jak dalece różnią się one od unormowań dotychczasowych.
„Odpowiedniość” długości vacatio legis należy rozpatrywać w związku z możliwością pokierowania przez adresatów norm prawnych – po ogłoszeniu nowych przepisów –
swoimi sprawami w sposób uwzględniający treść nowej regulacji. Wśród czynników decydujących o długości vacatio legis można odnaleźć w szczególności stopień ingerencji prawodawcy w dotychczasową sytuację prawną adresatów wprowadzanych unormowań
oraz okoliczność, czy umożliwiono im zapoznanie się z ich treścią (por. orzeczenie TK z 11 września 1995 r., sygn. P 1/95,
OTK ZU nr 1/1995, poz. 3, oraz wyroki TK z: 25 marca 2003 r., sygn. U 10/01, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 23; 18 lutego 2004 r.,
sygn. K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8; 15 lipca 2009 r., sygn. K 64/07; 20 stycznia 2010 r., sygn. Kp 6/09, OTK ZU nr
1/A/2010, poz. 3; 8 maja 2012 r., sygn. K 7/10, OTK ZU nr 5/A/2012, poz. 48 oraz 15 lipca 2013 r., sygn. K 7/12, OTK ZU nr
6/A/2013, poz. 76).
9.4. Ustanowiony przez art. 93 ustawy o skok podstawowy okres vacatio legis był dłuższy (3 miesiące) od standardowego (14 dni). Część przepisów ustawy o skok weszła w życie w terminach późniejszych
– po 9 miesiącach (art. 24 ust. 6; kolejna zmiana tego przepisu została dokonana na mocy art. 1 pkt 11 lit. g ustawy zmieniającej
z 2013 r. i weszła w życie 29 maja 2014 r.) lub 18 miesiącach (art. 24 ust. 5 i art. 83 pkt 1 i 2) od dnia ogłoszenia ustawy.
Jak już wspominano, ustawa o skok została uchwalona 5 listopada 2009 r., została jednak ogłoszona dopiero 26 lipca 2012 r.
Wydłużenie okresu pomiędzy uchwaleniem ustawy a jej ogłoszeniem było spowodowane prewencyjną kontrolą konstytucyjności części
jej przepisów (zob. wyrok TK z 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09).
W tzw. okresie dostosowawczym ustawodawca przewidział dodatkowe terminy przekształceń w systemie SKOK, których bieg był liczony
od dnia wejścia w życie ustawy. Kasy i Kasa Krajowa musiały np. w ciągu 9 miesięcy wystąpić o zatwierdzenie statutu, a audyt
zewnętrzny przeprowadzić w terminie 3 miesięcy (art. 86 ust. 1, art. 87, zob. także art. 88 i art. 91 ustawy o skok oraz art.
11 ust. 13 ustawy zmieniającej z 2013 r.).
Wymóg odpowiedniej vacatio legis ma znaczenie ochronne dla adresatów norm prawnych. Ma gwarantować przewidywalność działalności prawodawczej, a tym samym zapewniać
bezpieczeństwo prawne jednostki, które jest jednym z podstawowych elementów zasady demokratycznego państwa prawnego (art.
2 Konstytucji). Główną funkcją vacatio legis jest umożliwienie adresatom norm prawnych zapoznanie się z nowymi regulacjami oraz dostosowanie się do zmieniającego stanu
prawnego. Trybunał zgodził się ze stanowiskami Prokuratora Generalnego i Marszałka Sejmu, że wnioskodawca nie wyjaśnił, na
czym w istocie miałyby polegać podejmowane przez kasy czynności dostosowawcze, których wykonanie nie było możliwe w okresie
3, 9 oraz 18 miesięcy. Wnioskodawca nie dowiódł także tezy, że zasadniczy okres trzymiesięczny „spoczywania” ustawy jest nieodpowiedni
i zaskakuje adresatów zmian w systemie SKOK. Dlatego Trybunał orzekł, że art. 93 ustawy o skok jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
9.5. Ustawa zmieniająca z 2013 r. weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw (tj. 12 czerwca 2013
r.), jednak jej niektóre przepisy weszły w życie w terminie późniejszym. Zmiany art. 24 ustawy o skok, z wyjątkiem nadania
nowego brzmienia art. 24 ust. 2 ustawy o skok, weszły w życie 29 maja 2014 r. Uregulowanie na nowo kwestii opłaty za sprawowanie
nadzoru (uchylenie art. 46 i dodanie art. 61b ustawy o skok) nastąpiło od 1 stycznia 2014 r., przy czym obciążenie kas wpłatą
z tytułu nadzoru stało się możliwe dopiero po wejściu w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów określającego termin uiszczania,
wysokość i sposób obliczania wpłat oraz sposób i termin rozliczania należności z tytułu wpłat (zob. rozporządzenie Prezesa
Rady Ministrów z dnia 22 sierpnia 2014 r. w sprawie wpłat na finansowanie kosztów nadzoru nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi
oraz Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową; Dz. U. poz. 1212; rozporządzenie weszło w życie 26 września 2014
r.). W tych sprawach kasy uzyskały zatem czas na dostosowanie swojej działalności do nowych regulacji, który przekraczał podstawowy
okres vacatio legis. Z kolei art. 4 ust. 2a i 3, art. 38l-38zg i art. 38zj-38zq ustawy o BFG, które wprowadzają obowiązkowy system gwarantowania
depozytów kas, weszły w życie dopiero po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy zmieniającej z 2013 r. (tj. 29 listopada
2013 r.). Artykuł 38 ust. 2 i 3 ustawy o NBP wszedł w życie 28 stycznia 2014 r.
Ponadto art. 8-12 ustawy zmieniającej z 2013 r., które zawierały normy dostosowawcze, wprowadziły okresy, liczone od dnia
wejścia w życie tej ustawy, w których adresaci norm mieli podjąć stosowne działania, aby spełnić wymagania nakładane przez
przepisy ustawy zmieniającej z 2013 r. Na przykład w ciągu 12 miesięcy od 12 czerwca 2013 r. kasy miały dostosować swoją działalność
w zakresie powierzania przedsiębiorcy (zagranicznemu) wykonywanie czynności kas do wymogów wynikających z art. 9a-9d ustawy
o skok z 2009 r. (np. uzyskać zezwolenie KNF, jeśli czynności kas zostały powierzone przedsiębiorcy zagranicznemu niemającemu
stałego miejsca zamieszkania lub nieposiadającemu siedziby na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej). Sześciomiesięczny
okres dostosowawczy przewidywały art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2013 r. (zob. też art. 13 pkt 3 ustawy
zmieniającej z 2013 r.). Artykuł 10 ustawy zmieniającej z 2013 r. przewidywał natomiast utrzymanie w mocy dotychczasowych
aktów wykonawczych, zasad i metodyki opracowanych przez radę nadzorczą Kasy Krajowej, do czasu wejścia w życie nowych aktów
oraz przepisów wykonawczych. Powyższe regulacje pozwoliły na stopniowe przystosowanie systemu SKOK do nowych warunków funkcjonowania.
Badanie konstytucyjności wprowadzenia w życie nowych przepisów powinno polegać na materialnym określeniu, jaka vacatio legis jest odpowiednia do ich treści i charakteru. Założeniem wyjściowym jest uznanie adekwatności okresu czternastodniowego, jako
przewidzianego ogólnie przez ustawodawcę. Ocena „odpowiedniości” vacatio legis zależy też jednak od innych zasad i wartości konstytucyjnych odnoszących się do danej regulacji prawnej. Argument ważnego
interesu publicznego może – wyjątkowo – uzasadniać ograniczenie lub nawet rezygnację z ustanowienia vacatio legis. W wypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą należy również pamiętać, że ochrona ich interesów prawnych, w tym
tzw. interesów w toku, nie może być utożsamiana z gwarancją niezmienności prawa. Dlatego Trybunał uznał, że ustanowienie w
art. 13 ustawy zmieniającej z 2013 r. standardowej vacatio legis wobec całej ustawy z jednoczesnym wydłużeniem tego okresu wobec niektórych przepisów do 12 miesięcy oraz zastosowanie przepisów
dostosowujących, które dodatkowo przewidziały odpowiedni czas na adaptację kas i Kasy Krajowej do nowej regulacji, spełnia
odpowiedni standard konstytucyjny.
W związku z powyższym Trybunał orzekł, że art. 13 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.