Naczelna Rada Lekarska (dalej: wnioskodawca) wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem z 28 października 2016 r. o zbadanie zgodności art. 40 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (ówcześnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 454, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 537) w brzmieniu nadanym odpowiednio przez art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego, ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 r. poz. 1070; dalej: ustawa o zmianie k.p.k.) oraz art. 14 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (ówcześnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 186, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1318, ze zm.) w brzmieniu nadanym odpowiednio przez art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zmianie k.p.k. z art. 30, art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.).

Postanowieniem z 20 kwietnia 2017 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu ustalając, że wskazane w nim wzorce kontroli konstytucyjności nie dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. Trybunał oparł swe rozstrzygnięcie na stanowisku, że wskazane w analizowanej sprawie wzorce kontroli dotyczą praw i wolności o charakterze powszechnym, a więc przynależnych bez względu na istnienie kryterium różnicującego, jakim może być między innymi profesja. Trybunał ustalił więc, że z uwagi na ogólnospołeczny charakter wskazanych wzorców kontroli, wnioskodawca nie był legitymowany do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem w analizowanej sprawie. Tym niemniej w zakwestionowanym postanowieniu Trybunał zastrzegł, że przeprowadzenie merytorycznej oceny konstytucyjności przepisów wskazanych w rozpatrywanym wniosku byłoby dopuszczalne, gdyby ich treść zestawiona została z innymi wzorcami.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, zażaleniem z 2 maja 2017 r. wnioskodawca zaskarżył je w całości i wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie. Wnioskodawca odniósł się w zażaleniu do motywów zakwestionowanego rozstrzygnięcia przedstawiając argumenty na poparcie tezy, że przedmiotowy wniosek spełnia wymagania określone w przepisach ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.; dalej: u.o.t.p. TK), wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał rozpatruje zażalenie w składzie trzech sędziów, na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem analizy jest ustalenie, czy w kwestionowanym postanowieniu Trybunał prawidłowo zidentyfikował przesłanki odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu.

2. W zażaleniu na postanowienie Trybunału wnioskodawca przedstawił argumenty, które w jego przekonaniu świadczą o trafności wzorców kontroli konstytucyjności wskazanych w analizowanej sprawie. Wnioskodawca stoi na stanowisku, że poszanowanie prywatności i godności pacjenta jest jednym z podstawowych obowiązków lekarskich, wynikających zarówno z prawa powszechnie obowiązującego, jak i z unormowań Kodeksu Etyki Lekarskiej. Twierdzi, że jego wniosek stanowi w tym zakresie realizację celu korporacyjnej działalności samorządu lekarskiego, polegającego na zapewnieniu lekarzom odpowiednich warunków wykonywania zawodu. Wnioskodawca zalicza do nich nie tylko umożliwienie lekarzom i lekarzom dentystom wywiązywanie się z obowiązku poszanowania prywatności i godności pacjentów, ale także umożliwienie wykonywania zawodu w sposób nie budzący wątpliwości w tych kwestiach po stronie pacjentów. Wskazuje instytucję tajemnicy lekarskiej, która w przekonaniu wnioskodawcy ustanowiona jest także w celu ochrony interesu ogółu społeczeństwa. Sprzeciwia się tym samym tezie wyrażonej w postanowieniu Trybunału, jakoby niedopuszczalne było kwestionowanie konstytucyjności przepisów w drodze wniosku z legitymacji szczególnej, opartego o wzorce kontroli służące ochronie interesu ogólnospołecznego. Zdaniem wnioskodawcy, do zapewnienia ochrony interesu ogólnospołecznego zaliczyć należy ochronę interesu nie tylko lekarzy, ale także pacjentów. Ponadto utrzymuje, że Konstytucja nie zawiera specyficznych uregulowań, które definiowałyby odrębnie prawa lub wolności lekarzy i lekarzy dentystów, ustanowione równolegle, lub w opozycji do praw lub wolności o charakterze powszechnym, i które mogłyby jednocześnie służyć za adekwatne wzorce kontroli konstytucyjności prawa.

3. W kwestionowanym postanowieniu, Trybunał wskazał, że zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą pojęcie „spraw objętych zakresem działania”, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji, winno być interpretowane w sposób ścisły. W tym zakresie ustalił zatem, że dla skuteczności wniosku nie wystarczy tylko to, że kwestionowany przepis odnosi się do działalności wnioskodawcy (zob. postanowienie z 22 sierpnia 2002 r., sygn. Tw 25/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 40 oraz z 16 grudnia 2002 r., sygn. Tw 56/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 70). Przynależna podmiotom z art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji kompetencja inicjowania kontroli konstytucyjności prawa nie ma bowiem charakteru ogólnego, ale jest uprawnieniem szczególnym, związanym ściśle z działalnością wskazanych podmiotów. Jakkolwiek więc Trybunał wskazał, że interpretowanie rozszerzająco zakresu tego uprawnienia jest niedopuszczalne (zob. postanowienie pełnego składu TK z 28 stycznia 2004 r., sygn. Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2), to na gruncie badanej sprawy problemem samym w sobie staje się ocena dopuszczalności ochrony interesów o charakterze powszechnym poprzez uruchomienie środków służących ochronie interesów określonej korporacji zawodowej. Poddając zatem analizie zażalenie wnioskodawcy w tej kwestii, Trybunał ustalił, że odniesienie się do argumentów przedstawionych w reakcji na postanowienie Trybunału wykroczy poza zakres wstępnej kontroli wniosku.

W tych okolicznościach, zbadanie adekwatności wskazanych we wniosku wzorców kontroli pod kątem ochrony interesów korporacyjnych i zarazem powszechnych przybrałoby bowiem postać merytorycznej oceny wniosku w aspekcie przedmiotowym i podmiotowym.

4. Trybunał zwraca uwagę, że uprawnienie do inicjowania kontroli konstytucyjności prawa w ramach ochrony interesów korporacyjnych leży u podstaw udzielenia zrzeszeniom przedstawicieli grup zawodowych legitymacji szczególnej, tj. ograniczonej rzeczowo. Nie budzi także wątpliwości, że ochrona interesu ogólnospołecznego w drodze wniosku jest przewidziana w ramach uprawnień podmiotów legitymowanych ogólnie, tj. podmiotów z art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji.

W analizowanej sprawie Trybunał przyjął, zgodnie ze swą dotychczasową linią orzeczniczą, że podmiot o zdolności wnioskowej ograniczonej rzeczowo nie jest więc uprawniony do swobodnego wskazania wzorców kontroli w Konstytucji (postanowienie z 25 września 2014 r., sygn. Tw 3/14, OTK ZU nr 1/B/2015, poz. 1). Wnioskodawca zarzuca jednak Trybunałowi przeciwstawienie, w tym kontekście, interesów korporacyjnych interesom oraz prawom i wolnościom o charakterze powszechnym. Trybunał ustalił więc, że w badanej sprawie analizie podlegać powinna wskazana przez wnioskodawcę kwestia relacji, która może zachodzić między interesem ogólnospołecznym, a tym o charakterze korporacyjnym. Odniesienie się do tak postawionego zarzutu wymaga zajęcia stanowiska merytorycznego co do trafności tezy wnioskodawcy, że skuteczne zainicjowanie kontroli konstytucyjności prawa w drodze wniosku z legitymacji szczególnej nie może zależeć wyłącznie od wskazania w petitum takiej korelacji przedmiotu kontroli i wzorca, by ocena konstytucyjności opierała się na kwestii działalności wnioskodawcy ujętej wzorcowo wprost w Konstytucji. Na gruncie analizowanej sprawy kwestia ta dotyczyć mogłaby bowiem np. konstytucyjnych gwarancji z zakresu tworzenia samorządu zawodowego, co jak wynika z argumentacji wnioskodawcy, nie jest wystarczające dla zapewnienia ochrony interesu ogólnospołecznego wskazanego w badanym wniosku. W kontekście kontroli wstępnej wniosku w niniejszym postępowaniu, problemem wykraczającym poza jej zakres staje się zatem ocena zasadności odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu z uwagi na brak legitymacji wnioskodawcy wywiedzionej z nieadekwatności wskazanego we wniosku wzorca. Sformułowanie rozstrzygnięcia w tym zakresie wymaga nadania wnioskowi dalszego biegu.

5. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał uwzględnił zażalenie wniesione na postanowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu i postanowił jak w sentencji.

W dniu 28 października 2016 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Naczelnej Rady Lekarskiej (dalej: wnioskodawca) o zbadanie zgodności art. 40 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2017 r. poz. 125; dalej: u.z.l.l.d.) oraz art. 14 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 r. poz. 186, ze zm.; dalej: u.p.p.) z art. 30, art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja).

W zarządzeniu z 23 listopada 2016 r. sędzia TK wezwał wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: po pierwsze, szczegółowe uzasadnienie, w jaki sposób zakwestionowane przepisy naruszają art. 30, art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 8 ust. 1 Konwencji – w odniesieniu do członków samorządu lekarskiego, po drugie, doręczenie wyciągu z protokołu posiedzenia Naczelnej Rady Lekarskiej, na którym podjęto uchwałę nr 17/16/VII z 2 września 2016 r. w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego – wraz z 4 kopiami.

Jeszcze przed doręczeniem wnioskodawcy wezwania do uzupełnienia braków nadesłał on protokół z posiedzenia Naczelnej Rady Lekarskiej, które odbyło się 2 września 2016 r. (wraz z 4 kopiami).

W piśmie z 5 grudnia 2016 r., wniesionym w odpowiedzi na zarządzenie sędziego TK, wnioskodawca przedstawił cechy zawodu zaufania publicznego. Podkreślił, że zarzuty zostały sformułowane w interesie środowiska lekarskiego i w związku z tym wnioskodawca miał legitymację do złożenia rozpatrywanego wniosku. Zarzut naruszenia prawa jednostki do decydowania o zakresie udostępnienia innym informacji o sobie został postawiony przez wnioskodawcę, ponieważ „z jednej strony to właśnie lekarzy i lekarzy dentystów kwestionowane przepisy obligują do naruszania prywatności pacjentów oraz ich woli, a z drugiej strony skutki tych regulacji, w postaci istotnego osłabienia ochrony tajemnicy lekarskiej w znaczny sposób utrudniają lekarzom i lekarzom dentystom należyte wykonywanie ich zawodów”. Zdaniem wnioskodawcy zakwestionowane przepisy mogą powodować u pacjentów uzasadnioną obawę, że po ich śmierci dojdzie – wbrew ich woli – do udostępnienia informacji objętych tajemnicą lekarską, co będzie skłaniać pacjentów do zatajenia przed lekarzem informacji mogących mieć znaczenie w procesie leczenia. Według wnioskodawcy może to doprowadzić do naruszenia więzi łączącej lekarza z pacjentem, lekarz zaś – jak podkreśla wnioskodawca – nie może leczyć, jeśli pacjent nie darzy go zaufaniem. Wnioskodawca odwołał się również do sprawy K 41/05, w której w odniesieniu do przedstawicieli zawodu radców prawnych Trybunał stwierdził, że tajemnica zawodowa stanowi warunek konieczny wykonywania tego zawodu. W związku z tym Trybunał uznał, że regulacje prawne dotyczące zakresu spraw objętych tą tajemnicą oraz warunki jej uchylania pozostają w bezpośrednim związku z interesem tej grupy zawodowej, na której ciąży obowiązek jej dochowania. Wnioskodawca podkreślił, że tak jest również w przypadku rozpatrywanego wniosku. Kwestionowane przepisy dotyczą jednej z najważniejszych zasad wykonywania zawodów lekarza i lekarza dentysty. W jego ocenie „należyte ukształtowanie normatywne zasad wykonywania zawodów lekarza i lekarza dentysty oraz obowiązków osób te zawody wykonujących w stosunku do pacjentów leży w interesie samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów”. Według wnioskodawcy nie można twierdzić, że „istnienie w przedmiotowym postępowaniu interesu publicznego w rozpoznaniu podniesionych we wniosku zarzutów niekonstytucyjności, wyłącza interes samorządu lekarskiego działającego w imieniu i na rzecz lekarzy i lekarzy dentystów”. Zdaniem wnioskodawcy kwestionowane przepisy obligują lekarzy do naruszania prawa do prywatności i godności swoich pacjentów, a w związku z tym „w sposób niepodważalny dotyczą wykonywania zawodów lekarza i lekarza dentysty oraz związanych z tym obciążeń”. Jak zaznaczył wnioskodawca, „wniosek został złożony w celu przywrócenia tym osobom możliwości wykonywania ich zawodów w sposób zapewniający poszanowanie praw pacjentów oraz bez nieuzasadnionego ważnym interesem publicznym obowiązku występowania przeciwko tym prawom”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Trybunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK) stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro postępowanie zainicjowane rozpatrywanym wnioskiem nie zostało zakończone przed 3 stycznia 2017 r., tj. dniem wejścia w życie ustawy o TK, to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tego wniosku określają przepisy ustawy o TK.

2. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o TK wnioski przedstawiane przez ogólnokrajowe władze organizacji zawodowych podlegają wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada przewidzianym przez prawo wymogom (art. 47 ust. 1 i 2 oraz art. 48 ustawy o TK) i czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy o TK). Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 59 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o TK), a także gdy akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK). Wstępne rozpoznanie służy bowiem wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.

3. Podmiot o ograniczonej rzeczowo legitymacji wnioskowej, który występuje do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie hierarchicznej zgodności norm prawnych, ma obowiązek wykazać, że posiada zdolność wnioskową, konieczną do wszczęcia postępowania przed Trybunałem. Musi zatem udowodnić, że jest jednym z podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3–5 Konstytucji, a ponadto uzasadnić, że kwestionowany akt normatywny (lub jego część) dotyczy spraw objętych jego zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zrzeszenia przedstawicieli określonego zawodu (np. zaufania publicznego) mogą domagać się kontroli wyłącznie tych aktów normatywnych, które są bezpośrednio związane z wykonywaniem danej profesji (art. 191 ust. 2 w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału z ograniczonej legitymacji wnioskowej wynika nie tylko wymóg, by kwestionowane przepisy dotyczyły spraw objętych zakresem działania podmiotu legitymowanego do złożenia wniosku, lecz także wymóg, by wskazane we wniosku wzorce kontroli dotyczyły spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. W związku z powyższym podmiot o ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej nie może dowolnie wskazywać wzorców kontroli zaskarżonego przepisu (zob. postanowienia TK z dnia 9 maja 2014 r. i 9 lipca 2014 r., OTK ZU nr IIB/2014, Tw 13/13, poz. 680 i 681). Może się zatem zdarzyć, że mimo iż na gruncie art. 191 ust. 2 Konstytucji pewien podmiot może kwestionować jakiś przepis w jednej sprawie (z punktu widzenia jednego wzorca kontroli), to przywołanie innego wzorca kontroli wobec tego samego przedmiotu zaskarżenia nie leży w ramach jego legitymacji do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

4. Jako wzorce kontroli wnioskodawca wskazał art. 30, art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Naruszenie godności uzasadnił we wniosku tym, że „pozbawienie prawa człowieka do decydowania o sobie, wyrażającego się w realiach niniejszej sprawy w prawie do decydowania o udzieleniu komukolwiek informacji objętych tajemnicą lekarską, stanowi odarcie człowieka z wrodzonej godności”. Stwierdził również, że „ustawodawca złamał konstytucyjne prawo do prywatności, odbierając choremu prawo do decydowania o tym, kto będzie po jego śmierci uprawniony do dostępu do informacji dotyczących jego sfery prywatnej i intymnej”. Według wnioskodawcy zakwestionowane regulacje ingerują w dwie sfery: „godności człowieka i prawa do prywatności w stosunku do pacjentów i obowiązków lekarzy związanych z wykonywaniem zawodu”. W piśmie z 5 grudnia 2016 r. wnioskodawca skupił się na wykazaniu, że zakwestionowane przepisy dotyczyły zakresu jego działania.

5. Trybunał stwierdza, że podane we wniosku wzorce kontroli konstytucyjności nie dotyczą zasad wykonywania zawodu zaufania publicznego, jakim są zawód lekarza lub lekarza dentysty. Wzorce te mają na celu ochronę interesów wszystkich obywateli, niezależnie od tego, jaki zawód wykonują. Ich przywołanie zmierza zatem do realizacji celów ogólnospołecznych i wykracza poza zakres działania wnioskodawcy.

6. Powyższe znajduje potwierdzenie w przywołanej przez wnioskodawcę sprawie K 41/05, w której wzorcami kontroli były: art. 49 w zw. z art. 2, art. 17 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 42 Konstytucji. Na etapie wstępnej kontroli Trybunał postanowieniem z dnia 7 września 2005 r. (Tw 31/05, OTK ZU nr 5/B/2005, poz. 184) odmówił nadania wnioskowi Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej: KRRP) dalszego biegu w zakresie zbadania zgodności z Konstytucją zakwestionowanych przepisów z art. 45, art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji. Jak stwierdził Trybunał, KRRP, przywołując te wzorce kontroli (w tym prawo do prywatności wyrażone w art. 47 Konstytucji), objęła zakresem wniosku sprawy dotyczące nieokreślonego kręgu obywateli, a nie interesów korporacji związanych z wykonywaniem zawodu przez jej członków. Trybunał stwierdził zatem, że wystąpienie o zbadanie zgodności zakwestionowanych przepisów z art. 45, art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji leży poza zakresem działania KRRP.

7. Trybunał nie wyklucza, że zakwestionowane w rozpatrywanym wniosku przepisy mogłyby być przedmiotem merytorycznej kontroli zainicjowanej wnioskiem złożonym przez Naczelną Radę Lekarską, gdyby przywołane w nim zostały inne wzorce kontroli konstytucyjności. Zgodnie jednak z art. 67 ustawy o TK Trybunał jest związany zakresem zaskarżenia wskazanym we wniosku. Zakres ten obejmuje wskazanie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części (określenie przedmiotu kontroli) oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą (wskazanie wzorca kontroli).

W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak na wstępie.

POUCZENIE

Na podstawie art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.