W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 17 czerwca 2016 r. (data nadania) J.H.-K. (dalej: skarżąca) zarzuciła niezgodność art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2016 r. poz. 1259; dalej: u.s.n.p.) w zakresie, w jakim przepis ten „wyłącza możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania w sprawie nadania klauzuli wykonalności (tzw. postępowania klauzulowego), co jest równoznaczne z zamknięciem drogi sądowej w rozumieniu art. 77 ust. 2 Konstytucji, poprzez uniemożliwienie przeciwdziałania przewlekłości postępowania klauzulowego oraz wykluczenie rekompensaty za nieuzasadnioną zwłokę w rozpoznaniu sprawy” z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Postanowieniem z 26 października 2016 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącej 31 października 2016 r.) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał dokonał analizy orzecznictwa dotyczącego zaskarżonego art. 1 ust. 2 u.s.n.p. i ustalił, że nie istnieje jednolita, trwała i ustalona linia orzecznicza dotycząca dopuszczalności wniesienia skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu o nadanie klauzuli wykonalności orzeczeniu bez nieuzasadnionej zwłoki. Stwierdzenie powyższego doprowadziło do uznania, że wszczęcie merytorycznej kontroli zarzutów skarżącej doprowadziłoby do oceny stosowania prawa, które pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego.

Na postanowienie z 26 października 2016 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej skarżąca wniosła – w ustawowym terminie – zażalenie. Podniosła w nim, że Trybunał nie ustalił oczywistej bezzasadności skargi ani nieusunięcia jej braków formalnych w określonym terminie, a tym samym nie stwierdził zaistnienia jedynych, w ocenie skarżącej, ustawowych przesłanek odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Ponadto, zdaniem skarżącej, zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe, gdyż stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny istnienia niejednolitej linii orzeczniczej powinno – w jej opinii – skutkować koniecznością wszczęcia merytorycznej kontroli skargi konstytucyjnej. Skarżąca stwierdziła, że ustalenie rozbieżności w orzecznictwie może potwierdzić niekonstytucyjność przepisu. Zarzuciła również naruszenie art. 79 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji „poprzez przeinaczenie celu skargi konstytucyjnej będącej prawnym środkiem ochrony wolności lub praw obywatelskich, co nastąpiło na skutek zastąpienia konstytucyjnej kontroli aktu normatywnego, wstępną kontrolą skargi zakończoną nieuzasadnioną odmową nadania dalszego biegu skardze – pomimo wystąpienia okoliczności nakazujących ocenę merytoryczną konstytucyjności zaskarżonych przepisów (rozbieżność w orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego)”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje.

W dniu sporządzenia i wniesienia rozpoznawanej skargi konstytucyjnej formalne wymagania warunkujące dopuszczalność nadania jej biegu określały przede wszystkim art. 60, art. 64, art. 65 i art. 66 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064, ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1157; dalej: ustawa o TK z 2016 r.), sprawy skierowane do wstępnego rozpoznania miały być rozpatrywane na podstawie przepisów o wstępnym rozpoznaniu z ustawy o TK z 2016 r. To one stanowiły podstawę zaskarżonego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 26 października 2016 r.

W myśl art. 37 ust. 3 w związku z art. 50 ustawy o TK z 2016 r., Trybunał w składzie jednego sędziego odmawiał w drodze postanowienia nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, o ile skarga była oczywiście bezzasadna lub braki nie zostały usunięte w określonym terminie. Niezależnie od tego – stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o TK z 2016 r. – Trybunał umarzał postępowanie na posiedzeniu niejawnym w następujących przypadkach: po pierwsze, jeżeli wydanie orzeczenia było zbędne lub niedopuszczalne; po drugie, na skutek cofnięcia skargi konstytucyjnej; po trzecie – z zastrzeżeniem art. 40 ust. 3 ustawy z 2016 r. – jeżeli akt normatywny w zaskarżonym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał.

W świetle treści tych przepisów Trybunał uznał, że argumenty podniesione przez skarżącą w zażaleniu na postanowienie Trybunału z 26 października 2016 r., jakoby oczywista bezzasadność i nieusunięcie braków formalnych w terminie miały być jedynymi ustawowymi przesłankami odmowy nadania skardze dalszego biegu, nie są trafne. Skarżąca nie uwzględniła treści art. 40 ust. 1 ustawy z 2016 r., który miał ogólne zastosowanie do wszystkich etapów postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Obecnie analogiczne rozwiązanie zawarte zostało w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072).

Ujemna przesłanka proceduralna, jaką jest niedopuszczalność wydania orzeczenia przez Trybunał, zachodzi w szczególności wówczas, gdy zarzuty sformułowane w skardze konstytucyjnej są skierowane przeciw aktowi stosowania prawa (orzeczeniu lub decyzji), a nie przeciw aktowi normatywnemu, i dotyczą procesu wykładni i stosowania prawa, a nie treści normatywnej przepisów. Nie ulega wątpliwości, że ocena wykładni i stosowania prawa przez sądy jest poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego i nie może stanowić przedmiotu skargi konstytucyjnej (zob. spośród wielu, postanowienie z 9 maja 2017 r., sygn. SK 18/16, OTK ZU nr A/2017, poz. 37).

Niemniej w niniejszym postępowaniu Trybunał podzielił stanowisko skarżącej, że stwierdzenie przez Trybunał, na etapie wstępnej kontroli dopuszczalności wniesionej przez nią skargi konstytucyjnej, braku jednolitego stanowiska sądów co do wykładni zaskarżonego art. 1 ust. 2 u.s.n.p. nie mogło stanowić dostatecznego uzasadnienia odmowy nadania skardze dalszego biegu. Stwierdzenie to nie przesądza bowiem automatycznie o tym, że skarga ma charakter skargi na stosowanie prawa. Przeciwnie, dostrzeżone przez Trybunał rozbieżności w procesie stosowania zaskarżonego przepisu przez sądy mogą świadczyć o tym, że przepis nie zapewnia należytej realizacji i ochrony praw konstytucyjnych w zakresie prawa do sądu. Wobec braku jednolitego stanowiska judykatywy odnośnie do rozumienia zaskarżonego przepisu, Trybunał – na etapie kontroli merytorycznej – powinien samodzielnie ustalić jego treść normatywną i zbadać, czy to właśnie nie w tej treści normatywnej tkwi źródło naruszenia praw konstytucyjnych, które podnosi skarżąca. Dopiero po dokonaniu tej oceny możliwe byłoby rozstrzygnięcie wątpliwości, czy naruszenie wynika bezpośrednio z treści normatywnej przepisu, czy też wyłącznie z błędnej wykładni sądowej.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 61 ust. 8 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072), Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 17 czerwca 2016 r. (data nadania) J.H.-K. (dalej: skarżąca) zarzuciła niezgodność art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2016 r. poz. 1259; dalej: u.s.n.p.) w zakresie, w jakim przepis ten „wyłącza możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania w sprawie nadania klauzuli wykonalności (…)”.

Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym.

W wyniku rozpoznania powództwa skarżącej Sąd Rejonowy w W. Wydział I Cywilny (dalej: Sąd Rejonowy) 4 kwietnia 2014 r. wydał wyrok zaoczny (...), zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 458 zł wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od 18 lutego 2011 r., a także zwrot kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w pozostałej zaś części oddalił wniosek o zwrot kosztów procesu. Sąd nadał wyrokowi rygor natychmiastowej wykonalności.

Zarządzeniem z 8 stycznia 2015 r. Sąd Rejonowy stwierdził prawomocność wskazanego powyżej wyroku zaocznego. Skarżąca 4 lutego 2015 r. złożyła wniosek o nadanie wyrokowi klauzuli wykonalności. W związku z brakiem podjęcia czynności przez sąd 15 stycznia 2016 r. wniosła do Sądu Okręgowego w W., IV Wydział Cywilny-Odwoławczy (dalej: Sąd Okręgowy) skargę na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki w postępowaniu w sprawie (...), domagając się stwierdzenia jego przewlekłości, przyznania na jej rzecz kwoty 2000 zł oraz zlecenia Sądowi Rejonowemu podjęcia czynności zmierzających do niezwłocznego nadania klauzuli wykonalności wyrokowi zaocznemu z 4 kwietnia 2014 r. oraz doręczenia tego wyroku opatrzonego klauzulą wykonalności pełnomocnikowi skarżącej.

Sąd Okręgowy postanowieniem z 4 kwietnia 2016 r. (…) odrzucił powyższą skargę oraz zwrócił uiszczoną od niej opłatę. Wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.n.p. skargę na przewlekłość postępowania można wnieść jedynie w jego toku. Zdaniem sądu nadanie klauzuli wykonalności orzeczeniu nie jest odrębną sprawą, a jedynie czynnością techniczną, dokonywaną po prawomocnym rozstrzygnięciu istoty uprzednio rozpoznawanego sporu, postępowanie w przedmiocie nadania klauzuli wykonalności ma zaś jedynie charakter incydentalny. Biorąc powyższe pod rozwagę, sąd ocenił skargę jako środek niedopuszczalny. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej 11 kwietnia 2016 r.

W przekonaniu skarżącej art. 1 ust. 2 u.s.n.p. wyłącza złożenie skargi na przewlekłość postępowania w przedmiocie nadania klauzuli wykonalności prawomocnemu orzeczeniu, co prowadzi do zamknięcia drogi sądowej w rozumieniu art. 77 ust. 2 Konstytucji. W jej ocenie strona postępowania klauzulowego nie dysponuje bowiem środkiem prawnym przeciwdziałającym przewlekłości tego etapu postępowania, co narusza także – jak podnosi – prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, które wywodzi z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji. Ponadto zakwestionowana regulacja czyni niemożliwym uzyskanie rekompensaty za nieuzasadnioną zwłokę w rozpoznaniu sprawy. Skarżąca podkreśla, że postępowanie w przedmiocie nadania klauzuli wykonalności nie jest czynnością techniczną sądu, a odrębnym postępowaniem, które może być uznane za część postępowania egzekucyjnego. W jej odczuciu wyłączenie możliwości złożenia skargi na przewlekłość postępowania w przedmiocie nadania klauzuli wykonalności dowodzi istnienia luki prawnej w regulacji art. 1 ust. 2 u.s.n.p. prowadzącej do braku zabezpieczenia praw strony, której sprawa znajduje się pomiędzy postępowaniem rozpoznawczym a egzekucyjnym.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1157; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymaganiom, a także czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o TK.

2. Trybunał zwraca uwagę, że po pierwsze, przedmiotem skargi konstytucyjnej musi być akt stanowienia prawa w postaci przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego. Prawodawca polski w żadnym bowiem wypadku nie zezwolił na kwestionowanie za pomocą skargi wyłącznie jednostkowych aktów stosowania przepisów, nawet w sytuacji, gdy akty te w sposób niebudzący wątpliwości prowadzą do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. Po drugie – jak to podkreślano w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego – skarga musi pozostawać środkiem kwestionowania przepisów prawnych („skarga na przepis”), nie zaś ich stosowania. Aby więc skarga konstytucyjna mogła doprowadzić do orzeczenia o niekonstytucyjności, Trybunał powinien najpierw ustalić, że miała ona swoje źródło w samym przepisie, nie zaś w akcie jego stosowania w sprawie skarżącego (zob. wyrok TK z 2 czerwca 2009 r., sprawa SK 31/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 83).

3. Przedmiotem niniejszej skargi skarżąca uczyniła art. 1 ust. 2 u.s.n.p., zgodnie z którym przepisy u.s.n.p. stosuje się odpowiednio, gdy na skutek działania lub bezczynności sądu albo komornika sądowego doszło do naruszenia prawa strony do przeprowadzenia i zakończenia bez nieuzasadnionej zwłoki sprawy egzekucyjnej lub innej sprawy dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego. W jej przekonaniu na gruncie powołanej regulacji dochodzi do wyłączenia możliwości wniesienia skargi na przewlekłość postępowania w przedmiocie nadania klauzuli wykonalności orzeczeniu, co godzi w jej prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oraz prowadzi do zamknięcia drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Istota tak sformułowanych zarzutów opiera się na twierdzeniu, że poza zakresem normowania zaskarżonego artykułu znajduje się postępowanie klauzulowe.

4. Trybunał stwierdza, że na gruncie art. 1 ust. 2 u.s.n.p. wystąpiła rozbieżność w orzecznictwie sądów powszechnych.

4.1. W świetle pierwszej koncepcji wykładni zakwestionowanego w skardze przepisu, która znalazła zastosowanie w sprawie skarżącej, wniesienie skargi na przewlekłość postępowania o nadanie klauzuli wykonalności wyrokom skutkować musi odrzuceniem tego środka zaskarżenia jako niedopuszczalnego. Stanowisko sądów opiera się na tezie, zgodnie z którą nadanie orzeczeniu klauzuli wykonalności nie jest rozstrzygnięciem sprawy, a czynnością podejmowaną po prawomocnym zakończeniu postępowania. Tym samym skarga na opóźnienie jej wykonania w ramach postępowania klauzulowego jest spóźniona, gdyż nie została wniesiona expressis verbis „w toku w postępowania w sprawie” (art. 5 ust. 1 u.s.n.p.). Sądy podkreślają przy tym, że podstawową funkcją skargi na przewlekłość postępowania w sprawie jest dyscyplinowanie czynności sądu i wymuszenie nadania jej odpowiedniego biegu, a funkcja kompensacyjna jedynie uzupełnia tę funkcję (tak m.in. postanowienia SN z: 6 stycznia 2006 r., sprawa III SPP 156/05, OSNP z 2006 r. nr 23-24, poz. 374; 19 stycznia 2006 r., sprawa III SPP 165/05, OSNP z 2006 r. nr 23-24, poz. 376; 10 maja 2006 r., sprawa III SPP 19/06, OSNP z 2007 r. nr 11-12, poz. 179; 16 marca 2009 r., sprawa III SPP 3/09, OSNP z 2010 r. nr 17-18, poz. 225 oraz 4 listopada 2014 r., sprawa III SPP 223/14, Legalis nr 1157487).

4.2. Z kolei druga linia orzecznicza zakłada, że postępowanie, którego przedmiotem jest nadanie przez sąd klauzuli wykonalności orzeczeniom, jest objęte regulacją u.s.n.p. , gdyż sąd w postępowaniu ze skargi o naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki powinien ocenić zarzuty skarżącego odnoszące się do przebiegu postępowania od jego wszczęcia do prawomocnego zakończenia, niezależnie od tego, na jakim etapie postępowania skarga została wniesiona (zob. uchwała składu siedmiu sędziów SN z 28 marca 2013 r., sprawa III SPZP 1/13, OSNP z 2013 r., nr 23-24, poz. 292). W świetle tej koncepcji także skarga wniesiona na podstawie przepisów u.s.n.p. w toku postępowania przed sądem pierwszej instancji, o stwierdzenie przewlekłości w tym postępowaniu, powinna być rozpoznana również po zakończeniu postępowania przed tym sądem (zob. uchwała SN z 9 stycznia 2008 r., sprawa III SPZP 1/07, OSNP z 2008 r., nr 13-14, poz. 205).

W postanowieniu z 18 lutego 2005 r. w sprawie III SPP 30/05 (Legalis nr 69996) Sąd Najwyższy orzekł ponadto, że postępowanie to stanowi wstępną fazę postępowania egzekucyjnego, a skargę na jego przewlekłość powinien rozpoznawać sąd, w którego okręgu jest bądź ma być prowadzona egzekucja, także wtedy, gdy przedmiotem skargi jest przewlekłość postępowania w sprawie nadania klauzuli wykonalności.

Tezę o konieczności objęcia regulacją u.s.n.p. postępowania dotyczącego nadania klauzuli wykonalności Sąd Najwyższy oparł tu na założeniu, że o ile skarga na przewlekłość postępowania jest środkiem zapewniającym doraźnie szybką reakcję na trwającą zwłokę w czynnościach sądu i służącym dyscyplinowaniu ich podejmowania na danym etapie postępowania, to zapewnienie stronie efektywnej ochrony prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, a tym samym prawa do sądu, wymaga dokonania oceny całości postępowania, a nie jedynie wybranych poszczególnych jego etapów. Nadto, powołując się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (decyzje z: 24 maja 2005 r. w sprawie 50428/99 Dziedzic przeciwko Polsce, Lex nr 151018; 1 marca 2005 r. w sprawie 24549/03 Michalak przeciwko Polsce, Lex nr 148865; 1 marca 2005 r. w sprawie 15212/03 Charzyński przeciwko Polsce, Lex nr 148857), składy orzekające prezentujące tę wykładnię wskazują, że aby skarga na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki mogła być uznana za skuteczny środek prawny, musi realizować także funkcję kompensacyjną i zapewniać rekompensatę za stwierdzone naruszenia.

4.3. Z powyższym stanowiskiem zbieżne są poglądy doktryny, której przedstawiciele podnoszą, że przekroczenie przewidzianego w art. 7811 ustawy z dnia 17 października 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.) instrukcyjnego terminu trzech dni na nadanie orzeczeniu klauzuli wykonalności w skrajnych przypadkach uzasadnia wniesienie skargi w oparciu o przepisu u.s.n.p. (zob. K. Flaga-Gieruszyńska, [w:] A. Zieliński, K. Flaga-Gieruszyńska, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Warszawa 2016; M. Muliński, Postępowanie o nadanie klauzuli wykonalności krajowemu tytułowi egzekucyjnemu, Warszawa 2005, s. 117; A. Marciniak, [w:] A. Marciniak, K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego. Tom III. Komentarz, art. 730-1088, Warszawa 2015).

4.4. Mając powyższe na uwadze, Trybunał uznaje, że istotą problemu w sprawie skarżącej nie jest normatywna treść zaskarżonego przepisu, a jego praktyczne zastosowanie. Trybunał przypomina przy tym, że przy wypełnieniu licznych warunków możliwe jest dokonanie oceny konstytucyjności treści normatywnych nadanych przepisowi prawa przez praktykę jego stosowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że „jeżeli określony sposób rozumienia przepisu utrwalił się już w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy uznać, że przepis ten – w praktyce swego stosowania – nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe naszego kraju (zob. wyrok pełnego składu TK z 27 października 2010 r., sprawa K 10/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 81 oraz wcześniejsze orzeczenia TK z: 8 maja 2000 r., sprawa SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107; 6 września 2001 r., sprawa P 3/01, OTK ZU nr 6/2001, poz. 163; 28 stycznia 2003 r., sprawa SK 37/01, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 3; 28 października 2003 r., sprawa P 3/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 82 i 3 czerwca 2008 r., sprawa K 42/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 77).

4.5. Z dokonanej przez Trybunał analizy orzecznictwa dotyczącego zaskarżonego art. 1 ust. 2 u.s.n.p. wynika ponad wszelką wątpliwość, że nie istnieje jednoznaczne stanowisko dotyczące dopuszczalności wniesienia skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu o nadanie klauzuli wykonalności orzeczeniu bez nieuzasadnionej zwłoki. Tym samym zarzut skarżącej nie może być uwzględniony w zainicjowanym wniesieniem skargi postępowaniu przed Trybunałem. Jego zbadanie prowadziłoby bowiem do oceny stosowania prawa, które – choćby nawet błędne – pozostaje poza kognicją Trybunału (zob. wyrok TK z 21 grudnia 2004 r., sprawa SK 19/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 118).

5. W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

POUCZENIE

Na podstawie art. 37 ust. 4 w zw. z art. 50 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.