W skardze skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego przez pełnomocnika skarżącego zakwestionowano konstytucyjność art. 174, art. 177 ust. 1 pkt 5 i 6, art. 191, art. 198 i art. 230 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) oraz 7 ust. 3, 10 ust. 2 i 22 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących działalności zawodowej (Dz.U. Nr 115, poz. 745). Jako konstytucyjny wzorzec dla kontroli powyższych przepisów określono art. 2, art. 22, art. 65 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 45 i art. 92 Konstytucji RP. Uzasadniając postawione zarzuty pełnomocnik wskazał na naruszenie słusznie nabytych praw skarżącego w zakresie wolności działalności gospodarczej oraz wolności wyboru i wykonywania zawodu, a ponadto także zasady zaufania obywatela do państwa i zakazu wstecznego działania prawa.

Postanowieniem z 5 stycznia 2001 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze dalszego biegu w zakresie dotyczącym art. 174, art. 177 ust. 1 pkt 5 i 6, art. 191 i art. 198 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz 7 ust. 3, 10 ust. 2 i 22 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, iż przepisy te nie stanowiły podstawy normatywnej rozstrzygnięć podjętych w sprawie skarżącego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego walor przepisu, na podstawie którego wydano orzeczenia dotyczące sfery konstytucyjnych praw i wolności wykazuje jedynie zaskarżony art. 230 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym ustaleniem, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie wykraczającym poza art. 230 ust. 3 ustawy.

Zażalenie na powyższe postanowienie Trybunału Konstytucyjnego wniósł pełnomocnik skarżącego. Stwierdził w nim, iż odmowa nadania skardze dalszego biegu faktycznie dotyczyła również zaskarżonego art. 230 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym pełnomocnik sformułował cały szereg argumentów przemawiających na rzecz tezy, iż przepis ten stanowił rzeczywistą podstawę normatywną orzeczeń wydanych w sprawie skarżącego. Ponadto zakwestionował ocenę Trybunału Konstytucyjnego dotyczącą art. 198 ustawy o gospodarce nieruchomościami i 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów, jako przepisów, które również – zdaniem pełnomocnika – były podstawą rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji i Naczelny Sąd Administracyjny. Za błędne uznał pełnomocnik założenie, iż przepis sankcjonujący wykonywanie działalności zawodowej w zakresie szacowania nieruchomości przez osoby nie wpisane na listę rzeczoznawców majątkowych, może być przedmiotem skargi konstytucyjnej dopiero w przypadku ukarania skarżącego grzywną wymierzoną na jego podstawie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Na wstępie stwierdzić należy, iż sformułowane w zażaleniu zarzuty wynikają z błędnego założenia wstępnego. Mimo bowiem jednoznacznie sformułowanej sentencji postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 5 stycznia 2001 r., pełnomocnik skarżącego mylnie przyjął, iż odmowa nadania dalszego biegu dotyczy całego przedmiotu wniesionej skargi konstytucyjnej. Tym samym, w ocenie pełnomocnika, odmowa ta objęła również zaskarżony art. 230 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jest to stanowisko nieprawidłowe. Już w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Trybunał Konstytucyjny expressis verbis wyraził pogląd, iż art. 230 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – jako jedyny spośród zaskarżonych przepisów – może być uznany za normatywną podstawę rozstrzygnięć wydanych w sprawie skarżącego. Z tego też powodu, wyłączony on został z zakresu rozstrzygnięcia odmawiającego nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Argumentacja zażalenia zmierzająca do potwierdzenia tezy, iż art. 230 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami spełnia przesłanki uznania go za dopuszczalny przedmiot skargi konstytucyjnej zbieżna jest więc ze stanowiskiem zajętym przez Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, w odniesieniu do art. 230 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu jakie miał ten przepis od dnia wejścia w życie tej ustawy do 15 lutego 2000 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. Nr 6, poz. 70), skarga konstytucyjna Stanisława K. spełnia wymagania formalne przewidziane w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym. Pośrednich przyczyn mylnej – ze strony pełnomocnika skarżącego – interpretacji zaskarżonego postanowienia upatrywać można w treści przepisów normujących płaszczyznę proceduralną postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ustawodawca nie przewiduje bowiem podejmowania przez Trybunał odrębnego rozstrzygnięcia (w formie postanowienia doręczanego pełnomocnikowi skarżącego), potwierdzającego spełnienie przez skargę konstytucyjną wymagań formalnych przewidzianych w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym. Tym samym, formalne powiadomienie skarżącego (jak i innych uczestników postępowania) o wszczęciu etapu merytorycznej kontroli zaskarżonego przepisu następuje z chwilą doręczenia stosownego zawiadomienia, wydawanego już po zakończeniu procedury wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej.

Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty pełnomocnika skarżącego odnośnie niezasadności odmowy nadania dalszego biegu skardze w zakresie określonym w zaskarżonym postanowieniu. Pomijają one kluczową dla zrozumienia mechanizmu polskiej skargi konstytucyjnej zależność polegającą na tym, iż przedmiotem skargi uczynić można wyłącznie takie przepisy ustawy lub innego aktu normatywnego, które stanowiły podstawę ostatecznego orzeczenia o konstytucyjnych prawach, wolnościach lub obowiązkach skarżącego. Uwzględnienie powyższej zależności wyjaśnia jednoznacznie wątpliwość podniesioną przez pełnomocnika odnośnie przesłanek dopuszczalności zakwestionowania w drodze skargi konstytucyjnej art. 198 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wydanie w sprawie skarżącego ostatecznego orzeczenia, dla którego podstawę stanowić będzie kwestionowany przepis, stanowi warunek konieczny poddania go kontroli, zainicjowanej przez skargę konstytucyjną. W odniesieniu do art. 198 ustawy o gospodarce nieruchomościami istotnie oznacza to więc konieczność wskazania przez skarżącego orzeczenia, którego przedmiotem byłaby kwestia zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie.

Trybunał Konstytucyjny podziela także stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu dotyczące odmowy nadania skardze dalszego biegu w odniesieniu do pozostałych zaskarżonych w niej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów. Za wyjątkiem omawianego już art. 230 ust. 3 ustawy nie stanowiły one bowiem bezpośredniej podstawy normatywnej podjętych w sprawie skarżącego rozstrzygnięć. Jak to już podkreślano w zaskarżonym postanowieniu, przepisy te bądź pośrednio tylko oddziaływały na status prawny skarżącego, bądź też w ogóle nie znalazły zastosowania w sprawie. Tym samym zasadna była odmowa nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie, w jakim jej przedmiotem czyniono pozostałe przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów.

W tym stanie rzeczy, uznając prawidłowość postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 5 stycznia 2001 r. o odmowie nadania skardze dalszego biegu, należało nie uwzględniać zażalenia złożonego na to postanowienie.

W skierowanej 9 czerwca 2000 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) do Trybunału Konstytucyjnego skardze konstytucyjnej, pełnomocnik skarżącego – Stanisława K. – zakwestionował zgodność art. 174, art. 177 ust. 1 pkt 5 i 6, art. 191, art. 198 i art. 230 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz 7 ust. 3, 10 ust. 2 i 22 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej z art. 2, art. 22, art. 65 w związku z art. 31 ust. 3, art. 45 i art. 92 Konstytucji RP.

Ze skargą wystąpiono w związku z następującym stanem faktycznym. Skarżący, jako osoba od 1993 r. zawodowo czynna w zakresie szacowania nieruchomości, zwrócił się do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o nadanie uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości. Decyzjami z 23 lipca 1999 r. (znak GN-3/38-1/JM/99) i z 11 sierpnia 1999 r. (znak GN-3/38-4/AK/99/1788) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił skarżącemu nadania takich uprawnień. Skarga na tę ostatnią decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2000 r. (sygn. I SA 1535/99), doręczonym skarżącemu 12 kwietnia 2000 roku.

Uzasadniając postawiony zarzut pełnomocnik podniósł, że zakwestionowane w skardze przepisy naruszają słusznie nabyte prawa skarżącego, w zakresie wolności działalności gospodarczej oraz wolności wyboru i wykonywania zawodu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wymagania związane z koniecznością poddania się przez skarżącego postępowaniu kwalifikacyjnemu, od których ustawodawca uzależnił potwierdzenie uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, nie służą realizacji żadnej z wartości, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Pełnomocnik skarżącego wskazał również na naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa oraz zakazu wstecznego działania prawa. Naruszenie to – zdaniem pełnomocnika – polegać ma na zastosowaniu w sprawie skarżącego, zainicjowanej wnioskiem z 8 stycznia 1998 r., przepisów, które w czasie jego rozpoznawania uległy zmianie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skardze konstytucyjnej w zakresie w niej określonym nie może być nadany dalszy bieg, nie spełnia ona bowiem konstytucyjnych i ustawowych warunków dopuszczalności jej merytorycznego rozpoznania.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP przedmiotem skargi konstytucyjnej uczynić można przepis ustawy bądź innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd bądź organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o prawach, wolnościach albo obowiązkach skarżącego określonych w konstytucji. W świetle tego przepisu konstytucji, jak i – precyzujących zasady występowania ze skargą konstytucyjną – unormowań ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (art. 47 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy) nie ulega wątpliwości, iż kwestionowany w skardze przepis stanowić musi normatywną podstawę ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego. Ta, podstawowa dla dopuszczalności występowania w danej sprawie ze skargą konstytucyjną, przesłanka nie została w niniejszym przypadku spełniona.

Wbrew bardzo szerokiemu określeniu przez pełnomocnika skarżącego zakwestionowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ustawa) oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej (dalej: rozporządzenie), tylko zaskarżony w niej art. 230 ust. 3 ustawy może być uznany za rzeczywistą normatywną podstawę orzeczenia podjętego w sprawie skarżącego. Przepis ten w momencie podejmowania na jego podstawie rozstrzygnięć miał następujące brzmienie: “osoby, z wykształceniem wyższym, legitymujące się świadectwem ukończenia, przed dniem wejścia w życie ustawy, kursu specjalistycznego z zakresu szacowania nieruchomości, mogą ubiegać się, z zastrzeżeniem ust. 4, o nadanie uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, pod warunkiem ukończenia uzupełniającego kursu kwalifikacyjnego, którego program został uzgodniony z Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, oraz wykonania co najmniej 15 operatów szacunkowych”. Należy przede wszystkim zauważyć, że przepis ten normuje przesłanki uzyskania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości przez osoby, które w chwili jego wejścia w życie prowadziły już działalność w zakresie szacowania nieruchomości, spełniając – w dniu wejścia w życie ustawy – niektóre z wymogów stawianych przez ustawodawcę kandydatom na rzeczoznawców majątkowych. W tym też zakresie podstawowe znaczenie dla ukształtowania sytuacji prawnej skarżącego, co za tym idzie – dla treści podjętych wobec skarżącego rozstrzygnięć, miało ukształtowanie przez ustawodawcę regulacji o charakterze przejściowym. Regulacja ta odwołuje się wprawdzie do treści innych przepisów ustawy (także i tych, zakwestionowanych – obok art. 230 ust. 3 ustawy – w skardze konstytucyjnej), tym niemniej nie można uznać, że stanowiły one bezpośrednią podstawę normatywną wydanego w sprawie skarżącego rozstrzygnięcia. Z tego też powodu, w ocenie Trybunału Konstytucyjnej nie jest możliwe nadanie skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie, w jakim odnosi się ona do tych unormowań, które jedynie pośrednio, poprzez odesłanie do nich w treści unormowań przejściowych – oddziaływują na zakres konstytucyjnych praw skarżącego (art. 174, art. 177 ust. 1 pkt 5 i 6, art. 191 ustawy, 7 ust. 3, 22 ust. 2 rozporządzenia), bądź też, które w ogóle w sprawie skarżącego nie znalazły zastosowania (art. 198 ustawy, 10 ust. 2 rozporządzenia).

Pamiętać należy, iż celem postępowania wywołanego skargą konstytucyjną jest – obok zagwarantowania ochrony konstytucyjnych wolności bądź praw skarżącego – usunięcie z systemu prawnego tych unormowań, które uznane zostaną przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z konstytucją. Skutek taki zaś dotknąć może tylko te przepisy ustawy bądź innego aktu normatywnego, które w danej sytuacji bezpośrednio determinowały sferę podmiotowych praw lub wolności skarżącego.

Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), orzeka się jak w sentencji.