1. W skardze konstytucyjnej z 16 maja 2018 r. Rzymskokatolicka Parafia […] w B. (dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie, że art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289; dalej: u.u.c.p.g.), w brzmieniu pierwotnym nadanym ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897) w zakresie, w jakim nie różnicuje sytuacji, w których gmina wykonuje swoje obowiązki w zakresie organizacji, w tym wywozu śmieci, od sytuacji, gdy czynności te nie są wykonywane (czyli gdy opłata nie jest w żaden sposób ekwiwalentna do kosztów), jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 w związku z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego:

Decyzją Prezydenta Miasta B. z 2014 r. określono dla skarżącej zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla cmentarza parafialnego, za okres od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2014 r. na kwotę 23 040 zł wraz z odsetkami.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję. Decyzją z 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy powyższą decyzję.

Następnie, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., który w wyroku z 2015 r. oddalił skargę.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca, która wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z 17 stycznia 2018 r. skarga kasacyjna została oddalona.

1.2. Skarżąca w skardze konstytucyjnej wskazała, że w wyniku wydania wyroku przez NSA naruszono jej prawo do własności środków pieniężnych, określone w art. 64 ust. 1 Konstytucji i podlegające ograniczeniu w sposób określony w art. 64 ust. 3 Konstytucji – poprzez pozbawienie jej własności środków pieniężnych. Nadto doszło do naruszenia zasady proporcjonalności w zakresie ingerencji w chronione prawa i wolności – konkretnie w zakresie ochrony prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) i zasady ochrony własności (art. 21 Konstytucji).

2. W piśmie z 3 stycznia 2020 r. (błędnie oznaczonym na 3 stycznia 2010 r.) Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu.

3. W piśmie z 11 grudnia 2020 r. Prokurator Generalny (dalej: Prokurator) zajął stanowisko w sprawie. Prokurator wniósł o stwierdzenie, że art. 6o u.u.c.p.g., w brzmieniu pierwotnym, nadanym ustawą zmieniającą, w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości odstąpienia od poboru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają na nich odpady komunalne w sytuacji, w której odpady te zostały zagospodarowane bez wykorzystania gminnego systemu gospodarowania odpadami, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji oraz o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej u.o.t.p.TK), ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

W uzasadnieniu Prokurator zwrócił uwagę na to, że opłata ustanowiona w art. 6h u.u.c.p.g., jest daniną publiczną w konstytucyjnym rozumieniu co oznacza, że dopuszczalność oceny konstytucyjności przepisów dotyczących tej opłaty doznaje istotnych ograniczeń, jeśli chodzi o wzorce wynikające z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora w niniejszej sprawie nie można uznać, aby przedmiot kontroli mógł zostać poddany ocenie z punktu widzenia art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 i w związku z art. 21 Konstytucji, co musi skutkować umorzeniem postępowania w tym zakresie – na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK – ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

Prokurator dokonał też analizy skargi konstytucyjnej pod względem zgodności z zasadą nadmiernej ingerencji, wynikającą z art. 2 Konstytucji w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Prokuratora przedmiot kontroli został przez skarżącą ujęty zbyt szeroko, to znaczy w oderwaniu od stanu faktycznego jej sprawy, albowiem brak jest podstaw do kwestionowania całego art. 6о u.u.c.p.g., a jedynie w takim zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości odstąpienia od poboru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają na nich odpady komunalne, w sytuacji, w której odpady te zostały zagospodarowane bez wykorzystania gminnego systemu gospodarowania odpadami. Prokurator zwrócił uwagę, że ustawodawca sam niejako przyznał, iż jeśli chodzi o nieruchomości tego rodzaju jak nieruchomość należąca do skarżącej, objęcie ich obowiązkiem przynależności do gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a w konsekwencji daniną publiczną z tego tytułu, nie było rozwiązaniem koniecznym. Skoro bowiem obecnie ustawodawca zasadniczo pozwala właścicielom nieruchomości niezamieszkałych na wyłączenie się z gminnego systemu gospodarowania odpadami i usuwanie ich z nieruchomości „na własną rękę”, bez konieczności ponoszenia opłat na rzecz gminy, to ciężko znaleźć argumenty, dla których, pomimo podobnego postąpienia przez właściciela w poprzednim stanie prawnym, nie było możliwości zwolnienia go od tej daniny, przynajmniej w części, w której gmina rzeczywiście nie poniosła kosztów odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. W takiej sytuacji analizowane rozwiązanie jawi się jako nieproporcjonalne w ujęciu art. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przedmiot i wzorce kontroli.

Skarżąca wystąpiła ze skargą konstytucyjną o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399; dalej: u.u.c.p.g.), w brzmieniu pierwotnym, nadanym ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897), w zakresie, w jakim nie różnicuje sytuacji, w których gmina wykonuje swoje obowiązki organizacyjne w tym wywozu śmieci, od sytuacji, gdy czynności te nie są wykonywane (czyli gdy opłata nie jest w żaden sposób ekwiwalentna do kosztów), jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 w związku z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca wiąże problem konstytucyjny z brakiem możliwości zaniechania przez gminę poboru opłaty za wywóz odpadów w sytuacji, gdy gmina faktycznie czynności wywozu śmieci nie wykonała.

2. Ocena dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi.

2.1. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału pozytywny wynik wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej nie przesądza definitywnie o dopuszczalności późniejszego jej rozpoznania co do meritum. Trybunał Konstytucyjny, rozpoznając sprawę, nie jest związany stanowiskiem zajętym w zarządzeniu lub postanowieniu zamykającym rozpoznanie wstępne. Na każdym etapie postępowania Trybunał jest obowiązany do kontroli, czy nie zachodzi ujemna przesłanka wydania wyroku, nakazująca umorzenie postępowania (por. postanowienia TK z: 26 sierpnia 2020 r., sygn. SK 44/20, OTK ZU A/2020, poz. 44 i 27 października 2021 r., sygn. SK 40/20, OTK ZU A/2022, poz. 8).

Kontrolując istnienie pozytywnych oraz brak ujemnych przesłanek procesowych, Trybunał może dojść do wniosków odmiennych od uprzednio wyrażonych w postanowieniu wydanym na etapie wstępnego rozpoznania konkretnej skargi konstytucyjnej. Natomiast w wypadku stwierdzenia przeszkody formalnej na etapie służącym merytorycznemu rozpoznaniu skargi Trybunał umarza postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne (por. postanowienie TK z 15 listopada 2018 r., sygn. SK 5/14, OTK ZU A/2018, poz. 66).

2.2. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Dopuszczalność skutecznego wniesienia, a następnie merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej uzależniona jest także od spełnienia przesłanek, które zostały wymienione w art. 53 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK).

Przedmiotem skargi konstytucyjnej może być wyłącznie przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego (art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK).

Do merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej niezbędne jest określenie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa przysługujące skarżącemu i w jaki sposób zostały naruszone (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK).

Skarga konstytucyjna powinna zawierać uzasadnienie zarzutu niezgodności z Konstytucją kwestionowanych przepisów z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie (art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK).

2.3. Uzasadnienie zarzutu polega na sformułowaniu takich argumentów, które przemawiają na rzecz niezgodności zachodzącej pomiędzy normami wynikającymi z kwestionowanych przepisów a normami zawartymi we wzorcach kontroli. Wymóg ten nie może być traktowany powierzchownie i instrumentalnie, a argumenty przytoczone w skardze mogą być mniej lub bardziej przekonujące, lecz muszą być „argumentami «nadającymi się» do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny” (wyrok z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78). Ponad wszelką wątpliwość nie czyni zadość rozważanej powinności samo przedstawienie przepisu stanowiącego przedmiot kontroli i przepisu będącego wzorcem tej kontroli (nawet wraz z podaniem sposobu rozumienia obu wymienionych przepisów), bez przedstawienia chociażby jednego argumentu wskazującego na niezgodność tych regulacji prawnych. Wówczas należy uznać, że zarzut w ogóle nie został uzasadniony. Nie realizują tego wymagania również uwagi nazbyt ogólne, niejasne czy też czynione jedynie na marginesie innych rozważań. W takich wypadkach uzasadnienie – jako formalnie wadliwe – należy zakwalifikować jako pozorne, równoznaczne z brakiem uzasadnienia (zob. wyrok z 6 marca 2019 r., sygn. K 18/17, OTK ZU A/2019, poz. 10 i powołane tam orzecznictwo).

Skarżący powinien wskazać, jakie konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone kwestionowaną regulacją, a także opisać sposób tego naruszenia. Argumenty muszą odnosić się do problemu niezgodności zachodzącej między regulacjami stanowiącymi przedmiot skargi konstytucyjnej oraz tymi, które określone są w niej jako wzorce kontroli. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że nie wystarczy, iż skarżący wskaże określone kwestionowane przepisy oraz przepisy konstytucyjne, z którymi są one, w jego opinii, niezgodne. Musi także wyjaśnić, na czym owa niezgodność polega. Jest to przesłanka konieczna do uznania dopuszczalności skargi konstytucyjnej (zob. np. postanowienie z 22 września 2021 r., sygn. SK 49/20, OTK ZU A/2021, poz. 53).

Skarżący musi również w odpowiedni sposób powiązać zaistniałe naruszenie z właściwą normą konstytucyjną, która w danym wypadku jest adekwatnym wzorcem kontroli kwestionowanych przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego. Formułując zarzut, skarżący musi zatem wykazać nie tylko, że jest podmiotem konkretnego konstytucyjnego prawa. Ciąży na nim obowiązek uprawdopodobnienia, że ta wolność lub to prawo zostały faktycznie naruszone, a naruszenie to wynika z treści kwestionowanych przepisów, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej ostatecznie ukształtował jego sytuację prawną. Dopiero kumulatywne spełnienie tak rozumianych przesłanek warunkuje możliwość skutecznego wniesienia, a następnie merytorycznego rozpatrzenia skargi konstytucyjnej przez Trybunał. „Niedochowanie wskazanych wymogów prowadziłoby do sytuacji, w której skarga konstytucyjna, zamiast środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw skarżącego, stałaby się swoistą formą actio popularis, zbliżoną w swej istocie do wniosku w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm” (postanowienie z 3 grudnia 2019 r., sygn. SK 19/18, OTK ZU A/2019, poz. 69; zob. również postanowienia z: 15 października 2019 r., sygn. SK 10/19, OTK ZU A/2019, poz. 54; 5 listopada 2013 r., sygn. SK 15/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 127; 13 października 2004 r., sygn. Ts 55/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 299 oraz wyrok z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).

W niniejszej sprawie nie można uznać, że skarżąca spełniła ustawowy wymóg wskazania tego, w jaki sposób jej konstytucyjne prawa zostały naruszone czy też wymóg właściwego uzasadnienia zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów ze wskazywanymi konstytucyjnymi prawami, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. Powyższa przesłanka odpowiedniego uzasadnienia zarzutów została potraktowana powierzchownie i instrumentalnie. Skarżąca wskazała jedynie, jakie prawa konstytucyjne zostały naruszone, jednak nie opisała, w jaki sposób zakwestionowana regulacja naruszyła jej konstytucyjne wolności lub prawa. Nadto skarżąca nie powołała argumentów odnoszących się do problemu niezgodności zachodzącej między regulacją stanowiącą przedmiot skargi konstytucyjnej a wzorcami kontroli. Skarżąca nie wyjaśniła, na czym polega niezgodność kwestionowanej regulacji z powołanymi przez nią wzorcami kontroli. W skardze konstytucyjnej brak jest argumentów wskazujących na niezgodność treści kwestionowanego przepisu z treścią normy wyrażonej w przepisie konstytucyjnym, a zatem skarżąca nie dokonała interpretacji wzorców konstytucyjnych w zakresie odpowiedniego przyporządkowania do przedmiotu kontroli. Skarżąca nie uprawdopodobniła, że wskazane przez nią zasady, tj. proporcjonalności w zakresie ingerencji w prawo własności, zasada sprawiedliwości społecznej i zasada ochrony własności, zostały faktycznie naruszone, a naruszenie to wynika z treści kwestionowanego przez nią art. 6o u.u.c.p.g. Trybunał stwierdził więc, że skarżąca nie spełniła przesłanki koniecznej uznania dopuszczalności skargi konstytucyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, wydanie wyroku w sprawie było niedopuszczalne, dlatego postępowanie należało umorzyć (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK).