1. Sąd Rejonowy w P. 13 grudnia 2019 r. wydał wyrok częściowy (sygn. akt […]), którym zasądził od E.B. (dalej: skarżący) na rzecz jego byłego pracownika, będącego kierowcą dokonującym przewozów w transporcie międzynarodowym, należność z tytułu ryczałtów za nocleg. W postępowaniu ustalono, że powód odbywał noclegi w trakcie wykonywania transportu międzynarodowego w przystosowanej do tego kabinie samochodu ciężarowego, wyposażonej w łóżka i ogrzewanie. Skarżący wniósł apelację od rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji, którą Sąd Okręgowy w P. oddalił wyrokiem z 21 grudnia 2020 r. (sygn. akt […]).

W skardze konstytucyjnej z 5 kwietnia 2021 r. skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności:

1) art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1412, ze zm.; dalej: ustawa o czasie pracy, u.c.p.k.) w związku z art. 775 § 1-3 i 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320, ze zm.; dalej: kodeks, k.p.) w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 w związku z § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1991, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2002 r.), w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie do kierowców wykonujących przewozy w transporcie międzynarodowym, z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 32 w związku z art. 24 Konstytucji,

2) art. 2 pkt 7 u.c.p.k. w związku z art. 775 § 1-3 i 5 k.p. w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. poz. 167; dalej: rozporządzenie z 2013 r.), w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie do kierowców wykonujących przewozy w transporcie międzynarodowym, z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 32 w związku z art. 24 Konstytucji,

3) art. 4 u.c.p.k. w związku z art. 5 w związku z art. 775 § 1-3 i 5 k.p. w związku z § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r., w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie do kierowców wykonujących przewozy w transporcie międzynarodowym, z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 32 w związku z art. 24 Konstytucji,

4) art. 4 u.c.p.k. w związku z art. 5 w związku z art. 775 § 1-3 i 5 k.p. w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r., w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie do kierowców wykonujących przewozy w transporcie międzynarodowym, z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 32 w związku z art. 24 Konstytucji.

Uzasadniając skargę konstytucyjną, skarżący zwrócił przede wszystkim uwagę na wyrok z 24 listopada 2016 r., sygn. K 11/15 (OTK ZU A/2016, poz. 93), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 21a u.c.p.k. w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 k.p. w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. oraz art. 21a u.c.p.k. w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 k.p. w związku z § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r., w zakresie, w jakim znajdują zastosowanie do kierowców wykonujących przewozy w transporcie międzynarodowym, są niezgodne z art. 2 Konstytucji. Zauważył przy tym, że pomimo usunięcia przez Trybunał Konstytucyjny z systemu prawnego unormowania uprawniającego pracowników, będących kierowcami wykonującymi przewozy w transporcie międzynarodowym, do otrzymania od pracodawcy należności na pokrycie kosztów noclegu związanych z podróżą służbową, w orzecznictwie sądowym ukształtowała się – po wydaniu wyroku przez Trybunał – linia orzecznicza, zgodnie z którą tę samą normę można i należy odtwarzać z innych konfiguracji pozostałych w systemie przepisów ustawy o czasie pracy i kodeksu, tj. z art. 2 pkt 7 u.c.p.k., art. 5 k.p. lub art. 4 u.c.p.k. w związku z art. 775 k.p., w związku z przepisami odpowiednich aktów wykonawczych. Szczególną rolę odegrała w tym zakresie uchwała Sądu Najwyższego z 26 października 2017 r., sygn. akt III PZP 2/17 (OSNP nr 3/2018, poz. 28).

Skarżący twierdzi, że zakwestionowane w skardze unormowania naruszają zasadę poprawnej legislacji wywodzoną z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasadę równości wobec prawa ze względu na niedostateczny nadzór państwa nad stosunkiem pracy (art. 32 w związku z art. 24 Konstytucji), a także nadmiernie i nieproporcjonalnie ograniczają jego prawa majątkowe (art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji).

2. W piśmie z 23 maja 2022 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o umorzenie postępowania:

1) na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) ze względu na zbędność wydania orzeczenia w zakresie badania zgodności:

a) art. 775 § 2, 3 i 5 k.p. w związku z § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r. w zakresie, w jakim przepisy te znajdują zastosowanie do kierowców wykonujących przewozy w transporcie międzynarodowym, z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 32 w związku z art. 24 Konstytucji,

b) art. 775 § 2, 3 i 5 k.p. w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. w zakresie, w jakim przepisy te znajdują zastosowanie do kierowców wykonujących przewozy w transporcie międzynarodowym, z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 32 w związku z art. 24 Konstytucji,

2) na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia – w pozostałym zakresie.

Dostrzegając zasadnicze podobieństwo niniejszej sprawy do sprawy o sygn. SK 11/19, w której Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie postanowieniem z 11 grudnia 2019 r., Prokurator Generalny podkreślił, że o niezgodności art. 775 § 2, 3 i 5 k.p. w związku z § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r. oraz w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. – w zakresie, w jakim przepisy te znajdują zastosowanie do kierowców wykonujących przewozy w transporcie międzynarodowym – Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się już w wyroku z 24 listopada 2016 r., sygn. K 11/15, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym wymienionych regulacji ze względu na zbędność wydania wyroku. W wypadku pozostałych zaskarżonych uregulowań mamy natomiast do czynienia z problemem dotyczącym wykładni prawa i jego stosowania przez sądy, co przemawia za umorzeniem postępowania w tym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Prokurator dodał, że spośród przepisów prawnych mających stanowić bazę dla odtworzenia unormowania uprawniającego pracowników, będących kierowcami wykonującymi przewozy w transporcie międzynarodowym, do należności na pokrycie kosztów noclegu związanych z podróżą służbową, należy wyeliminować art. 5 k.p., gdyż regulacja ta nie była podstawą prawną żadnego z wyroków zapadłych w sprawie skarżącego.

3. W piśmie z 27 stycznia 2023 r. w imieniu Sejmu stanowisko w sprawie zajął jego Marszałek, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność i zbędność wydania wyroku.

Marszałek Sejmu poddał analizie skargę konstytucyjną z perspektywy warunków dopuszczalności jej merytorycznego rozpoznania.

Po pierwsze, Marszałek stwierdził, że skarga konstytucyjna obarczona jest poważnymi wadami formalnymi. Z jednej strony wymienione w niej zasady wynikające z art. 2, art. 24 i art. 32 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnych wzorców kontroli w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi, a jako takie właśnie wzorce przywołał je skarżący. Nie zachodzą przy tym wyjątki od podanej reguły, gdyż nie wskazano żadnych praw lub wolności niewyrażonych w pozostałych przepisach konstytucyjnych, które miałyby zostać z tych zasad wyprowadzone, ani nie odwołano się do tych zasad jedynie w celu uzupełnienia i wzmocnienia argumentacji uzasadniającej naruszenie konkretnego prawa lub wolności określonego w innym przepisie konstytucyjnym. Z drugiej zaś strony zarzut niezgodności z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji dotyczy w rzeczywistości jedynie zaskarżonych przepisów rozporządzeń z 2002 r. i z 2013 r., ustalających wysokość ryczałtu za nocleg, a nie regulacji ustawy o czasie pracy i kodeksu. W podanych zakresach postępowanie powinno zostać umorzone z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.

Po drugie, Marszałek zwrócił uwagę, że wyrokiem w sprawie o sygn. K 11/15 Trybunał Konstytucyjny usunął już z systemu prawnego unormowanie uprawniające pracowników, będących kierowcami wykonującymi przewozy w transporcie międzynarodowym, do należności na pokrycie kosztów noclegów związanych z podróżą służbową, wyrażone w art. 21a u.c.p.k. w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 k.p. w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. oraz w art. 21a u.c.p.k. w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 k.p. w związku z § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r. Pomimo prób rekonstruowania w orzecznictwie sądowym – już po wydaniu przywołanego wyroku przez Trybunał Konstytucyjny – tego samego unormowania w oparciu o częściowo inne regulacje ustawy o czasie pracy i kodeksu, Trybunał podtrzymał swoje stanowisko, że rozważane unormowanie utraciło moc obowiązującą. W konsekwencji umorzył postępowania dotyczące kontroli zgodności z Konstytucją w sprawach, w których zaskarżono takie regulacje (postanowienie z 11 grudnia 2019 r., sygn. SK 11/19, OTK ZU A/2019, poz. 72 i postanowienie z 30 września 2020 r., sygn. SK 14/16, OTK ZU A/2020, poz. 48). Z tego względu postępowanie powinno zostać umorzone z powodu zbędności wydania wyroku.

Marszałek Sejmu odnotował także, że w celu wykonania wyroku o sygn. K 11/15 uchwalona została ustawa z dnia 26 stycznia 2022 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym, ustawy o czasie pracy kierowców oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 209; dalej: ustawa nowelizująca), która dostosowała ustawę o czasie pracy do wymagań określonych przez Trybunał. W szczególności ustawa nowelizująca nadała nowe brzmienie art. 21a u.c.p.k. („Kierowcy wykonującemu krajowe przewozy drogowe w podróży służbowej przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego, ustalane na zasadach określonych w przepisach art. 775 § 3-5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy”) oraz dodała art. 21b ust. 1 u.c.p.k. („Kierowca wykonujący zadania służbowe w ramach międzynarodowych przewozów drogowych nie jest w podróży służbowej w rozumieniu art. 775 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy”). Dokonana nowelizacja nie miała jednak zastosowania – jak podkreślił Marszałek – do stanu faktycznego, w związku z którym wniesiona została skarga konstytucyjna.

4. W piśmie z 5 kwietnia 2022 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej wskazał, że § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. oraz § 9 ust. 1, 2 i 4 nieobowiązującego rozporządzenia z 2002 r. zostały zredagowane w sposób zrozumiały dla ich adresatów, a zatem zgodnie z zasadą poprawnej legislacji i nie naruszają postanowień Konstytucji. Minister zaznaczył przy tym, że przepisy obu rozporządzeń zostały poddane kontroli zgodności z Konstytucją jedynie ze względu na ich związek z przepisami ustawy o czasie pracy oraz kodeksu, a nie samodzielnie.

Po przedstawieniu ewolucji przepisów prawnych, które regulują należności przysługujące kierowcom wykonującym przewozy w transporcie międzynarodowym na pokrycie kosztów noclegów w trakcie podróży służbowej oraz dotyczącego ich orzecznictwa sądowego, Minister zwrócił uwagę na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. SK 11/19, w którym – ze względu na wyrok Trybunału zapadły w sprawie o sygn. K 11/15 – umorzono postępowanie.

5. Rzecznik Praw Obywatelskich, zawiadomiony o toczącym się postępowaniu w sprawie niniejszej skargi konstytucyjnej, poinformował w piśmie z 14 marca 2022 r., że nie zgłasza w nim swojego udziału.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Skarga konstytucyjna powinna przy tym spełniać warunki określone w ustawie z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK).

2. Skarga konstytucyjna inicjująca postępowanie w niniejszej sprawie nie spełniała wymogów warunkujących jej merytoryczne rozpoznanie, co pociągnęło za sobą konieczność umorzenia postępowania w całości na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p.TK ze względu na zbędność i niedopuszczalność wydania wyroku. Przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie może być bowiem zbadanie zarzutu niezgodności z Konstytucją normy prawnej, wyeliminowanej już wcześniej z systemu prawnego na mocy orzeczenia Trybunału. Postępowanie w takim wypadku podlega umorzeniu jako zbędne. Zarazem należało zauważyć, że skarżący wśród wzorców kontroli wymienionych w skardze konstytucyjnej wskazał także zasady konstytucyjne, z których nie wyprowadził żadnych praw lub wolności jednostki, więc w tym zakresie postępowanie podlegało umorzeniu również jako niedopuszczalne.

3. Przede wszystkim Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że w swoim wyroku z 24 listopada 2016 r., sygn. K 11/15 (OTK ZU A/2016, poz. 93), orzekł, iż art. 21a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2024 r. poz. 220; dalej: ustawa o czasie pracy, u.c.p.k.) w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465, ze zm.; dalej: kodeks, k.p.) w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 2190) oraz art. 21a u.c.p.k. w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 k.p. w związku z § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1991, ze zm.) – w obu wypadkach w zakresie, w jakim znajdują zastosowanie do kierowców wykonujących przewozy w transporcie międzynarodowym – są niezgodne z Konstytucją. Tym samym spowodował bezwzględne i ostateczne usunięcie z systemu prawnego unormowania uprawniającego pracowników będących takimi kierowcami do otrzymania od pracodawcy należności na pokrycie kosztów noclegu związanych z podróżą służbową. W orzecznictwie sądowym podejmowane były jednak następczo próby wyinterpretowania tego samego unormowania w oparciu o częściowo te same przepisy, a częściowo inne, a przy tym ogólniejsze regulacje ustawy o czasie pracy i kodeksu. Takie zabiegi interpretacyjne należy uznać wprawdzie za niedopuszczalne jako podważające sens wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny i zmierzające do jego obejścia, jednak jest faktem, że wobec pracodawców zapadały orzeczenia uwzględniające przedstawiony kierunek wykładni.

W konsekwencji po wydaniu wyroku w sprawie o sygn. K 11/15, w związku z rozpoznawaniem kolejnych skarg konstytucyjnych pojawiło się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zagadnienie dotyczące możliwości ponownego badania zgodności rozważanego unormowania z Konstytucją w sytuacji, gdy jest ono rekonstruowane na podstawie częściowo innych przepisów ustawy o czasie pracy i kodeksu. Zgodnie z ukształtowaną w tym zakresie linią orzeczniczą (zob. postanowienia TK z: 11 grudnia 2019 r., sygn. SK 11/19, OTK ZU A/2019, poz. 72; 30 września 2020 r., sygn. SK 14/16, OTK ZU A/2020, poz. 48; 28 kwietnia 2022 r., sygn. SK 76/19, OTK ZU A/2022, poz. 36), którą Trybunał w niniejszym składzie podzielił, takie badanie jest wykluczone, a toczące się w sprawie postępowanie podlega umorzeniu. Orzekanie o tej samej normie prawnej, której niezgodność z Konstytucją została już stwierdzona, niezależnie od częściowo odmiennej konfiguracji przepisów prawnych, na bazie których miałaby ona zostać wyinterpretowana, jest zbędne.

Jednocześnie Trybunał zauważył, że w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej wzorcami kontroli mogą być jedynie postanowienia Konstytucji ustanawiające prawa i wolności jednostki. Tymczasem skarżący uczynił wzorcami kontroli zaskarżonych przez siebie regulacji prawnych zasady konstytucyjne wyrażone lub wywodzone z art. 2 Konstytucji (zasada poprawnej legislacji) oraz z art. 32 w związku z art. 24 Konstytucji (zasada równości i zakaz dyskryminacji wespół z zasadą ochrony pracy), chociaż nie wyprowadził z nich żadnych praw lub wolności konstytucyjnych. W tym zakresie postępowanie podlegało umorzeniu również ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

4. Na marginesie Trybunał Konstytucyjny wskazał, że po kilkuletniej zwłoce ustawodawca wykonał ostatecznie wyrok w sprawie o sygn. K 11/15 i dostosował treść regulacji prawnych do wymogów określonych w tym judykacie. W szczególności na mocy ustawy z dnia 26 stycznia 2022 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym, ustawy o czasie pracy kierowców oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 209), która w tym zakresie weszła w życie 2 lutego 2022 r., dodano art. 21b ust. 1 u.c.p.k.: „Kierowca wykonujący zadania służbowe w ramach międzynarodowych przewozów drogowych nie jest w podróży służbowej w rozumieniu art. 775 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy”. Obecnie regulacja o identycznej treści znajduje się w art. 26f ust. 1 u.c.p.k., dodanym przez ustawę z dnia 28 lipca 2023 r. o delegowaniu kierowców w transporcie drogowym (Dz. U. poz. 1523), która weszła w życie 19 sierpnia 2023 r.