1. W skardze konstytucyjnej z 25 sierpnia 2022 r. (data wpływu: 29 sierpnia 2022 r.) K.B. (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie, że: 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239; dalej: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych) są niezgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą dostatecznej określoności przepisów prawa oraz z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 2) § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753; dalej: rozporządzenie o szczepieniach) jest niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą dostatecznej określoności przepisów prawa oraz z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 3) art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia o szczepieniach są niezgodne z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji.

1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego:

Skarżący nie poddał małoletniej córki szczepieniom w terminach wynikających z komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: GIS) w sprawie Programu Szczepień Ochronnych (dalej: PSO).

Postanowieniem z 12 grudnia 2016 r. Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny (dalej: PWIS) nałożył na skarżącego grzywnę i wezwał do poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom. Skarżący wniósł zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym wobec PWIS, a następnie wniósł zażalenie do Ministra Zdrowia. Postanowieniem z 12 grudnia 2017 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy postanowienie w przedmiocie oddalenia zarzutów. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z 15 listopada 2018 r. skargę oddalił. Następnie skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Wyrokiem z 6 kwietnia 2022 r. NSA oddalił skargę kasacyjną skarżącego.

1.2. Wątpliwości skarżącego koncentrowały się wokół trzech grup zarzutów: 1) naruszenia zasady dostatecznej określoności przepisów prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji, 2) naruszenia art. 87 Konstytucji stanowiącego katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, 3) naruszenia prawa do prywatności.

W odniesieniu do naruszenia zasady dostatecznej określoności przepisów prawa skarżący wskazał, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych wprowadzający dla osób przebywających na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym nie określa ani listy chorób objętych obowiązkiem szczepień, ani grupy osób zobowiązanych do wykonania tego obowiązku. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie określają też momentu, w którym obowiązek szczepienia ochronnego przeciwko poszczególnym chorobom staje się wymagalny.

W ocenie skarżącego, w praktyce stosowania zaskarżonych regulacji występuje rozbieżność interpretacyjna ze strony organów administracji – niektóre z nich uznają, że wymagalność obowiązku poddania się szczepieniu przeciwko konkretnym chorobom i poszczególnymi dawkami wynika z komunikatu GIS, inne zaś twierdzą, że wymagalność wynika z wezwania skierowanego do rodziców przez lekarza. Zdaniem skarżącego, rozbieżności tej nie można rozstrzygnąć za pomocą środków prowadzących do wyeliminowania niejednolitości stosowania prawa.

1.3. W zakresie naruszenia art. 87 Konstytucji, skarżący podniósł, że PSO nie należy do katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej. Akt wydawany przez GIS może być zakwalifikowany co najwyżej jako akt prawa wewnętrznego, wiążący jedynie jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu, nie zaś obywateli. Stąd też, jak skarżący podkreślił, nie jest związany treścią tego komunikatu, w szczególności w zakresie konkretyzującym wiek dziecka, w którym należy podać określoną szczepionkę w określonej dawce.

1.4. W zakresie zarzutu naruszenia prawa do prywatności skarżący wskazał, że obowiązek poddania się szczepieniom wyłącza możliwość podjęcia przez osoby obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom (ich opiekunom prawnym lub faktycznym) decyzji o odmowie poddania się takim szczepieniom. Stanowi to, w ocenie skarżącego, ingerencję w zasadę autonomii jednostki.

Zdaniem skarżącego, ograniczenie prawa do prywatności i prawa do decydowania o swoim życiu osobistym nie spełnia wymogu proporcjonalności. Obowiązkowe szczepienia ochronne są zabiegiem medycznym obarczonym ryzykiem, a ustawodawca nie przewidział istnienia chociażby specjalnego funduszu wypłacającego odszkodowania dla osób dotkniętych niepożądanymi odczynami poszczepiennymi.

2. W piśmie z 14 września 2023 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko w sprawie, wnosząc, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), o umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia o szczepieniach z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji z uwagi na zbędność wydania orzeczenia oraz na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

3. W piśmie z 18 września 2023 r. Minister Zdrowia wniósł o umorzenie postępowania w zakresie punktów 1 i 2 petitum skargi konstytucyjnej z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, oraz w zakresie punktu 3 petitum skargi z uwagi na zbędność wydania orzeczenia, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK.

W razie nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania, Minister Zdrowia wniósł o stwierdzenie, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych są zgodne z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz że § 3 rozporządzenia o szczepieniach jest zgodny z art. 2 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

4. W piśmie z 10 października 2023 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu.

5. W piśmie z 18 grudnia 2023 r. Sejm wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p.TK ze względu na zbędność i niedopuszczalność wydania wyroku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z dotychczasowym, utrwalonym stanowiskiem Trybunału, na każdym etapie postępowania jest on obowiązany badać, czy rozpoznawana skarga spełnia wymogi formalne (zob. np. postanowienie TK z 5 lipca 2023 r., sygn. SK 10/20, OTK ZU A/2023, poz. 63 i powołane tam orzecznictwo).

Nadanie skardze dalszego biegu nie przesądza bowiem o spełnieniu formalnoprawnych przesłanek dopuszczalności orzekania w danej sprawie ani nie wiąże składu wyznaczonego do rozpoznania sprawy co do meritum (zob. np. postanowienie TK z 5 grudnia 2023 r., sygn. SK 54/21, OTK ZU A/2023, poz. 104 i powołane tam orzecznictwo). Stąd też również na obecnym etapie postępowania Trybunał zobligowany był do oceny, czy rozpoznawana skarga konstytucyjna spełnia wszystkie warunki jej dopuszczalności.

W niniejszej sprawie skarżący uczynił przedmiotem skargi konstytucyjnej przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1284, ze zm.; dalej: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 2172, ze zm.; dalej: rozporządzenie o szczepieniach). W jego ocenie, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych są niezgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą dostatecznej określoności przepisów prawa oraz z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, § 3 rozporządzenia o szczepieniach jest niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą dostatecznej określoności przepisów prawa oraz z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, oraz art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia o szczepieniach są niezgodne z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3, w związku z art. 87 Konstytucji.

Jako ostateczne orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, skarżący wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 6 kwietnia 2022 r. W wyroku tym NSA oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.

2. W odniesieniu do zakresu przedmiotowego sprawy Trybunał przede wszystkim zwrócił uwagę na wyrok z 9 maja 2023 r., sygn. SK 81/19 (OTK ZU A/2023, poz. 50). We wskazanej sprawie postępowanie zostało zainicjowane skargą, która zarówno pod względem zarzutów, jak i uzasadnienia była tożsama z zarzutami zaprezentowanymi przez skarżącego w niniejszym postępowaniu.

W wyniku rozpoznania sprawy o sygn. SK 81/19 Trybunał uznał w części I wyroku, że „[a]rt. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, ze zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”. W części II wyroku określono, że „[p]rzepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej”. W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.

Z uwagi na powyższe orzeczenie Trybunał dokonał oceny dopuszczalności merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy z punktu widzenia przesłanki ne bis in idem, tj. zakazu ponownego orzekania o tym samym (w tej samej sprawie). Zasada ne bis in idem ma bowiem zastosowanie, jeżeli te same przepisy zostały już wcześniej zakwestionowane w oparciu o te same zarzuty niekonstytucyjności (por. wyrok TK z 20 kwietnia 2017 r., sygn. K 10/15, OTK ZU A/2017, poz. 31 wraz z przywołanym tam orzecznictwem oraz postanowienie TK z 23 czerwca 2022 r., sygn. SK 52/20, OTK ZU A/2022, poz. 42).

Mając powyższe na uwadze, Trybunał uznał, że w przedmiotowej sprawie, w odniesieniu do przepisów zakwestionowanych w punkcie 3 petitum skargi zachodzi negatywna przesłanka procesowa wynikająca z przywołanej zasady ne bis in idem. Z tego względu, stosownie do treści art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) Trybunał Konstytucyjny, w zakresie badania zgodności art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia o szczepieniach, umorzył postępowanie z uwagi na zbędność wydania wyroku.

2.1. W pozostałym zakresie Trybunał zbadał, czy spełnione zostały wymogi formalne, określone w art. 53 ust. 1 u.o.t.p.TK, warunkujące dopuszczalność skargi konstytucyjnej.

2.1.1. Skarżący zakwestionował zgodność art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz § 3 rozporządzenia o szczepieniach z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji z powodu ich nadmiernej, niedopuszczalnej konstytucyjnie ingerencji w jego prawo do decydowania o swoim życiu osobistym. Należy jednak pamiętać, że obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym ciąży na małoletnim dziecku, a nie na skarżącym. Obowiązek skarżącego cechował się zatem wtórnością, wynikającą z faktu sprawowania prawnej pieczy nad dzieckiem. Brak wykonania obowiązku przez skarżącego – od którego zasadniczo nie może się uchylić – nie prowadzi jednak do przymusowego zaszczepienia dziecka, lecz przekłada się na konieczność egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. Skarżący nie decyduje zatem o swoim życiu osobistym, lecz z racji sprawowanej nad córką pieczy prawnej zastępczo o życiu osobistym swego dziecka.

Wobec powyższych ustaleń Trybunał powziął wątpliwości o legitymację czynną skarżącego. Trybunał, podobnie jak w sprawie o sygn. SK 81/19, uznał, że wskazanie jako przedmiotu kontroli art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz § 3 rozporządzenia o szczepieniach bez powiązania tych przepisów z innymi jednostkami redakcyjnymi wskazanych aktów normatywnych nie powodowałoby zastrzeżeń w sytuacji, gdyby skarga konstytucyjna została wniesiona w imieniu i na rzecz małoletniego dziecka skarżącego.

Art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b stanowi, że „[o]soby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do (…) poddawania się (…) szczepieniom ochronnym”, precyzując w zaskarżonym § 3 rozporządzenia o szczepieniach podmioty, które takiemu obowiązkowi podlegają. W myśl tych przepisów obowiązek szczepień nie spoczywał na skarżącym, a na jego małoletnim dziecku. Obowiązek skarżącego, dotyczący poddania dziecka szczepieniom ochronnym, wynikał zaś z art. 5 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, który stanowi, że „[w] przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (…)” (Dz. U. z 2024 r. poz. 581).

Tymczasem ani z petitum, ani uzasadnienia skargi konstytucyjnej nie wynika, by intencją skarżącego było uczynienie przedmiotem kontroli art. 5 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Skarżący nie przedstawił też żadnej argumentacji dotyczącej naruszenia jego własnego prawa do prywatności, w postaci prawa do podjęcia wolnej decyzji o tym, czy w sferze „dobra” dziecka mieści się poddanie go szczepieniom ochronnym. Nie wskazał, w jaki sposób jego prawo, jako rodzica małoletniego dziecka, do samostanowienia zostało naruszone przez zakwestionowane przepisy.

Stosownie do treści art. 67 ust. 1 u.o.t.p.TK, „Trybunał przy orzekaniu jest związany zakresem zaskarżenia wskazanym we wniosku, pytaniu prawnym albo skardze konstytucyjnej”. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, „[z]akres zaskarżenia obejmuje wskazanie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części (określenie przedmiotu kontroli) oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą (wskazanie wzorca kontroli)”. Co prawda w postępowaniu przed Trybunałem ma zastosowanie zasada falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie (por. np. postanowienie TK z 14 grudnia 2021 r., sygn. SK 22/20, OTK ZU A/2022, poz. 3), a zatem rekonstrukcji zarzutu sformułowanego w skardze konstytucyjnej należy dokonywać zarówno na podstawie jej petitum, jak i uzasadnienia, które stanowi integralną część skargi (por. np. postanowienie TK z 5 czerwca 2019 r., sygn. SK 29/18, OTK ZU A/2019, poz. 28) to jednak zasada ta (falsa demonstratio non nocet) nie może być rozumiana jako instrument eliminujący stosowanie zasady skargowości w postępowaniu przed Trybunałem. Nie może w szczególności służyć sanowaniu przez Trybunał braków formalnych wniesionej skargi konstytucyjnej.

Z uwagi na brak dostatecznie wyraźnego wskazania przez skarżącego na istotę ciążącego na nim obowiązku na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz stosownej argumentacji, Trybunał nie był uprawniony do takiej rekonstrukcji skargi konstytucyjnej, która pozwalałaby na jej merytoryczne rozpoznanie we wskazanym zakresie.

2.1.2. Wątpliwości Trybunału wzbudziło też powołanie przez skarżącego jako samodzielnego wzorca kontroli art. 2 Konstytucji i wywodzonej z niego zasady dostatecznej określoności przepisów prawa.

Wskazać bowiem należy, że w dotychczasowym orzecznictwie Trybunał konsekwentnie przyjmował, że art. 2 Konstytucji, w którym wyrażono zasadę demokratycznego państwa prawnego, nie może stanowić samodzielnego wzorca kontroli w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną. Art. 2 Konstytucji nie jest samodzielnym źródłem praw podmiotowych, w przepisie tym ustrojodawca zawarł wyłącznie zasadę przedmiotową, która wyznacza określony standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw, a także ogólny standard korzystania z nich przez podmioty (por. postanowienie z 9 lipca 2012 r., sygn. SK 19/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 87). Trybunał uznawał, że art. 2 Konstytucji może stanowić subsydiarny wzorzec kontroli, jedynie dla uzupełnienia lub wzmocnienia argumentacji. Po pierwsze, jeżeli „skarżący wskaże wywiedzione z art. 2 Konstytucji prawa lub wolności, które wyraźnie nie zostały wysłowione w treści innych przepisów konstytucyjnych”, po drugie, jeżeli „odwoła się do jednej z zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji dla uzupełnienia lub wzmocnienia argumentacji dotyczącej naruszenia praw i wolności statuowanych w innym przepisie konstytucyjnym” (wyrok z 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75; por. postanowienie z 27 października 2021 r., sygn. SK 40/20, OTK ZU A/2022, poz. 8).

W realiach niniejszej sprawy nie wystąpiła żadna z powyższych okoliczności. Skarżący nie powiązał wskazanego jako wzorzec kontroli art. 2 Konstytucji z przepisem określającym jego podmiotowe prawo konstytucyjne ani nie wykazał w uzasadnieniu skargi, że odwołanie się do zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji służy wzmocnieniu argumentacji dotyczącej naruszenia praw wynikających z art. 47 Konstytucji.

Wobec powyższego Trybunał umorzył na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK postępowanie w zakresie oceny zgodności art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych i § 3 rozporządzenia o szczepieniach z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.