1. W skardze konstytucyjnej z 5 maja 2022 r. (data wpływu: 20 maja 2022 r.) G.H. (dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie,
że: 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń
i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239; dalej: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych) są niezgodne z wywodzoną
z art. 2 Konstytucji zasadą dostatecznej określoności przepisów prawa oraz z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
2) § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018
r. poz. 753; dalej: rozporządzenie o szczepieniach) jest niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą dostatecznej określoności
przepisów prawa oraz z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 3) art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych
w związku z § 5 rozporządzenia o szczepieniach są niezgodne z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3, w związku z art. 87 Konstytucji.
1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego:
Skarżąca nie poddała małoletniego syna szczepieniu w terminach wynikających z komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej:
GIS) w sprawie Programu Szczepień Ochronnych (dalej: PSO). Postanowieniem z 22 marca 2017 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor
Sanitarny w B. (dalej: PPWIS), działając na podstawie porozumienia z wojewodą, nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia
do wykonania obowiązku poddania szczepieniom małoletniego syna zgodnie z tytułem wykonawczym z 21 lutego 2017 r. Państwowego
Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej: PPIS).
Na postanowienie PPWIS skarżąca wniosła zażalenie do Ministra Zdrowia.
Postanowieniem z 18 października 2017 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na postanowienie Ministra
Zdrowia skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (dalej: WSA). Wyrokiem z 28 września 2018 r.
WSA skargę oddalił. Następnie skarżąca złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który oddalił
ją w wyroku z 18 stycznia 2022 r.
1.2. Wątpliwości skarżącej koncentrowały się wokół trzech grup zarzutów: 1) naruszenia zasady dostatecznej określoności przepisów
prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji, 2) naruszenia art. 87 Konstytucji stanowiącego katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego
w Rzeczypospolitej Polskiej, 3) naruszenia prawa do prywatności.
W odniesieniu do naruszenia zasady dostatecznej określoności przepisów prawa skarżąca wskazała, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit.
b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych wprowadzający dla osób przebywających na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązek
poddania się szczepieniom ochronnym nie określa ani listy chorób objętych obowiązkiem szczepień, ani grupy osób zobowiązanych
do wykonania tego obowiązku. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie określają też momentu, w którym obowiązek szczepienia
ochronnego przeciwko poszczególnym chorobom staje się wymagalny.
W ocenie skarżącej, w praktyce stosowania zaskarżonych regulacji występuje rozbieżność interpretacyjna – niektóre z nich uznają,
że wymagalność obowiązku poddania się szczepieniu przeciwko konkretnym chorobom i poszczególnymi dawkami wynika z komunikatu
GIS, inne zaś twierdzą, że wymagalność wynika z wezwania skierowanego do rodziców przez lekarza. Zdaniem skarżącej, rozbieżności
tej nie można rozstrzygnąć za pomocą środków prowadzących do wyeliminowania niejednolitości stosowania prawa.
1.3. W zakresie naruszenia art. 87 Konstytucji, skarżąca podniosła, że PSO nie należy do katalogu źródeł powszechnie obowiązującego
prawa w Rzeczypospolitej Polskiej. Akt wydawany przez GIS może być zakwalifikowany co najwyżej jako akt prawa wewnętrznego,
wiążący jedynie jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu, nie zaś obywateli. Stąd też, jak skarżąca podkreśliła,
nie jest związana treścią tego komunikatu, w szczególności w zakresie konkretyzującym wiek dziecka, w którym należy podać
określoną szczepionkę w określonej dawce.
1.4. W zakresie zarzutu naruszenia prawa do prywatności skarżąca wskazała, że obowiązek poddania się szczepieniom wyłącza
możliwość podjęcia przez osoby obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom (ich opiekunom prawnym lub faktycznym)
decyzji o odmowie poddania się takim szczepieniom. Stanowi to, w ocenie skarżącej, ingerencję w zasadę autonomii jednostki.
Zdaniem skarżącej, ograniczenie prawa do prywatności i prawa do decydowania o swoim życiu osobistym nie spełnia wymogu proporcjonalności.
Obowiązkowe szczepienia ochronne są zabiegiem medycznym obarczonym ryzykiem, a ustawodawca nie przewidział istnienia specjalnego
funduszu wypłacającego odszkodowania dla osób dotkniętych niepożądanymi odczynami poszczepiennymi.
2. W piśmie z 5 czerwca 2023 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu.
3. W piśmie z 7 czerwca 2023 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko w sprawie, wnosząc, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt
3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r.
poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), o umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób
zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia o szczepieniach z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji
z uwagi na zbędność wydania orzeczenia oraz na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, o umorzenie postępowania w pozostałym
zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
4. W piśmie z 22 czerwca 2023 r. Minister Zdrowia wniósł o umorzenie postępowania w zakresie punktów 1 i 2 petitum skargi konstytucyjnej z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, oraz
w zakresie punktu 3 petitum skargi z uwagi na zbędność wydania orzeczenia, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK.
W razie nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania Minister Zdrowia wniósł o stwierdzenie, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit.
b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych są zgodne z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji
oraz że § 3 rozporządzenia o szczepieniach jest zgodny z art. 2 i art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
5. W piśmie z 27 czerwca 2023 r. Rzecznik Praw Dziecka zgłosił udział w postępowaniu i zajął stanowisko w sprawie wnosząc
o stwierdzenie, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 i 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz § 3 i § 5 rozporządzenia
o szczepieniach są zgodne z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji i nie są niezgodne z art. 2 oraz art. 87 Konstytucji.
6. W piśmie z 14 lipca 2023 r. Sejm wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p.TK ze względu
na zbędność i niedopuszczalność wydania wyroku.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z dotychczasowym, utrwalonym stanowiskiem Trybunału, na każdym etapie postępowania jest on obowiązany badać, czy
rozpoznawana skarga spełnia wymogi formalne (zob. np. postanowienie TK z 5 lipca 2023 r., sygn. SK 10/20, OTK ZU A/2023, poz.
63 i powołane tam orzecznictwo).
Nadanie skardze dalszego biegu nie przesądza bowiem o spełnieniu formalnoprawnych przesłanek dopuszczalności orzekania w danej
sprawie ani nie wiąże składu wyznaczonego do rozpoznania sprawy co do meritum (zob. np. postanowienie TK z 5 grudnia 2023 r., sygn. SK 54/21, OTK ZU A/2023, poz. 104 i powołane tam orzecznictwo). Stąd
też również na obecnym etapie postępowania Trybunał zobligowany był do oceny, czy rozpoznawana skarga konstytucyjna spełnia
wszystkie warunki jej dopuszczalności.
W niniejszej sprawie skarżąca uczyniła przedmiotem skargi konstytucyjnej przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu
oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1284,
ze zm.; dalej: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie
obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 2172, ze zm.; dalej: rozporządzenie
o szczepieniach). W jej ocenie, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych są niezgodne
z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą dostatecznej określoności przepisów prawa oraz z art. 47 w związku z art. 31 ust.
3 Konstytucji, § 3 rozporządzenia o szczepieniach jest niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą dostatecznej określoności
przepisów prawa oraz z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, oraz art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych
w związku z § 5 rozporządzenia o szczepieniach są niezgodne z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji.
Jako ostateczne orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, skarżąca wskazała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
(dalej: NSA) z 18 stycznia 2022 r. W wyroku tym NSA oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w W.
2. W odniesieniu do zakresu przedmiotowego sprawy Trybunał przede wszystkim zwrócił uwagę na wyrok z 9 maja 2023 r., sygn.
SK 81/19 (OTK ZU A/2023, poz. 50). We wskazanej sprawie postępowanie zostało zainicjowane skargą, która zarówno pod względem
zarzutów, jak i uzasadnienia była tożsama z zarzutami zaprezentowanymi przez skarżącą w niniejszym postępowaniu.
W wyniku rozpoznania sprawy o sygn. SK 81/19 Trybunał uznał w części I wyroku, że „[a]rt. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia
2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, ze zm.) w związku z
§ 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022
r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych
obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora
Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny
z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”. W części II wyroku określono,
że „[p]rzepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od
dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej”. W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
Z uwagi na powyższe orzeczenie Trybunał dokonał oceny dopuszczalności merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy z punktu
widzenia przesłanki ne bis in idem, tj. zakazu ponownego orzekania o tym samym (w tej samej sprawie). Zasada ne bis in idem ma bowiem zastosowanie, jeżeli te same przepisy zostały już wcześniej zakwestionowane w oparciu o te same zarzuty niekonstytucyjności
(por. wyrok TK z 20 kwietnia 2017 r., sygn. K 10/15, OTK ZU A/2017, poz. 31 wraz z przywołanym tam orzecznictwem oraz postanowienie
TK z 23 czerwca 2022 r., sygn. SK 52/20, OTK ZU A/2022, poz. 42).
Mając powyższe na uwadze, Trybunał uznał, że w przedmiotowej sprawie, w odniesieniu do przepisów zakwestionowanych w punkcie
3 petitum skargi zachodzi negatywna przesłanka procesowa wynikająca z przywołanej zasady ne bis in idem. Z tego względu, stosownie do treści art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania
przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) Trybunał Konstytucyjny, w zakresie badania
zgodności art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia o szczepieniach, umorzył postępowanie
z uwagi na zbędność wydania wyroku.
2.1. W pozostałym zakresie Trybunał zbadał, czy spełnione zostały wymogi formalne, określone w art. 53 ust. 1 u.o.t.p.TK,
warunkujące dopuszczalność skargi konstytucyjnej.
2.1.1. Skarżąca zakwestionowała zgodność art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych
oraz § 3 rozporządzenia o szczepieniach z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji z powodu ich nadmiernej, niedopuszczalnej
konstytucyjnie ingerencji w jej prawo do decydowania o swoim życiu osobistym. Należy jednak pamiętać, że obowiązek poddania
się szczepieniom ochronnym ciąży na małoletnim dziecku, a nie na skarżącej. Obowiązek skarżącej cechował się więc wtórnością,
wynikającą z faktu sprawowania prawnej pieczy na dzieckiem. Brak wykonania obowiązku przez skarżącą – od którego zasadniczo
nie może się uchylić – nie prowadzi jednak do przymusowego zaszczepienia dziecka, lecz przekłada się na konieczność egzekucji
obowiązku o charakterze niepieniężnym. Skarżąca nie decyduje zatem o swoim życiu osobistym, lecz z racji sprawowanej nad synem
pieczy prawnej zastępczo o życiu osobistym swego dziecka.
Wobec powyższych ustaleń Trybunał powziął wątpliwości co do legitymacji czynnej skarżącej. Trybunał, podobnie jak w sprawie
o sygn. SK 81/19 uznał, że wskazanie jako przedmiotu kontroli art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu
chorób zakaźnych i § 3 rozporządzenia o szczepieniach bez powiązania tych przepisów z innymi jednostkami redakcyjnymi wskazanych
aktów normatywnych nie powodowałoby zastrzeżeń w sytuacji, gdyby skarga konstytucyjna została wniesiona w imieniu i na rzecz
małoletniego dziecka skarżącej.
Art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b stanowi, że „[o]soby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach
określonych w ustawie do (…) poddawania się (…) szczepieniom ochronnym”, precyzując w zaskarżonym § 3 rozporządzenia o szczepieniach
podmioty, które takiemu obowiązkowi podlegają. W myśl tych przepisów obowiązek szczepień nie spoczywał na skarżącej, a na
jej małoletnim dziecku. Obowiązek skarżącej, dotyczący poddania dziecka szczepieniom ochronnym, wynikał zaś z art. 5 ust.
2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, który stanowi że „[w] przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności
prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad
osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o
prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (…)” (Dz. U. z 2023 r. poz. 1545).
Tymczasem ani z petitum, ani z uzasadnienia skargi konstytucyjnej nie wynika, by intencją skarżącej było uczynienie przedmiotem kontroli art. 5 ust.
2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Skarżąca nie przedstawiła też żadnej argumentacji dotyczącej naruszenia jej własnego
prawa do prywatności, w postaci prawa do podjęcia wolnej decyzji o tym, czy w sferze „dobra” dziecka mieści się poddanie go
szczepieniom ochronnym. Nie wskazała, w jaki sposób jej prawo, jako rodzica małoletniego dziecka, do samostanowienia zostało
naruszone przez zakwestionowane przepisy.
Stosownie do treści art. 67 ust. 1 u.o.t.p.TK, „Trybunał przy orzekaniu jest związany zakresem zaskarżenia wskazanym we wniosku,
pytaniu prawnym albo skardze konstytucyjnej”. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, „[z]akres zaskarżenia obejmuje wskazanie kwestionowanego
aktu normatywnego lub jego części (określenie przedmiotu kontroli) oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją,
ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą (wskazanie wzorca kontroli)”. Co prawda w postępowaniu przed Trybunałem ma zastosowanie
zasada falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie (por. np. postanowienie TK z 14 grudnia 2021 r.,
sygn. SK 22/20, OTK ZU A/2022, poz. 3), a zatem rekonstrukcji zarzutu sformułowanego w skardze konstytucyjnej należy dokonywać
zarówno na podstawie jej petitum, jak i uzasadnienia, które stanowi integralną część skargi (por. np. postanowienie TK z 5 czerwca 2019 r., sygn. SK 29/18,
OTK ZU A/2019, poz. 28) to jednak zasada ta (falsa demonstratio non nocet) nie może być rozumiana jako instrument eliminujący stosowanie zasady skargowości w postępowaniu przed Trybunałem. Nie może
w szczególności służyć sanowaniu przez Trybunał braków formalnych wniesionej skargi konstytucyjnej.
Z uwagi na brak dostatecznie wyraźnego wskazania przez skarżącą na istotę ciążącego na niej obowiązku na podstawie art. 5
ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz stosownej argumentacji, Trybunał nie był uprawniony do takiej rekonstrukcji
skargi konstytucyjnej, która pozwalałaby na jej merytoryczne rozpoznanie we wskazanym zakresie.
2.1.2. Wątpliwości Trybunału wzbudziło też powołanie przez skarżącą jako samodzielnego wzorca kontroli art. 2 Konstytucji
i wywodzonej z niego zasady dostatecznej określoności przepisów prawa.
Wskazać bowiem należy, że w dotychczasowym orzecznictwie Trybunał konsekwentnie przyjmował, że art. 2 Konstytucji, w którym
wyrażono zasadę demokratycznego państwa prawnego, nie może stanowić samodzielnego wzorca kontroli w postępowaniu inicjowanym
skargą konstytucyjną. Art. 2 Konstytucji nie jest samodzielnym źródłem praw podmiotowych, w przepisie tym ustrojodawca zawarł
wyłącznie zasadę przedmiotową, która wyznacza określony standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw, a także ogólny
standard korzystania z nich przez podmioty (por. postanowienie z 9 lipca 2012 r., sygn. SK 19/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz.
87). Trybunał uznawał, że art. 2 Konstytucji może stanowić subsydiarny wzorzec kontroli, jedynie dla uzupełnienia lub wzmocnienia
argumentacji. Po pierwsze, jeżeli „skarżący wskaże wywiedzione z art. 2 Konstytucji prawa lub wolności, które wyraźnie nie
zostały wysłowione w treści innych przepisów konstytucyjnych” (wyrok z 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007,
poz. 75), po drugie, jeżeli skarżący „odwoła się do jednej z zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji dla uzupełnienia lub wzmocnienia
argumentacji dotyczącej naruszenia praw i wolności statuowanych w innym przepisie konstytucyjnym (…) (zob. wyrok z 6 lutego
2002 r., sygn. SK 11/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 2)” – (wyrok z 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz.
75; por. postanowienie z 27 października 2021 r., sygn. SK 40/20, OTK ZU A/2022, poz. 8).
W realiach niniejszej sprawy nie wystąpiła żadna z powyższych okoliczności. Skarżąca nie powiązała wskazanego jako wzorzec
kontroli art. 2 Konstytucji z przepisem określającym jej podmiotowe prawo konstytucyjne ani nie wykazała w uzasadnieniu skargi,
że odwołanie się do zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji służy wzmocnieniu argumentacji dotyczącej naruszenia praw wynikających
z art. 47 Konstytucji.
Wobec powyższego Trybunał umorzył na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK postępowanie w zakresie oceny zgodności art.
5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust.
3 Konstytucji i § 3 rozporządzenia o szczepieniach z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ze względu
na niedopuszczalność wydania wyroku.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.