1. A.S. w skardze konstytucyjnej z 21 października 2022 r. wniosła o stwierdzenie, że: 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239; dalej: u.z.ch.z.) jest niezgodny z art. 2 oraz z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 2) § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753; dalej: rozporządzenie z 2011 r.) jest niezgodny z art. 2 oraz z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 3) art. 17 ust. 11 u.z.ch.z. w związku z § 5 rozporządzenia z 2011 r. jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji.

1.1. Skargę konstytucyjną wniesiono na tle poniżej opisanego stanu faktycznego:

Skarżąca jest matką małoletniego dziecka, którego nie poddała szczepieniom ochronnym w terminach wynikających z komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do zaszczepienia dziecka. Skarżącej wcześniej doręczono wystawiony przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego tytuł wykonawczy z wezwaniem do poddania dziecka określonym szczepieniom.

Minister Zdrowia utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, od czego skarżąca wywiodła skargę do sądu administracyjnego, którą wyrokiem 15 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił. W wyroku z 6 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej.

1.2. Uzasadnienie skargi konstytucyjnej oparto na następujących argumentach:

Skarżąca wskazała, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.ch.z. ustanawia obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym, a art. 17 ust. 1 tej ustawy precyzuje, że ów obowiązek obejmuje osoby określone na podstawie upoważnienia ustawowego przez ministra właściwego do spraw zdrowia i dotyczy chorób zakaźnych również określonych w akcie wykonawczym. Podkreśliła jednocześnie, że żaden z tych aktów nie określa ani ilości dawek poszczególnych szczepionek, ani terminu, w jakim dawki te mają być podane. Uczyniono to w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego, i to z tego aktu – zdaniem skarżącej – wyprowadza się w praktyce wymagalność obowiązku poddania się szczepieniu.

W ocenie skarżącej, kwestionowana regulacja narusza wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę dostatecznej określoności przepisów prawa, prawo do prywatności (art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji), a także art. 87 Konstytucji przewidujący zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Skarżąca podniosła, że Program Szczepień Ochronnych wydawany przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, może mieć wyłącznie charakter aktu prawa wewnętrznego i jako taki nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli. W ocenie skarżącej, uznanie, że obowiązek jest nakładany na obywateli w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego, jest dodatkowo sprzeczne z zasadą podziału władzy (art. 10 Konstytucji). Centralny organ administracji urzędowej nie ma upoważnienia do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego.

Skarżąca stwierdziła, iż: „(…) nie kwestionuje, że art. 5 [u.z.ch.z.] nakłada na osoby przebywające na terytorium Polski obowiązek poddawania się szczepieniom ochronny[m]. Również nie zaprzecza, aby była związana treścią [rozporządzenia z 2011 r.] (…) Niemniej jednak zobowiązana nie jest związana Komunikatem Głównego Inspektora Sanitarnego, który konkretyzuje wiek dziecka jak również ilość dawek podlegających podaniu (…)”. W ocenie skarżącej, nawet gdyby uznać, że wydawanie takiego komunikatu ma uzasadnienie medyczne, to z prawnego punktu widzenia wykracza poza zakres źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Skarżąca dodała, że zasadnym byłoby wydawanie Programu Szczepień Ochronnych na każdy rok w formie załącznika do rozporządzenia, jako aktu, który mieści się w zakresie art. 87 Konstytucji.

Równocześnie skarżąca uznała, że kwestionowana przez nią regulacja ingeruje w prawo do prywatności, gdyż wyłącza możliwość podjęcia przez osoby obowiązane do poddania się szczepieniom (lub ich opiekunów prawnych bądź faktycznych) decyzji odmownej w zakresie szczepienia. Ingerencja taka – zdaniem skarżącej – jest nieproporcjonalna, gdyż godzi w godność człowieka. Skarżąca uznała, że: „Godność ta jest odbierana zarówno dzieciom poprzez przymusowe poddawanie ich ryzyku utraty zdrowia i życia w wyniku szczepień, bez jednoczesnego stworzenia odpowiedniego sy[s]temu zabezpieczeń tych praw chociażby w postaci wsparcia ze strony Państwa w przypadku powikłań”. Dodała, że „[p]aństwo nie ma prawa podejmować żadnych przymusowych działań medycznych stanowiących zagrożenie dla życia obywatela, w tym dziecka, ponieważ każdy obywatel ma niezbywalne prawo do ochrony życia. Tymczasem w Polsce dzieciom wstrzykuje się dwie obowiązkowe szczepionki już w pierwszej dobie życia”.

Skarżąca wskazała, że aktualny kalendarz szczepień nie różni się zasadniczo w stosunku do tego, który obowiązywał w poprzednim ustroju, podczas gdy w wielu krajach Unii Europejskiej zrezygnowano z przymusowego szczepienia oraz takiego kalendarza. Zdaniem skarżącej, świadczy to o tym, że zaskarżona przez nią regulacja nie spełnia kryterium „konieczności” ograniczenia.

Podsumowując, skarżąca podniosła, że wprowadzenie obowiązku szczepień nie było niezbędne, gdyż ryzyko wystąpienia chorób zakaźnych nie jest realne. Zaznaczyła, że istnieją inne środki nieingerujące w prawo do prywatności, pozwalające na zapobieganie występowaniu takich chorób (np. szczepienia akcyjne). Dodała, że również art. 68 ust. 4 Konstytucji, nakazujący władzom publicznym zwalczać choroby epidemiczne, nie przesądza, czy środki zwalczania takich chorób powinny być stosowane na zasadzie dobrowolności, zgodnie z prawem do samostanowienia (art. 47 Konstytucji), czy na zasadzie przymusu państwowego.

2. Prokurator Generalny w piśmie z 1 sierpnia 2023 r. (data wpływu: 4 sierpnia 2023 r.) wniósł o umorzenie postępowania: 1) w zakresie badania zgodności art. 17 ust. 11 u.z.ch.z. w związku z § 5 rozporządzenia z 2011 r. z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji – na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) – ze względu na zbędność orzekania; 2) w pozostałym zakresie – na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK – ze względu na niedopuszczalność orzekania.

Prokurator Generalny podniósł, że postawiony w skardze konstytucyjnej zarzut niezgodności art. 17 ust. 11 u.z.ch.z. w związku z § 5 rozporządzenia z 2011 r. z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji jest identyczny jak zarzut, o którym Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął merytorycznie w wyroku z 9 maja 2023 r. (sygn. SK 81/19, OTK ZU A/2023, poz. 50), co – z uwagi na zasadę ne bis in idem – powoduje, że ponowne orzekanie w tym zakresie przez Trybunał jest zbędne, zwłaszcza w świetle zajętego przez Trybunał stanowiska odnośnie do skutków wyroku o sygn. SK 81/19.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził, że wydanie wyroku w tym zakresie jest niedopuszczalne. Zauważył bowiem, że choć skarżąca wskazała na wywodzoną z tego przepisu zasadę określoności przepisów prawa, to – wbrew wymaganiom szczególnym skargi konstytucyjnej – nie powiązała tego wzorca z innym przepisem wyrażającym konkretne prawo konstytucyjne.

Prokurator Generalny podniósł następnie, że także w pozostałym zakresie poważne wątpliwości budzi legitymacja czynna skarżącej. Zdaniem Prokuratora Generalnego, skarżąca nie uzasadniła, w jaki sposób zostało naruszone jej prawo do samostanowienia, wywiedzione z art. 47 Konstytucji. Zauważył, że w sprawie leżącej u podstaw skargi konstytucyjnej zobowiązanym do poddania się szczepieniom ochronnym było małoletnie dziecko skarżącej. Obowiązek skarżącej poddania dziecka szczepieniom ochronnym wynikał z art. 5 ust. 2 u.z.ch.z., którego to przepisu skarżąca nie uczyniła przedmiotem zaskarżenia. Prokurator Generalny wskazał, że wykonujący władzę rodzicielską rodzice nie reprezentują interesów własnych, tylko interesy dziecka. Wyprowadził stąd wniosek, że skarżąca – nie poddając swojego dziecka szczepieniom ochronnym – decydowała nie o swoim życiu osobistym, lecz o życiu osobistym dziecka. Zaznaczył również, że kwestia ta została dostrzeżona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. SK 81/19.

3. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 3 sierpnia 2023 r. poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie.

4. Minister Zdrowia z piśmie z 23 sierpnia 2023 r. (data wpływu: 25 sierpnia 2023 r.) wniósł o umorzenie postępowania: 1) w zakresie punktu 1 i 2 petitum skargi konstytucyjnej – na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK – ze względu na niedopuszczalność orzekania; 2) w zakresie punktu 3 skargi konstytucyjnej – na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK – ze względu na zbędność orzekania. Na wypadek, gdyby Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił wniosku o umorzenie postępowania, Minister Zdrowia wniósł o stwierdzenie, że: 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 u.z.ch.z. są zgodne z art. 2 oraz z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 2) § 3 rozporządzenia z 2011 r. jest zgodny z art. 2 i z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Minister Zdrowia stwierdził, że przedmiotowa skarga konstytucyjna dotyczy takiego samego stanu faktycznego i prawnego, jak skarga konstytucyjna będąca przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. SK 81/19. Jeśli chodzi o zarzuty sformułowane w punkcie 1 i 2 petitum przedmiotowej skargi, zdaniem Ministra Zdrowia, zachodzą przesłanki umorzenia postępowania analogiczne jak w sprawie o sygn. SK 81/19, natomiast w odniesieniu do zarzutu postawionego w punkcie 3 petitum skargi zachodzi zbędność orzekania, gdyż Trybunał w przywołanym wyroku o takim zarzucie orzekł merytorycznie.

Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii zgodności zaskarżonych przepisów ze wskazanymi wzorcami kontroli, Minister Zdrowia stwierdził, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 u.z.ch.z. nie naruszają wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady określoności. Wskazawszy na treść tych przepisów i omówiwszy ich otoczenie normatywne, uznał, że przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja szczepień obowiązkowych jest prawidłowa z punktu widzenia legislacyjnej poprawności. Ustawodawca zachował należytą kolejność i szczegółowość w zakresie wprowadzonego obowiązku: przepis ogólny, przepis szczegółowy, upoważnienie do wydania aktu wykonawczego. Minister Zdrowia podkreślił, że regulacja ta cechuje się precyzją i jest jasna.

Minister Zdrowia, zaznaczywszy, że rozporządzenie z 2011 r. określa przedział wieku, w jakim dane szczepienie ma być wykonane, wyjaśnił, iż dane dotyczące ilości dawek poszczególnych szczepionek, jak i konkretnego wieku, w którym mają być podane, są informacjami specjalistycznymi z zakresu medycyny i mają charakter techniczny.

Minister Zdrowia wskazał, że efekty związane ze szczepieniami ochronnymi przekładają się na ogólny stan zdrowia społeczeństwa przy zachowaniu wyszczepialności objętej rekomendacjami na poziomie 95%. Zauważył, że nałożenie powszechnego obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym zapewnia odpowiednio wysoki odsetek osób uodpornionych przeciw tym chorobom i skutecznie zmniejsza ryzyko epidemicznego szerzenia się chorób zakaźnych w populacji. Zaznaczył także, że wysoki poziom zaszczepienia populacji sprawia, że również osoby nieuodpornione, które nie mogą być poddane szczepieniu, korzystają z ochrony, jaką zapewnia zaszczepiona populacja. Dodał, że obowiązkowe szczepienia ochronne zmniejszają społeczne skutki związane z ciężkimi zdrowotnymi następstwami chorób zakaźnych, w tym związane z kosztami leczenia tych chorób oraz ich powikłań. Ponadto przypomniał, że Polska uczestniczy w programach WHO oraz odwołał się do Komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Ściślejsza współpraca w zakresie przeciwdziałania chorobom zwalczanym drogą szczepień (Bruksela, 26 kwietnia 2018 r., COM(2018) 245 final). Konkludując, stwierdził, że ingerencja prawodawcy w prawo do prywatności polegająca na wprowadzeniu obowiązku szczepień ma charakter proporcjonalny.

W ocenie Ministra Zdrowia, przeprowadzona analiza dowodzi, że § 3 rozporządzenia z 2011 r. także nie narusza standardu konstytucyjnego.

5. Rzecznik Praw Dziecka w piśmie z 29 sierpnia 2023 r. poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie, ponieważ jej rozstrzyganie przez Trybunał Konstytucyjny jest niedopuszczalne i zbędne z przyczyn wskazanych w postanowieniu Trybunału z 5 lipca 2023 r. (sygn. SK 95/20, OTK ZU A/2023, poz. 67).

6. Sejm, w piśmie swojego Marszałka z 18 grudnia 2023 r., wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p.TK ze względu na zbędność i niedopuszczalność orzekania.

Po pierwsze, Sejm stwierdził, że postawiony w skardze zarzut niezgodności art. 17 ust. 11 u.z.ch.z. w związku z § 5 rozporządzenia z 2011 r. jest tożsamy z zarzutem merytorycznie rozpoznanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 81/19. Zdaniem Sejmu, w tym zakresie – w związku z zasadą ne bis in idem – zachodzi zatem zbędność orzekania.

Po drugie, w odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 u.z.ch.z. z art. 2 Konstytucji, Sejm uznał, że skarżąca nie wywiodła z tego przepisu Konstytucji prawa lub wolności konstytucyjnych, w związku z czym nie spełniła jednego z podstawowych warunków dopuszczalności skargi konstytucyjnych. Sejm dodał, że w tym zakresie skarżąca tak ujęła zarzut, iż można go odczytać jako dotyczący zaniechania prawodawczego, które nie podlega kognicji sądu konstytucyjnego. W ocenie Sejmu, brak w konstrukcji art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 u.z.ch.z. wskazania konkretnego momentu życia dziecka, w którym należy podać szczepionkę oraz brak liczby dawek szczepionek jest efektem intencjonalnego i uzasadnionego zaniechania ustawodawcy.

Po trzecie, gdy chodzi o postawione w skardze zarzuty niezgodności kwestionowanej regulacji z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, Sejm zauważył, że skarżąca postuluje ocenę tej regulacji z punktu widzenia konstytucyjnego prawa jednostki do decydowania o swoim życiu osobistym. W tym aspekcie zaznaczył, że w sprawie leżącej u podstaw skargi konstytucyjnej osobą zobowiązaną do poddania się szczepieniom ochronnym było małoletnie dziecko skarżącej, a obowiązek skarżącej miał niejako charakter wtórny. Omówiwszy regulacje dotyczące zgody na obowiązkowe szczepienie oraz przedstawiwszy różne stanowiska doktryny dotyczące zgody rodziców jako przesłanki legalności obowiązkowych szczepień ochronnych, Sejm wywiódł, że skarżąca, czy to wyrażając zgodę na obowiązkowe szczepienie ochronne dziecka, czy wyraźnie sprzeciwiając się temu świadczeniu, nie decyduje o swoim życiu osobistym, lecz zastępczo o życiu osobistym odrębnego od niej podmiotu – swojego dziecka. Zdaniem Sejmu, wynika stąd wniosek, że w niniejszej sprawie nie chodzi o naruszenie prawa do prywatności (prawa do samostanowienia) skarżącej. Sejm uznał, że skarga byłaby w tym zakresie dopuszczalna, gdyby skarżąca wystąpiła w imieniu i na rzecz swojego małoletniego dziecka. Dodał, że skarżąca mogłaby ewentualnie zaskarżyć art. 5 ust. 2 u.z.ch.z., który czyni rodzica odpowiedzialnym za realizację obowiązku szczepiennego dziecka. Konkludując, Sejm stwierdził, że skarga konstytucyjna w zakresie zarzutu naruszenia art. 47 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji jest niedopuszczalna.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W petitum skargi konstytucyjnej A.S. (dalej: skarżąca) jako przedmiot zaskarżenia wskazała:

1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1284, ze zm.; dalej: u.z.ch.z. lub ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych),

2) § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753; dalej: rozporządzenie z 2011 r.),

3) art. 17 ust. 11 u.z.ch.z. w związku z § 5 rozporządzenia z 2011 r.

W toku postępowania w niniejszej sprawie ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych była nowelizowana, a część zaskarżonych przepisów utraciła moc (zob. ustawa z dnia 17 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 1938; dalej: ustawa nowelizująca z 2023 r. oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r., Dz. U. poz. 2077; dalej: rozporządzenie z 2023 r.). W związku z tym należało wyjaśnić, że Trybunał Konstytucyjny, badając dopuszczalność skargi konstytucyjnej A.S., odwoływał się do stanu prawnego i takiego brzmienia zakwestionowanych przepisów, które były podstawą wydanych w sprawie skarżącej rozstrzygnięć.

Skarżąca zarzuciła, że przepisy wskazane przez nią w punkcie pierwszym i drugim zaskarżenia są niezgodne z wywiedzioną z art. 2 Konstytucji zasadą określoności prawa oraz z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, natomiast przepisy zaskarżone w punkcie trzecim – z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji.

2. Trybunał Konstytucyjny – również na tym etapie postępowania – miał obowiązek zbadać, czy skarga konstytucyjna wniesiona przez skarżącą spełnia wszystkie wymagania formalne warunkujące jej merytoryczne rozpoznanie. Trybunał konsekwentnie przyjmuje bowiem, że na każdym etapie postępowania wszczętego na skutek wniesienia skargi niezbędna jest kontrola, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, powodująca konieczność umorzenia postępowania w całości lub w części. Zakończenie etapu wstępnego rozpoznania skargi nie wyklucza dalszej oceny formalnych warunków jej wniesienia na kolejnym etapie postępowania. W szczególności, postanowienie o przekazaniu skargi konstytucyjnej do rozpoznania przez odpowiedni skład Trybunału nie przesądza ostatecznie o dopuszczalności jej merytorycznego rozpatrzenia.

2.1. Skarga konstytucyjna stanowi nadzwyczajny środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, a jej wniesienie uwarunkowane zostało spełnieniem wymogów wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK).

W świetle regulacji konstytucyjnej materialnym warunkiem skutecznego wniesienia skargi konstytucyjnej jest doznanie bezpośrednio przez skarżącego naruszenia określonego prawa lub określonej wolności, które Konstytucja mu gwarantuje. Naruszenie to – co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – musi mieć charakter osobisty, rzeczywisty (realny) i aktualny, a nie jedynie potencjalny (hipotetyczny). Choć orzeczenie Trybunału wydane w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej wywiera skutki erga omnes, to jednak sama skarga jest indywidualnym środkiem ochrony wolności i praw konstytucyjnych służącym przede wszystkim ochronie praw podmiotowych podmiotów ją wnoszących. „W odróżnieniu od skargi powszechnej (actio popularis), inicjujący skargę konstytucyjną działa (…) nie w obronie prawa w ogóle, ale w obronie swojego własnego prawa o szczególnej wartości konstytucyjnej, w sytuacji gdy fakt naruszenia nastąpił rzeczywiście, a nie tylko mógł nastąpić potencjalnie. Celem takiego działania, motywowanym interesem prawnym skarżącego, jest usunięcie skutków naruszenia osobistego, bezpośredniego i aktualnego (…). W przeciwnym razie skarga konstytucyjna przekształciłaby się w actio popularis, a tego w żadnym razie nie przewiduje art. 79 Konstytucji” (postanowienie z 29 listopada 2010 r., sygn. SK 8/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 117).

Uwarunkowanie dopuszczalności skargi konstytucyjnej istnieniem naruszenia prawa lub wolności konstytucyjnych powoduje, że wzorcem w tym trybie kontroli może być tylko taki przepis Konstytucji, który jest źródłem przysługujących skarżącemu konstytucyjnych praw lub wolności. Z kolei przedmiotem zaskarżenia skarżący winien uczynić przepisy (ustawy lub innego aktu normatywnego) wykazujące podwójną kwalifikację. Będąc podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego przez sąd lub organ administracji publicznej, muszą one prowadzić jednocześnie do naruszenia wskazywanych przez skarżącego konstytucyjnych praw lub wolności.

Stawiając zarzuty niekonstytucyjności przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, skarżący ma obowiązek po pierwsze wskazać, która konstytucyjna wolność lub prawo i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK), a po drugie – uzasadnić postawiony zarzut z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie (art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK).

2.2. Trybunał Konstytucyjny, uwzględniając powyższe ustalenia, zbadał, czy przedmiotowa skarga konstytucyjna czyni zadość wskazanym warunkom jej merytorycznego rozpoznania.

2.2.1. Przepisy ujęte w punkcie pierwszym petitum skargi konstytucyjnej (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 u.z.ch.z.) ustanawiają ustawowy obowiązek osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia, jakie grupy osób są zobowiązane do poddania się jakiemu szczepieniu (art. 17 ust. 10 u.z.ch.z.). Upoważnienie to zostało wykonane w rozporządzeniu z 2011 r., którego § 3 – zakwestionowany w punkcie drugim petitum skargi konstytucyjnej – konkretyzuje, kto (w jakich okolicznościach lub w jakim przedziale wiekowym) jest obowiązany poddać się szczepieniu przeciwko wymienionym w tym przepisie chorobom zakaźnym. Szczepienia przeciwko niektórym z wymienionych w tym przepisie chorób zakaźnych dotyczą dzieci w określanych tam przedziałach wiekowych.

W stanie faktycznym leżącym u podstaw przedmiotowej skargi konstytucyjnej, skarżąca była zobowiązana – między innymi na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 u.z.ch.z. oraz § 3 rozporządzenia z 2011 r. – do poddania swojego małoletniego dziecka niektórym ze szczepień wymienionych w § 3 rozporządzenia z 2011 r., a ponieważ tego nie uczyniła, został wydany wobec niej tytuł wykonawczy, a następnie nałożono na nią grzywnę w celu przymuszenia oraz wezwano ją do dobrowolnego poddania małoletniego dziecka wskazanym w tytule wykonawczym szczepieniom przeciwko chorobom zakaźnym. Należało przy tym zauważyć, że ściśle rzecz biorąc, odpowiedzialność skarżącej miała swoją podstawę w art. 5 ust. 2 u.z.ch.z., którego to przepisu skarżąca nie zakwestionowała. Art. 5 ust. 2 u.z.ch.z. stanowi bowiem, że w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2023 r. poz. 1545, ze zm.).

Choć skarżąca nie zaskarżyła wszystkich przepisów, które w płaszczyźnie materialnej były podstawą wydanych w jej sprawie rozstrzygnięć, niemniej jednak Trybunał stwierdził, że te, które skarżąca uczyniła przedmiotem skargi, determinowały treść tych rozstrzygnięć, gdyż to niewykonanie wynikającego między innymi z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 u.z.ch.z. w związku z § 3 rozporządzenia z 2011 r. obowiązku szczepienia małoletniego dziecka doprowadziło do wszczęcia wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego w administracji, wydania tytułu wykonawczego oraz nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia.

Wniosek, że zakwestionowane w punkcie pierwszym i drugim skargi konstytucyjnej przepisy były podstawą (sensu largo) wydanego w sprawie skarżącej ostatecznego orzeczenia, nie przesądza jeszcze o dopuszczalności merytorycznego rozpoznania zarzutów, jakie zostały wobec tych przepisów postawione. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarżąca w odniesieniu do tych zarzutów nie spełniła jeszcze innych warunków, o których mowa w art. 79 Konstytucji oraz w art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p.TK.

Wprawdzie skarżąca formalnie wskazała przepisy Konstytucji, z których można wywieść prawa podmiotowe, jednak nie wyjaśniła, w jaki sposób zostały naruszone przysługujące jej prawa o takim charakterze oraz nie uzasadniła, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 u.z.ch.z. oraz § 3 rozporządzenia z 2011 r. są niezgodne z art. 2 Konstytucji (dokładniej: z wywiedzioną z tego przepisu zasadą określoności) oraz z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że art. 2 Konstytucji skarżąca przywołała jako samodzielny wzorzec kontroli, nie wyprowadzając z niego żadnego konkretnego prawa podmiotowego ani nie wiążąc go wprost z innym przepisem Konstytucji, wysławiającym takie prawo. Przywołana przez skarżącą zasada określoności przepisów prawa jest uznawana w orzecznictwie za jedną z zasad o charakterze dyrektywnym. Trybunał wskazywał wprost: „[n]orma konstytucyjna nakazująca zachowanie odpowiedniej określoności regulacji prawnych ma charakter zasady prawa. Nakłada to na ustawodawcę obowiązek jej optymalizacji w procesie stanowienia prawa. Ustawodawca powinien dążyć do możliwie maksymalnej realizacji wymogów składających się na tę zasadę” (tak wyrok pełnego składu z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138; teza ta została powtórzona w szeregu późniejszych orzeczeń, m.in. w wyroku pełnego składu z 21 września 2011 r., sygn. SK 6/10, OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 73).

Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika również, że art. 2 Konstytucji tylko w pewnych przypadkach może być podstawą skargi konstytucyjnej, choć – jak podkreślano – możliwość tę należy traktować raczej jako wyjątkową i subsydiarną, gdy w sposób jasny i niebudzący wątpliwości z naruszeniem tego postanowienia można powiązać również naruszenie innych praw lub wolności konstytucyjnych skarżącego. Naruszenie zasad przedmiotowych wyznaczających granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw podmiotowych, wynikających z art. 2 Konstytucji, w tym zasady określoności, może uzasadniać zarzut niedopuszczalnego wkroczenia przez władzę w sferę konstytucyjnie chronionych praw lub wolności jednostki – jednak w takiej sytuacji obowiązkiem skarżącego jest wskazanie, jakie prawa lub wolności konstytucyjne i w jaki sposób zostały naruszone. Choć w punktach pierwszym i drugim petitum skargi skarżąca obok art. 2 Konstytucji przywołała art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, to jednak w uzasadnieniu skargi zabrakło takiego wywodu, z którego można by wyprowadzić wniosek, że skarżąca ujmuje te wzorce kontroli związkowo, czyniąc przedmiotem zarzutu niedopuszczalną – gdyż dokonaną w oparciu o niekompletne i nieprecyzyjne unormowanie ustawowe – ingerencję w któreś z praw wywiedzionych z art. 47 Konstytucji. Skarżąca – poza postawieniem tezy, że to przepisy ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz wydanego na ich podstawie aktu wykonawczego powinny określać w odniesieniu do przewidzianych w nich szczepień ilość wymaganych dawek oraz terminy, w jakich dawki te mają być podane – nie przeprowadziła testu określoności przepisów, które formalnie uczyniła przedmiotem zaskarżenia. Nawet gdyby przyjąć, że skarżąca sformułowała zarzut nieproporcjonalnej ingerencji w prawo do prywatności polegającej na nałożeniu na jednostkę obowiązku o niejasno (nieprecyzyjnie) wyznaczonej treści, to i tak trudno byłoby z uzasadnienia skargi odtworzyć argumentację taki zarzut wspierającą. Skarżąca wyszła z założenia, że cały mechanizm realizacji obowiązku szczepienia musi być uregulowany na poziomie ustawy, nie podejmując nawet próby rozróżnienia, które elementy kwestionowanego przez nią uregulowania rzeczywiście wyznaczają treść nałożonego na jednostkę obowiązku i na ile precyzyjnie to czynią, a które mają jedynie charakter operacyjny czy techniczny.

Trybunał Konstytucyjny dostrzegł przy tym, że rekonstrukcja przedmiotu zaskarżenia była dodatkowo utrudniona, ponieważ na podstawie uzasadnienia skargi trudno dociec, jaka jest istota problemu konstytucyjnego, który skarżąca chce uczynić przedmiotem kontroli konstytucyjności: czy skarżąca rzeczywiście kwestionuje „jedynie” niedookreśloność ustawowej regulacji obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym (polegającej na pominięciu w przepisach ustawy i rozporządzenia niektórych elementów wyznaczających treść tego obowiązku czy warunków jego wymagalności), czy też generalnie kwestionuje dopuszczalność nałożenia na jednostki takiego obowiązku ustawowego. Skarga jest w tym zakresie niejasna, a jej osnowa i uzasadnienie są niespójne. Skarżąca dość ogólnie stwierdziła, że: „Obowiązujące w Polsce przepisy dotyczące obowiązku szczepień ochronnych niezaprzeczalnie stanowią ingerencję w prawo do prywatności z art. 47 Konstytucji (prawo do decydowania o życiu osobistym) wyłączając możliwość podjęcia przez osoby obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom lub ich opiekunów prawnych lub faktycznych decyzji o odmowie poddania się szczepieniom. Obowiązek ten stanowi zatem z pewnością ingerencję w zasadę autonomii (samostanowienia) jednostki wiążącą się ściśle z nakazem poszanowania godności ludzkiej a konkretnie z prawem decydowania przez nią o świadczeniach zdrowotnych, którym chce się ona poddać”, choć jednocześnie w innym miejscu uzasadnienia skargi zaznaczyła, że „nie kwestionuje, że art. 5 [u.z.ch.z.] nakłada na osoby przebywające na terytorium Polski obowiązek poddawania się szczepieniom ochronny[m]” i „[r]ównież nie zaprzecza, aby była związana treścią [rozporządzenia z 2011 r.]”.

Trybunał Konstytucyjny w tym aspekcie przypomniał, że jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi (art. 67 u.o.t.p.TK), co w konsekwencji uniemożliwia samodzielne określanie przez Trybunał nie tylko przedmiotu kontroli, lecz także sformułowanie zarzutu niekonstytucyjności. To na skarżącym spoczywa ciężar argumentacji, że kwestionowany przepis jest niezgodny z Konstytucją. Trybunał nie może wyręczać skarżącego w doborze właściwej argumentacji do podnoszonych w skardze wątpliwości. Obowiązki, o których mowa w art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p.TK, nie mogą być – co należy podkreślić – traktowane powierzchownie i instrumentalnie (por. np. wyrok z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40). Trybunał już wielokrotnie wyjaśniał, że warunkiem merytorycznego rozpoznania zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej jest odpowiednie (właściwe) ich uzasadnienie przez skarżącego. Uzasadnienie zarzutu polega na sformułowaniu takich argumentów, które przemawiają na rzecz niezgodności zachodzącej pomiędzy normami wynikającymi z kwestionowanych przepisów a normami zawartymi we wzorcach kontroli. Prawidłowe uzasadnienie zarzutów w celu wykazania takiego związku wymaga nie tylko wskazania przepisu Konstytucji mającego stanowić wzorzec kontroli, lecz także powołania przekonujących argumentów wskazujących na niezgodność treści przepisu kwestionowanego z treścią normy wyrażonej w przepisie konstytucyjnym. Argumenty te muszą być relewantne do treści zarzutu. Tego rodzaju argumentacji w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej A.S. zabrakło. Liczne fragmenty uzasadnienia skargi zawierają nie tyle argumenty dotyczące istoty stawianych przez skarżącą zarzutów wiążących się z niewystarczająco dookreślonym na poziomie ustawy i rozporządzenia obowiązkiem szczepienia, ile ogólny wywód podważający dopuszczalność ingerencji w prawo do prywatności polegającej na wprowadzeniu ustawowego obowiązku szczepień.

Niezależnie od tego, jak odczytać by można istotę problemu konstytucyjnego, który skarżąca próbuje postawić w skardze konstytucyjnej, należało zauważyć, że w sprawie, w związku z którą skarżąca wystąpiła ze skargą konstytucyjną, chodziło o obowiązek szczepienia małoletniego dziecka, a nie samej skarżącej. Ściśle rzecz biorąc, nie doszło zatem do bezpośredniego naruszenia prawa do prywatności skarżącej, o czym niżej.

Prawo do ochrony życia prywatnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym Konstytucja zapewnia każdemu, zatem także dziecku. Jest ono odrębnym podmiotem praw konstytucyjnych, choć możliwość korzystania z tych praw jest zrelatywizowana do sytuacji małoletniego współkształtowanej przez stopień jego dojrzałości i samodzielności. Realizacja konstytucyjnych praw podmiotowych przysługujących dzieciom wymaga uwzględnienia także innych wzorców konstytucyjnych, w szczególności takich jak art. 48 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 72 ust. 3 Konstytucji. Konstytucja – gwarantując dzieciom prawo do samostanowienia – wprost lub w sposób dorozumiany zastrzega, że realizacja tego prawa następuje proporcjonalnie do stopnia rozwoju dziecka lub pod nadzorem (zob. wyrok TK z 11 października 2011 r., sygn. K 16/10, OTK ZU nr 8/A/2011, poz. 80). Ogólnie rzecz ujmując, podmioty zobowiązane do ochrony praw dziecka, w tym przede wszystkim rodzice, mają zapewnić ochronę interesów małoletniego, reprezentować je, natomiast nie oznacza to, że są „dysponentami” praw przysługujących dziecku. Trzeba zatem rozróżnić dwie sytuacje: po pierwsze, gdy rodzic występuje jako przedstawiciel ustawowy dziecka, w sytuacji, gdy naruszono prawo, którego podmiotem jest dziecko oraz po drugie, gdy rodzić występuje w obronie praw przysługujących jemu jako rodzicowi. Trybunał podkreślał już w swoim orzecznictwie rolę pieczy wykonywanej przez rodziców nad dzieckiem oraz przysługującej im władzy rodzicielskiej, wskazując na istnienie odrębnego prawa podmiotowego przysługującego rodzicom (zob. powołany wyżej wyrok o sygn. K 16/10 oraz wyrok z 21 stycznia 2014 r., sygn. SK 5/12, OTK ZU nr 1/A/2014, poz. 2). W skardze konstytucyjnej, na podstawie której wszczęto postępowanie w niniejszej sprawie, skarżąca nie wyróżniła tych płaszczyzn, wystąpiła ze skargą w swoim imieniu i podniosła, że kwestionowana regulacja narusza jej przysługujące prawo do prywatności (prawo do samostanowienia), podczas gdy – ściśle rzecz biorąc – ingeruje ona bezpośrednio w prawa podmiotowe dziecka. Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie – tak jak uczyniono to w wyroku Trybunału z 9 maja 2023 r. (sygn. SK 81/19, OTK ZU A/2023, poz. 50) dotyczącym podobnej sprawy – stwierdził, że skarżąca nie sformułowała wprost zarzutów związanych z jej odpowiedzialnością za realizację obowiązku szczepiennego dziecka.

Reasumując, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w zakresie dotyczącym art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 u.z.ch.z. oraz § 3 rozporządzenia z 2011 r. w przedmiotowej skardze konstytucyjnej nie uzasadniono zarzutu naruszenia przysługującego skarżącej konstytucyjnego prawa podmiotowego. Nie spełniono zatem wymogów formalnych wynikających z art. 79 Konstytucji oraz z art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p.TK. Spowodowało to konieczność umorzenia postępowania w tym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.

2.2.2. Zakwestionowany w punkcie trzecim art. 17 ust. 11 u.z.ch.z. stanowi, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 i art. 19 ust. 10 u.z.ch.z. oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Z kolei według wskazanego przez skarżącą jako przepis związkowy § 5 rozporządzenia z 2011 r. obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.z.ch.z.

W stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2023 r. w Programie Szczepień Ochronnych określano ilość dawek poszczególnych szczepionek oraz wskazywano, kiedy należy podać każdą z dawek. W zasadniczej części, skarżąca w niniejszej sprawie kwestionowała jako niekonstytucyjny właśnie ten element regulacji dotyczącej realizacji obowiązku szczepienia.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. SK 81/19 orzekł, że art. 17 ust. 11 u.z.ch.z. w związku z § 5 rozporządzenia z 2011 r. w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji, postanawiając jednocześnie, że przepisy te tracą moc po upływie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (zob. Dz. U. z 2023 r. poz. 909 oznaczony datą 12 maja 2023 r.). Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął tym samym o tożsamym zarzucie jak postawiony w punkcie trzecim skargi konstytucyjnej rozpoznawanej w niniejszej sprawie. Art. 59 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p.TK nakazują Trybunałowi umorzyć postępowanie, jeżeli wydanie wyroku jest niedopuszczalne lub zbędne. Jeszcze przed wejściem w życie u.o.t.p.TK Trybunał wyjaśnił, że „[z]będność lub niedopuszczalność orzekania zachodzi między innymi wówczas, gdy kwestionowana norma była już przedmiotem kontroli w innej sprawie co do ich zgodności z Konstytucją. Gdy w sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, ziszcza się ujemna przesłanka procesowa w postaci powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) powodująca niedopuszczalność wydania orzeczenia. Gdy zaś w sprawie zachodzi tylko tożsamość przedmiotowa, ziszcza się przesłanka ne bis in idem, prowadząca do uznania orzekania za zbędne. Zasada ne bis in idem wyraża tym samym niedopuszczalność orzekania w sprawie, jeżeli występuje w niej identyczność zaskarżonych przepisów, wzorca konstytucyjnego oraz postawionych zarzutów, jak w sprawie, w której Trybunał już wcześniej orzekał” (zamiast wielu zob. postanowienie pełnego składu z 3 listopada 2015 r., sygn. SK 64/13, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 169, wraz z przywołanymi tam judykatami). Pogląd ten pozostał aktualny po wejściu w życie u.o.t.p.TK. Trybunał uznał, że chociaż między niniejszą sprawą i sprawą o sygn. SK 81/19 nie zachodzi tożsamość podmiotowa, to – w zakresie zarzutu niekonstytucyjności art. 17 ust. 11 u.z.ch.z. w związku z § 5 rozporządzenia z 2011 r. – zachodzi między nimi tożsamość przedmiotowa, co stanowi podstawę umorzenia postępowania ze względu na zbędność wydania wyroku z uwagi na negatywną przesłankę ne bis in idem.

Na marginesie, Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że ustawodawca ustawą nowelizującą z 2023 r. zmienił regulację wysłowioną w art. 17 u.z.ch.z., w tym dodał w tym przepisie ust. 9a-9c, a rozporządzenie z 2011 r. zostało zastąpione przez rozporządzenie z 2023 r. (w załącznikach do którego określono między innymi liczbę dawek szczepienia, wiek, w którym powstaje obowiązek szczepienia oraz termin wykonania szczepienia). W uzasadnieniu autopoprawki do projektu ustawy nowelizującej z 2023 r. (druk sejmowy nr 3408-A/IX kadencja) wprost wskazano, że jej celem jest między innymi wykonanie wyroku TK o sygn. SK 81/19.

2.3. Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie, wobec z jednej strony niespełnienia warunków dopuszczalności skargi konstytucyjnej, z drugiej – ziszczenia się przesłanki ne bis in idem, należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p.TK.

Zważywszy na powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.