1. 21 stycznia 2013 r. skarżący wniósł skargę konstytucyjną o zbadanie zgodności:
1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej:
u.s.g.) w zakresie, w jakim wprowadza niedopuszczalne ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, skutkujące
pozbawieniem prawa do sądu, uniemożliwiając zaskarżenie uchwały lub zarządzenia, podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu
administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, do sądu administracyjnego, podmiotowi, który
nie wykaże interesu prawnego (konkretnego, indywidualnego interesu prawnego wynikającego z normy prawa materialnego) oraz
naruszenia interesu prawnego w dniu podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia, w stosunku do celu regulacji, z art.
45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 2 Konstytucji,
2) art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zakresie, w jakim umożliwia
zaskarżanie uchwały lub zarządzenia jedynie podmiotowi, który wykazał interes prawny (konkretny, indywidualny, wynikający
z określonej normy prawa materialnego) oraz naruszenie interesu prawnego w dniu podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia,
w stosunku do celu regulacji, z art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 2 oraz art. 77 ust. 2
w związku z art. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji,
3) art. 101 ust. 1 u.s.g. w zakresie, w jakim przewiduje, że interes prawny lub uprawnienie do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia,
podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia,
do sądu administracyjnego przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże interes prawny oraz naruszenie interesu prawnego w
dniu podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia, z art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 i
art. 2 Konstytucji,
4) art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje,
że zaskarżanie uchwały lub zarządzenia, podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym
wezwaniu do usunięcia naruszenia, do sądu administracyjnego przysługuje jedynie podmiotowi, który wykazał interes prawny oraz
naruszenie interesu prawnego w dniu podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia, z art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust.
3 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji.
1.1. Skarga konstytucyjna złożona została na tle następującego stanu faktycznego i prawnego:
29 listopada 2011 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) skargę na uchwałę Rady m.st. Warszawy
w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru U. (dalej: plan miejscowy), w części obejmującej
ustalenie dla nieruchomości będącej współwłasnością skarżącego: 1) najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej;
2) najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowalnej, 3) zakazu obsługi komunikacyjnej od strony określonej
ulicy; 4) nakazu podłączenia nieruchomości do infrastruktury technicznej od strony sieci projektowanych w ścieżce rowerowej.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w zaskarżonej części dotyczącej nieruchomości.
W skardze do WSA podniósł, że postanowienia planu miejscowego są sformułowane w taki sposób, że skarżący nie może zagospodarować
swojej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w tym planie.
1.2. WSA w wyroku z lutego 2012 r. stwierdził nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 planu miejscowego w zakresie dotyczącym działki
skarżącego. Sąd uznał interes prawny skarżącego w kwestionowaniu planu miejscowego w zakresie dotyczącym jego nieruchomości.
WSA nie uwzględnił zarzutów skargi dotyczących zakazu obsługi komunikacyjnej nieruchomości oraz nakazu podłączenia jej do
infrastruktury technicznej od strony sieci projektowanych w ciągu pieszo-rowerowym.
1.3. Od wyroku WSA skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) wnieśli skarżący oraz Rada m.st. Warszawy.
1.4. Wyrokiem z września 2012 r. NSA uwzględnił skargę kasacyjną Rady m.st. Warszawy, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę
wniesioną przez skarżącego, a także zasądził od skarżącego na rzecz miasta zwrot kosztów postępowania.
NSA stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu przestrzennym należy uwzględnić prawo własności. Z
przepisem tym powiązany jest art. 6 u.p.z.p.
NSA uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawą ingerencji w prawo własności. Badając, czy doszło
do przekroczenia tzw. władztwa planistycznego, a przez to do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej
miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, należy uwzględnić strukturę własnościową określonego obszaru stanowiącego
jednostkę planistyczną, istniejącą w dniu uchwalania kwestionowanego planu.
Sąd stwierdził, że skarżący stał się właścicielem działki na podstawie decyzji wojewody z sierpnia 2010 r. Uprzednio stanowiła
ona mienie komunalne. Kwestionowany przed NSA plan miejscowy został przyjęty 10 lipca 2008 r. Skarżący nie był wtedy właścicielem
działki. To powoduje, że nie ma podstaw pozwalających na kwestionowanie rozwiązań planistycznych dotyczących owej działki.
NSA uznał, że ochrona prawa własności musi być oceniana według stanu na dzień podejmowania uchwały w sprawie planu miejscowego.
Skoro działka w chwili uchwalania planu miejscowego była własnością m.st. Warszawy, nie można twierdzić, że w sposób nieuprawniony
ustalono przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w odniesieniu do tej konkretnej działki. Zwrot skarżącemu działki
po uchwaleniu planu miejscowego nie może prowadzić do kwestionowania ustaleń planistycznych z momentu uchwalania tego planu.
Zmiany struktury własnościowej, w szczególności jeśli dotychczasowe mienie komunalne staje się własnością prywatną, nie oznaczają,
że plan miejscowy w sposób nieuprawniony narusza interes prawny nowego właściciela, w sytuacji kiedy w czasie uchwalania planu
interes prawny ówczesnego właściciela jednostki samorządu terytorialnego był zupełnie inny. NSA stwierdził, że ocena, czy
doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, musi być dokonywana w odniesieniu do interesu podmiotu, który był właścicielem
nieruchomości w chwili wydawania planu miejscowego.
1.5. Podstawą prawną wyroku NSA były art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt
1 u.p.z.p.
Skarżący wskazał, że jego interes prawny w zbadaniu przez TK zgodności z Konstytucją wskazanych przepisów wynika z braku możliwości
realizowania uprawnień skarżącego wynikających z ustawy o samorządzie gminnym oraz o ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym. NSA, wydając wyrok i odmawiając w sposób nieuprawniony realizacji praw skarżącego, naruszył prawa konstytucyjnie
chronione.
Skarżący stwierdził, że prawomocne orzeczenie NSA opiera się na uznaniu, iż kwestia uwzględnienia w procesie planowania ochrony
prawa własności podlega ocenie według stanu na dzień podejmowania uchwały w przedmiocie planu miejscowego.
Zdaniem skarżącego, przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w jego sprawie są niezgodne z Konstytucją. W szczególności,
art. 101 ust. 1 u.s.g. narusza konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) w powiązaniu z zasadą proporcjonalności
(art. 31 ust. 3 Konstytucji) i zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Z kolei art. 101 ust. 1 u.s.g.
w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. jest niezgodny z konstytucyjnym prawem do sądu
(art. 45 ust. 1 Konstytucji) w powiązaniu z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i zasadą demokratycznego
państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a nadto narusza zakaz zamykania drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji) oraz godzi
w zasady ograniczania prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji).
1.6. Skarżący domagał się przede wszystkim zbadania zgodności przepisów ze wskazanymi wzorcami kontroli. Zastrzegł jednak,
że gdyby Trybunał uznał, iż skarga zmierza do kwestionowania wykładni przepisów, co nie jest objęte kognicją TK, to należy
zwrócić uwagę, że art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. zyskał w
praktyce treść odmienną od celu regulacji i jednoznacznie sprzeczną z Konstytucją. Sposób rozumienia przepisu prawnego jest
nierozłącznie związany z jego treścią i wymaga wydania wyroku przez Trybunał.
1.7. Zdaniem skarżącego, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., oraz jego naruszenie musi wynikać z normy
prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten powinien istnieć wyłącznie w dniu stosowania
norm prawa administracyjnego lub jego kwestionowania przez uprawniony podmiot, a nie w dniu uchwalania przez organ gminy uchwały
lub zarządzenia. Data nabycia uprawnienia do zaskarżenia uchwały (tj. data nabycia nieruchomości) jest obojętna dla merytorycznego
rozstrzygnięcia sprawy przez sąd (naruszenia interesu prawnego skarżącego), albowiem albo uchwała jest niezgodna z prawem
i narusza interes prawny uprawnionego (skarżącego), albo jest zgodna z obowiązującymi przepisami i interesu prawnego wynikającego
z norm prawa materialnego nie narusza.
Skarżący stwierdził, że działanie ustawodawcy, uzależniające możliwość zaskarżenia uchwały od posiadania interesu prawnego
w dniu powzięcia uchwały prowadzi do iluzoryczności uprawnień wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g. Ponadto brak możliwości
zaskarżenia uchwały, pomimo uprawnienia wynikającego z treści prawa własności, stanowi naruszenie prawa do sądu, a nie uzasadnia
tego art. 31 ust. 3 Konstytucji, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek trybu drogi sądowej do zmiany lub wyeliminowania postanowień
uchwały naruszających prawa (art. 77 ust. 2 Konstytucji).
1.8. Skarżący wskazał, że NSA orzekł, iż kwestia uwzględnienia w procesie planowania wartości, jaką jest ochrona prawa własności,
musi podlegać ocenie według stanu na dzień przyjmowania planu miejscowego. Skarżący podał w wątpliwość twierdzenie, że nabycie
nieruchomości przez skarżącego po uchwaleniu planu miejscowego eliminuje go jako podmiot uprawniony do zaskarżenia tego planu.
Taka sytuacja jest niezrozumiała, gdyż przyjmując wskazaną wykładnię, przedmiotowe uprawnienie pozwalałoby na zaskarżenie
planu miejscowego jedynie właścicielom (użytkownikom wieczystym) posiadającym interes prawny w dniu podjęcia uchwały. Pozbawiałoby
zaś właścicieli (użytkowników wieczystych), którzy nabyli nieruchomość po uchwaleniu uchwały, możliwości zaskarżenia uchwały
planistycznej.
Zdaniem skarżącego, art. 101 ust. 1 u.s.g. otwiera drogę do sądu administracyjnego każdemu, kto wykaże, że akt jednostki samorządu
terytorialnego naruszył jego interes bez względu na moment nabycia uprawnień do jego zaskarżenia, a ewentualne ograniczenie
prawa do sądu na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji nie może zostać uznane za uzasadnione. Skarżący uznał, że w swojej sprawie
będącej przedmiotem postępowania przed WSA i NSA, wykazał się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z konkretnej
normy prawa materialnego, a jednak nie uzyskał ochrony.
Zdaniem skarżącego, z wyroku NSA wynika, że każdy, kto nabędzie nieruchomość po uchwaleniu planu miejscowego, nie będzie mógł
skorzystać z uprawnienia do zaskarżenia uchwały planistycznej wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. nawet wówczas, gdy poprzednicy
prawni z uprawnienia takiego nie skorzystali. Taka argumentacja jest niewłaściwa, gdyż skarga na uchwałę planistyczną, wynikająca
z art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje po wykazaniu interesu prawnego, którym jest prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego
nieruchomości w chwili inicjowania postępowania, z zastrzeżeniem art. 101 ust. 2 u.s.g.
Ograniczenie dostępu do sądu w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. polega na tym, że skarżący nie ma możliwości realizacji swoich
uprawnień, czyli domagania się ochrony prawa własności.
Nabycie nieruchomości przez skarżącego po podjęciu uchwały planistycznej nie wpływa na fakt naruszenia zaskarżoną uchwałą
interesu prawnego skarżącego. Uprawnienie do zaskarżenia uchwały rady gminy wynikające z u.s.g. nie zostało ograniczone zarówno
przedmiotowo, jak i podmiotowo, ani czasowo. Z uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy wynikającego z art. 101 ust.
1 u.s.g. może skorzystać jedynie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, toteż brak jest jakichkolwiek podstaw
do badania, czy zaskarżona uchwała mogła naruszać uprawnienia właścicielskie poprzednika prawnego podmiotu wnoszącego skargę
na uchwałę z zakresu administracji, albowiem sąd administracyjny ma obowiązek orzekać zgodnie ze stanem prawnym istniejącym
w chwili wniesienia skargi.
To, że w dniu nabycia przez skarżącego nieruchomości podjęta już była kwestionowana uchwała, nie może mieć znaczenia z punktu
widzenia naruszenia prawa własności, ponieważ ocenie poddane jest naruszenie interesu na podstawie powszechnie obowiązujących
przepisów oraz przez pryzmat naruszenia prawa własności podmiotu, który kwestionuje zgodność z prawem uchwały.
Skarżący podkreślił, że proces planistyczny ograniczył jego prawa właścicielskie. Powstała sytuacja, w której jego własność
została ograniczona bez żadnego racjonalnego uzasadnienia. Skarżący został pozbawiony możliwości poddania uchwały ocenie sądu
administracyjnego.
2. Prokurator Generalny w piśmie z 16 grudnia 2015 r. wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania
wyroku.
2.1. Prokurator podkreślił, że naruszenie praw lub wolności konstytucyjnych, których ochrony skarżący chce dochodzić w trybie
skargi konstytucyjnej, ma wynikać z niekonstytucyjnej treści przepisu zastosowanego podczas rozpatrywania sprawy skarżącego.
Nie może ono polegać na niewłaściwym zastosowania tego przepisu przez orzekające w sprawie organy. Trybunał Konstytucyjny
nie pełni bowiem funkcji kolejnej instancji odwoławczej ani nie bada zgodności z prawem i słuszności podjętych przez orzekające
organy rozstrzygnięć.
Wyjątkowo Trybunał może poddać tej kontroli taką treść przepisu, którą uzyskał w wyniku jednolitej, powszechnej i stałej wykładni
sądowej. Może bowiem okazać się, że kontrolowanym normom trwale zostaje nadane niekonstytucyjne znaczenie.
2.2. Prokurator zauważył, że art. 101 ust. 1 u.s.g. był już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn.
SK 76/06. Prokurator stwierdził jednak, że zakres przedmiotowy zaskarżenia w niniejszej sprawie jest szerszy, gdyż obejmuje
art. 101 ust. 1 u.s.g. w powiązaniu z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Odmiennie sformułowano zarzuty
niekonstytucyjności skarżonych regulacji. Nowe treści normatywne stanowiące wzorzec kontroli oraz przywołane nowe argumenty
świadczą o tym, że nie zachodzi zbędność orzekania.
2.3. Prokurator zwrócił uwagę, że skarżący zakwestionował konstytucyjność art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 1 ust. 2
pkt 7 oraz w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Analiza wyroku NSA, z którym skarżący łączy naruszenie swych
konstytucyjnych praw, wskazuje, że art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie był brany pod uwagę jako podstawa tego rozstrzygnięcia.
Z tego względu, zdaniem Prokuratora, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie może być uznany za przepis pozostający w związku z art.
101 ust. 1 u.s.g. stanowiącym podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego.
Zdaniem Prokuratora, zarzuty zawarte w skardze konstytucyjnej dotyczą tego samego problemu, a mianowicie ograniczenia ochrony
prawa własności aktualnego właściciela nieruchomości, ze względu na odmowę przyznania mu legitymacji czynnej do zaskarżenia
planu miejscowego, ponieważ objętą tym planem nieruchomość nabył w okresie, gdy uchwała już obowiązywała.
Uzasadnienie skargi konstytucyjnej ogranicza się do stwierdzenia, że art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 i ust.
2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. zyskał w praktyce treść odmienną od celu regulacji i jednoznacznie sprzeczną z Konstytucją,
a sposób rozumienia przepisu prawnego jest nierozłącznie związany z jego treścią i wymaga wydania w tym zakresie wyroku przez
TK. Jedynym orzeczeniem, które ma wspierać powyższą tezę i do którego odwołuje się skarżący, jest wyrok NSA wydany w jego
sprawie.
Analiza orzecznictwa NSA dotyczącego art. 101 ust. 1 u.s.g. przeczy twierdzeniu skarżącego, że przepis ten w praktyce stosowany
jest powszechnie w sposób, jaki miało to miejsce w jego sprawie. W orzecznictwie występują bowiem rozbieżności na tle stosowania
tego przepisu i prezentowane są dwa przeciwstawne poglądy odnośnie do kwestii legitymacji skargowej podmiotu, który stał się
właścicielem nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego.
Prokurator przypomniał, że z nakazu ochrony własności oraz innych praw majątkowych wynika, że ochrona ta winna być realna.
Zaprzeczeniem tej realności jest sytuacja, w której organy gminy w trakcie toczącego się równolegle postępowania o zwrot wywłaszczonej
nieruchomości podejmują wobec nieruchomości objętych tym postępowaniem rozstrzygnięcia w prawie miejscowym przesądzające o
sposobie jej wykorzystania, przed rozstrzygnięciem wniosku o zwrot nieruchomości. Stąd też w pojęciu „właściciel nieruchomości”,
który umożliwiałby zaskarżenie przepisu prawa miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. mieszczą się nie tylko osoby, które
legitymują się prawem własności tej nieruchomości, ale osoby, które na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami
dochodzą roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tylko takie rozumienie tego przepisu zapewnia realizację konstytucyjnie
chronionych praw, o których była wyżej mowa.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, linia orzecznicza dotycząca legitymacji nowego właściciela nieruchomości do zaskarżenia w
trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. planu miejscowego jest niejednolita, ale rozwija się w kierunku wykładni tego przepisu w zgodzie
z konstytucyjnym prawem do sądu. Stosowanie tego przepisu przez sądy nie ustaliło w sposób bezsporny jego wykładni, nadającej
mu treść, na którą powołuje się skarżący, lecz tezy tej w żaden sposób nie uprawdopodobnił. To prowadzi do wniosku, że skarżący
w istocie kwestionuje wykładnię zaskarżonego przepisu i prawidłowość jego zastosowania w swojej sprawie. Kwestionowanie za
pomocą skargi konstytucyjnej jednostkowych aktów stosowania prawa jest niedopuszczalne.
3. Rada Ministrów w piśmie z 22 stycznia 2016 r. wniosła o umorzenie postępowania. Zdaniem Rady Ministrów, skarżący upatruje
źródła naruszenia swoich konstytucyjnych praw i wolności w regulacji, zgodnie z którą skarga do sądu administracyjnego na
akt prawa miejscowego przysługuje wyłącznie takiemu podmiotowi, który wykaże interes prawny oraz naruszenie interesu prawnego
w dniu podjęcia przez organ gminy zaskarżonej uchwały lub zaskarżonego zarządzenia.
Spośród wskazanych przez skarżącego przepisów tylko art. 101 ust. 1 u.s.g. odnosi się wprost do kryteriów dopuszczalności
skargi do sądu administracyjnego na akt podjęty przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Pozostałe
wskazane przez skarżącego przepisy stanowią wyłącznie prawne zakotwiczenie interesu, na którego naruszenie skarżący powoływał
się w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Istotą problemu konstytucyjnego w niniejszej sprawie nie jest sama identyfikacja charakteru interesu prawnego lub uprawnienia,
którego naruszenie ma być podstawą wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale kryteria oceny aktualności tego interesu
prawnego lub uprawnienia. Wyłącznie na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. można oceniać, czy naruszenie interesu prawnego lub
uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego na akt podjęty przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji
publicznej powinno być aktualne w chwili podjęcia tego aktu czy też wniesienia skargi.
W ocenie Rady Ministrów, art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może być rozumiany w ten sposób, że warunkiem wniesienia skargi na akt
podjęty przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia aktualne
w chwili wydania przez organ gminy kwestionowanego aktu. Art. 101 ust. 1 u.s.g. nie określa tego zagadnienia w sposób precyzyjny.
NSA wskazał, że nie ma podstaw pozwalających na kwestionowanie przyjętych rozwiązań planistycznych w stosunku do działki przez
pryzmat interesu prawnego podmiotu, który stał się właścicielem działki, stanowiącej uprzednio mienie komunalne, po upływie
dwóch lat od chwili uchwalenia planu miejscowego. Prawo nie przewiduje odrębnych kryteriów zaskarżania miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego, a zatem w przytoczonym orzeczeniu sąd zajął stanowisko, zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego
na akt podjęty przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest dopuszczalna, gdy podmiot wnoszący tę skargę
wykaże naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia aktualne w chwili wydania przez organ gminy kwestionowanego aktu. W świetle
powyższego pojawia się problem, czy art. 101 ust. 1 u.s.g. ma taką treść normatywną, jak przyjęta w przytoczonym wyroku NSA.
Rada Ministrów stwierdziła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją rozbieżności w zakresie wykładni art. 101
ust. 1 u.s.g. Nie można przyjąć, że orzecznictwo w tym zakresie jest jednolite, utrwalone i stabilne. To wyklucza możliwość
powoływania się na zasadę, że powszechność, trwałość, jednolitość odczytywania przepisów w procesie ich stosowania umożliwia
przyjęcie tego stanowiska za punkt wyjścia w ocenie konstytucyjności zakwestionowanego przepisu.
Z tego względu norma prawna, której eliminacji z systemu prawnego żąda skarżący, nie odpowiada treści normy odtwarzanej z
tego przepisu w sposób jednolity i trwały przez organy stosujące prawo. Przedmiotem skargi konstytucyjnej nie jest więc norma
prawna jako taka, a jedynie sposób jej zastosowania w jego indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej.
4. W piśmie z 22 lutego 2017 r. przewodniczący składu orzekającego w sprawie zwrócił się do NSA o informacje co do wykładni
art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
5. Marszałek Sejmu w piśmie z 23 lutego 2017 r. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. Marszałek ocenił, czy wyrok Trybunału
w sprawie o sygn. SK 76/06 nie czyni orzekania zbędnym, i uznał, że zarzuty przedstawione w niniejszym postępowaniu przez
skarżącego różnią się od rozpoznawanych uprzednio przez Trybunał. Skarżącemu nie chodzi bowiem o materialnoprawną podstawę
ustalenia interesu prawnego, ale o wymóg istnienia tego interesu w dniu podjęcia przez organ uchwały lub zarządzenia. Taki
zarzut nie był zaś rozpoznawany w sprawie o sygn. SK 76/06.
Następnie Marszałek Sejmu zauważył, że jednym ze skarżonych przepisów jest art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W wydanym w sprawie
skarżącego wyroku NSA z 28 września 2012 r., NSA ani w sentencji, ani w uzasadnieniu nie powołał tego przepisu. Z tego względu
Marszałek wniósł o umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym badania zgodności z Konstytucją art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Marszałek Sejmu wskazał, że skarżący wniósł o zbadanie przepisów, które w praktyce zyskały treść odmienną od celu regulacji
i sprzeczną z Konstytucją. Sposób rozumienia kwestionowanych regulacji jest nierozłącznie związany z jego treścią.
Zdaniem Marszałka Sejmu, kontrola przepisów w kształcie normatywnym przyjętym w orzecznictwie wymaga jednolitej, powszechnej
i stałej wykładni sądowej. W wydanym wyroku NSA z września 2012 r. w sprawie skarżącego, sąd nie odwołał się do swojego wcześniejszego
orzecznictwa potwierdzającego, że przyjęta wykładnia jest powszechna i ugruntowana. Skarżący nie przedstawił argumentów pozwalających
na zweryfikowanie stawianej przez niego tezy.
Marszałek Sejmu omówił prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy dotyczące zagadnienia podniesionego w
skardze konstytucyjnej. Wskazał, że istnieją dwa stanowiska w tym zakresie, pierwsze, potwierdzające tezy skarżącego, oraz
drugie, zgodnie z którym, z przepisów u.s.g. nie wynika, aby interes prawny strony skarżącej oraz jego naruszenie, o którym
mowa w art. 101 u.s.g., musiało istnieć w dniu wejścia w życie uchwały organu gminy. W myśl tego poglądu, nabycie nieruchomości
w okresie, gdy zaskarżona uchwała już obowiązuje, nie uniemożliwia zaskarżenia jej w trybie art. 101 u.s.g. i wykazania, że
zapisy tej uchwały naruszają jej interes prawny.
W ocenie Marszałka Sejmu, orzecznictwo NSA przeczy tezie skarżącego o utrwaleniu się jednolitej wykładni kwestionowanych przepisów,
takiej, jaka legła u podstaw orzeczenia NSA wydanego w sprawie poprzedzającej wniesienie skargi konstytucyjnej. Marszałek
dostrzegł, że kształtuje się linia orzecznicza prezentująca pogląd przeciwny do tego, który reprezentuje skarżący. To powoduje,
że w postępowaniu mamy do czynienia ze skargą na stosowanie prawa. Jej rozpatrzenie nie jest objęte kognicją Trybunału Konstytucyjnego.
6. W piśmie z 2 marca 2017 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego poinformował, że w orzecznictwie NSA ugruntowany i
jednolity jest pogląd, zgodnie z którym aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie
art. 101 u.s.g. na plan miejscowy, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel nie skorzystał
z tego uprawnienia w stosunku do uchwały. Okoliczność, że uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego weszła
w życie przed nabyciem nieruchomości przez jej aktualnego właściciela, nie stanowi zatem samoistnej przeszkody (przesłanki
negatywnej) do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Z przepisów u.s.g. nie wynika, aby
interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musiał istnieć w dniu wejścia w życie uchwały organu gminy. Zbycie
nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz skutkuje jedynie przejściem tych
uprawnień w ślad za prawem własności.
Prezes NSA podkreślił, że wykładnia art. 101 ust. 1 u.s.g. nie upoważnia do takiej interpretacji przepisu, która łączyłaby
legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dniu wejścia w życie aktu prawa miejscowego.
Uchwała planistyczna wywołuje skutki prawne nie tylko w dniu jej podjęcia, ale przez cały czas jej obowiązywania. Właściciel
nieruchomości nie ma przy tym ograniczeń czasowych dotyczących możliwości jej zaskarżenia w trybie art. 101 u.s.g. Prezes
NSA wskazał, że z orzecznictwa NSA wynika, iż nabywca nieruchomości objętej planem miejscowym nie ma obowiązku znoszenia stanu
zastanego, nawet jeśli podejmie decyzję o zaskarżaniu stosownej uchwały w znacznym okresie od jej podjęcia oraz w znacznym
okresie od nabycia nieruchomości.
Wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga jednak wykazania, że interes prawny skarżącego został naruszony kwestionowaną
uchwałą.
W wyrokach NSA pojawił się pogląd, że to, iż aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w
trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie powoduje, że oceny, czy doszło do naruszenia prawa w toku procedury planistycznej i interesu
prawnego, dokonuje się pod kątem zamierzeń aktualnego właściciela nieruchomości i aktualnego stanu faktycznego. W toku procedury
planistycznej organ ma obowiązek wyważenia interesów ogólnego i indywidualnego. Żaden przepis prawa nie zobowiązuje organów
planistycznych do przewidywania skutków prawnych związanych z ewentualną prognozą zmiany zapatrywań właścicieli w zakresie
przeznaczenia gruntu. W takim wypadku właścicielowi nieruchomości przysługuje prawo do ewentualnego żądania zmiany miejscowego
planu w odpowiedniej procedurze. W sytuacji gdy obecne przeznaczenie działki zostało ukształtowane przez aktywny udział ówczesnego
jej właściciela, zmiana wizji w sposobie zagospodarowania nieruchomości po wielu latach od uchwalenia miejscowego planu nie
może prowadzić do stwierdzenia, że interes aktualnego właściciela został w nieuprawniony sposób naruszony.
Prezes NSA zaprezentował pogląd występujący w orzecznictwie, zgodnie z którym, jeśli skarżący nabył działki w drodze czynności
cywilnoprawnych już po wejściu kwestionowanej uchwały w życie, powinien być świadomy treści ustaleń obowiązujących dla tych
działek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro obowiązywał on jako akt prawa miejscowego. To wyklucza przyjęcie,
że interes prawny skarżącego został naruszony treścią zaskarżonego planu w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W tym kontekście
w orzecznictwie NSA pojawia się stanowisko, że skoro w dacie uchwalenia skarżonej uchwały planistycznej skarżący nie legitymował
się tytułem własności co do przedmiotowych działek, to nie można twierdzić, że ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają jego
interes prawny. Nabycie nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do kwestionowania
ustaleń planistycznych odnoszących się w dniu jego uchwalenia do działek będących własnością innego podmiotu. Badając, czy
doszło do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
należy mieć na uwadze strukturę własnościową określonego obszaru, stanowiącego jednostkę planistyczną istniejącą w dniu uchwalenia
kwestionowanego planu.
Zdaniem NSA, zmiany struktury własnościowej, gdy dotychczasowe mienie komunalne staje się własnością prywatną, nie oznaczają,
że uchwała planistyczna w sposób nieuprawniony narusza interes prawny nowego właściciela, jeśli w dniu uchwalenia planu interes
prawny ówczesnego właściciela był zupełnie inny. W odniesieniu do tego interesu należy ocenić, czy doszło do przekroczenia
władztwa planistycznego. Późniejsza zmiana struktury własnościowej może być rozważana nie w kategoriach nieuprawionego naruszenia
uchwałą planistyczną interesu prawnego nowego właściciela, lecz w kontekście ewentualnej zmiany choćby części miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. W skardze konstytucyjnej z 21 stycznia 2013 r. skarżący wystąpił o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 101 ust. 1 ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.; dalej: u.s.g.) we wskazanym w petitum zakresie oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca
2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.; dalej: u.p.z.p.).
Istota zarzutów skarżącego sprowadzała się do twierdzenia, że wskazane przepisy są interpretowane przez organy stosujące prawo
w taki sposób, że wprowadzają niedopuszczalne ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Uniemożliwiają one
zaskarżenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego podmiotowi,
który nie wykaże interesu prawnego oraz jego naruszenia w stosunku do celu regulacji w dniu podjęcia przez organ gminy uchwały.
To prowadzi do naruszenia prawa do sądu.
Skarżący stwierdził, że praktyka orzecznicza nadała kwestionowanym przepisom jednolite i trwałe znaczenie, które w jego ocenie
jest niekonstytucyjne.
2. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że rozpoznanie niniejszej sprawy wymaga uprzedniego ustalenia, czy można rozstrzygnąć
skargę merytorycznie.
Wątpliwości co do dopuszczalności skargi budzi bowiem po pierwsze to, że art. 101 u.s.g. był już przedmiotem orzekania Trybunału,
a po drugie, że skarżący kwestionuje sposób rozumienia przepisów zastosowanych przez NSA jako podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia
w jego sprawie.
2.1. Trybunał przypomniał, że w wyroku z 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 (OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 121) orzekł o zgodności
art. 101 ust. 1 u.s.g. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji. Analiza
wyroku o sygn. SK 76/06 i porównanie go z zarzutami i uzasadnieniem skargi w niniejszej sprawie nie daje podstaw do umorzenia
postępowania ze względu na zbędność wydania orzeczenia, motywowaną negatywną przesłanką procesową wyrażoną w zasadzie ne bis in idem. W sprawie o sygn. SK 76/06 Trybunał badał bowiem konstytucyjność art. 101 ust. 1 u.s.g. ze wskazanymi wzorcami kontroli,
w zakresie dotyczącym legitymacji do wniesienia skargi na podstawie tego przepisu, a w szczególności przyjętej powszechnie
przez sądy jego wykładni, zgodnie z którą prawo do zaskarżenia uchwał i zarządzeń podjętych przez organ gminy ma każdy, kto
wykaże się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z określonej normy prawa materialnego.
Trybunał stwierdził, że zakres przedmiotowy zaskarżenia w niniejszej sprawie jest szerszy. Obejmuje on bowiem nie tylko art.
101 ust. 1 u.s.g., ale także art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Trybunał podkreślił, że odmiennie
sformułowano zarzuty niekonstytucyjności skarżonych regulacji. Nowe treści normatywne stanowiące wzorzec kontroli oraz przywołane
nowe argumenty świadczą o tym, że nie zachodzi zbędność orzekania.
2.2. Jeśli chodzi o sposób sformułowania przez skarżącego zarzutu odnośnie do kwestionowania określonego rozumienia przepisów,
Trybunał przypomniał, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym organ ten może dokonywać kontroli konstytucyjności
treści przepisu, którą uzyskał on w wyniku jednolitej, powszechnej i stałej wykładni sądowej (zob. postanowienie TK z 16 października
2007 r., sygn. SK 13/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 115, wyroki z: 24 czerwca 2008 r., sygn. SK 16/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz.
85; 2 czerwca 2009 r., sygn. SK 31/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 83 i powołane w nich orzecznictwo). Jeżeli zatem utrwalony
i jednolity sposób stosowania prawa w sposób bezsporny ustalił wykładnię danego przepisu, to przedmiotem kontroli konstytucyjności
jest norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką (zob. postanowienie z 19 lipca 2005 r., sygn. SK
37/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 87).
Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że stałość i powszechność praktyki wynikającej z odczytywania przepisów w sposób niekonstytucyjny
powoduje nadanie samym przepisom trwałego, niekonstytucyjnego znaczenia (zob. postanowienie z 19 października 2010 r., sygn.
SK 8/09, OTK ZU nr 8/2010, poz. 94). Wykazanie zależności między sferą stosowania i stanowienia prawa wymaga jednak każdorazowego
stwierdzenia, czy rzeczywiście mamy do czynienia z powtarzalną i powszechną wykładnią określonego przepisu. Jeśli tych okoliczności
nie można ustalić i wskazać odpowiednich argumentów, to nie można poddać kontroli zaskarżonych przepisów tylko dlatego, że
organ stosujący prawo dokonał ich określonej wykładni, która budzi wątpliwości konstytucyjne (zob. postanowienie z 21 września
2005 r., sygn. SK 32/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 95).
3. W związku z tym, że w skardze konstytucyjnej zakwestionowano określone rozumienie przepisów, Trybunał Konstytucyjny zbadał,
czy w przedstawionym przez skarżącego rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. mamy do czynienia z utrwaloną, powtarzalną i powszechną
wykładnią określonego przepisu, która upoważnia do oceny zgodności z Konstytucją tak ukształtowanej normy prawnej.
Trybunał musiał ustalić, czy wskazana przez skarżącego regulacja jest elementem polskiego systemu prawa i czy skarżona przez
niego norma może zostać wywiedziona z przepisów wskazanych jako przedmiot kontroli w niniejszym postępowaniu.
W celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, Trybunał zadał pytanie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dotyczące sposobu rozumienia
art. 101 u.s.g. w zakresie kwestionowanym w niniejszej skardze konstytucyjnej.
3.1. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem
podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia
zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6
ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny,
zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania
terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 2
pkt 7 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności.
3.2. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że podnoszony przez skarżącego problem nie jest traktowany jednolicie w orzecznictwie
sądów administracyjnych. Analiza tego orzecznictwa wskazuje dwa odmienne stanowiska odnośnie do tego zagadnienia.
3.2.1. Według pierwszego z nich, prezentowanego w wyroku NSA z 13 maja 2009 r., (sygn. akt II OSK 1715/08, Lex nr 574684),
nowy właściciel nieruchomości nie może zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwały planistycznej, gdyż nabywając działkę pod
rządem kwestionowanego planu miejscowego, nabył tylko takie uprawnienia, które zostały współkształtowane przez ten plan. Plan
miejscowy nie wprowadził zatem zmian w jego uprawnieniach, a tym bardziej nie mógł naruszyć jego interesu prawnego. Nowy właściciel
nie miał takiego interesu prawnego ani przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani w dniu jego
wejścia w życie, bowiem do tego dnia nie miał tytułu prawnego do nieruchomości objętej planem. W takiej sytuacji miejscowy
plan zagospodarowania przestrzennego nie ogranicza prawa nowego właściciela, gdyż ten nabył prawo już ograniczone.
Wykładnia art. 101 ust. 1 u.s.g. odpowiadająca tezom wyroku NSA wydanego w sprawie skarżącego jest prezentowana w wyrokach
NSA z: 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1998/12, Lex nr 1291949; 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2282/13, Lex nr 1530713.
3.2.2. W orzeczeniach sądów administracyjnych występuje też inna niż wyżej wskazana wykładnia art. 101 ust. 1 u.s.g. (zob.
np. wyroki NSA z: 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10, ONSAiWSA nr 3/2011, poz. 55; 18 października 2012 r., sygn. akt
II OSK 1806/12, Lex nr 1233713; 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1187/13, Lex nr 1772305; 16 grudnia 2014 r., sygn. akt
II OSK 1308/13, Lex nr 1772341).
Zgodnie z poglądem, wyrażonym w wyroku NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10 (Lex nr 673867), aktualny właściciel
nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w sprawie miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem tej nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel
nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały. W orzeczeniu tym NSA stwierdził, że u podstaw legitymacji skargowej
leży aktualny interes prawny. Z tych względów należy uznać, że nowy właściciel nieruchomości jako następca prawny wstępuje
w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Dotychczasowy
właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela niezrealizowane uprawnienie wynikające z art. 101
ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie „nieskonsumowanych” uprawnień przechodzi na nabywcę
nieruchomości. To znaczy, że aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust.
1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła
w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia
w stosunku do tej uchwały.
Zbycie nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 u.s.g., ale jedynie przejście tych uprawnień na
nowego właściciela. Jednakże warunkiem dopuszczalności takiej skargi jest to, by dotychczasowy właściciel (poprzedni właściciel)
nie „skonsumował” uprawnienia z art. 101 ust. 1 u.s.g. w odniesieniu do tej samej uchwały.
Okoliczność, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego weszła w życie przed nabyciem nieruchomości
przez jej aktualnego właściciela, nie jest przeszkodą do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust.
1 u.s.g.
Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Własność może
być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z tego też względu
przepisów obowiązujących ustaw nie można interpretować w sposób, który powodowałby, że właściciel nieruchomości nie mógłby
korzystać z prawnej ochrony swoich praw, w tym przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego
naruszający jego prawo własności.
Zdaniem NSA, wykładnia art. 101 ust. 1 u.s.g. nie upoważnia do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację
skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w chwili wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Gwarancje prawa do sądu
przemawiają za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje podmiotom, które w przyszłości, tj. po dniu uchwalenia
i wejścia w życie aktu prawa miejscowego, staną się adresatami postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że wyżej wskazane stanowisko nie jest odosobnione. Wskazana wykładnia zapewnia ochronę konstytucyjnych
wolności i praw, gdyż zakłada, że przepisów obowiązujących ustaw nie można interpretować w sposób, który powodowałby, iż właściciel
nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich uprawnień, w tym poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego
na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności (zob. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 810).
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z punktu widzenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, szczególne znaczenie ma pogląd
wyrażony w wyroku z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1804/08 (Lex nr 561932). W orzeczeniu tym NSA potwierdził legitymację
do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotu, który odzyskał wywłaszczoną nieruchomość
po uchwaleniu tego planu. NSA zajął wówczas stanowisko, że nie można zaakceptować tezy, iż uchwała w sprawie miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego nie mogła godzić w interes prawny podmiotu ubiegającego się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości,
gdyż roszczenie o zwrot nieruchomości nie jest chronione w toku postępowania planistycznego. Chociaż decyzja o zwrocie nieruchomości
ma skutek konstytutywny, to jednak „zwrot nieruchomości lub jej części” oznacza restytucję prawa własności (por. wyroki NSA
z 8 grudnia 2000 r., sygn. akt IV SA 2295/98, Lex nr 53401 i 6 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 2061/01, Lex nr 137817).
W wyroku NSA z 20 listopada 2014 r. (sygn. akt II OSK 1076/13, Lex nr 1793975) wprost wskazano, że naruszenie interesu prawnego,
o którym mowa w art. 101 u.s.g., powinno zaistnieć najpóźniej w dniu wniesienia skargi na uchwałę planistyczną. Z kolei w wyroku
NSA z 24 października 2014 r. (sygn. akt II OSK 914/13, Lex nr 1770043) sąd orzekł, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia,
o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowiące legitymację do wniesienia skargi, sąd administracyjny ocenia na dzień
wezwania organu przez skarżącego do usunięcia naruszenia, a nie na dzień podjęcia przez organ gminy zaskarżonego aktu.
Powyżej wskazane przykłady świadczą o tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje taki kierunek wykładni art.
101 ust. 1 u.s.g. w związku z możliwością kwestionowania planu miejscowego, zgodnie z którym dla przyznania właścicielowi
nieruchomości legitymacji do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decydujące znaczenie ma jego aktualny
interes prawny. Sądy twierdziły, że podmiot, który nabył prawo własności nieruchomości po wejściu w życie uchwały planistycznej,
nie ma obowiązku bezwarunkowego znoszenia jego postanowień i może kwestionować normy tej uchwały przed sądami administracyjnymi.
W niektórych orzeczeniach wskazywano, że nowy właściciel może zaskarżyć uchwałę planistyczną, gdy jego poprzednik prawny nie
skorzystał z tego uprawnienia (por. wyroki NSA z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1093/11, Lex nr 1068952; 10 lipca 2012
r., sygn. akt II OSK 1064/12, Lex nr 121945; postanowienie z 11 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1428/12, Lex nr 1270177;
wyrok z 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2684/12, Lex nr 1485597).
3.2.3. W piśmie będącym odpowiedzią na pytania Trybunału zadane w związku z tocząca się sprawą, NSA wskazał, że odnośnie do podniesionego
zagadnienia w orzecznictwie administracyjnym istnieje utrwalony i jednolity pogląd. Polega on na tym, że aktualny właściciel
nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. na uchwałę rady gminy o uchwaleniu miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel nie
skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do uchwały. Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1
u.s.g. jest to, aby dotychczasowy właściciel nie skonsumował wcześniej uprawnienia wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. w odniesieniu
do tej samej uchwały.
NSA zaznaczył też, że różnice w zakresie wydawanych rozstrzygnięć w tego typu sprawach są związane nie tyle z pytaniem, czy
aktualny właściciel może kwestionować plan miejscowy, który został wydany przed nabyciem przez niego nieruchomości, ile z tym,
w jaki sposób władztwo planistyczne narusza interes danego podmiotu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, to drugie zagadnienie
pozostaje jednak poza jego kognicją w niniejszej sprawie.
4. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane argumenty, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sformułowany przez skarżącego zarzut dotyczy
sposobu zastosowania wobec niego przepisów u.s.g. i u.p.z.p. Skarżący w istocie chce więc uczynić Trybunał kolejną instancją,
która zbadałaby jego sprawę.
4.1. Wbrew tezom wskazywanym w skardze konstytucyjnej, kwestionowane przez skarżącego przepisy nie mają utrwalonego i jednolitego
rozumienia takiego, jakie wskazał skarżący, który na poparcie swojego twierdzenia nie przedstawił argumentów.
Dokonana przez Trybunał analiza orzecznictwa, a także stanowisko przedstawione przez NSA pokazały, że kwestionowane przez
skarżącego przepisy w praktyce są interpretowane w taki sposób, w jaki oczekuje tego skarżący.
Trybunał stwierdził, że podniesiony w skardze konstytucyjnej problem dotyczy sposobu stosowania prawa, a nie oceny jego hierarchicznej
zgodności z Konstytucją. Skarżący wyraźnie stwierdził, że NSA, wydając wyrok i odmawiając w sposób nieuprawniony realizacji
praw skarżącego, naruszył prawa konstytucyjnie chronione.
Trybunał przypomina, że wydanie wyroku i jego treść nie mogą być przedmiotem skargi konstytucyjnej. Skoro więc skarżący zakwestionował
sposób zastosowania kwestionowanych przepisów w jego sprawie przez sądy administracyjne, a z treści tych przepisów nie wynikają
podnoszone przez niego zarzuty, sprawa nie może być merytorycznie rozpoznana.
To powoduje, że wydanie wyroku w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne, a postępowanie należy umorzyć.
4.2. Niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi konstytucyjnej wynika również z nieprawidłowego wskazania
przez skarżącego sposobu naruszenia jego konstytucyjnych praw przez zaskarżone przepisy ustawy. Zdaniem skarżącego naruszenie
jego praw polega na tym, że NSA uznał niedopuszczalność jego skargi kasacyjnej, gdyż została ona złożona po uchwaleniu planu
miejscowego przez kolejnego właściciela (w chwili uchwalenia planu miejscowego właścicielem nieruchomości była gmina, a nie
skarżący). Tymczasem podstawa oddalenia skargi była inna. NSA, co do zasady, nie wykluczył złożenia skargi na plan miejscowy
przez kolejnego właściciela nieruchomości. Uznał natomiast, że skarga taka jest niedopuszczalna w jednym szczególnym przypadku,
gdy nabycie własności nieruchomości przez kolejnego właściciela wiąże się ze zmianą struktury własnościowej. Zmiana ta polega
na tym, że w chwili uchwalenia planu miejscowego właścicielem nieruchomości była gmina, a obecnie jest nią osoba prywatna.
Sąd rozpoznając skargę na plan miejscowy złożoną po uchwaleniu planu miejscowego bierze pod uwagę interes prawny właściciela
nieruchomości składającego skargę. Oceniając dopuszczalność ograniczania prawa własności przez plan miejscowy bierze pod uwagę
okoliczności prawne i faktyczne z dnia jego wydania. W niniejszej sprawie niemożliwe było, zdaniem NSA, wykazanie interesu
prawnego, gdyż nie da się porównać interesu prawnego gminy i interesu prawnego właściciela prywatnego.
Odmowa rozpoznania skargi kasacyjnej opierała się więc na następującym rozumieniu zaskarżonych przepisów: NSA nie wyklucza
możliwości złożenia skargi do sądu na plan miejscowy po jego uchwaleniu przez kolejnego właściciela nieruchomości. Uznaje
jednak, że jest to niemożliwe, gdy między uchwaleniem planu miejscowego, a złożeniem skargi do sądu nastąpiła zmiana struktury
własnościowej nieruchomości objętej planem.
W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji podstawą skargi konstytucyjnej może być norma prawna, którą sąd lub inny organ władzy
publicznej wywiódł z zaskarżonych przepisów. W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi konstytucyjnej uczynił inną
normę prawną (niedopuszczalność skargi do sądu na plan miejscowy przez właściciela nieruchomości, który nabył ją po uchwaleniu
planu miejscowego) niż norma stanowiąca podstawę wyroku NSA (niedopuszczalność złożenia skargi na plan miejscowy przez właściciela
nieruchomości, gdy między uchwaleniem planu a złożeniem skargi nastąpiła zmiana struktury własnościowej).
Ze względu na powyżej wskazane okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.