Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Kognicja Trybunału Konstytucyjnego do rozpoznania sprawy.
1.1. Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO albo Rzecznik) obejmuje art. 44 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 14
marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 318; dalej: u.r.o. lub ustawa o referendum ogólnokrajowym)
w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność wznowienia postępowania, oraz art. 35 ust. 3 zdanie trzecie ustawy z dnia 15 września
2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 400; dalej: u.r.l. lub ustawa o referendum lokalnym) w zakresie, w jakim
wyłącza dopuszczalność wznowienia postępowania.
1.2. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy należało wskazać, że art. 35 ust. 3 u.r.l. był już przedmiotem
orzekania Trybunału. W wyroku z 11 maja 2016 r., sygn. SK 16/14 (OTK ZU A/2016, poz. 21) stwierdzono między innymi, że art.
35 ust. 3 u.r.l. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 78 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zarzuty skarżącej w sprawie o sygn. SK 16/14 dotyczyły przede wszystkim tego, że:
1) 24-godzinny tryb postępowania inicjowanego na podstawie art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 2 i 3 u.r.l. w nadmierny
i nieproporcjonalny sposób naruszał prawo do sprawiedliwego procesu; krótkie terminy uniemożliwiają przygotowanie się uczestnika
do rozprawy, właściwe uczestnictwo oraz obronę swojego stanowiska przed sądem zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji;
2) art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 2 i 3 u.r.l. w nadmierny i nieproporcjonalny sposób naruszył jej wolność osobistą
przez bezwzględną konieczność stawiennictwa przed sądem w krótkim terminie, określonym w zawiadomieniu doręczanym w dniu lub
w przeddzień posiedzenia. Niestawiennictwo strony prowadzi do rozpoznania sprawy w oparciu o stanowisko i dowody przedstawione
wyłącznie przez wnioskodawcę;
3) art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 2 i 3 u.r.l. nadmiernie ograniczył prawo do swobody wypowiedzi, przede wszystkim
w zakresie krytyki władzy; przepis ten ma zbyt szeroki zakres podmiotowy i przedmiotowy;
4) art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 2 i 3 u.r.l. w zakresie, w jakim reguluje wprowadzenie nadzwyczajnego trybu postępowania
w sprawach związanych z ochroną dóbr osobistych w kampanii referendalnej, w której obowiązują nazbyt krótkie terminy rozstrzygnięcia
sprawy przez sąd pierwszej i drugiej instancji, a postępowanie wszczynane jest natychmiast na wniosek jednej ze stron, co
zmusza uczestnika do niezwłocznego dostosowania się do harmonogramu postępowania dla podjęcia obrony swoich racji przed żądaniami
wnioskodawcy, w nadmierny sposób naruszył wolność osobistą skarżącej.
Trybunał w uzasadnieniu wyroku o sygn. SK 16/14 stwierdził, że: „Ustawa o referendum lokalnym w art. 35 ust. 3 wyraźnie wprowadza
możliwość wniesienia środka odwoławczego od postanowienia sądu pierwszej instancji. Realizacja tego uprawnienia w ustawowym
terminie 24 godzin jest możliwa (…). Skarżąca skorzystała z tego prawa i to w sposób skuteczny, wnosząc zażalenie, w wyniku
którego sąd drugiej instancji zmienił postanowienie sądu pierwszej instancji. Niewątpliwie krótki termin wniesienia zażalenia
zmusza uczestnika postępowania do pośpiesznego działania, ale nie pozbawia go możliwości dochodzenia prawdy materialnej. Krótki
termin zarówno wniesienia zażalenia jak i rozpoznania sprawy przez sąd może mieć wpływ na prawidłowość ustaleń sądu odwoławczego,
ale nie przesądza o nieprawidłowości tak ukształtowanej procedury odwoławczej.
W związku z tym 24-godzinny termin wniesienia zażalenia na postanowienie sądu pierwszej instancji oraz taki sam termin rozstrzygnięcia
sprawy przez sąd drugiej instancji, mimo możliwości ograniczenia prawidłowości dochodzenia przez sąd prawdy materialnej nie
narusza prawa do prawidłowo ukształtowanej procedury, ponieważ tryb postępowania odwoławczego pozostaje we właściwej proporcji
do ograniczeń wynikających z szybkości działań uczestnika postępowania i sądu”.
1.3. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji
i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: otpTK), Trybunał na posiedzeniu niejawnym
wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne (pkt 2) albo jeżeli wydanie
orzeczenia jest zbędne (pkt 3). Pod rządem dotychczasowych przepisów regulujących postępowanie przed Trybunałem umorzenie
ze względu na zbędność lub niedopuszczalność wydania wyroku było możliwe między innymi, gdy przepis prawny był już w innej
sprawie przedmiotem kontroli zgodności z Konstytucją. W postanowieniu z 21 grudnia 1999 r., sygn. K 29/98 (OTK ZU nr 7/1999,
poz. 172) Trybunał stwierdził, że o niedopuszczalności wydania orzeczenia przesądza wystąpienie ujemnej przesłanki procesowej
w postaci powagi rzeczy osądzonej – res iudicata. O przesłance tej można mówić, jeśli istnieje tożsamość zarówno podmiotowa, jak i przedmiotowa (zob. np. wyrok z 27 marca
2007 r., sygn. SK 3/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 32).
W orzecznictwie Trybunału powtarzana jest teza, że uprzednie rozpoznanie sprawy konstytucyjności określonego przepisu prawnego
z punktu widzenia tych samych zarzutów nie może być uznane za prawnie obojętne. Instytucją, jaką w celu zapewnienia stabilizacji
sytuacji powstałych w wyniku ostatecznego orzeczenia jako formalnie prawomocnego, wykształciło ono w orzecznictwie TK i doktrynie
prawnej, jest zasada ne bis in idem, rozumiana w postępowaniu przed Trybunałem z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania (zob. orzeczenie TK z 8 listopada
1994 r., sygn. P 1/94, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 37 oraz postanowienie z 3 października 2001 r., sygn. SK 3/01, OTK ZU nr 7/2001,
poz. 218). Ma ona zastosowanie, jeżeli te same przepisy zostały już wcześniej zakwestionowane w oparciu o te same zarzuty.
W takim wypadku Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie ze względu na zbędność wydania wyroku (zob. np. postanowienia z:
14 stycznia 1998 r., sygn. K 11/97, OTK ZU nr 1/1998, poz. 5; 21 stycznia 1998 r., sygn. K 33/97, OTK ZU nr 1/1998, poz. 8;
10 stycznia 2001 r., sygn. SK 2/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 6; 21 grudnia 1999 r., sygn. K 29/98).
Analizując przesłankę ne bis in idem, Trybunał stwierdził, że należy odróżnić sytuacje, w zależności od tego, czy TK orzekał o niezgodności, czy o zgodności z Konstytucją.
W wypadku uprzedniego stwierdzenia niezgodności z Konstytucją zakwestionowanego po raz kolejny przepisu, ponowne rozpoznawanie
tej samej kwestii czyni postępowanie zbędnym. Nie ma przy tym znaczenia to, że podmiot inicjujący postępowanie wskazał nowe
wzorce kontroli konstytucyjnej (zob. postanowienie z 28 lipca 2003 r., sygn. P 26/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 73). Trybunał,
stwierdzając niekonstytucyjność przepisu prawnego w oparciu o jeden z wzorców kontroli, dokonuje – w zakresie określonym w
orzeczeniu – jego eliminacji z porządku prawnego lub wskazuje brak unormowania, bez którego, ze względu na naturę objętej
aktem regulacji, powstaje stan budzący zastrzeżenia natury konstytucyjnej. W tym wypadku nie ma znaczenia to, czy mogły istnieć
jeszcze inne podstawy do stwierdzenia niekonstytucyjności. Orzeczenie o niekonstytucyjności eliminuje bowiem wadliwe rozwiązanie
prawne z sytemu, a zatem realizuje cel postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (zob. postanowienie z 3 października 2001
r., sygn. SK 3/01).
Inaczej wygląda to w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł wcześniej o zgodności z Konstytucją kwestionowanego ponownie
przepisu. W takim wypadku wskazanie nowych wzorców kontroli mogłoby mieć znaczenie dla oceny dopuszczalności orzekania. W orzecznictwie
TK przyjmuje się bowiem, że z zasadą ne bis in idem nie mamy do czynienia w wypadku wskazania nowych wzorców kontroli, gdy we wcześniejszym orzeczeniu uznano zgodność zakwestionowanego
przepisu z Konstytucją (zob. postanowienie o sygn. P 26/02). Na marginesie należy jednak zauważyć, że niekiedy również w tego
typu sprawach postanowienia o umorzeniu postępowania zapadały w wypadku braku tożsamości wskazanych wzorców konstytucyjnych
(zob. wyrok z 26 marca 2002 r., sygn. SK 2/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 15).
Bardziej skomplikowana sytuacja powstaje, gdy Trybunał orzekł wcześniej o zgodności z tymi samymi wzorcami konstytucyjnymi
kwestionowanego ponownie przepisu. Nie zawsze bowiem jest tak, że skoro Trybunał orzekł o zgodności danej regulacji ze wskazanymi
wzorcami, to stosując rozumowanie a maiori ad minus, trzeba uznać, że rozstrzygnął też wątpliwości co do tych regulacji w poszczególnych jej częściach czy też zakresach (zob.
postanowienie z 14 października 2002 r., sygn. SK 18/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 74). W tym wypadku Trybunał zwracał uwagę,
że to, iż określone przepisy stanowiły już przedmiot kontroli z określonymi wzorcami, nie wyklucza ponownego badania tych
samych przepisów z tymi samymi wzorcami, jeżeli inicjator kontroli przedstawia nowe, niepowoływane wcześniej argumenty, okoliczności
lub dowody uzasadniające prowadzenie postępowania i wydanie wyroku (zob. wyrok z 12 września 2006 r., sygn. SK 21/05, OTK
ZU nr 8/A/2006 poz. 103 oraz K. Gonera, E. Łętowska, Artykuł 190 Konstytucji i jego konsekwencje w praktyce sądowej, „Państwo i Prawo” nr 9/2003, s. 3; W. Skrzydło, Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport wstępny, Warszawa 2004, s. 283).
Wobec powyższego, orzeczenie o zgodności określonego przepisu ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi nie może automatycznie
i bezrefleksyjnie dotyczyć wszystkich zakresów zastosowania i normowania zawartych w tym przepisie czy też dających się z niego
odtworzyć (dekodować) norm prawnych. Jedynie uznanie przepisu za niekonstytucyjny prowadzi do wyeliminowania z systemu prawnego,
i w konsekwencji uznania za nieobowiązujące wszystkich norm, zawartych w tym przepisie (zob. wyrok z 27 marca 2007 r., sygn.
SK 3/05).
1.4. Trybunał Konstytucyjny porównał sentencję wyroku o sygn. SK 16/14 z przedmiotem zaskarżenia wynikającym z wniosku Rzecznika
w niniejszej sprawie i stwierdził, że:
1) W sprawie o sygn. SK 16/14 Trybunał orzekł o zgodności art. 35 ust. 3 u.r.l. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 78 i art.
31 ust. 3 Konstytucji, natomiast w niniejszej sprawie RPO kwestionuje zgodność art. 35 ust. 3 zdanie trzecie u.r.l. z art.
45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Już samo zestawienie wzorców kontroli wskazuje, że w pierwszej sprawie chodziło o gwarancje procedury odwoławczej (art. 78
Konstytucji), a w drugiej chodzi o zakaz zamykania drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji);
2) Zarzuty w sprawie o sygn. SK 16/14 dotyczyły nieproporcjonalnego ograniczenia prawa do wniesienia środka odwoławczego.
Skarga konstytucyjna w sprawie o sygn. SK 16/14 została oparta przede wszystkim na argumencie, że ustawodawca w sposób nieproporcjonalny
naruszył prawo do sprawiedliwego procesu przez wprowadzenie 24-godzinnego trybu postępowania prowadzonego w ramach kampanii
referendalnej, w tym 24-godzinnego terminu rozpoznania wniosku przez sąd pierwszej instancji oraz 24-godzinnego terminu wniesienia
zażalenia na postanowienie sądu pierwszej instancji oraz 24-godzinnego terminu jego rozpoznania przez sąd drugiej instancji.
Zarzuty w niniejszej sprawie odnoszą się do zamknięcia drogi prawnej. W ocenie Rzecznika, z art. 35 ust. 3 u.r.l., zgodnie
z którym „Na postanowienie sądu okręgowego, w terminie 24 godzin od jego wydania, służy zażalenie do sądu apelacyjnego. Sąd
apelacyjny, w składzie trzech sędziów, rozpoznaje zażalenie w postępowaniu nieprocesowym, w trybie i terminie, o których mowa
w art. ust. 2. Na postanowienie sądu apelacyjnego nie przysługuje środek zaskarżenia i podlega ono natychmiastowemu wykonaniu”,
wynika, że od orzeczenia sądu apelacyjnego nie przysługuje środek umożliwiający wzruszenie rozstrzygnięcia tego sądu za pomocą
nadzwyczajnych środków zaskarżenia, w tym skargi o wznowienie postępowania. Wniosek Rzecznika objął nie tylko przepisy ustawy
o referendum lokalnym, ale też przepisy o referendum ogólnokrajowym.
Powyżej wskazane okoliczności powodują, że ze względu na zakres zaskarżenia, wskazane wzorce kontroli i podniesione we wniosku
zarzuty różniące się od tych, o których orzekano w sprawie o sygn. SK 16/14, Trybunał może zbadać zgodność art. 35 ust. 3
zdanie trzecie u.r.l. z Konstytucją. W tym wypadku nie istnieje przesłanka zbędności orzekania.
2.1. Zaskarżony przez Rzecznika art. 44 ust. 3 zdanie drugie u.r.o. jest jednym z przepisów regulujących kampanię referendalną,
którą jest prezentowanie przez obywateli, partie polityczne, stowarzyszenia, fundacje oraz inne podmioty swojego stanowiska
w sprawie poddanej pod referendum (por. art. 37 u.r.o.).
Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.r.o., „[j]eżeli rozpowszechniane, w tym również w prasie w rozumieniu prawa prasowego, materiały
dotyczące referendum, a w szczególności plakaty, ulotki, hasła i wypowiedzi lub inne formy prowadzonej kampanii referendalnej
zawierają informacje nieprawdziwe, każdy, czyjego prawa dotyczy wynik postępowania, o którym mowa w ust. 2, ma prawo wnieść
do sądu okręgowego wniosek o wydanie orzeczenia:
1) zakazu rozpowszechniania takich informacji;
2) przepadku materiałów zawierających takie informacje;
3) nakazania sprostowania takich informacji;
4) nakazania publikacji odpowiedzi na stwierdzenia naruszające dobra osobiste;
5) nakazania przeproszenia osoby, której dobra osobiste zostały naruszone”.
Powyższy wniosek jest rozpoznawany przez sąd okręgowy w ciągu 24 godzin w postępowaniu nieprocesowym (por. art. 44 ust. 2
zdanie pierwsze u.r.o.). Na postanowienie sądu okręgowego przysługuje w ciągu 24 godzin zażalenie do sądu apelacyjnego, który
rozpoznaje ten środek zaskarżenia również w ciągu 24 godzin (por. art. 44 ust. 3 zdanie pierwsze u.r.o.). Od postanowienia
sądu apelacyjnego nie przysługuje środek prawny i podlega ono natychmiastowemu wykonaniu (por. art. 44 ust. 3 zdanie drugie
u.r.o.).
Brak możliwości złożenia na postanowienie sądu apelacyjnego, wydane na podstawie art. 44 ust. 3 zdanie pierwsze u.r.o., jakiegokolwiek
środka prawnego, stosownie do art. 44 ust. 3 zdanie drugie u.r.o., oznacza, że od tego postanowienia nie przysługuje ani skarga
kasacyjna, ani skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, ani skarga o wznowienie postępowania.
Rzecznik jako przedmiot kontroli w niniejszej sprawie wskazał art. 44 ust. 3 zdanie drugie u.r.o. jedynie w zakresie, w jakim
wyłącza dopuszczalność wznowienia postępowania.
2.2. Kwestionowany przez Rzecznika art. 35 ust. 3 zdanie trzecie u.r.l. również jest jednym z przepisów regulujących kampanię
referendalną, która służy wyjaśnieniu istoty problemów rozstrzyganych w referendum, treści postawionych pytań i wariantów,
a także prezentowaniu stanowiska inicjatora referendum oraz partii politycznych, zrzeszeń i mieszkańców w sprawie poddanej
pod referendum (por. art. 28 ust. 1 u.r.l.).
Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.r.l., „[j]eżeli plakaty, hasła, ulotki, wypowiedzi albo inne formy propagandy i agitacji zawierają
nieprawdziwe dane i informacje, każdy zainteresowany ma prawo złożyć do sądu okręgowego wniosek o:
1) orzeczenie konfiskaty takich materiałów;
2) wydanie zakazu publikowania takich materiałów;
3) nakazanie sprostowania informacji;
4) nakazanie przeproszenia pomówionego;
5) nakazanie uczestnikowi postępowania wpłacenia kwoty do 10.000 złotych na rzecz instytucji charytatywnej;
6) zasądzenie od uczestnika postępowania na rzecz wnioskodawcy kwoty do 10.000 złotych tytułem odszkodowania”.
Powyższy wniosek jest rozpoznawany przez sąd okręgowy w ciągu 24 godzin w postępowaniu nieprocesowym (por. art. 35 ust. 2
zdanie pierwsze u.r.l.). Na postanowienie sądu okręgowego przysługuje w ciągu 24 godzin zażalenie do sądu apelacyjnego, który
rozpoznaje ten środek zaskarżenia również w ciągu 24 godzin (por. art. 35 ust. 3 zdanie pierwsze i drugie u.r.l.). Na postanowienie
sądu apelacyjnego nie przysługuje środek zaskarżenia i podlega ono natychmiastowemu wykonaniu (por. art. 35 ust. 3 zdanie
trzecie u.r.l.).
Brak możliwości złożenia na postanowienie sądu apelacyjnego, wydane na podstawie art. 35 ust. 3 u.r.l., jakiegokolwiek środka
zaskarżenia, stosownie do art. 35 ust. 3 zdanie trzecie u.r.l., oznacza, że od tego postanowienia nie przysługuje ani zwykły,
ani nadzwyczajny środek zaskarżenia, w tym wznowienie postępowania będące nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia. Rzecznik jako
przedmiot kontroli w niniejszej sprawie wskazał art. 35 ust. 3 zdanie trzecie u.r.l. właśnie w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność
wznowienia postępowania.
3.1. Rzecznik jako wzorce kontroli w niniejszej sprawie wskazał art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Art. 45 ust. 1 Konstytucji wyraża prawo do sądu. Z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału wynika, że prawo to obejmuje w szczególności:
1) prawo dostępu do sądu, czyli prawo do uruchomienia postępowania przed sądem,
2) prawo do odpowiednio ukształtowanej i rzetelnej procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności,
3) prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w rozsądnym terminie,
4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (por. np. wyroki TK z: 14 marca 2006
r., sygn. SK 4/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 29; 19 września 2007 r., sygn. SK 4/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 98; 31 marca
2009 r., sygn. SK 19/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 29; 8 grudnia 2009 r., sygn. SK 34/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 165; 11
maja 2011 r., sygn. SK 11/09, OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 32 i 13 stycznia 2015 r., sygn. SK 34/12, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 1).
Prawo do sądu jest rozumiane zarówno formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, jak i materialnie, jako możliwość prawnie
skutecznej ochrony praw na drodze sądowej. Ochronę taką gwarantuje m.in. takie ukształtowanie warunków realizacji prawa do
sądu, które nie prowadzi do ograniczenia możliwości merytorycznego zbadania przez sąd zarzutów formułowanych przez skarżącego
(por. wyroki TK z: 31 stycznia 2005 r., sygn. SK 27/03, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 8 i 5 lipca 2005 r., sygn. SK 26/04, OTK
ZU nr 7/A/2005, poz. 78).
Jednym z istotnych elementów prawa do sądu jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, zapewniająca standard rzetelności postępowania,
czyli prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości (por. wyroki TK z: 13 maja
2002 r., sygn. SK 32/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 31; 16 stycznia 2006 r., sygn. SK 30/05, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 2; 21
lipca 2009 r., sygn. K 7/09, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 113 i 11 maja 2011 r., sygn. SK 11/09). Zasada ta jest „wartością samą
w sobie” oraz wynika nie tylko z art. 45 ust. 1 Konstytucji, ale także z art. 2 Konstytucji i dotyczy wszystkich etapów postępowania
sądowego (por. wyroki TK z: 16 listopada 1999 r., sygn. SK 11/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 158; 2 października 2006 r., sygn.
SK 34/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118; 27 marca 2007 r., sygn. SK 3/05 i 12 stycznia 2010 r., sygn. SK 2/09, OTK ZU nr 1/A/2010,
poz. 1). Ocena, czy ustawodawca przestrzega konstytucyjnego standardu sprawiedliwości proceduralnej, winna uwzględniać zawsze
przedmiot i specyfikę danego postępowania (por. wyroki TK z: 28 lipca 2004 r., sygn. P 2/04, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 72 i
21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09).
Trybunał zwracał uwagę, że istotnymi elementami zasady sprawiedliwości proceduralnej są zapewnienie możliwości bycia wysłuchanym,
ujawnianie w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia, w stopniu umożliwiającym weryfikację sposobu myślenia sądu, oraz zapewnienie
przewidywalności uczestnikowi postępowania, przez odpowiednią spójność i wewnętrzną logikę mechanizmów, którym jest poddany
(por. wyroki TK z: 16 stycznia 2006 r., sygn. SK 30/05; 26 lutego 2008 r., sygn. SK 89/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 7 i 21 lipca
2009 r., sygn. K 7/09).
Szczególną rolę odgrywa wymóg zapewnienia stronom postępowania prawa do wysłuchania. Prawo to zakłada m.in. zagwarantowanie
odpowiednich uprawnień, umożliwiających stronom skuteczną obronę swoich słusznych interesów w postępowaniu sądowym. Do koniecznych
uprawnień stron w sprawiedliwej procedurze sądowej należą także odpowiednie środki zaskarżenia. Niezbędne jest ukształtowanie
środków proceduralnych w taki sposób, aby umożliwić właściwe zrównoważenie pozycji procesowej każdej ze stron (por. wyroki
TK z: 28 lipca 2004 r., sygn. P 2/04; 9 stycznia 2006 r., sygn. SK 55/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 1; 12 grudnia 2006 r.,
sygn. P 15/05, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 171 i 21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09).
3.2. Art. 77 ust. 2 Konstytucji ujmuje prawo do sądu w formule negatywnej i wyraża adresowany do ustawodawcy zakaz stanowienia
przepisów, które zamykałyby komukolwiek drogę sądową dochodzenia naruszonych wolności i praw. Odstępstwo od tej zasady jest
dopuszczalne tylko na podstawie wyraźnego postanowienia konstytucyjnego; ustawodawca zwykły nie może w sposób arbitralny pozbawiać
prawa do sądu (por. wyroki TK z: 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143; 13 maja 2002 r., sygn. SK 32/01;
8 grudnia 2009 r., sygn. SK 34/08 i 11 maja 2011 r., sygn. SK 11/09).
Z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału wynika, że pomiędzy art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji zachodzi „ścisły związek”
polegający na tym, że pierwszy z nich stanowi dopełnienie i gwarancję prawa zagwarantowanego w drugim (por. wyroki TK z: 10
maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109; 8 grudnia 2009 r., sygn. SK 34/08 i 12 stycznia 2010 r., sygn. SK
2/09). W konsekwencji art. 77 ust. 2 Konstytucji pełni rolę środka ochrony przed ingerencją w konstytucyjne prawo podmiotowe
do sądu, jest jego gwarancją oraz wiąże się ze wszystkimi elementami prawa do sądu (por. wyroki TK z: 14 czerwca 1999 r.,
sygn. K 11/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 97 i 12 stycznia 2010 r., sygn. SK 2/09).
Niemniej art. 77 ust. 2 Konstytucji ma także samodzielne znaczenie normatywne i nie stanowi tylko powtórzenia, które wzmacnia
treść art. 45 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten gwarantuje bowiem konstytucyjne prawo podmiotowe, dotyczące sytuacji, jaką jest
całkowite, bezpośrednie lub pośrednie, pozbawienie możliwości rozpoznania sprawy przez sąd w postępowaniu sądowym (por. wyroki
TK z: 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14 i 12 stycznia 2010 r., sygn. SK 2/09). „Ustawa nie może
stać na przeszkodzie rozpoznaniu sprawy, w której – nie mogąc skorzystać z istniejącego i przysługującego prawa lub wolności
– podmiot poszukuje ochrony prawnej” (wyrok TK z 8 grudnia 2009 r., sygn. SK 34/08).
4. Problem konstytucyjny.
Problem konstytucyjny przedstawiony we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich sprowadza się do tego, czy brak możliwości wniesienia
skargi o wznowienie postępowania od prawomocnego postanowienia sądu apelacyjnego wydanego w ramach szczególnego postępowania
w toku kampanii referendalnej, uregulowanego w art. 44 u.r.o. i art. 35 u.r.l., stanowi niezasadne ograniczenie prawa do sądu,
ze względu na naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej.
Odpowiedź na powyższe pytanie wymaga przede wszystkim analizy instytucji wznowienia postępowania w kontekście prawa do sądu,
określonego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
5. Problematyka wznowienia postępowania na gruncie Konstytucji.
5.1. Konstytucja bezpośrednio odnosi się do wznowienia postępowania jedynie w art. 190 ust. 4, zgodnie z którym „[o]rzeczenie
Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie
którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach,
stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych
w przepisach właściwych dla danego postępowania”.
Unormowane w art. 190 ust. 4 Konstytucji prawo do uzyskania wznowienia postępowania ujęte zostało jako podmiotowe, konstytucyjne
prawo uprawnionego (por. postanowienie TK z 2 marca 2004 r., sygn. S 1/04, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 24 oraz wyroki TK z: 9 czerwca
2003 r., sygn. SK 5/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 50; 27 października 2004 r., sygn. SK 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 96 i
28 listopada 2006 r., sygn. SK 19/05, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 154), stanowiące jeden z aspektów konstytucyjnego prawa do
sądu (por. wyroki TK z: 2 marca 2004 r., sygn. SK 53/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 16; 27 października 2004 r., sygn. SK 1/04;
28 listopada 2006 r., sygn. SK 19/05 i 20 października 2009 r., sygn. SK 6/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 137). Treść tego przepisu
wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, aby sprawy prawomocnie i ostatecznie rozstrzygnięte na podstawie przepisu uznanego
przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją były ponownie rozstrzygnięte w zgodzie z wartościami i zasadami konstytucyjnymi
(por. wyroki TK z: 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 5/03; 2 marca 2004 r., sygn. SK 53/03 i 27 października 2004 r., sygn. SK 1/04).
„«Wznowienie postępowania», o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest pojęciem autonomicznym, konstytucyjnym, nie mającym
tak technicznego charakteru (z uwagi na brak regulacji przesłanek na szczeblu konstytucyjnym) jak pojęcie «wznowienia», jakim
posługują się poszczególne procedury regulowane ustawami zwykłymi i dotyczy en bloc postępowania sanacyjnego, zmierzającego do przywrócenia stanu konstytucyjności poprzez wzruszenie rozstrzygnięcia leżącego
u podstaw skutecznej (stwierdzenie niekonstytucyjności prawnej podstawy orzekania) skargi konstytucyjnej” (postanowienie TK
z 2 marca 2004 r., sygn. S 1/04).
Pojęcie wznowienia postępowania na gruncie art. 190 ust. 4 Konstytucji ma tym samym odmienny charakter niż wznowienie postępowania
jako instytucja uregulowana w ustawodawstwie zwykłym w poszczególnych procedurach. O wznowieniu postępowania na gruncie ustawodawstwa
zwykłego decydują przesłanki wskazujące, że postępowanie prowadzono nieprawidłowo z punktu widzenia zasad prawa lub z pominięciem
znaczących, istniejących faktów. Tymczasem w wypadku art. 190 ust. 4 Konstytucji postępowanie było prowadzone prawidłowo,
zarówno z punktu widzenia wymagań prawa, jak i ustaleń faktycznych, natomiast o potrzebie wznowienia postępowania decyduje
konstytucyjny nakaz zastosowania do rozstrzygnięcia sprawy stanu prawnego, który został ukształtowany w wyniku późniejszego
stwierdzenia niekonstytucyjności (por. wyroki TK z: 2 marca 2004 r., sygn. SK 53/03 i 27 października 2004 r., sygn. SK 1/04).
5.2. Skarga o wznowienie postępowania, której podstawą są, określone w ustawie, przesłanki inne niż konieczność wzruszenia
orzeczenia wydanego na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją, stanowi narzędzie wzruszania prawomocnych
orzeczeń, niebędące instytucją o randze konstytucyjnej (por. wyrok TK z 12 stycznia 2010 r., sygn. SK 2/09). Konstytucja nie
gwarantuje bowiem ani powszechnego prawa do kontroli orzeczenia przez trzecią instancję, ani ogólnego prawa do wznawiania
postępowania (por. postanowienie TK z 13 listopada 2003 r., sygn. SK 33/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 92 i wyrok TK z 12 stycznia
2010 r., sygn. SK 2/09).
Instytucja wznowienia postępowania ma umożliwić, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, ponowne rozstrzygnięcie sprawy, która
już została zakończona prawomocnym i ostatecznym orzeczeniem stwarzającym stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Skarga o wznowienie postępowania jest więc wyjątkiem od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń, która ma istotne znaczenie
z punktu widzenia formalnego aspektu zasady państwa prawnego, zasady ochrony zaufania do państwa i prawa oraz prawa do rozstrzygnięcia
sprawy sądowej w rozsądnym czasie. Każdy spór rozpatrywany na drodze sądowej powinien bowiem mieć swoje ostateczne, skuteczne
i niepodważalne na drodze prawnej rozstrzygnięcie (por. wyrok TK z 28 listopada 2006 r., sygn. SK 19/05).
Niewzruszalność prawomocnych orzeczeń sądowych nie jest jednak zasadą absolutną, zaś odstępstwa od niej mogą być uzasadnione
innymi zasadami lub wartościami konstytucyjnymi. Trybunał wielokrotnie wskazywał, że instytucja wznowienia postępowania jest
konsekwencją założenia, że powaga rzeczy osądzonej powinna chronić przede wszystkim te orzeczenia, które odpowiadają wymogom
praworządności, a zatem, jeśli są zgodne z prawdą materialną i z prawem (por. wyroki TK z: 13 maja 2002 r., sygn. SK 32/01;
20 maja 2003 r., sygn. SK 10/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 41 i 12 stycznia 2010 r., sygn. SK 2/09). W konsekwencji wzgląd
na materialną praworządność i sprawiedliwość uzyskuje niekiedy prymat nad zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego.
W związku z tym w literaturze wskazuje się, że „poszanowanie stosunków prawnych, ukształtowanych prawomocnie na podstawie
obowiązującego w dacie ich rozstrzygania stanu prawnego, jest wyrazem zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego, ma więc swoje
aksjologiczne uzasadnienie. W stosunku do tych zasad wznowienie postępowania prawomocnie zakończonego jest wyjątkiem, którego
podstawą muszą być szczególnie ważne względy, w sposób konkretny zdefiniowane w poszczególnych procedurach i uruchamiane przy
zachowaniu szczególnego reżymu” (Z. Czeszejko-Sochacki, Wznowienie postępowania jako skutek pośredni orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” nr 2/2000, s 14).
Ustawodawca, poza wypadkami określonymi w art. 190 ust. 4 Konstytucji, ma swobodę legislacyjną w zakresie kształtowania instytucji
wznowienia postępowania. Jest to bowiem pojęcie kształtowane przez ustawodawstwo na użytek konkretnej procedury (por. wyrok
TK z 12 stycznia 2010 r., sygn. SK 2/09). W konsekwencji ustawodawca ma swobodę kształtowania środków zaskarżenia, których
przedmiotem jest orzeczenie prawomocne, m.in. w zakresie przesłanek ich wnoszenia, procedury ich rozpoznawania oraz skutków
orzeczenia wydawanego po ich rozpoznaniu (por. wyrok TK z 21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09). Niemniej, mimo że z art. 45 ust.
1 Konstytucji nie wynika ogólne prawo do wznowienia postępowania, konieczność zapewnienia stronom postępowania możliwości
jego wznowienia w szczególnie uzasadnionych wypadkach może wynikać z charakteru tego postępowania oraz wymogu odpowiedniego
ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, która ma służyć wydaniu rozstrzygnięcia zgodnego
z prawdą materialną (por. wyrok TK z 13 maja 2002 r., sygn. SK 32/01).
5.3. Trybunał kilkukrotnie analizował już regulacje prawne, które na gruncie postępowań podobnych do postępowania w ramach
kampanii referendalnej zamykały stronom możliwość wznowienia postępowania.
5.3.1. W wyroku z 13 maja 2002 r., sygn. SK 32/01, Trybunał uznał, że art. 72 ust. 3 zdanie trzecie ustawy z dnia 16 lipca
1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602, ze zm.), rozumiany jako
wyłączający dopuszczalność wznowienia postępowania, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Zaskarżony
przepis jest elementem szczególnego trybu ochrony przed rozpowszechnianiem nieprawdziwych informacji w czasie kampanii wyborczej.
Jeżeli doszło do rozpowszechnienia takich informacji, uprawnione osoby mogą wystąpić ze stosownym wnioskiem do sądu okręgowego,
który rozpoznaje wniosek w ciągu 24 godzin w postępowaniu nieprocesowym. Na postanowienie sądu okręgowego przysługuje w ciągu
24 godzin zażalenie do sądu apelacyjnego, który rozpoznaje je w ciągu 24 godzin. Zgodnie z zaskarżonym przepisem, na postanowienie
sądu apelacyjnego nie przysługuje środek zaskarżenia, w tym wznowienie postępowania.
Trybunał stwierdził, że analizowane postępowanie ma szczególny charakter, ponieważ jest elementem trwającej kampanii wyborczej
i musi prowadzić do szybkiego wyjaśnienia sprawy dotyczącej kandydata na radnego. Niemniej skrócony tryb postępowania nie
może wykluczać dojścia przez sąd do prawdy materialnej. „Zasadne jest, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, uproszczenie i skrócenie
postępowania z uwagi na jego funkcje, ale skutkiem nie może być utrzymywanie rozstrzygnięcia niezgodnego z prawdą materialną,
czyli nieodpowiadającego wymogom praworządności. Powinno być gwarantowane prawo do wznowienia postępowania, już niezależnie
od kampanii wyborczej, a zatem prowadzenie postępowania w celu dojścia do prawdy materialnej, jeśli wydane w trybie art. 72
ordynacji wyborczej prawomocne orzeczenie budzi w tym zakresie poważne wątpliwości”. W związku z tym powinny istnieć możliwości
wzruszenia prawomocnych orzeczeń z uwagi na ich szczególne (kwalifikowane) wady, zaś brak takich możliwości w analizowanej
sprawie Trybunał uznał za niezgodny z art. 45 ust. 1 oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji.
5.3.2. W wyroku z 21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09, Trybunał uznał, że art. 91 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 12 kwietnia
2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr
190, poz. 1360, ze zm.), art. 74 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. – Ordynacja wyborcza do Parlamentu
Europejskiego (Dz. U. Nr 25, poz. 219, ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 zdanie piąte ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2000 r. Nr 47, poz. 544, ze zm.) w zakresie, w jakim wyłączają dopuszczalność
wznowienia postępowania, są niezgodne z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. Zaskarżone przepisy są elementem szczególnego
trybu ochrony przed rozpowszechnianiem nieprawdziwych informacji w czasie kampanii wyborczej. Jeżeli doszło do rozpowszechnienia
takich informacji, uprawnione osoby mogą wystąpić ze stosownym wnioskiem do sądu okręgowego, który rozpoznaje wniosek w ciągu
24 godzin w postępowaniu nieprocesowym. Na postanowienie sądu okręgowego przysługuje w ciągu 24 godzin zażalenie do sądu apelacyjnego,
który rozpoznaje je w ciągu 24 godzin. Zaskarżone przepisy wskazywały, że od postanowienia sądu apelacyjnego nie przysługuje
środek prawny, w tym wznowienie postępowania.
Trybunał zwrócił uwagę, że „[b]ardzo krótkie terminy rozpoznania sprawy w pierwszej i drugiej instancji mają zapewnić wydanie
rozstrzygnięcia w takim czasie, aby z jednej strony wyborcy mogli zapoznać się z ustaleniami sądu przed dniem głosowania,
a z drugiej strony, aby rzetelna debata przedwyborcza, wolna od patologii związanych z rozpowszechnianiem nieprawdziwych wiadomości,
miała miejsce przez wystarczająco długi okres, umożliwiający uformowanie woli wyborców”. Niemniej uproszczenie i skrócenie
postępowania nie może skutkować utrzymywaniem rozstrzygnięcia niezgodnego z prawdą materialną, czyli nieodpowiadającego wymogom
praworządności. Wymóg ukształtowania postępowania sądowego zgodnie z zasadami sprawiedliwości zakłada bowiem stworzenie środków
prawnych umożliwiających wzruszenie prawomocnego orzeczenia, które obarczone jest poważnymi wadami.
Trybunał podkreślił, że „prawo do sądu obejmuje prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia, a więc rozstrzygnięcia, które
w sposób definitywny rozstrzygnie określoną sprawę, będzie podlegać wykonaniu i poza wyjątkowymi sytuacjami nie będzie mogło
zostać zmienione. Zasada stabilności prawomocnych orzeczeń sądowych jest ważnym elementem prawa do sądu i ma istotne znaczenie
z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych zasad bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa. Z tych względów podstawowe znaczenie
ma takie ukształtowanie postępowania sądowego, aby zapadło w nim wiążące rozstrzygnięcie zgodne z prawem i nie zachodziła
konieczność wzruszania prawomocnego orzeczenia. Z drugiej jednak strony, jak słusznie przypomina Rzecznik Praw Obywatelskich,
bardzo ważnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także wymóg takiego ukształtowania procedury sądowej, aby istniało
jak największe prawdopodobieństwo uzyskania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem i opartego na prawdziwych ustaleniach faktycznych.
Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której już po wydaniu orzeczenia pojawią się nowe dowody, z których wynika, że prawomocne
orzeczenie nie odpowiada rzeczywistości. Ustawodawca musi zatem starannie wyważyć zasadę stabilności orzeczeń sądowych oraz
konieczność zapewnienia środków prawnych umożliwiających wzruszanie takich orzeczeń w sytuacji, gdy są one dotknięte poważnymi
wadami. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wymóg ukształtowania procedury sądowej zgodnie ze standardami sprawiedliwości
proceduralnej obejmuje nakaz ustanowienia rozwiązań, które zapewnią jednostce adekwatną ochronę przed prawomocnymi orzeczeniami
obarczonymi szczególnie poważnymi wadami i naruszającymi wartości konstytucyjne. Wymóg ten dotyczy prawomocnych orzeczeń sądowych
opartych na błędnych ustaleniach faktycznych w sytuacji, w której pojawiają się nowe dowody, niebrane pod uwagę przez sąd
rozpoznający sprawę. Ustawodawca, kształtując prawo do wznowienia postępowania w takiej sytuacji, musi jednak szczególnie
starannie wyważyć wszystkie kolidujące wówczas wartości, uwzględniwszy szczególne znaczenie stabilności prawomocnych orzeczeń
sądowych jako wartości konstytucyjnej”.
Trybunał zauważył, że nawet niewielkie ryzyko wydania orzeczenia sądowego naruszającego prawa konstytucyjne stanowi istotny
argument za rozważeniem dopuszczalności wznowienia postępowania sądowego, zaś w postępowaniach wyborczych – ze względu na
ich szybkość – ryzyko dokonania błędnych ustaleń faktycznych istotnie się zwiększa. W związku z tym „konstytucyjne prawo do
sądu implikuje możliwość wzruszenia orzeczenia wydanego na podstawie przepisów prawa wyborczego przewidujących szczególny
tryb ochrony przed rozpowszechnianiem nieprawdziwych informacji w trakcie kampanii wyborczej właśnie ze względu na ten szczególny
tryb ochrony. Wyłączenie możliwości wzruszenia orzeczenia wydawanego w rozważanych postępowaniach narusza konstytucyjne prawo
do rozpatrzenia sprawy w sprawiedliwym postępowaniu”.
6. Ocena zgodności art. 44 ust. 3 zdanie drugie u.r.o. i art. 35 ust. 3 zdanie trzecie u.r.l. w zakresie, w jakim wyłączają
dopuszczalność wznowienia postępowania, z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
6.1. Zdaniem Rzecznika, art. 44 ust. 3 zdanie drugie u.r.o. i art. 35 ust. 3 zdanie trzecie u.r.l. w zakresie, w jakim wyłączają
dopuszczalność wznowienia postępowania, są niezgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, bo naruszają prawo do odpowiedniego
ukształtowania procedury sądowej. Z prawem tym wiąże się obowiązek takiego uregulowania toku postępowania, aby istniało duże
prawdopodobieństwo uzyskania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem i odpowiadającego prawdzie materialnej. Przyspieszenie rozpoznania
sprawy w analizowanych postępowaniach wydaje się niezbędne dla zapewnienia prawidłowego prowadzenia kampanii referendalnej,
jednak może prowadzić do sytuacji, w których orzeczenie sądu nie będzie odpowiadało prawdzie materialnej. Ponieważ kształt
postępowania nie może prowadzić do utrzymania w obrocie prawnym rozstrzygnięcia, które nie będzie odpowiadać wymogom praworządności,
brak możliwości wznowienia postępowania stanowi naruszenie prawa do sądu.
Trybunał zauważył, że także w literaturze wyrażany jest pogląd, odwołujący się do wyroku TK z 13 maja 2002 r., sygn. SK 32/01,
wedle którego winna istnieć możliwość złożenia skargi o wznowienie postępowania przez uczestników wszystkich postępowań sądowych
prowadzonych w trybie przyspieszonego postępowania nieprocesowego, w tym w toku kampanii referendalnej (por. P. Klecha, Postępowanie sądowe w ustawach wyborczych. Zagadnienia wybrane, „Państwo i Prawo” nr 8/2006, s. 84-85).
6.2. Postępowania uregulowane w art. 44 u.r.o. i art. 35 u.r.l. prowadzone są w trybie postępowania nieprocesowego, a zatem
w ramach procedury cywilnej. Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1822,
ze zm.; dalej: k.p.c.) dopuszcza możliwość wznowienia postępowania, dzieląc podstawy wznowieniowe na dwie kategorie. Pierwsza
obejmuje powody nieważności postępowania (art. 401 k.p.c.), druga tzw. właściwe przyczyny restytucyjne (art. 403 k.p.c.).
Przyczyną wznowienia postępowania z przyczyn restytucyjnych jest uznanie, że treść zapadłego, prawomocnego wyroku jest niewłaściwa,
a jego zmianę uzasadniać mają wymienione w art. 403 k.p.c. podstawy restytucyjne: 1) wyrok został oparty na dokumencie podrobionym
lub przerobionym albo na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym, 2) wyrok został uzyskany za pomocą przestępstwa, 3)
późniejsze wykrycie prawomocnego wyroku dotyczącego tego samego stosunku prawnego, 4) późniejsze wykrycie takich okoliczności
faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim
postępowaniu.
Ponadto wznowienia postępowania można żądać również w wypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego
z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie (art. 4011 k.p.c.), a także w wypadku gdy na treść wyroku miało wpływ postanowienie niekończące postępowania w sprawie, wydane na podstawie
aktu normatywnego uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub
z ustawą, uchylone lub zmienione zgodnie z art. 4161 k.p.c. (art. 403 § 4 k.p.c.).
Analizując podstawy wznowienia postępowania w procedurze cywilnej, Trybunał stwierdził, że obejmują one sytuacje, w których
orzeczenie obarczone jest poważną wadą.
6.3. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest państwem demokratycznym. Jedną z cech konstytutywnych państwa
demokratycznego jest sprawowanie władzy przez naród, bezpośrednio lub przez swoich przedstawicieli, czemu daje wyraz art.
4 ust. 2 Konstytucji. Zarówno referendum ogólnokrajowe, jak i referendum lokalne, mające konstytucyjne umocowanie, są instrumentami
pozwalającymi na sprawowanie przez naród władzy w sposób bezpośredni. Zgodnie bowiem z art. 125 ust. 1 Konstytucji, w sprawach
o szczególnym znaczeniu dla państwa może być przeprowadzone referendum ogólnokrajowe, zaś stosownie do art. 170 Konstytucji
członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty.
Istotnym elementem procedury związanej z przeprowadzeniem referendum, zarówno ogólnokrajowego, jak i lokalnego, jest kampania
referendalna. Są to wszelkie działania, które z jednej strony służą wyjaśnieniu problemów rozstrzyganych w referendum, oraz
treści postawionych pytań i wariantów, a z drugiej umożliwiają wszystkim zainteresowanym zajęcie własnego stanowiska w sprawie
poddanej pod referendum (por. art. 37 u.r.o. i art. 28 u.r.l.). Z art. 2 Konstytucji wynika m.in. obowiązek ustawodawcy ustanowienia
regulacji, które zapewniają uczciwą kampanię referendalną, umożliwiającą obywatelom dostęp do zgodnych z prawdą informacji
o sprawach poddanych pod referendum. Kampania referendalna powinna prowadzić do swobodnego uformowania się woli wyborców i
podjęcia decyzji wyrażanej w akcie głosowania (por. w odniesieniu do kampanii wyborczej wyrok TK z 21 lipca 2009 r., sygn. K
7/09).
Instrumentem pozwalającym na zapewnienie uczciwej kampanii referendalnej jest m.in. procedura określona w art. 44 u.r.o. i
art. 35 u.r.l., dzięki której w ramach szczególnego, przyspieszonego postępowania nieprocesowego sąd może rozpoznać zarzuty
dotyczące nieprawdziwych informacji przekazywanych w toku kampanii referendalnej, jeszcze w czasie jej trwania. Powyższe postępowania
mają na celu ochronę uczestników referendum przed informacjami i danymi nieprawdziwymi (por. M.P. Gapski, Udział sądów w procedurze przeprowadzania referendum lokalnego, „Samorząd Terytorialny” nr 7-8/2012, s. 112), a więc zapewnienie rzetelności kampanii referendalnej oraz uniknięcie sytuacji,
w której nieprawdziwe dane lub informacje mogłyby wpłynąć na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w głosowaniu (por. P. Uziębło,
teza 1 do art. 35 [w:] Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Warszawa 2007). Jak zwrócił uwagę Trybunał w odniesieniu do kampanii wyborczej, „[j]ednym z najważniejszych elementów wolnych
wyborów jest wolna debata publiczna prowadzona podczas kampanii wyborczej przez wszystkich zainteresowanych obywateli. Z art.
2 Konstytucji wynika m.in. obowiązek ustawodawcy ustanowienia regulacji, które zapewniają uczciwą kampanię wyborczą, umożliwiającą
obywatelom dostęp do zgodnych z prawdą informacji o sprawach publicznych i o kandydatach. Kampania wyborcza powinna prowadzić
do swobodnego uformowania się woli wyborców i podjęcia decyzji wyrażanej w akcie głosowania” (wyrok TK z 21 lipca 2009 r.,
sygn. K 7/09). Trybunał w obecnym składzie stwierdza, że powyższy obowiązek ciąży na ustawodawcy także w wypadku kampanii
referendalnej.
Zarówno na gruncie art. 44 u.r.o., jak i art. 35 u.r.l. osoba uprawniona ma prawo wnieść do sądu okręgowego wniosek o wydanie
orzeczenia, zawierającego nakaz określonego postępowania przez podmiot rozpowszechniający nieprawdziwe dane lub informacje
w toku kampanii referendalnej. Sąd okręgowy rozpoznaje wniosek w ciągu 24 godzin w postępowaniu nieprocesowym. Na postanowienie
sądu okręgowego przysługuje w ciągu 24 godzin zażalenie do sądu apelacyjnego, który rozpoznaje je również w ciągu 24 godzin.
Ustalając bardzo krótkie terminy rozpoznania wniosku i zażalenia, ustawodawca musiał liczyć się z „dynamiką kampanii wyborczej,
terminami tzw. kalendarza wyborczego oraz nieodwołalnością aktu głosowania, a także z wymaganiami procedury sądowej, które
w typowym przebiegu postępowania prowadziłyby do uprawomocnienia się orzeczenia po zakończeniu wyboru, przez co zamierzony
cel regulacji nie zostałby osiągnięty” (postanowienie SN z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt I CZ 25/01, OSNC nr 12/2001, poz.
176; por. także P. Klecha, op. cit., s. 76; M. Kolasiński, Ochrona dóbr osobistych w prawie wyborczym, „Przegląd Sejmowy” nr 1/2002, s. 36). Uproszczenie i przyspieszenie postępowania wiąże się zatem ze specyfiką kampanii referendalnej
i zapewnia obywatelom szybki dostęp do prawdziwych informacji na temat spraw poddanych pod referendum, uniemożliwiając manipulowanie
nimi.
6.4. Trybunał uznał, że skrócenie i uproszczenie postępowań na gruncie art. 44 u.r.o. i art. 35 u.r.l. jest uzasadnione funkcją,
jaką one pełnią w toku kampanii referendalnej. Niemniej nawet skrócenie i uproszczenie postępowania przez ustawodawcę, ze
względu na jego charakter i funkcje, nie może prowadzić do naruszenia prawa do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej,
zgodnie z wymogami sprawiedliwości.
Ustawodawca, regulując poszczególne procedury sądowe, ma swobodę legislacyjną. W ramach niej może tak kształtować uprawnienia
stron postępowania i sposób procedowania, aby odpowiadały one charakterowi i celom postępowania. Niemniej swoboda ustawodawcy
w powyższym zakresie nie jest niczym nieskrępowana. Musi on tak ukształtować określone postępowanie i wyważyć kolidujące ze
sobą interesy, aby – biorąc pod uwagę charakter i cel postępowania – równocześnie realizowało ono w odpowiednim zakresie inne
zasady i wartości konstytucyjne, jak na przykład prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami
sprawiedliwości. W związku z tym „[s]woboda ustawodawcy kształtowania odpowiednich procedur nie oznacza dopuszczalności wprowadzania
rozwiązań arbitralnych, które ponad miarę, a więc bez wystąpienia istotnych racji, ograniczają prawa procesowe strony, których
realizacja stanowi przesłankę prawidłowego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy” (wyrok TK z 21 lipca 2009 r., sygn. K
7/09).
Trybunał zwracał już uwagę, że bardzo ważnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest wymóg takiego ukształtowania procedury
sądowej, aby istniało jak największe prawdopodobieństwo uzyskania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem i opartego na prawdziwych
ustaleniach faktycznych (por. wyrok TK z 21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09). O ile zatem zasadne może być uproszczenie i skrócenie
postępowania z uwagi na jego charakter i funkcje, o tyle skutkiem takiego ukształtowania procedury sądowej nie może być utrzymywanie
rozstrzygnięcia niezgodnego z prawdą materialną, czyli nieodpowiadającego wymogom praworządności (por. wyrok TK z 13 maja
2002 r., sygn. SK 32/01).
Ustawodawca, kształtując postępowanie sądowe, musi w odpowiedni sposób wyważyć z jednej strony zasadę stabilności orzeczeń
sądowych oraz związane z nią zasady bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa, z drugiej zaś zasadę odpowiedniego ukształtowania
procedury sądowej, pozwalającej na uzyskanie rozstrzygnięcia odpowiadającego wymogom praworządności, czyli zgodnego z prawem
i prawdą materialną.
Odnosząc się do powyższej kolizji zasad konstytucyjnych, Trybunał zwracał uwagę, że „powaga rzeczy osądzonej powinna chronić
te orzeczenia, które odpowiadają wymogom praworządności, a więc gdy są zgodne z prawdą materialną i z prawem” (wyrok TK z
13 maja 2002 r., sygn. SK 32/01). W związku z tym, w uzasadnionych wypadkach, ustawodawca winien przyznać prymat zasadzie
praworządności kosztem zasady stabilności orzeczeń sądowych, zezwalając na wzruszenie i zmianę prawomocnych rozstrzygnięć,
aby odpowiadały prawu i prawdzie materialnej. Za takie uzasadnione wypadki, w których ze względu na wymóg ukształtowania postępowania
sądowego zgodnie z zasadami sprawiedliwości konieczne jest stworzenie środków prawnych umożliwiających wzruszenie prawomocnego
orzeczenia, Trybunał uznaje sytuacje, w których orzeczenie sądowe charakteryzuje się szczególnymi (kwalifikowanymi, poważnymi)
wadami (por. wyroki TK z: 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 110; 13 maja 2002 r. sygn. SK 32/01 i 21
lipca 2009 r., sygn. K 7/09).
6.5. Elementem prawa do sądu i wynikającej z tego prawa zasady sprawiedliwości proceduralnej jest takie ukształtowanie przez
ustawodawcę postępowania sądowego, aby zapadło w nim wiążące rozstrzygnięcie zgodne z prawem i nie zachodziła konieczność
wzruszania prawomocnego orzeczenia (por. wyrok TK z 21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09).
Ze względu na różnorodność postępowań sądowych i kategorii spraw w nich rozstrzyganych, możliwa jest kolizja prawa do sądu
z innymi wartościami konstytucyjnymi. Ustawodawca, dokonując odpowiednego ważenia kolidujących ze sobą prawa do sądu i innych
wartości konstytucyjnych przez pryzmat przesłanek art. 31 ust. 3 Konstytucji, może jednak przyznać pierwszeństwo innym wartościom
konstytucyjnym. Prawo do sądu nie jest bowiem prawem absolutnym i jak każde inne prawo podlega ograniczeniom zgodnie z zasadą
proporcjonalności. Ograniczenie prawa do sądu może zaś prowadzić do zmniejszenia prawdopodobieństwa uzyskania w toku postępowania
rozstrzygnięcia zgodnego z prawem i prawdą materialną, choćby ze względu na uproszczenie lub przyspieszenie procedury.
Trybunał zwracał już uwagę, że „nawet niewielkie ryzyko wydania orzeczenia sądowego naruszającego prawa konstytucyjne stanowi
istotny argument przemawiający za rozważeniem dopuszczalności wznowienia postępowania sądowego” (wyrok TK z 21 lipca 2009
r., sygn. K 7/09). Uzupełniając powyższe stanowisko, Trybunał stwierdza, że istotne (duże) ryzyko wydania orzeczenia sądowego
niezgodnego z prawem lub prawdą materialną aktualizuje obowiązek ustawodawcy takiego ukształtowania procedury, aby istniała
w wypadku poważnych (szczególnych) wad możliwość wzruszenia prawomocnego orzeczenia i wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego
wymogom praworządności.
6.6. Trybunał uznał, że kształt postępowań uregulowanych w art. 44 u.r.o. i art. 35 u.r.l., prowadzonych w toku kampanii referendalnej,
ze względu na ich uproszczenie oraz terminy rozpatrzenia wniosku i zażalenia (24 godziny), powoduje istotne ryzyko wydania
orzeczenia sądowego niezgodnego z prawem lub prawdą materialną. Szybkość i uproszczenie postępowania nie może jednak prowadzić
do naruszenia prawa do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości, a zatem uzyskania
rozstrzygnięcia odpowiadającego prawdzie materialnej (por. wyrok TK z 13 maja 2002 r., sygn. SK 32/01; A. Szmyt, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 maja 2002 r., sygn. akt SK 32/01, „Przegląd Sejmowy” nr 5/2002, s. 129).
W ocenie Trybunału, na gruncie postępowań uregulowanych w art. 44 u.r.o. i art. 35 u.r.l., przewidujących szczególny tryb
ochrony przed rozpowszechnianiem nieprawdziwych informacji w trakcie kampanii referendalnej, konstytucyjne prawo do sądu implikuje
zapewnienie przez ustawodawcę możliwości wzruszenia orzeczeń w wypadku poważnych (kwalifikowanych) wad, właśnie ze względu
na ten szczególny tryb ochrony. Wyłączenie możliwości wzruszenia orzeczenia wydawanego w rozważanych postępowaniach narusza
konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy w sprawiedliwym postępowaniu. Ze względu na charakter, cel i kształt analizowanych
postępowań, z prawa do sądu, uregulowanego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, wynika prawo do wznowienia postępowania,
przeprowadzonego na podstawie art. 44 u.r.o. lub art. 35 u.r.l., ponieważ prawomocne orzeczenie budzi poważne wątpliwości
co do zgodności z prawem lub prawdą materialną.
Trybunał w obecnym składzie podtrzymuje zatem pogląd na temat konieczności zagwarantowania zainteresowanym prawa wzruszenia
prawomocnych orzeczeń sądowych wydanych w postępowaniu przedwyborczym (por. wyroki TK z: 13 maja 2002 r., sygn. SK 32/01 i
21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09), również w odniesieniu do postępowań toczonych na podstawie art. 44 u.r.o. i art. 35 u.r.l.
w toku kampanii referendalnej.
6.7. W związku z powyższym Trybunał uznał, że art. 44 ust. 3 zdanie drugie u.r.o. i art. 35 ust. 3 zdanie trzecie u.r.l. w
zakresie, w jakim wyłączają dopuszczalność wznowienia postępowania, są niezgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.