1. Rada Miejska Inowrocławia, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 188 pkt 1 Konstytucji oraz art. 31 ust.
1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), zgodnie
z uchwałą nr XXIV/336/2012, wniosła 27 września 2012 r. wniosek o stwierdzenie, że:
1) art. 6d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, ze zm.;
dalej: ustawa o utrzymaniu czystości.), dodany ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, ze zm.; dalej: ustawa z 1 lipca 2011 r.), w zakresie, w jakim
nakłada na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązek zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od
właścicieli nieruchomości albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów,
2) art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości dodany ustawą z 1 lipca 2011 r.,
– są niezgodne z art. 2, art. 9, art. 16 ust. 2, art. 91 ust. 3, art. 165 i art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2
Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL).
Zakres zaskarżenia art. 6d ustawy o utrzymaniu czystości, dodanego na podstawie art. 1 pkt 11 ustawy z 1 lipca 2011 r., odpowiada
treści ujętej w art. 6d ust. 1, który przewiduje: „Wójt, burmistrz lub prezydenta miasta jest obowiązany zorganizować przetarg
na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie
tych odpadów”.
Art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości stanowi: „Spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości,
na zlecenie gminy, w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1”.
W uzasadnieniu uchwały nr XXIV/336/2012 Rada Miejska Inowrocławia wykazała, że zakwestionowane przepisy dotyczą spraw objętych
jej zakresem działania.
1.1. Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Zdaniem wnioskodawcy, zakwestionowane
przepisy wprowadziły ograniczenie „możliwych sposobów realizacji przez gminę jej zadań własnych”, określonych w ustawie z
dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym)
oraz w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236; dalej: u.g.k.). Również
w świetle ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.; dalej: ustawa o finansach
publicznych), zadania własne jednostki samorządu terytorialnego, m.in. w zakresie utrzymania czystości i porządku, mogą być
wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe (art. 14 pkt 3 tej ustawy).
Wnioskodawca podkreślił, że w systemie prawa polskiego, w zakresie gospodarki komunalnej prowadzonej przez jednostki samorządu
terytorialnego, jest honorowana zasada autonomii w zakresie określania sposobu wykonywania zadań publicznych służących zaspokajaniu
potrzeb wspólnoty samorządowej. Źródła tej zasady należy upatrywać w art. 16 ust. 2, art. 165 i art. 166 ust. 1 Konstytucji;
normy te są gwarancją samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
Wnioskodawca w swojej argumentacji odwołał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zasady samodzielności
samorządu terytorialnego. Ponadto wskazał, że wolność wyboru trybu realizacji zadań z zakresu gospodarki komunalnej podkreśla
ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryna prawna.
Nawiązując do tych poglądów, wnioskodawca stwierdził, że art. 6d ustawy o utrzymaniu czystości w zakresie, w jakim nakłada
na organy wykonawcze gmin obowiązek organizowania przetargów, oraz art. 6e tej ustawy naruszają konstytucyjną zasadę samodzielności
gminy. Na skutek wejścia w życie zakwestionowanych przepisów, gminy – w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi – de facto zostały pozbawione możliwości skorzystania z istotnych form prowadzenia gospodarki komunalnej, jakimi są samorządowe zakłady
budżetowe i handlowe spółki kapitałowe. Wymóg przeprowadzania przetargów uszczupla zatem przysługujące gminom prawo wyłączności
w realizowaniu obowiązkowego zadania własnego.
W opinii wnioskodawcy, ustawodawca – w odniesieniu do art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości – posłużył się w sposób nieuprawniony
zasadą lex specialis derogat legi generali, gdyż ustawa o samorządzie gminnym – z uwagi na jej ustrojowy charakter – nie jest aktem równorzędnym z ustawą o utrzymaniu
czystości, a ponadto nie można zasadnie przyjąć, że stopień szczegółowości art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości jest większy
od stopnia szczegółowości art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
1.2. Zdaniem wnioskodawcy, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, art. 6d ustawy o utrzymaniu czystości, w zakwestionowanym
zakresie, oraz art. 6e tej ustawy naruszają konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a w
szczególności wynikające z niej zasady proporcjonalności i racjonalności.
Przyjęte w zakwestionowanych przepisach rozwiązania nie są konieczne dla realizacji celów ustawy z 1 lipca 2011 r. (zob. uzasadnienie
projektu – druk sejmowy nr 3670/VI kadencja), a ograniczenia samodzielności gmin nie usprawiedliwia żadna z przesłanek określonych
w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Pełną realizację celów wymienionych w uzasadnieniu projektu ustawy z 1 lipca 2011 r. gwarantuje
zarówno wykonanie przez gminy omawianych zadań w formach określonych w art. 2 u.g.k., jak i zawarcie umowy z innym, organizacyjnie
niepowiązanym z gminą, podmiotem wyłonionym w drodze przetargu.
Wnioskodawca wyraził przy tym obawę, że eliminacja spółek komunalnych z rynku, może doprowadzić w przyszłości do podnoszenia
przez firmy zewnętrzne cen swoich usług, a to grozi niepewnością sytuacji adresatów ustawy o utrzymaniu czystości.
Zdaniem Rady Miejskiej Inowrocławia, nie można przyjąć, że ustawodawca, spośród możliwych środków oddziaływania, wybrał środki
najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym, niż jest to niezbędne
dla osiągnięcia założonego celu. Tym samym nie została zachowana właściwa proporcja między efektami stosowania tych przepisów
a ciężarami, bądź niedogodnościami, wynikającymi z nich dla obywateli.
Wprowadzenie obowiązkowych przetargów w celu realizacji wyłącznie jednego z zadań, mieszczących się w szerokim wachlarzu obowiązkowych
zadań własnych gminy z zakresu utrzymania czystości i porządku na jej terytorium, wnioskodawca ocenił jako całkowicie nieracjonalne
i godzące w zasadę demokratycznego państwa prawnego.
1.3. Wnioskodawca zarzucił również naruszenie zasady dostatecznej określoności przepisów (art. 2 Konstytucji), wskazując niespójność
art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości (zgodnie z tym przepisem gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie
i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem
czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych)
i art. 6d ustawy o utrzymaniu czystości, na mocy którego ustawodawca narzucił obowiązek przeprowadzania przetargów. Jednocześnie
rozwiązania prawne przyjęte w kwestionowanych przepisach pozostają w oczywistej sprzeczności z zasadą wynikającą z ustawy
z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, ze zm.; dalej: p.z.p.), wskazującą,
że gmina, wykonując zadania własne z zakresu gospodarki komunalnej za pomocą spółki prawa handlowego utworzonej przez tę gminę,
nie stosuje przepisów p.z.p. Zasada ta tym bardziej ma zastosowanie do samorządowych zakładów budżetowych gmin.
1.4. Wprowadzone przez ustawodawcę istotne ograniczenie zasady autonomii w zakresie określania sposobu wykonywania zadań publicznych
pozostaje również w sprzeczności z art. 4 ust. 2 EKSL. Treść tego przepisu, wyrażającego zasadę pełnej swobody działania społeczności
lokalnej w każdej sprawie niewyłączonej z jej kompetencji lub niewchodzącej w zakres kompetencji innych organów władzy, należy
interpretować przez pryzmat preambuły tego aktu. Kwestionowane przepisy – w ocenie wnioskodawcy – pozbawiają gminy autonomii
w zakresie sposobów wykonywania swoich kompetencji.
1.5. W ocenie wnioskodawcy, wyłączenie zasady powierzania realizacji zadania własnego utworzonym przez gminę spółkom komunalnym
(bez obowiązku stosowania procedur zamówień publicznych), pozostaje w oczywistej sprzeczności z ugruntowanym orzecznictwem
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: Trybunał Sprawiedliwości lub TSUE), dotyczącym zamówień in house. Wprowadzenie zakwestionowanych przepisów jest sprzeczne z prawem stanowionym przez organizację międzynarodową, które to
prawo ma pierwszeństwo przed ustawami krajowymi obowiązującymi na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (art. 9 i art. 91 ust.
3 Konstytucji).
2. Marszałek Sejmu w piśmie z 23 maja 2013 r. zajął stanowisko w imieniu Sejmu, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie, że art.
6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z art. 2, art. 16 ust. 2, art. 165, art. 166 ust. 1 Konstytucji
oraz art. 4 ust. 2 EKSL i nie są niezgodne z art. 91 ust. 3 Konstytucji.
Ponadto, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie
ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
2.1. Na wstępie pisma Marszałek Sejmu rozważył kwestię dopuszczalności badania zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o
utrzymaniu czystości z art. 9, art. 31 ust. 3 i art. 91 ust. 3 Konstytucji oraz z zasadą dostatecznej określoności przepisów
prawnych wywodzoną z art. 2 Konstytucji.
2.1.1. W opinii Sejmu, postępowanie w zakresie badania zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z
art. 9 Konstytucji powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Akceptując dopuszczalność merytorycznego
orzekania względem zarzutu naruszenia art. 9 Konstytucji, z uwzględnieniem argumentacji go popierającej, Trybunał Konstytucyjny
musiałby najpierw dokonać interpretacji postanowień dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004
r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. Urz. UE L 134
z 30.04.2004, s. 114; dalej: dyrektywa 2004/18/WE), aby następnie ustalić, czy zakwestionowane przepisy ustawowe są z nią
zgodne. W takiej jednak sytuacji sąd konstytucyjny przyjąłby ewidentnie funkcję interpretatora prawa Unii Europejskiej, która
traktatowo została zastrzeżona na rzecz TSUE (art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; Dz. U. z 2004 r. Nr 90,
poz. 864/2, ze zm.; dalej: TFUE).
2.1.2. Sejm wyraził również wątpliwość co do adekwatności art. 91 ust. 3 Konstytucji jako wzorca kontroli kwestionowanej regulacji.
W opinii Sejmu, zaskarżone przepisy nie wkraczają w materię normowaną przez art. 91 ust. 3 Konstytucji i w związku z tym nie
są niezgodne z art. 91 ust. 3 Konstytucji.
Jednocześnie Sejm odniósł się merytorycznie do zarzutu niezgodności zakwestionowanych przepisów z prawem Unii Europejskiej.
Na podstawie analizy orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości, Sejm podniósł, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, obowiązek wyłączenia
zastosowania procedur przetargowych w sytuacji, gdy zlecającym jest jednostka samorządu terytorialnego, a wykonawcą spółka
komunalna, nie znajduje podstaw w prawie unijnym (por. art. 10-18 dyrektywy 2004/18/WE). Wnioskodawca nie uwzględnił tego,
że powołane wyroki TSUE zapadły w wyniku pytań prejudycjalnych sądów krajowych, których treścią były wątpliwości dotyczące
wykładni postanowień prawa unijnego związane ze stosowaniem przepisów krajowych, w których państwa członkowskie przewidziały
wyjątki od obowiązku powierzania przez jednostki samorządu terytorialnego zamówień publicznych, w trybie przepisów o zamówieniach
publicznych, jednostkom przez nie utworzonym. Trybunał Sprawiedliwości, rozstrzygając a casu ad casum, uznał, że przepisy unijne nie stoją na przeszkodzie (ale też nie wymagają, sic!), aby przepisy prawa krajowego umożliwiały
jednostkom samorządu terytorialnego bezprzetargowe powierzanie realizacji zadań komunalnych jednostkom organizacyjnym przez
nie utworzonym. Z tego względu trudno uznać, że zaskarżone przepisy, przewidując obowiązkowy tryb przetargowy dla wszystkich
spółek (także komunalnych), są sprzeczne z przepisami prawa Unii Europejskiej.
2.1.3. Sejm, przyjmując, że wzorcem kontroli uczyniono również art. 31 ust. 3 Konstytucji, wniósł o umorzenie postępowania
w zakresie kontroli zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z tym przepisem, ze względu na niedopuszczalność
wydania wyroku. Sejm zwrócił uwagę, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, art. 31 ust. 3 Konstytucji wyznacza
przede wszystkim granice ingerencji w konkretne prawa i wolności człowieka i obywatela. Zastrzegł przy tym, że brak możliwości
badania zakwestionowanej w niniejszej sprawie regulacji z perspektywy art. 31 ust. 3 Konstytucji nie wyłącza możliwości kontroli
ingerencji ustawodawcy w samodzielność gminy w świetle zasady proporcjonalności wynikającej z art. 2 Konstytucji.
2.1.4. Sejm stwierdził ponadto, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do dopuszczalności merytorycznego rozpoznania przez
Trybunał Konstytucyjny zarzutu naruszenia zasady określoności, wynikającej z art. 2 Konstytucji. W istocie wnioskodawca zakwestionował
brak koherencji między przepisami ustawy o utrzymaniu czystości, a więc „sprzeczność poziomą” zachodzącą w obrębie regulacji
ustawowej. Tego rodzaju zarzut pozostaje poza zakresem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Postępowanie w tym zakresie podlega
zatem umorzeniu ze względu na niedopuszczalność orzekania.
2.2. W dalszej części pisma Sejm odniósł się do zarzutu naruszenia zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego
(art. 16 ust. 2, art. 165 i art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 EKSL) i proporcjonalności jej ograniczenia (art.
2 Konstytucji). Przede wszystkim Sejm, na podstawie analizy założeń do projektu ustawy z 1 lipca 2011 r. oraz przebiegu prac
legislacyjnych, podkreślił, że przyjęcie nowelizacji zawierającej zakwestionowaną regulację stanowiło swoisty kompromis społeczny
między stroną rządową, samorządową i przedsiębiorcami.
2.2.1. Odnosząc się bezpośrednio do podstawowego problemu konstytucyjnego, Marszałek Sejmu zgodził się, że ustawodawca, przez
wprowadzenie zakwestionowanej regulacji, ograniczył samodzielność gminy (w zakresie swobody kreowania warunków realizacji
zadania własnego), jednakże ocenę konstytucyjności zaskarżonych przepisów Sejm uzależnił od wyniku testu proporcjonalności.
2.2.2. Sejm przede wszystkim stwierdził, że oceniana regulacja spełnia przesłankę formalną dopuszczalności ograniczenia samodzielności
gminy. Ponadto wskazał, że ustawodawca zastrzegł sobie możliwość ograniczenia swobody wyboru sposobu i form prowadzenia gospodarki
komunalnej przez organy stanowiące samorządu terytorialnego, stanowiąc w art. 4 ust. 1 u.g.k., że swoboda taka przysługuje,
o ile ustawy nie stanowią inaczej.
Następnie Sejm rozważył, czy ograniczenie samodzielności jest uzasadnione w innymi wartościami konstytucyjnymi oraz czy jest
proporcjonalne w ujęciu wąskim (nie może wykraczać poza granice niezbędne dla ochrony interesu publicznego). W tym kontekście
Sejm przypomniał, że podstawowym celem, jaki przyświecał ustawodawcy, była ochrona konstytucyjnej zasady gospodarki rynkowej
i opartej na niej wolnej, uczciwej konkurencji (art. 20 Konstytucji). Zdaniem Marszałka Sejmu, art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy
o utrzymaniu czystości służą ochronie tych wartości konstytucyjnych.
Sejm, dokonując oceny zaskarżonych przepisów z perspektywy zasady proporcjonalności sensu stricto, nie podzielił opinii wnioskodawcy o nadmiernej ingerencji ustawodawcy w samodzielność gminy. W opinii Sejmu, o nieproporcjonalnym
– w stosunku do celu ustawy – charakterze regulacji nie mogą świadczyć niepożądane „skutki uboczne”, które ewentualnie mogą
wystąpić w przyszłości (likwidacja spółek gminnych, wzrost bezrobocia, ryzyko podniesienia cen przez spółki zewnętrzne).
2.2.3. Za przyjętym przez ustawodawcę systemem powierzania przez gminy zadania odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych
przemawiają także, zdaniem Sejmu, argumenty odwołujące się do celu i charakteru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi
w związku z konstytucyjną zasadą dyscypliny środków budżetowych, wywodzoną z art. 216 ust. 1 Konstytucji. Skoro zadaniem własnym
gminy jest organizowanie systemu gospodarowania odpadami i w tym celu do jej budżetu wpływają środki pochodzące z opłat za
gospodarowanie opłatami komunalnymi, gmina, zlecając odbiór i zagospodarowanie odpadów finansowanych ze środków publicznych,
ma obowiązek respektować zasadę wynikającą z art. 43 ustawy o finansach publicznych, tj. zasadę powszechności dostępu do realizacji
zadań finansowanych ze środków publicznych, której odpowiada treść normatywna art. 2 pkt 11 p.z.p.
Konkludując, Sejm uznał, że art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z art. 2, art. 16 ust. 2, art.
165 i art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 EKSL.
2.3. Zważywszy na tożsamość przedmiotu oraz wzorców kontroli konstytucyjności, Sejm zwrócił się o wystąpienie z wnioskiem
do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o zarządzenie na podstawie § 27 załącznika do uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 3 października 2006 r. w sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego (M. P. Nr 72, poz. 720) połączenia
niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. K 17/12, celem ich łącznego rozpatrzenia.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 6 czerwca 2013 r. zajął następujące stanowisko:
1) art. 6d i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z art. 2, art. 16 ust. 2, art. 165 i art. 166 ust. 1 Konstytucji
oraz z art. 4 ust. 2 EKSL,
2) w pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z powodu niedopuszczalności
orzekania.
3.1. Na wstępie swoich rozważań, Prokurator Generalny podkreślił, że wprowadzone ustawą z 1 lipca 2011 r. zmiany w systemie
gospodarowania odpadami komunalnymi, polegające na obligatoryjnym przejęciu przez gminy obowiązków właścicieli nieruchomości
w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych, stanowią pewne ograniczenie samodzielności gmin w sferze planowania i finansowania
usług publicznych w sektorze gospodarki odpadami, ale jednocześnie służą wypełnieniu tego rodzaju zadań publicznych, które
są ważne nie tylko z punktu widzenia osiągnięcia celów ogólnospołecznych w zakresie ochrony środowiska naturalnego i stanu
sanitarnego kraju, ale przede wszystkim służą zaspokajaniu bieżących potrzeb konkretnej wspólnoty samorządowej. Prokurator
Generalny, analizując poszczególne regulacje znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości, uznał, że przekazanie pełnej kontroli
nad organizacją rynku gospodarki odpadami samorządom terytorialnym prowadzi w istocie do rozszerzenia możliwości realizacji
przez te jednostki ich zadań własnych w tym obszarze gospodarki komunalnej (w zakresie utrzymania czystości i porządku mieści
się niewątpliwie problematyka gospodarki odpadowej).
3.2. Prokurator Generalny odniósł się szczegółowo do problemu zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości
z zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w aspekcie wzorców kontroli wynikających z art. 16 ust. 2, art. 165
i art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 4 ust. 2 EKSL, a także w relacji do proporcjonalności ograniczenia tejże samodzielności,
w kontekście wskazanego w petitum wniosku art. 2 ustawy zasadniczej (a po części w zakresie kreującego w sposób uszczegółowiony tę zasadę art. 31 ust. 3 Konstytucji,
o czym wnioskodawca wspomniał jedynie w uzasadnieniu wniosku).
3.2.1. Prokurator Generalny rozważył, czy pozbawienie gmin prawa do samodzielnego wykonania zadania własnego w zakresie zagospodarowania
odpadów, przez wyłączenie możliwości zlecenia odbioru odpadów komunalnych utworzonym przez nie spółkom komunalnym w trybie
bezprzetargowym, było dopuszczalne.
Prokurator Generalny wskazał, że istotą systemu gospodarki odpadami wprowadzonego ustawą z 1 lipca 2011 r. jest przejęcie
przez gminy władztwa nad odpadami komunalnymi. Uwzględniając to, że rynek odpadów komunalnych należał po części do sektora
prywatnego, a po części do sektora publicznego, ustawodawca, kierując się zasadami gospodarki rynkowej i wolnej konkurencji
na równych zasadach, postanowił „zrekompensować” podmiotom prywatnym działającym do tej pory na rynku skutek wejścia w życie
nowego systemu i skonstruował mechanizm konkurencyjnego powierzania przez gminy zadania publicznego w analizowanym zakresie.
Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie służy ochronie konstytucyjnej zasady gospodarki rynkowej i opartej na niej wolnej,
uczciwej konkurencji (art. 20 Konstytucji), a przy tym uwzględnia regułę wolnej przedsiębiorczości na rynku wewnętrznym Unii
Europejskiej.
W ocenie Prokuratora Generalnego, normę wynikającą z zakwestionowanych regulacji uznać należy za zapewniającą osiągnięcie
skutku w postaci dochowania zasad konkurencji na rynku usług związanych z sektorem gospodarki odpadami komunalnymi. Nie sposób
zatem podzielić zarzutu wnioskodawcy o nadmiernej ingerencji ustawodawcy w samodzielność gminy.
3.2.2. Na potwierdzenie tej konkluzji Prokurator Generalny wskazał dodatkowe argumenty. Zaznaczył, że obowiązek przeprowadzenia
przetargu dotyczy tylko wyłonienia odbiorcy odpadów od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6d
ust. 1 w związku z art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości). Ponadto gmina, organizując przetarg, może dokonać samodzielnego
wyboru, czy przetarg będzie dotyczył jedynie odbioru, czy też jednocześnie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych.
W tym aspekcie, gmina ma także pełną dowolność kształtowania gospodarki odpadami na jej terytorium. Z przyjętych rozwiązań
nie wynika też nakaz likwidacji samorządowych zakładów budżetowych. Zakłady te mogą na zasadach ogólnych wykonywać pozostałe
zadania gminy mieszczące się w zakresie regulacji ustawy o utrzymaniu czystości, zaś spółka gminna, działając jako przedsiębiorca
na rynku usług komunalnych, może na zasadach wolnorynkowych podjąć ryzyko związane z przystąpieniem do przetargu.
Konkludując, Prokurator Generalny stwierdził, że decyzja ustawodawcy w sprawie wyznaczenia w art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy
o utrzymaniu czystości sposobu realizacji zadania należącego do jednostki samorządu terytorialnego nie pociąga za sobą naruszenia
gwarancji ochrony samodzielności gminy, w stopniu niespełniającym standardów konstytucyjnych. Należy zatem uznać, że art.
6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z art. 2, art. 16 ust. 2, art. 165 i art. 166 ust. 1 Konstytucji
oraz art. 4 ust. 2 EKSL.
3.3. Prokurator Generalny stwierdził ponadto, że postępowanie w zakresie kontroli zakwestionowanych przepisów z art. 9 i art.
91 ust. 3 Konstytucji powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, z uwagi na niedopuszczalność
wydania wyroku (brak zależności między przedmiotem a wzorcem kontroli).
3.4. Zdaniem Prokuratora Generalnego, ze względów formalnych nie ma też podstaw do merytorycznego rozpoznania zarzutu uchybienia
zasadzie dostatecznej określoności przepisów, wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Sformułowany
przez wnioskodawcę zarzut odnosi się nie do nieokreśloności przepisu, ale do braku poziomej zgodności między przepisami tej
samej rangi, a to pozostaje poza zakresem kontroli Trybunału Konstytucyjnego.
4. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się o zajęcie stanowiska do Ministra Środowiska.
4.1. Minister Środowiska w piśmie z 16 maja 2013 r. zaznaczył przede wszystkim, że głównym celem zmian wprowadzonych na mocy
ustawy z 1 lipca 2011 r. było zapewnienie realizacji w Polsce wymagań sformułowanych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego
i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. L 312 z 22.11.2008,
s. 3-30) oraz dyrektywie Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. Urz. WE L 182 z 16.07.1999,
s. 1, ze zm.). Zmiany były też związane z tym, że dotychczasowe regulacje w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi nie gwarantowały
realizacji celów wskazanych w dyrektywach Unii Europejskiej. W ocenie Komisji Europejskiej, Polska znalazła się wśród krajów,
które wymagają zdecydowanych zmian organizacyjnych i legislacyjnych w celu uporządkowania gospodarki odpadami komunalnymi,
a przepisy ustawy o utrzymaniu czystości realizują rekomendacje KE. Przyjęte rozwiązanie legislacyjne ma uchronić Polskę przed
niezrealizowaniem obowiązków wskazanych w dyrektywach oraz koniecznością poniesienia z tego tytułu sankcji finansowych na podstawie
art. 260 TFUE.
4.2. Minister Środowiska przedstawił argumenty za wprowadzeniem do ustawy o utrzymaniu czystości art. 6d i art. 6e. Celem
art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości jest zapewnienie, że przedsiębiorcy prywatni, którzy zostali pozbawieni rynku
odbioru odpadów komunalnych, w wyniku przejęcia władztwa nad odpadami komunalnymi przez gminy, uzyskają dostęp do tego rynku
w drodze konkurencyjnych przetargów, na warunkach określonych przez gminy. Celem zaś art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości
jest zapewnienie, że gminy nie powierzą odbioru odpadów komunalnych wyłącznie własnym spółkom komunalnym z powołaniem się
na doktrynę zamówień in house. Zasada ta choć nie została bezpośrednio i wyraźnie wyrażona w stosunku do spółek z udziałem gminy w żadnym z przepisów p.z.p.,
to jest przyjęta w orzecznictwie sądowym oraz praktyce stosowania p.z.p. przez Urząd Zamówień Publicznych, w oparciu o orzecznictwo
Trybunału Sprawiedliwości. Odstępstwo od stosowania procedur zamówień publicznych zostało wyraźnie wyrażone w art. 4 pkt 13
p.z.p. tylko w stosunku do instytucji gospodarki budżetowej, która przyjmuje zamówienie od organu władzy publicznej wykonującego
funkcje organu założycielskiego tej instytucji.
Minister Środowiska podkreślił, że art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości dotyczy jedynie sytuacji, gdy gmina zleca gospodarowanie
odpadami komunalnymi i finansuje to zadanie z pozyskanych przez nią środków publicznych z tytułu przymusowej opłaty za gospodarowanie
odpadami komunalnymi. W takim wypadku podmiot realizujący to zadanie ma być wybrany w drodze konkurencyjnego przetargu, co
ma zapewnić równe traktowanie wszystkich przedsiębiorców działających na terenie gminy; bez żadnych przywilejów (zamówień
in house) dla spółek, których udziałowcami są gminy. Zakwestionowane przepisy chronią zatem interesy w toku przedsiębiorców prywatnych
aktualnie działających na rynku odbioru odpadów komunalnych i są zgodne z zasadami społecznej gospodarki rynkowej opartej
na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej, oraz przyzwoitej legislacji.
4.3. Zdaniem Ministra Środowiska, wprowadzenie komunalizacji odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych bez kwestionowanych
przepisów naruszyłoby zasady społecznej gospodarki rynkowej oraz zasady ograniczania wolności działalności gospodarczej jedynie
ze względu na ważny interes publiczny. Zadaniem art. 6d oraz art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości jest wyważenie dwóch wartości:
konieczności uczynienia odpowiedzialnym za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych podmiotu publicznego (gminy) oraz
zagwarantowania w dziedzinie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych społecznej gospodarki rynkowej, opartej na wolności
działalności gospodarczej oraz na własności prywatnej.
4.4. Minister Środowiska odniósł się również do zarzutu niezgodności art. 6d oraz art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z
przepisami prawa Unii Europejskiej, a w szczególności z dyrektywą 2004/18/WE, a przez to niezgodności z Konstytucją. Podkreślił,
że państwa członkowskie nie są ograniczone zasadami wynikającymi z dyrektywy 2004/18/WE i mogą ustanawiać samodzielnie zasady
zamawiania towarów, usług i robót budowlanych finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z motywem drugim do dyrektywy
2004/18/WE, udzielanie zamówień, na które w państwach członkowskich zawarte zostały umowy w imieniu państwa, jednostek samorządu
terytorialnego lub innych podmiotów prawa publicznego, podlega poszanowaniu zasad TFUE, a w szczególności zasady swobody przepływu
towarów, swobody przedsiębiorczości oraz swobody świadczenia usług, a także zasad, które się z nich wywodzą, takich jak: zasada
równego traktowania, zasada niedyskryminacji, zasada wzajemnej uznawalności, zasada proporcjonalności oraz zasada przejrzystości.
Ustawa o utrzymaniu czystości, nakazując gminom wydatkowanie środków publicznych przez konkurencyjne przetargi, nie tylko
nie jest niezgodna z dyrektywą 2004/18/WE, a wręcz przeciwnie, realizuje cele tej dyrektywy.
W ocenie Ministra Środowiska, ustawę o utrzymaniu czystości, nakładającą obowiązek organizowania przetargów przez gminy na
usługi wskazane w art. 6d tej ustawy, należy uznać za ustawę szczególną w stosunku do p.z.p. Biorąc pod uwagę powyższe, nie
można uznać, że art. 6d i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości naruszają Konstytucję przez niezgodność z prawem Unii Europejskiej,
skoro z prawa Unii Europejskiej jednoznacznie wynika, że państwa członkowskie mogą, poza zakresem dyrektywy 2004/18/WE, wprowadzać
identyczne rozwiązania jak zawarte w prawie europejskim dotyczącym zamówień publicznych.
5. W piśmie z 21 czerwca 2013 r. Rada Miejska Inowrocławia podjęła polemikę ze stanowiskiem innych uczestników postępowania
w kwestii dopuszczalności rozpoznania zarzutu niezgodności art. 6d i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 9, art.
91 ust. 3, art. 31 ust. 3 i art. 2 (w odniesieniu do podniesionego przez wnioskodawcę zarzutu naruszenia przez kwestionowane
przepisy zasady przyzwoitej legislacji, w tym zasady dostatecznej określoności).
Wnioskodawca podkreślił, że zarzut niezgodności zakwestionowanych przepisów z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji wiąże z
naruszeniem dyrektywy 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r. zmieniającej dyrektywę Rady 89/665/EWG
i 92/13/EWG w zakresie poprawy skuteczności procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych (dalej: dyrektywa
2007/66/WE), która w punkcie 15 preambuły odwołuje się do legalnego zamówienia wewnętrznego (in house) zgodnie z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości.
W opinii wnioskodawcy, punkt 15 preambuły dyrektywy 2007/66/WE, wespół z kształtującym jego rozumienie orzecznictwem Trybunału
Sprawiedliwości, spełnia kryteria bezpośredniego stosowania, co jednoznacznie przesądza o jego normatywnym charakterze. A
skoro tak, to uprawniony jest wniosek, że dla ustalenia, czy Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego,
a tym samym czy nie doszło do naruszenia art. 9 Konstytucji, dopuszczalna jest interpretacja przez Trybunał Konstytucyjny
przepisów zawartych w punkcie 15 preambuły.
Wnioskodawca zakwestionował również zasadność stanowiska Sejmu w sprawie braku możliwości badania przez Trybunał Konstytucyjny
zakwestionowanych we wniosku regulacji z perspektywy art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Ponadto Rada Miejska Inowrocławia podtrzymała w całości zarzut naruszenia przez ustawodawcę zasady dostatecznej określoności
wywodzonej z art. 2 Konstytucji, podkreślając, że zakwestionowane przepisy ustawy o utrzymaniu czystości nie mogą być uznane
za jasne i zrozumiałe dla adresatów; budzą wątpliwości interpretacyjne i powodują przez to rozbieżności w procesie ich stosowania.
6. W piśmie z 8 listopada 2013 r. Rada Miejska Inowrocławia, wniosła o zarządzenie przez Prezesa TK, na podstawie § 27 załącznika
do uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2006 r. w sprawie Regulaminu Trybunału
Konstytucyjnego (M. P. Nr 72, poz. 720), łącznego rozpatrzenia niniejszej sprawy i sprawy wszczętej na podstawie połączonych
wniosków Rady Miasta Świdnik oraz dwóch grup posłów (sygn. K 17/12), której rozpoznanie zostało wyznaczone na 28 listopada
2013 r.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Legitymacja wnioskodawcy.
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 188 pkt 1 Konstytucji
oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa
o TK). Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej Inowrocławia nr XXIV/336/2012 wnioskodawca wniósł o zbadanie zgodności art. 6d i art.
6e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, ze zm.; dalej:
ustawa o utrzymaniu czystości), dodanych na podstawie art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, ze zm.; dalej: ustawa z 1 lipca 2011
r.), z art. 2, art. 9, art. 16 ust. 2, art. 91 ust. 3, art. 165 i art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz Europejską Kartą Samorządu
Lokalnego, sporządzoną w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL).
Zgodnie z art. 191 ust. 2 w związku z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego
może wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych jego zakresem działania.
Wnioskodawca wykazał, że zakwestionowane przepisy dotyczą spraw objętych zakresem działania Rady Miejskiej.
2. Przedmiot zaskarżenia.
Rada Miejska w Inowrocławiu zakwestionowała dwa przepisy: art. 6d ustawy o utrzymaniu czystości), dodany na podstawie art.
1 pkt 11 ustawy z 1 lipca 2011 r., w zakresie, w jakim nakłada na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązek zorganizowania
przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych
odpadów, oraz art. 6e, także dodany ustawą z 1 lipca 2011 r.
Wskazany w petitum wniosku zakres zaskarżenia art. 6d ustawy o utrzymaniu czystości obejmuje w istocie całość normy wyrażonej w art. 6d ust.
1 ustawy o utrzymaniu czystości, który przewiduje: „Wójt, burmistrz lub prezydenta miasta jest obowiązany zorganizować przetarg
na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie
tych odpadów”.
Zasada falsa demonstratio non nocet nakazuje odczytywać zakres zaskarżenia zgodnie z intencjami podmiotu uruchamiającego postępowanie przed sądem konstytucyjnym.
W związku z tym Trybunał Konstytucyjny przyjął, że przedmiot zaskarżenia w niniejszym postępowaniu stanowi art. 6d ust. 1
ustawy o utrzymaniu czystości oraz art. 6e tej ustawy, który przewiduje: „Spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne
od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu, o którym mowa w art.
6d ust. 1”.
2.1. Zarzuty wnioskodawcy.
Zakwestionowane przepisy stanowią fragment regulacji wprowadzającej nowy model postępowania z odpadami komunalnymi. Zmiany
w obowiązującym wcześniej systemie gospodarowania odpadami komunalnymi polegały przede wszystkim na obligatoryjnym przejęciu
przez gminy obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych. To oznacza zwolnienie właścicieli
nieruchomości z obowiązku podpisywania umów na odbieranie odpadów komunalnych z podmiotami prowadzącymi działalność w tym
zakresie. Na mocy znowelizowanych ustawą z 1 lipca 2011 r. przepisów, to gminy wyłaniają w drodze przetargu podmioty prowadzące
działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.
Zdaniem Rady Miejskiej Inowrocławia, przewidziane w art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości rozwiązanie uniemożliwia
powierzenie samorządowym zakładom budżetowym lub spółkom prawa handlowego, utworzonym przez gminę, odbierania (zagospodarowania)
odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, z pominięciem procedury przetargowej, a w konsekwencji prowadzi do naruszenia
Konstytucji.
W szczególności wnioskodawca postawił zarzut naruszenia przez zakwestionowane przepisy zasady określoności (art. 2 Konstytucji)
oraz zarzut naruszenia zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (dalej też: j.s.t.), z której wywiódł zasadę
autonomii w zakresie sposobu wykonywania zadań własnych j.s.t. Zdaniem wnioskodawcy, ingerencja w samodzielność j.s.t. jest
przy tym nieproporcjonalna ze względu na nieadekwatność przyjętego rozwiązania do zakładanych celów ustawy z 1 lipca 2011
r. Rozwiązanie to uniemożliwia wykonywanie zadania własnego przez odpowiednie jednostki organizacyjne gminy, grozi likwidacją
zakładów budżetowych i pozbawia spółki gminne możliwości wykonywania powierzonych im wcześniej zadań.
2.1.1. Wnioskodawca, stawiając zarzut naruszenia zasady dostatecznej określoności przepisów, uzasadnił go w sposób bardzo
ogólny i nie dość precyzyjny, wiążąc go w istocie z zarzutem naruszenia zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego
oraz (niewyrażonym expresis verbis) zarzutem naruszenia zasady przyzwoitej legislacji.
Wnioskodawca, stawiając zarzut naruszenia zasady określoności, wskazał na trudności interpretacyjne i „nieracjonalne działanie
ustawodawcy”, który z jednej strony, w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości stwierdził, że gminy zapewniają czystość
i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, w szczególności tworzą warunki do wykonywania prac
związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich
jednostek organizacyjnych, a z drugiej strony, wprowadza w art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości ograniczenie
swobody określania sposobu wykonywania zadania własnego gminy. Zdaniem wnioskodawcy, taka rozbieżność dowodzi nieracjonalnego
działania ustawodawcy. Jednocześnie rodzi wątpliwość, czy przetarg jest jedynym dopuszczalnym trybem wyłaniania podmiotu,
który zajmie się odbieraniem (zagospodarowaniem) odpadów komunalnych.
2.1.2. Oprócz zarzutu niedostatecznej określoności przepisów, wnioskodawca postawił i szeroko uzasadnił zarzut naruszenia
zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, której źródło stanowi art. 16 ust. 2, art. 165 i art. 166 ust. 1
Konstytucji.
Zdaniem wnioskodawcy, w systemie prawa polskiego, w zakresie gospodarki komunalnej prowadzonej przez j.s.t., „honorowana jest
i rozwijana zasada, w myśl której jednostki te dysponują autonomią w zakresie określania sposobów wykonywania zadań publicznych
służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej”. Znajduje ona zakotwiczenie w wielu regulacjach ustawowych.
Zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań
własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce
komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236; dalej: u.g.k.). Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze
użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia
usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 u.g.k.). W świetle art. 2 u.g.k. gospodarka komunalna może być prowadzona przez
jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.
Ponadto, na mocy art. 3 ust. 1 u.g.k., jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań
z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości
prawnej, z uwzględnieniem przepisów ustaw szczególnych wymienionych w tym przepisie, albo na zasadach ogólnych.
Powyższe regulacje nawiązują do art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594,
ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym), zgodnie z którym, w celu wykonania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne,
a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Zdaniem Rady Miejskiej Inowrocławia, dodanie
do ustawy o utrzymaniu czystości art. 6e, kreującego uprawnienie spółek kapitałowych utworzonych z udziałem gminy do uczestnictwa
w przetargach organizowanych przez te gminy w zakresie gospodarowania odpadami (a więc ich zadania własnego), a pośrednio
do zawierania umów z tymi gminami, prowadzi do sprzeczności z ustrojową zasadą.
Wnioskodawca podkreślił ponadto, że rozwiązanie przyjęte w art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości stanowi
odstępstwo od wynikającej z ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze
zm.; dalej: prawo zamówień publicznych zasady, wedle której gmina, wykonując zadania własne z zakresu gospodarki komunalnej
za pomocą spółki prawa handlowego utworzonej przez tę gminę, nie stosuje przepisów tej ustawy.
W opinii Rady Miejskiej Inowrocławia, dodanie przez ustawodawcę art. 6d i art. 6e do ustawy o utrzymaniu czystości nastąpiło
z istotnym naruszeniem zasad proporcjonalności i racjonalności, wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego. W
ocenie wnioskodawcy, ustawodawca, pozbawiając gminę możliwości odbioru (zagospodarowania) odpadów przez zakłady budżetowe
oraz de facto gminne spółki prawa handlowego, czyli pozbawiając gminy możliwości wykonywania zadań własnych w sposób wskazany w art. 9
ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 u.g.k., dokonał nieproporcjonalnej ingerencji w zasadę samodzielności jednostek samorządu
terytorialnego. Nieproporcjonalna ingerencja polega na naruszeniu zasady konieczności (zakwestionowane rozwiązanie nie nadaje
się do realizacji wskazanych przez ustawodawcę celów ustawy z 1 lipca 2011 r.) oraz na naruszeniu zasady adekwatności (spośród
możliwych środków ustawodawca nie wybrał środków jak najmniej uciążliwych).
Z uzasadnienia projektu ustawy z 1 lipca 2011 r. wynika, że nowelizacja miała za zadanie przeprowadzenie zmian w obowiązującym
systemie gospodarowania odpadami komunalnymi, mających na celu:
1) uszczelnienie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi,
2) prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych „u źródła”,
3) zmniejszenie ilości odpadów komunalnych, w tym odpadów ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska odpadów,
4) zwiększenie liczby nowoczesnych instalacji do odzysku, w tym recyklingu, oraz unieszkodliwiania odpadów komunalnych w sposób
inny niż składowanie odpadów,
5) całkowite wyeliminowanie nielegalnych składowisk odpadów, a tym samym zmniejszenie zaśmiecenia w szczególności lasów i
terenów rekreacyjnych,
6) prowadzenie właściwego sposobu monitorowania postępowania z odpadami komunalnymi zarówno przez właścicieli nieruchomości,
jak i prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości,
7) zmniejszenie dodatkowych zagrożeń dla środowiska wynikających z transportu odpadów komunalnych z miejsc ich powstania do
miejsc odzysku lub unieszkodliwiania, przez podział województw na regiony gospodarki odpadami, w ramach których prowadzone
będą wszelkie czynności związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi (zob. druk sejmowy nr 3670/VI kadencja).
Wnioskodawca stwierdził, że wskazane cele ustawy z 1 lipca 2011 r. nie pozostają w jakimkolwiek bezpośrednim związku z wartościami
konstytucyjnymi wymienionymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś rozwiązania przyjęte w zakwestionowanych przepisach nie służą
realizacji tych celów, a to świadczy o naruszeniu zasady proporcjonalności.
2.1.3. Rada Miejska Inowrocławia podniosła ponadto, że zakwestionowane przepisy „kreują niepewną na przyszłość sytuację prawną
adresatów zawartych w nich norm i naruszają stabilność polskiego systemu prawnego”. Groźba likwidacji gminnych zakładów budżetowych
i spółek stwarza niebezpieczeństwo monopolizacji „rynku odpadów” w przyszłości, co ograniczy jeszcze bardziej samodzielność
jednostek samorządu terytorialnego.
3. Formalna ocena zarzutów.
3.1. W ramach zarzutu naruszenia zasady określoności, Rada Miejska Inowrocławia wskazała na niejasność zakwestionowanych przepisów,
których interpretacja – w zestawieniu z innymi regulacjami ustawy o utrzymaniu czystości, u.g.k., ustawy o samorządzie gminnym
oraz prawa zamówień publicznych – rodzi wątpliwość, czy istnieje możliwość powierzenia odbioru odpadów komunalnych jednostkom
organizacyjnym gminy poza procedurą zamówienia publicznego. Zarzut ten pokrywa się z zarzutem naruszenia zasady określoności,
sformułowanym we wniosku, który był przedmiotem rozpoznania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn.
K 17/12.
3.2. Podniesiony przez wnioskodawcę zarzut naruszenia samodzielności j.s.t. wymaga rekonstrukcji. W części opiera się na zarzucie
„poziomej sprzeczności” przepisów (wnioskodawca porównuje zaskarżone przepisy z przepisami innych ustaw), wyprowadzając z
tych regulacji bliżej nieskonkretyzowaną „zasadę autonomii jednostek samorządu terytorialnego w zakresie określania sposobu
wykonywania zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej”. W tym miejscu należy stwierdzić, że
zarzut „sprzeczności poziomej” pozostaje poza zakresem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który nie bada horyzontalnej niezgodności
i niespójności w systemie źródeł prawa. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zabieg taki wymagałby „oceny nie
tyle z punktu widzenia konstytucyjności, ile udatności (sprawności, adekwatności wobec założonego celu) regulacji” (wyrok
TK z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26). W związku z tym, nawet jeżeli z przepisów wskazanych przez
wnioskodawcę dałoby się wyprowadzić określoną zasadę prawa, to nie może być ona wzorcem kontroli, gdyż wymagałoby to badania
celów ustawy, co leży poza zakresem właściwości Trybunału Konstytucyjnego.
3.3. W uzasadnieniu wniosku Rady Miejskiej Inowrocławia, poza wspomnianym wyżej aspektem zarzutu naruszenia zasady samodzielności
jednostek samorządu terytorialnego (pozioma sprzeczność przepisów), wyróżnić należy argumentację dotyczącą hierarchicznej
niezgodności zakwestionowanych przepisów. Uwzględniając orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wnioskodawca wyraził przekonanie,
że art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości naruszają zasadę samodzielności jednostek samorządu w nadmiernym
zakresie. Wnioskodawca oparł zarzut nieproporcjonalnej ingerencji na analizie celów ustawy z 1 lipca 2011 r. i ograniczył
się do stwierdzenia, że przyjęte w art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości rozwiązanie nie służy realizacji
tych celów. Aby analiza celów ustawy mogła stanowić podstawę zarzutu w rozumieniu art. 32 ust. 1 ustawy o TK, należałoby odnieść
je do odpowiednich zasad (wartości) konstytucyjnych. Tego wymogu wnioskodawca nie spełnił, poprzestając na stwierdzeniu, że
cele założone przez ustawodawcę nie mogą zostać zrealizowane. Z punktu widzenia art. 32 ust. 1 ustawy o TK, wnioskodawca powinien
rozważyć, czy w tym konkretnym wypadku istnieją zasady (wartości) konstytucyjne uzasadniające ingerencję w zasadę samodzielności
j.s.t. Wnioskodawca bezpośrednio tych zasad konstytucyjnych nie wskazał. W konsekwencji, na podstawie przedstawionej przez
wnioskodawcę argumentacji, nie jest możliwe przeprowadzenie testu proporcjonalności.
3.4. Wnioskodawca, powołując art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji jako wzorce kontroli, skoncentrował się na zarzucie naruszenia
zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, nie uzasadniając, w jaki sposób zakwestionowane przepisy ustawy
o utrzymaniu czystości naruszają prawa majątkowe gminy, podważają jej osobowość prawną lub zamykają drogę sądową ochrony jej
praw. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie postanowił, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, umorzyć postępowanie,
w zakresie badania zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze oraz
art. 165 Konstytucji, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
4. Problem konstytucyjny.
4.1. Problem konstytucyjny, jaki wystąpił na tle wniosku Rady Miejskiej Inowrocławia, sprowadza się przede wszystkim do oceny
dopuszczalności ograniczenia przez ustawodawcę zasady samodzielności j.s.t. Rada Miejska Inowrocławia uważa, że ograniczenie
to ma charakter niedopuszczalny i w konsekwencji stanowi naruszenie Konstytucji. Źródła naruszenia wnioskodawca upatruje w
nałożeniu obowiązku organizowania przetargów, przez co gmina została pozbawiona istotnych form prowadzenia gospodarki komunalnej.
Niemożność realizowania zadania własnego za pomocą zakładów budżetowych lub spółek gminnych uszczupla prawo wyłączności w realizowaniu
zadania własnego. Równocześnie obowiązek organizowania przetargów nie realizuje żadnego z założonych przez ustawodawcę celów,
ani nie znajduje uzasadnienia w żadnej z wartości konstytucyjnych wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Odmienne stanowisko zajęli pozostali uczestnicy postępowania oraz Minister Ochrony Środowiska. Wskazali, że ustawodawca, wprowadzając
nową regulację i deklarując cele, jakie ona ma spełniać (zob. wyżej pkt 2.1.2), stanął przed koniecznością rozważenia kolizji
trzech zasad konstytucyjnych: samodzielności j.s.t. (ograniczenie wyboru sposobu realizowania zadania własnego), wolności
działalności gospodarczej (ograniczenie konkurencji na rynku) oraz ochrony środowiska (niezadowalający stan dotychczasowy
i obowiązek osiągnięcia przez państwa członkowskie Unii Europejskiej określonego poziomu parametrów odzysku i recyklingu oraz
składowania odpadów).
4.2. Z debaty parlamentarnej nad ustawą z 1 lipca 2011 r. wynika, że ustawodawca wybierał rozwiązanie stanowiące swoisty kompromis
społeczny między stroną rządową, samorządową i przedsiębiorcami. Z jednej strony, uwzględniono konieczność zwiększonej regulacji
„rynku odpadów” ze względu na niezadawalający stan obecny i specyfikę zadania (nie chodzi tylko o odbiór odpadów, ale także
o stworzenie systemu ich zagospodarowania), zaś z drugiej strony, ochroniono interesy przedsiębiorców dotychczas działających
na rynku odbioru odpadów komunalnych, zapewniając inną niż dotychczas, ale jednak konkurencję na rynku odbioru odpadów komunalnych.
Jednocześnie ustawodawca nie wykluczył z tego rynku jednostek organizacyjnych j.s.t.
Trybunał Konstytucyjny stanął więc przed koniecznością odpowiedzi na pytanie, czy dokonane przez ustawodawcę ograniczenie
zasady samodzielności gmin jest dopuszczalne. Odpowiadając na to pytanie, Trybunał Konstytucyjny nie ma jednak kompetencji
w zakresie ustalania, czy przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie jest optymalne z punktu widzenia przyjętych celów ustawy,
ani też w jakim stopniu pozostaje ono spójne z celami innych ustaw. Tego typu oceny wykraczają bowiem poza hierarchiczną kontrolę
norm i nie mieszczą się w zakresie kognicji Trybunału Konstytucyjnego.
5. Przesłanka ne bis in idem.
5.1. Przed przystąpieniem do badania podniesionych przez wnioskodawcę zarzutów, Trybunał Konstytucyjny rozważył kwestię dopuszczalności
merytorycznej kontroli wniosku Rady Miejskiej Inowrocławia. Konieczność oceny, czy uzasadnione jest dalsze postępowanie, wiąże
się z rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego, podjętym w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12. W ramach tego postępowania,
wszczętego na podstawie połączonych wniosków: Rady Miasta Świdnik oraz dwóch grup posłów (wniosek z 18 marca 2013 r. oraz
wniosek z 8 maja 2013 r.), Trybunał Konstytucyjny badał konstytucyjność m.in. art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu
czystości (na wniosek jednej z grup posłów).
We wniosku z 18 marca 2013 r., grupa posłów wystąpiła o zbadanie m.in. zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu
czystości z art. 2, art. 9, art. 16 ust. 2, art. 165, art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 4 ust. 2 EKSL. Przedmiot zaskarżenia
i wzorce kontroli (z wyjątkiem art. 91 ust. 3 Konstytucji, który nie został wskazany w sprawie o sygn. K 17/12), są zatem
tożsame z tymi, które zostały wskazane we wniosku Rady Miejskiej Inowrocławia.
W wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, Trybunał Konstytucyjny m.in. stwierdził, że: „1. Art. 6d ust. 1 i art. 6e
ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 i 951 oraz z 2013
r. poz. 21, 228 i 888) są zgodne z art. 2 oraz z art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej”.
5.1.1. Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania bada, czy nie zaistniała negatywna przesłanka procesowa, wyłączająca
dopuszczalność merytorycznej kontroli zgłoszonych zarzutów, skutkująca obligatoryjnym umorzeniem postępowania (zob. postanowienie
TK z 11 czerwca 2013 r., sygn. K 50/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 69 i powołane tam orzecznictwo). Zgodnie z art. 39 ust. 1
pkt 1 ustawy o TK, Trybunał zobowiązany jest rozważyć, czy wydanie orzeczenia w toczącym się przed nim postępowaniu nie jest
zbędne lub niedopuszczalne. W razie stwierdzenia negatywnej przesłanki procesowej, Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie.
W badanej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania ze względu na zasadę res iudicata. Wymaga ona bowiem tożsamości zarówno przedmiotowej, jak i podmiotowej środka inicjującego postępowanie przed Trybunałem
Konstytucyjnym.
Brak podstaw do przyjęcia powagi rzeczy osądzonej nie oznacza, że uprzednie rozpoznanie kwestii konstytucyjności określonego
przepisu prawnego (normy prawnej) z tym samym wzorcem kontroli (z tymi samymi wzorcami kontroli) jest prawnie irrelewantne.
W takim wypadku może się bowiem aktualizować zakaz płynący z zasady ne bis in idem, rozumianej z uwzględnieniem specyfiki postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zgodnie z zasadą ne bis in idem Trybunał Konstytucyjny ma obowiązek dokonania w kategoriach pragmatycznych kontroli celowości prowadzenia postępowania oraz
celowości orzekania w kwestii, która już została jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta (tamże).
Zastosowanie tej przesłanki znajduje pełne uzasadnienie w wypadku wcześniejszego orzeczenia Trybunału o zgodności badanego
przedmiotu ze wskazanym wzorcem kontroli lub w wypadku, gdy Trybunał uznał wskazany wzorzec za nieadekwatny do badania danego
przedmiotu kontroli, czyli w sytuacjach gdy przedmiot badania pozostaje nadal w systemie prawa (zob. postanowienie TK z 12
kwietnia 2012 r., sygn. P 33/11, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 47). Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie Trybunału stanowiskiem,
ponowne badanie zgodności przepisu z tymi samymi wzorcami konstytucyjnymi na podstawie tych samych zarzutów jest zbędne.
5.1.2. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, w niniejszym składzie, wyrok TK z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, rozstrzygnął
zagadnienie zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 2 Konstytucji (zasada określoności) oraz
z art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji (zasada samodzielności j.s.t.). Trybunał Konstytucyjny
stwierdził, że art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości nie naruszają zasady określoności oraz że przepisy te
nie stanowią niedopuszczalnego konstytucyjnie ograniczenia zasady samodzielności j.s.t. Przed podjęciem decyzji o umorzeniu
niniejszego postępowania Trybunał Konstytucyjny przeanalizował szczegółowo argumentację Trybunału Konstytucyjnego w wyroku
o sygn. K 17/12 i skonfrontował podjęte w tamtej sprawie ustalenia z przedmiotem zaskarżenia i argumentami zawartymi we wniosku
Rady Miasta Inowrocławia.
5.2. Ustalenia poczynione w wyroku o sygn. K 17/12.
5.2.1. Zarzut niekonstytucyjności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości podniesiony w sprawie o sygn. K 17/12
oraz w niniejszej sprawie został uargumentowany podobnie. Zdaniem grupy posłów, zakwestionowane przepisy, nakładając obowiązek
zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie
tych odpadów, nie służą urzeczywistnianiu żadnego interesu publicznego i stanowią nieproporcjonalną ingerencję w samodzielność
j.s.t.
W ocenie grupy posłów, sposób realizacji zadania własnego powinien być pozostawiony w wyłącznej kompetencji organu jednostki
samorządu terytorialnego. Konstytucyjnie niedopuszczalne jest włączenie gmin w system zamówień publicznych, gdy realizują
one zadanie własne, polegające na odbiorze i przetwarzaniu odpadów. Zdaniem grupy posłów, „zawężenie jednostkom samorządu
terytorialnego możliwości wykonywania usług komunalnych w zakresie odpadów komunalnych do formy spółki prawa handlowego oznacza
konieczność likwidacji dotychczasowych zakładów budżetowych powołanych do odbioru odpadów lub też ich przekształcenie organizacyjne”.
Wnioskodawca w niniejszej sprawie wskazał ponadto, że rozwiązania prawne przyjęte w zakwestionowanych przepisach, „stoją w
(…) sprzeczności z zasadą wynikającą z prawa zamówień publicznych wskazującą, że gmina wykonując zadania własne z zakresu
gospodarki komunalnej za pomocą spółki prawa handlowego utworzonej przez tę gminę, nie stosuje przepisów ustawy – Prawo zamówień
publicznych”. Pojawiła się w związku z tym wątpliwość, czy wymóg zorganizowania przetargu na odbiór odpadów komunalnych albo
odbiór i zagospodarowanie tych odpadów jest bezwzględny i wyłącza możliwość powierzenia tych czynności komunalnym jednostkom
organizacyjnym niezależnie od procedury przewidzianej w prawie zamówień publicznych.
Pozostali uczestnicy postępowania w sprawie o sygn. K 17/12 (Sejm i Prokurator Generalny) uznali art. 6d ust. 1 i art. 6e
ustawy o utrzymaniu czystości za zgodne z Konstytucją, przedstawiając argumentację zbliżoną do argumentacji zaprezentowanej
w pisemnych stanowiskach w niniejszej sprawie. Mając na względzie podjęte wcześniej ustalenia (zob. pkt 4), należy stwierdzić,
że wnioskodawcy w obu sprawach żądali rozstrzygnięcia tego samego problemu konstytucyjnego. Potwierdzają to również pisemne
stanowiska uczestników postępowania, którzy odnieśli się do rozpatrywanych wniosków.
5.2.2. W uzasadnieniu wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, Trybunał Konstytucyjny odniósł się szczegółowo do zarzutów
grupy posłów dotyczących art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości.
Trybunał Konstytucyjny, jednoznacznie stwierdził, że: „Zakwestionowane przepisy zostały sformułowane w sposób, który pozwala
na odtworzenie norm prawnych wyznaczających gminom obowiązek zorganizowania przetargu na odbiór odpadów komunalnych. W świetle
art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości nie jest możliwe powierzenie odbioru odpadów komunalnych jednostkom
organizacyjnym gminy poza procedurą zamówienia publicznego. Działanie na tym polu wymaga przekształcenia samorządowego zakładu
budżetowego, który zgodnie z zakwestionowanym art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości może odbierać odpady komunalne od właścicieli
nieruchomości, na zlecenie gminy, o ile został wybrany w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu
czystości”.
Tym samym Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął, zgłaszaną także przez Radę Miejską Inowrocławia, wątpliwość, czy możliwe jest
powierzenie odbioru odpadów komunalnych jednostkom organizacyjnym gminy poza procedurą zamówienia publicznego, i odparł zarzut
nieokreśloności zakwestionowanych przepisów. Ostatecznie uznał, że art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości
są precyzyjne i komunikatywne w stopniu pozwalającym na przyjęcie ich zgodności z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z
art. 2 Konstytucji.
5.2.3. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, rozważył, czy zakwestionowane przepisy
wprowadzają ograniczenie swobody j.s.t. w zakresie wyboru sposobu realizacji zadania własnego, a także czy to ograniczenie
nie stanowi nadmiernej ingerencji w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 166 ust. 1 w związku z art.
16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny, kwalifikując utrzymanie czystości i porządku w gminach jako zadanie własne gminy w rozumieniu art.
166 ust. 1 Konstytucji, przypomniał, że nie oznacza to nieograniczonej autonomii jednostki samorządu terytorialnego w zakresie
określania zasad, form i finansowania realizacji tegoż zadania. Art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji, stanowiąc o wykonywaniu
zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wskazuje bowiem ramy ustawowe, w których może działać jednostka
samorządu terytorialnego. Nie znajduje zatem konstytucyjnego uzasadnienia twierdzenie wnioskodawcy, że kwalifikacja zadań
jako zadań własnych wymaga pozostawienia jednostkom samorządu terytorialnego nieograniczonej kompetencji w zakresie stanowienia
o formach i zasadach, a także finansowaniu tych zadań.
Trybunał Konstytucyjny zgodził się, że art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości stanowią regulację szczególną
w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. i ograniczają jednostki samorządu terytorialnego w określaniu form i zasad realizacji
zadań własnych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k., organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o
wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Uwzględniając specyfikę omawianego zadania własnego, Trybunał ocenił czy wprowadzone ograniczenie jest uzasadnione w świetle
norm i wartości konstytucyjnych oraz czy nie jest nadmierne.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, uznał, że wprowadzone mocą art. 6d ust. 1 i art. 6e
ustawy o utrzymaniu czystości ograniczenie w zakresie wykonywania zadania własnego jest uzasadnione w świetle konstytucyjnych
norm i wartości. Przemawia za tym przede wszystkim wzgląd na ochronę społecznej gospodarki rynkowej i wolności działalności
gospodarczej (art. 20 Konstytucji), a także ochrona uzasadnionych konstytucyjnie – w świetle zasady zaufania do państwa i stanowionego
przez nie prawa – oczekiwań podmiotów prowadzących dotychczas działalność polegającą na odbiorze odpadów komunalnych (art.
2 Konstytucji). Organizowanie przetargów zgodnie z prawem zamówień publicznych oraz ograniczenie udziału gminnych jednostek
organizacyjnych umożliwia zachowanie konkurencji o rynek oraz zapobiega monopolizacji odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych
przez gminne zakłady.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wprowadzone mocą art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości ograniczenie
w zakresie wykonywania zadania własnego przez gminę uzasadnione jest również konstytucyjnym nakazem ochrony środowiska. „Zapewnienie
ochrony środowiska” jest celem państwowości polskiej ujętym w art. 5 Konstytucji. Jako zasada ustrojowa stanowi wymóg działania
bardziej kompleksowego niż zawarta w art. 74 Konstytucji dyrektywa polityki państwa zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego
współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Art. 5 Konstytucji należy traktować jako źródło obowiązków władz publicznych w zakresie
ochrony środowiska, zaś pozostałe przepisy z tej dziedziny – umieszczone w rozdziale II Konstytucji – odnoszą się zarówno
do władz publicznych (art. 74 Konstytucji), jak i podmiotów innych niż władze publiczne (art. 86 Konstytucji). Zdaniem Trybunału
Konstytucyjnego, wkroczenie prawodawcy w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań własnych
uzasadnia ponadlokalny charakter gospodarki odpadami, usprawiedliwiający wprowadzenie wymogów, które pozwolą na najbardziej
efektywną realizację założeń ustawy oraz ochronę środowiska.
5.2.4. Ostatecznie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości, choć ograniczają
swobodę jednostek samorządu terytorialnego wykonywania zadania własnego w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli
nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości, to jednak przepisy te są uzasadnione w świetle konstytucyjnych
norm i wartości oraz nie stanowią nadmiernej ingerencji prawodawczej. Art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości
są zgodne z art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji.
Jednocześnie, Trybunał Konstytucyjny, mając na uwadze, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie konstytucyjnym poglądem,
art. 4 ust. 2 EKSL wyraża słabszą ochronę samodzielności gminy niż zagwarantowana na poziomie konstytucyjnym (zob. np. wyroki
TK z 26 września 2006 r., sygn. K 1/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 110 oraz 18 grudnia 2008 r., sygn. K 19/07, OTK ZU nr 10/A/2008,
poz. 182), uznał, że dokonanie oceny konstytucyjności kwestionowanych przepisów z art. 16 ust. 2 zdanie drugie i art. 166
ust. 1 Konstytucji czyni zbędną wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny zgodności z postanowieniami EKSL.
Trybunał Konstytucyjny postanowił ponadto, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, umorzyć postępowanie w zakresie
badania zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 9 i art. 165 Konstytucji.
5.3. W oparciu o analizę przedmiotu zaskarżenia w sprawie o sygn. K 17/12 oraz w niniejszej sprawie o sygn. K 52/12, Trybunał
Konstytucyjny w obecnym składzie doszedł do przekonania, że ziściła się przesłanka ne bis in idem, która uzasadnia, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności art.
6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 2 oraz z art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1
Konstytucji oraz z art. 4 ust. 2 EKSL ze względu na zbędność wydania wyroku.
6. Akceptacja ustaleń poczynionych w wyroku o sygn. K 17/12.
6.1. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie, biorąc pod uwagę tożsamość przedmiotu i wzorców kontroli oraz tożsamość
problemów konstytucyjnych, które wystąpiły w związku z zakwestionowaniem art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości
na gruncie obu spraw, podzielił ustalenia poczynione przez Trybunał Konstytucyjny, w odniesieniu do tych przepisów, w wyroku
z 28 listopada 2013 r. o sygn. K 17/12.
6.2. W szczególności Trybunał Konstytucyjny przyjął sposób określenia w wyroku o sygn. K 17/12 relacji między trzema zasadami
konstytucyjnymi (zasadą samodzielności j.s.t., zasadą wolności działalności gospodarczej oraz zasadą ochrony środowiska) oraz
sposób, w jaki Trybunał ocenił zakres ingerencji w zasadę samodzielności j.s.t.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, stwierdził, że zakwestionowane przepisy gwarantują,
iż zaangażowane w prowadzenie gospodarki odpadami komunalnymi gminy, współdziałając lub konkurując z podmiotami prawa prywatnego,
będą czynić to w formach i na zasadach rynkowych. Trybunał przypomniał, że „działalność państwa nie może naruszać fundamentalnej
dla gospodarki rynkowej zasady swobodnej konkurencji, co polega w szczególności na zakazie preferencji dla podmiotów państwowych.
Łączy się to ściśle z zakazem jakiejkolwiek dyskryminacji w tym zakresie podmiotów niepaństwowych. (…) [Z]asada społecznej
gospodarki rynkowej wymaga, aby państwo i inne instytucje publiczne w stosunkach z podmiotami z sektora prywatnego (w stosunkach
zewnętrznych z punktu widzenia instytucji publicznych) działały w formach i na zasadach rynkowych. Jeżeli państwo pośrednio
lub bezpośrednio uczestniczy w życiu gospodarczym w formie kooperacji z podmiotami prywatnymi i dopuszcza tę kooperację w
formach właściwych dla prawa prywatnego, winno przestrzegać zasad ustanowionych dla analogicznej kooperacji podmiotów prywatnych”
(wyrok z 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 82; zob. też wyrok z 9 stycznia 2007 r., sygn. P 5/05, OTK
ZU nr 1/A/2007, poz. 1).
Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie, podzielił pogląd, że rozwiązania przyjęte w zakwestionowanych przepisach świadczą
o dążeniu ustawodawcy do zminimalizowania stopnia ingerencji nie tylko w samodzielność j.s.t., ale również w swobodę działalności
gospodarczej. Wnioskodawcy w obu sprawach, formułując zarzuty, tego aspektu regulacji nie brali pod uwagę.
Ustawodawca, wprowadzając rozwiązania stanowiące element systemu gospodarki odpadami (a nie tylko odbioru odpadów), wybrał
model konkurencji o rynek, który pozwala na finansowanie systemu za pomocą podatku od śmieci. Z punktu widzenia mieszkańca
(wytwórcy odpadów), wysokość podatku nie zależy bezpośrednio od wolumenu wytworzonych odpadów. Bodziec do pozbywania się zwykłych
odpadów komunalnych nielegalnie, szczególnie przez porzucenie lub podrzucenie, znika zupełnie. W tym sensie model konkurencji
o rynek przyczynia się w znacznym stopniu do eliminowania nielegalnych wysypisk. Model konkurencji o rynek jest najczęściej
stosowany w UE. We wszystkich krajach gminy są obciążone obowiązkiem zapewnienia czystości na swoim terenie. Gminy nie są
jednak właścicielami odpadów, ale „władają” nimi tylko w tym sensie, że organizują system ich odbioru i zagospodarowania na
swoim terenie (zob. raport Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z lutego 2012 r., Konkurencja na polskim rynku usług odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, www. uokik.gov.pl).
Prokurator Generalny w pisemnym stanowisku do niniejszej sprawy trafnie zwrócił uwagę, że system udzielania zamówień publicznych
sprzyja racjonalnemu, efektywnemu i uczciwemu gospodarowaniu środkami publicznymi (a taki charakter mają opłaty pobierane
od mieszkańców); zapewnia równe traktowanie wszystkich dostawców i wykonawców ubiegających się o zamówienie oraz sprzyja uczciwej
konkurencji między nimi i zapobiega powstawaniu zjawisk korupcyjnych.
6.3. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie stwierdił, że zarzuty zawarte we wniosku Rady Miejskiej Inowrocławia mieszczą
się w zakresie przedmiotowym sprawy o sygn. K 17/12, choć jednocześnie dostrzegł, że argumentacja Rady Miejskiej Inowrocławia
jest bardziej szczegółowa. Szczegółowość ta nie dezaktualizuje jednak oceny Trybunału dokonanej w wyroku o sygn. K 17/12 w
odniesieniu do art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości.
6.4. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie podzielił stanowisko wyrażone w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12,
że art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości nie przekreślają możliwości istnienia i tworzenia nowych gminnych
jednostek organizacyjnych w celu wykonywania innych, przewidzianych w ustawie czynności w celu realizacji zadania własnego,
jakim jest utrzymanie czystości i porządku (np. administrowanie i organizacja nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi,
prowadzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, świadczenie dodatkowych usług w zakresie odbierania odpadów
komunalnych, które nie są objęte opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Trybunał uznał, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy
(grupy posłów), zakwestionowane przepisy nie wymagają likwidacji gminnych zakładów budżetowych, które mogą na zasadach ogólnych
wykonywać zadania gminy ujęte w ustawie o utrzymaniu czystości.
Należy przy tym podkreślić, że wymóg zorganizowania przetargu oraz związane z tym ograniczenia gminnych jednostek organizacyjnych
dotyczą bezpośrednio odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6d
i art. 6e w związku z art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości). Odbiór odpadów komunalnych pochodzących z nieruchomości
niezamieszkanych oraz zagospodarowanie tych odpadów, o ile rada gminy nie skorzysta z kompetencji przewidzianej w art. 6c
ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, może odbywać się na innych zasadach.
Wobec tego zarzut, że rozwiązanie przyjęte w art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości prowadzi do likwidacji
zakładów budżetowych i de facto likwidacji spółek gminnych, a w konsekwencji rodzi niebezpieczeństwo zmonopolizowania w przyszłości rynku odbioru odpadów,
nie mógł być uwzględniony. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 17/12 zauważył nawet, że organizowanie przetargów
zgodnie z prawem zamówień publicznych oraz ograniczenie udziału gminnych jednostek organizacyjnych umożliwia zachowanie konkurencji
o rynek oraz zapobiega monopolizacji odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych przez gminne zakłady.
6.5. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, co zauważył także Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 17/12, że na gruncie zakwestionowanych
przepisów mamy do czynienia z regulacją prawną o szczególnych cechach. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że ocena zakwestionowanych
przepisów dokonywana jest w początkowej fazie funkcjonowania ustawy o utrzymaniu czystości po wprowadzeniu w niej istotnych
zmian na mocy ustawy z 1 lipca 2011 r.
6.5.1. Na mocy ustawy z 1 lipca 2011 r. ustawodawca wprowadził nową, nieznaną dotąd w prawie polskim, formę gospodarowania
odpadami. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy z 1 lipca 2011 r. podkreślono, że zmiany w obowiązującym systemie gospodarowania
odpadami komunalnymi będą polegać na obligatoryjnym przejęciu przez gminy obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie
zagospodarowania odpadów komunalnych. Za przejęcie powyższych obowiązków gmina będzie pobierała od właścicieli nieruchomości
opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uwzględniającą koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku, w tym recyklingu,
a także unieszkodliwiania odpadów zgodnie z obowiązującą hierarchią postępowania z odpadami. Dysponowanie środkami pochodzącymi
z opłat ma ułatwić inwestowanie w infrastrukturę recyklingu i odzysku odpadów (sortownie, kompostownie, spalarnie, nowoczesną
utylizację i technologie sprzyjające recyklingowi). Ustawodawca uznał, że rozmiar zadań wykracza poza możliwości pojedynczych
odbiorców odpadów. Dążył zatem do wzmocnienia uprawnień gminy w kwestiach dotyczących gospodarowania odpadami, a przede wszystkimi
do przejęcia przez gminę obowiązków właścicieli nieruchomości. Zmiana systemu gospodarowania odpadami komunalnymi ma spowodować
wzmocnienie funkcji kontrolnej gmin, które w sposób kompleksowy będą mogły monitorować działania podejmowane przez właścicieli
nieruchomości, a także przez przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
6.5.2. Trybunał podzielił ocenę sformułowaną w wyroku o sygn. K 17/12 co do dopuszczalnego konstytucyjnie ograniczenia samodzielności
gmin. Ingerencję ustawodawcy uzasadnia konieczność zagwarantowania wolności gospodarczej w sytuacji, gdy gmina przejęła obowiązki
właścicieli nieruchomości w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych i w związku z tym dysponuje środkami publicznymi,
które mają być wydatkowane na cele publiczne.
Trybunał w wyroku o sygn. K 17/12 podkreślił, że art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości nie pozbawiają gmin
możliwości realizacji zadania własnego. Prawodawca nie wyłączył wszakże odbioru i zagospodarowania odpadów z zakresu zadań
własnych gminy polegających na utrzymaniu czystości i porządku. Odesłanie do prawa zamówień publicznych i związane z tym wyłączenie
działalności gminnych zakładów budżetowych, a także ograniczenie uczestnictwa spółek z udziałem gminy jedynie do wypadków,
w których są one wybrane w drodze przetargu, nie przekreśla lokalnego charakteru, samodzielności i kreatywności, jako konstytucyjnych
cech zadania własnego gminy, jak również nie podważa odpowiedzialności gminy za jego realizację. Zarazem zakwestionowane przepisy
nie stanowią takiego rodzaju kumulacji ograniczeń, która choć formalnie nie przekreśla cech konstytucyjnych zadania własnego,
to w praktyce prowadzi do uniemożliwienia wykonywania tego zadania przez gminę.
6.5.3. Rada Miejska Inowrocławia, jak zaznaczono wcześniej, bardziej szczegółowo uzasadniła zarzuty niezgodności art. 6d ust.
1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z Konstytucją, aniżeli uczyniła to grupa posłów w sprawie o sygn. K 17/12. Grupa
posłów sformułowała bardziej generalny zarzut, wskazując, że niedopuszczalność ograniczenia samodzielności gmin wynika z tego,
iż art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości nie realizują żadnego celu publicznego. Co do zasady zarzut naruszenia
samodzielności j.s.t. opiera się jednak na tych samych argumentach.
Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie zwrócił uwagę na te argumenty Rady Miejskiej Inowrocławia, które nie zostały
wprost powołane we wniosku grupy posłów, rozpoznawanym w sprawie o sygn. K 17/12, ale zostały objęte rozważaniami Trybunału
w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 17/12.
Rada Miejska Inowrocławia wskazała na założone przez ustawodawcę cele: uszczelnienie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi;
prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych „u źródła”; zmniejszenie ilości odpadów komunalnych, w tym odpadów
ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska odpadów; zwiększenie liczby nowoczesnych instalacji do odzysku, w tym
recyklingu, oraz unieszkodliwiania odpadów komunalnych w sposób inny niż składowanie odpadów; całkowite wyeliminowanie nielegalnych
składowisk odpadów, a tym samym zmniejszenie zaśmiecenia w szczególności lasów i terenów rekreacyjnych; prowadzenie właściwego
sposobu monitorowania postępowania z odpadami komunalnymi zarówno przez właścicieli nieruchomości, jak i prowadzących działalność
w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości; zmniejszenie dodatkowych zagrożeń dla środowiska wynikających
z transportu odpadów komunalnych z miejsc ich powstania do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania, przez podział województw
na regiony gospodarki odpadami, w ramach których prowadzone będą wszelkie czynności związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi.
Zdaniem Rady Miejskiej Inowrocławia, rozwiązania przyjęte w art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości nie służą
realizacji żadnego z tych celów, nie znajdują też oparcia w wartościach konstytucyjnych uzasadniających proporcjonalne ograniczenie
zasady samodzielności gmin.
Odmienną ocenę wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12. Stwierdził, że przyjęte w art.
6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości rozwiązanie realizuje ustawowe cele w zakresie ochrony środowiska, nie jest
natomiast rolą Trybunału ocena stopnia ich realizacji, a wzgląd na ochronę wolności gospodarczej oraz ochronę środowiska uzasadnia
ograniczenie samodzielności gmin. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie podziela ten pogląd, jak i pogląd wyrażony
w wyroku o sygn. K 17/12, co do sposobu przeprowadzenia testu proporcjonalności opartego na art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny,
nawiązując do stanowiska w wyroku z 31 stycznia 2013 r., sygn. K 14/11 (OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 7), stwierdził, że podstawą
obowiązywania zasady proporcjonalności w wypadku samorządu terytorialnego pozostaje art. 2 Konstytucji, tyle tylko że interpretowany
przez pryzmat szczegółowych regulacji konstytucyjnych stanowiących podstawę funkcjonowania samorządu terytorialnego. Trybunał
Konstytucyjny uznał, że zakaz nadmiernej ingerencji ustawodawcy nie może być rozumiany w ten sposób, że zawiera się w nim
rygorystyczny test proporcjonalności, wymagający łącznego spełnienia wszystkich trzech zasad składowych, tj. zasady przydatności,
zasady konieczności i zasady proporcjonalności sensu stricto. W tym wypadku wywodzona z art. 2 Konstytucji zasada proporcjonalności sprowadza się jedynie do ogólnie rozumianego zakazu
nadmiernej ingerencji w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
Na marginesie należy zauważyć, że art. 31 ust. 3 Konstytucji nie został powołany ani w petitum wniosku, ani w uchwale Rady Miejskiej Inowrocławia z 27 września 2012 r., nr XXIV/336/2012, stanowiącej podstawę wniosku
wniesionego do Trybunału Konstytucyjnego.
Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie uznał ponadto, że odrębnego omówienia wymaga, nierozważany w wyroku z 28 listopada
2013 r., sygn. K 17/12, zarzut niezgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 9 i art. 91 ust.
3 Konstytucji (zob. pkt 7 w części II niniejszego uzasadnienia).
6.6. Co do zarzutu naruszenia zasady określoności, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że zarzuty Rady Miejskiej Inowrocławia
i zarzuty sformułowane we wniosku grupy posłów (rozpatrywane w sprawie o sygn. K 17/12) są tożsame. Wnioskodawcy upatrywali
naruszenia zasady określoności w niejasnym sformułowaniu możliwości zaangażowania w odbiór odpadów komunalnych gminnych jednostek
organizacyjnych poza procedurą przewidzianą w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. W pozostałym zakresie, wnioskodawcy
zmierzali do ustalenia przez Trybunał Konstytucyjny relacji między ustawą o utrzymaniu czystości a prawem zamówień publicznych
oraz do interpretacji art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. W tym kontekście należy przypomnieć, że poza kognicją
Trybunału Konstytucyjnego leży eliminacja horyzontalnych wątpliwości lub niespójności w systemie prawa oraz powszechnie obowiązująca
wykładnia przepisów prawa.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 17/12, w kontekście zasady określoności, analizował dwa problemy: po pierwsze –
czy wymóg zorganizowania przetargu na odbiór odpadów komunalnych albo odbiór i zagospodarowanie tych odpadów jest bezwzględny
i wyłącza możliwość powierzenia tych czynności komunalnym jednostkom organizacyjnym niezależnie od procedury przewidzianej
w prawie zamówień publicznych oraz po drugie – czy użycie przez prawodawcę słowa „przetarg” oznacza ograniczenie możliwości
realizacji przez gminę zadania do jednej tylko formy zamówienia publicznego.
Jak wskazano wcześniej, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, uznał, że zakwestionowane przepisy
zostały sformułowane w sposób, który pozwala na odtworzenie norm prawnych wyznaczających gminom obowiązek zorganizowania przetargu
na odbiór odpadów komunalnych. W świetle art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości nie jest możliwe powierzenie
odbioru odpadów komunalnych jednostkom organizacyjnym gminy poza procedurą zamówienia publicznego. Działanie na tym polu wymaga
przekształcenia samorządowego zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego, która zgodnie z zakwestionowanym art. 6e ustawy
o utrzymaniu czystości może odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, jeśli została wybrana
w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości.
Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie w całości podzielił argumentację Trybunału przedstawioną w tym zakresie w wyroku
z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, oraz jej konkluzję.
7. Zarzut naruszenia art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji.
7.1. Jak Trybunał Konstytucyjny zaznaczył wcześniej, odrębnej oceny wymaga dopuszczalność badania zarzutu niezgodności art.
6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji. W ocenie Rady Miejskiej Inowrocławia,
wyłączenie zasady powierzania realizacji zadania własnego utworzonym przez gminę spółkom komunalnym bez obowiązku stosowania
procedur zamówień publicznych, pozostaje w oczywistej sprzeczności z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości
Unii Europejskiej (dalej: TSUE lub Trybunał Sprawiedliwości UE), dotyczącym zamówień in house, a w konsekwencji z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji.
7.2. Zdaniem wnioskodawcy, w sytuacji zaistnienia konfliktu prawa krajowego z prawem wspólnotowym, przepisy powinny być wykładane
zgodnie z normami prawa wspólnotowego, czyli – w tym konkretnym wypadku – z uwzględnieniem dyrektywy 2007/66/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r. zmieniającej dyrektywę Rady 89/665/EWG i 92/13/EWG w zakresie poprawy skuteczności
procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych (Dz. Urz. UE L 335 z 20.12.2007, s. 31), w powiązaniu z
postanowieniami dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur
udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. U. UE L z 30.04.2004, s.114; dalej: dyrektywa 2004/18/WE),
oraz zgodnie z wykładnią TSUE, zawierających wykładnię legalnego zamówienia wewnętrznego (in house).
W ocenie Rady Miejskiej Inowrocławia, skoro prawo europejskie (orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE oparte na wyroku
z 18 listopada 1999 r. w sprawie C-107/98, Teckal i wyrokach późniejszych) przewiduje możliwość udzielenia legalnego zamówienia
wewnętrznego (in house) i możliwość ta została inkorporowana do polskiego prawa zamówień publicznych, niedopuszczalne jest jej wyłączenie przez wprowadzenie
przepisów szczególnych do innej ustawy niż prawo zamówień publicznych. Narusza to, zdaniem wnioskodawcy, zasadę pierwszeństwa
prawa stanowionego przez organizację międzynarodową (art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zarzut ten polega na nieporozumieniu i jest oczywiście bezzasadny, gdyż argumentacja podnoszona
przez wnioskodawcę nie uzasadnia tezy o konflikcie prawa krajowego z prawem unijnym.
7.3. Dyrektywa 2004/18/WE statuuje zasadę, że udzielenie zamówienia publicznego (spełniającego dodatkowe przesłanki dotyczące
wartości zamówienia opisane szczegółowo w jej art. 7-9) przez instytucję zamawiającą następuje w trybie procedur otwartych
lub ograniczonych, a w szczególnych wypadkach w drodze dialogu konkurencyjnego lub w procedurze negocjacyjnej (art. 28 dyrektywy
2004/18/WE). Od tej zasady zostało w dyrektywie przewidzianych kilka wyjątków. Po pierwsze, dyrektywy tej nie stosuje się
w tych sektorach, które są objęte zakresem zastosowania innych dyrektyw, w szczególności dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki
wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz. U. UE L 134, z 30.04.2004, s. 1; dalej: 2004/17/WE) oraz dyrektywy
Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/81/WE z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych zamówień
na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa
i zmieniającej dyrektywę 2004/17/WE i 2004/18/WE (Dz. Urz. UE L 216 z 20.08.2009, s. 76) – (zob. art. 10, art. 12 dyrektywy
2004/18/WE). Ponadto wyłączenia w zakresie zastosowania dyrektywy 2004/18/WE zostały ujęte w jej art. 13-18.
W rozumieniu dyrektywy 2004/18/WE „zamówienia publiczne” oznaczają umowy o charakterze odpłatnym zawierane na piśmie pomiędzy
jedną lub więcej instytucjami zamawiającymi a jednym lub więcej wykonawcami, których przedmiotem jest wykonanie robót budowlanych,
dostawa produktów lub świadczenie usług (art. 1 ust. 2 lit. a i lit. d dyrektywy). Usługi objęte zakresem jej zastosowania
zostały wymienione w załączniku II do dyrektywy 2004/18/WE i obejmują m.in. usługi w zakresie odprowadzania ścieków i wywozu
nieczystości; usługi sanitarne i podobne; ale także inne usługi niewymienione konkretnie w tym załączniku (zob. pkt 16 i 27
załącznika II). Definicja „zamówienia publicznego” jest elementem określającym zakres przedmiotowy dyrektywy 2004/18/WE i
tym samym wskazuje treść zobowiązania państw członkowskich odnośnie do stosowania unijnych regulacji na rynku zamówień publicznych.
Jednocześnie przepisy dyrektywy 2004/18/WE nie zobowiązują państw członkowskich do zlecania jednostkom zewnętrznym świadczenia
usług, które chcą świadczyć samodzielnie lub zorganizować ich realizację w sposób inny niż w drodze zamówień publicznych w rozumieniu
prawa unijnego. Przepisy dyrektywy 2004/18/WE nie zabraniają również państwom członkowskim wprowadzania regulacji krajowych
rozszerzających krąg instytucji zamawiających lub okoliczności, w których są one dodatkowo zobowiązane do udzielania zamówień
publicznych.
Wnioskodawca dowodził, że niedopuszczalne jest narzucenie przez ustawodawcę formuły przetargu (art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy
o utrzymaniu czystości), ze względu na wypracowaną w orzecznictwie TSUE formułę zamówień bezpośrednich – umów in house.
7.4. Trybunał Sprawiedliwości UE wywodzi koncepcję zamówień bezpośrednich z definicji „zamówienia publicznego”, zakładając,
że europejskie prawo zamówień publicznych ma na celu zapewnienie swobodnego przepływu usług i niezakłóconej konkurencji na
rynku, w szczególności między podmiotami pochodzącymi z różnych państw członkowskich (por. wyrok TSUE z 11 stycznia 2005 r.,
nr C-26/03, Stadt Halle i RPL Lochau). Należy zatem formułę zamówień bezpośrednich traktować jako wyjątek od obowiązku stosowania
reguł unijnego prawa zamówień publicznych.
7.4.1. Możliwość udzielenia zamówienia bezpośredniego, tj. udzielenia zamówienia przez instytucję zamawiającą podmiotowi zależnemu
od tej instytucji z pominięciem procedury przetargowej, została przez Trybunał Sprawiedliwości UE uznana po raz pierwszy w
wyroku z 18 listopada 1999 r., nr C-107/98. Trybunał Sprawiedliwości UE dopuścił taką możliwość jedynie wówczas, gdy dana
j.s.t. sprawuje nad daną osobą prawną kontrolę podobną do tej, którą ta j.s.t. sprawuje nad własnymi służbami, i zarazem ta
osoba prowadzi działalność w przeważającej mierze wspólnie z kontrolującą ją j.s.t. Z uwagi na okoliczności faktyczne sprawy,
w której zostało postawione pytanie prejudycjalne, TSUE przyjął, że zastosowanie znajdzie dyrektywa 96/36/EWG o zamówieniach
publicznych w zakresie dostaw (obecnie powołana dyrektywa została zastąpiona dyrektywą 2004/18/WE).
W swoim późniejszym orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości UE podtrzymał konsekwentnie, także na gruncie dyrektywy 2004/18/WE,
pogląd wyrażony w sprawie Teckal. Uznał, że jeżeli są spełnione przesłanki określone w sprawie Teckal, to podmiot pozostający
pod kontrolą instytucji zamawiającej nie działa na rynku (tj. nie konkuruje z podmiotami prywatnymi) i stąd udzielenie mu
zamówienia publicznego nie może doprowadzić do zakłócenia konkurencji (por. wyroki TSUE z 10 listopada 2005 r., nr C-29/04
Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Austrii oraz z 11 maja 2006 r., nr C-340/04, Carbotermo i Consorzio Alisei).
Jednocześnie TSUE wskazał bardziej precyzyjnie, jak należy rozumieć kryteria „kontroli podobnej do tej, jaką instytucja zamawiająca
sprawuje nad własnymi służbami” (zależność organizacyjna) i „wykonywania działalności w przeważającej mierze wspólnie z instytucją
zamawiającą” (zależność ekonomiczna). Ten ostatni zwrot w nowszym orzecznictwie został zastąpiony sformułowaniem „wykonywania
działalności w zasadniczej części na rzecz instytucji zamawiającej”.
Dokładniejszej analizie Trybunał Sprawiedliwości UE poddał przesłankę zależności organizacyjnej. To, że jest ona spełniona,
nie budziło wątpliwości TSUE przede wszystkim w takich wypadkach, w których zgodnie z ustawowo określonym reżimem prawnym
wykonawcy, instytucja zamawiająca wywiera decydujący wpływ zarówno na jego cele strategiczne, jak i na ważne decyzje, a także
jeżeli wykonawca jest zobowiązany stosować się do poleceń wydawanych przez instytucję zamawiającą (por. wyroki TSUE z 19 kwietnia
2007 r., nr C-295/05, Asemfo).
Zdaniem TSUE, ocena jest natomiast nieco bardziej skomplikowana, jeżeli instytucja zamawiająca posługuje się spółkami podlegającymi
prawu handlowemu, których jest udziałowcem (akcjonariuszem). Z orzecznictwa wynika, że „kontrolę podobną jak nad własnymi
służbami” wyklucza zawsze udział osób prywatnych w kapitale takiej spółki, niezależnie od rozmiaru tego uczestnictwa. Kapitał
prywatny – jak podkreśla TSUE – podlega bowiem zupełnie innym regułom niż kapitał publiczny; udzielenie zamówienia publicznego
(lub koncesji na usługi) podmiotowi z udziałem kapitału prywatnego poza procedurami przetargowymi stawiałoby prywatnych udziałowców
takiej spółki w sytuacji uprzywilejowanej względem ich konkurentów na rynku (por. wyroki TSUE z: 11 stycznia 2005 r., nr C-26/03,
Stadt Halle i RPL Lochau; 10 listopada 2005 r., nr C-29/04, Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Austrii; 6 kwietnia
2006 r., nr C-410/04, ANAV; 10 września 2009 r., nr C-573/07, Sea Srl). W wyroku z 15 października 2009 r., nr C-196/08, Acoset
SpA przeciwko Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Idrico Ragusa, TSUE stwierdził, że dopuszczalne jest bezpośrednie
powierzenie usługi publicznej spółce o kapitale mieszanym publiczno-prywatnym, utworzonej specjalnie w celu świadczenia tej
usługi i posiadającej wyłączny cel działalności, w której prywatny udziałowiec został wyłoniony w trybie przetargu publicznego,
pod warunkiem że omawiane postępowanie przetargowe jest zgodne z zasadami wolnej konkurencji, przejrzystości i równego traktowania
przewidzianymi w traktacie WE w odniesieniu do koncesji.
Za niewystarczające do spełnienia przesłanki zależności organizacyjnej Trybunał Sprawiedliwości UE uznaje same tylko uprawnienia
przyznane instytucji zamawiającej jako jedynemu wspólnikowi (akcjonariuszowi) zgodnie z ogólnym prawem spółek. Konieczne jest
bowiem uwzględnienie całości reżimu prawnego danej spółki w celu ustalenia, czy instytucja zamawiająca ma w spółce rzeczywiście
decydujący wpływ zarówno na cele strategiczne, jak i na ważne decyzje, tak jak wobec własnych służb tej instytucji (por. wyroki
TSUE z 11 maja 2006 r., nr C-340/04, Carbotermo SpA i Consorzio Alisei oraz z 29 listopada 2012 r., nr C-182/11, Encord SpA).
Do takiego samego wniosku TSUE doszedł także w odniesieniu do jednoosobowej spółki gminnej (w chwili zawierania umowy), w
której wprawdzie gmina miała prawo wyznaczania większości członków zarządu, jednak statut nie przyznawał jej dalej idących
kompetencji nadzorczych niż prawo spółek (por. wyrok TSUE z 13 października 2005 r., nr C-458/03, Parking Brixen).
7.4.2. Europejskie prawo zamówień publicznych zmierza do zapewnienia swobody przepływu usług i zagwarantowania wolnej konkurencji
na tym rynku. Jak podkreślał w swoich orzeczeniach Trybunał Sprawiedliwości UE, zastosowania prawa zamówień publicznych wystarczające
jest zawarcie umowy przez instytucję zamawiającą z podmiotem od niej niezależnym, to bowiem wyprowadzenie kontraktu „na zewnątrz”
otwiera możliwość konkurowania przez wykonawców. Udzielenie zamówienia bezpośredniego nie wpływa natomiast na rynek, ponieważ
podmiot spełniający kryteria zależności organizacyjnej i ekonomicznej, określone w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości
UE, nie działa na rynku w tym znaczeniu, że nie może doprowadzić do zakłócenia konkurencji. Decyzje takiego podmiotu nie są
podejmowane w sposób swobodny, dostosowany do warunków rynkowych, lecz są w pełni zależne od woli instytucji zamawiającej
i określonych przez nią metod wykonywania powierzonych im zadań.
Europejskie prawo zamówień publicznych nie definiuje przy tym, ani jakie potrzeby, czy to o charakterze usług użyteczności
publicznej, czy niemające takiego charakteru, państwo zobowiązane jest zaspokajać, ani przy użyciu jakich metod, może osiągnąć
założone przez siebie cele. Określenie tych potrzeb i wskazanie metod ich zaspokajania stanowi domenę prawa krajowego.
Powoływanie się przez wnioskodawcę na formułę in house nie pozostaje w jakimkolwiek związku z treścią zaskarżonych przepisów ustawy. Możliwość udzielenia legalnego zamówienia bezpośredniego
(in house), na którą powołuje się Rada Miejska Inowrocławia, otwiera się dopiero wówczas, gdy prawo krajowe dopuszcza możliwość wykonywania
zadań publicznych przez instytucję zamawiającą z użyciem własnych służb (np. zakładów budżetowych) lub jednostek prawnie odrębnych,
lecz spełniających przesłanki zależności organizacyjnej i ekonomicznej. Przedmiot niniejszej sprawy stanowi natomiast norma
określająca sposób zaspokajania potrzeb publicznych, polegający na obowiązku zorganizowania przetargu na odbieranie i zagospodarowanie
odpadów komunalnych (art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości). Taka regulacja nie dotyczy europejskiego prawa zamówień
publicznych, w tym – definicji „zamówienia publicznego” w ujęciu dyrektywy 2004/18/WE, której elementem jest koncepcja zamówień
bezpośrednich – ponieważ określa ona jedynie metodę, przy użyciu której władza publiczna wykonuje swoje zadania, a tym samym
pozostaje poza zakresem przedmiotowym regulacji unijnych. Ewentualna ocena z punktu widzenia zgodności z tą konstrukcją „zamówienia
publicznego” mogłaby zostać dokonana dopiero wówczas, gdyby prawo krajowe przyznawało instytucji zamawiającej (tu: gminie),
uprawnienie do wykonywania tych zadań z użyciem własnych służb – przyznanie takich uprawnień mieści się w zakresie przedmiotowym
dyrektywy 2004/18/WE, ponieważ może prowadzić do błędnej implementacji w sytuacji przyjęcia zasad udzielania zamówień bezpośrednich
sprzecznych z przesłankami wypracowanymi przez TSUE. Z taką sytuacją jednoznacznie nie mamy do czynienia na tle zakwestionowanej
normy. Z zaskarżonych przepisów wynika, że gmina nie ma możliwości wykonywania zadań publicznych w zakresie odbioru i zagospodarowania
odpadów komunalnych przy użyciu własnych służb, bez przeprowadzenia przetargu. Udzielenie legalnego zamówienia bezpośredniego
– z punktu widzenia zakłócenia konkurencji i zastosowania europejskiego prawa zamówień publicznych – jest zaś równoznaczne
z posługiwaniem się m.in. własnymi służbami.
7.4.3. Art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości stanowi doprecyzowanie normy wskazującej sposób wykonywania zadań publicznych,
polegający na konieczności powierzenia świadczenia usług polegających na odbieraniu i zagospodarowaniu odpadów podmiotom zewnętrznym
wyłonionym w trybie przetargu (art. 6d ust. 1 tej ustawy).
Raz jeszcze wymaga jednak podkreślenia, że celem europejskiego prawa zamówień publicznych nie jest przyznanie instytucjom
zamawiającym uprawnienia do samodzielnego zaspokajania potrzeb publicznych, lecz jedynie zapewnienie wolnej konkurencji. Dopiero
wówczas, gdy prawo krajowe przewiduje możliwość wykonywania zadań publicznych przez władzę publiczną samodzielnie, z wyłączeniem
podmiotów gospodarczych o charakterze prywatnoprawnym, instytucja zamawiająca może posłużyć się zamówieniem bezpośrednim.
Skoro na tle art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości nie jest dopuszczalne posługiwanie się własnymi służbami (zakładami
budżetowymi) gmin, to tym bardziej art. 6e tej ustawy nie może być rozpatrywany z punktu widzenia jego zgodności z prawem
europejskim. Nie jest bowiem w tym wypadku spełniona przesłanka uzasadniająca odwołanie się do konstrukcji zamówienia bezpośredniego,
skoro gmina nie ma prawa skorzystania z jego alternatywy, polegającej na samodzielnym działaniu.
Podsumowując, w sposób oczywisty zakwestionowana regulacja odnosi się do problematyki innej niż europejskie prawo zamówień
publicznych. Z przewidzianej w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE możliwości wprowadzenia zamówień bezpośrednich (in house) nie wynika zakaz wprowadzania przez ustawodawcę krajowego procedur przetargowych w celu wyłonienia wykonawcy określonego
zadania publicznego.
7.4.4. W związku z podjętymi ustaleniami, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zarzut Rady Miejskiej Inowrocławia jest oczywiście
bezzasadny i postępowanie w zakresie badania zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 9 i art.
91 ust. 3 Konstytucji podlega umorzeniu. Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania bada, czy nie zaistniała negatywna
przesłanka procesowa, wyłączająca dopuszczalność merytorycznej kontroli. Nadanie wnioskowi dalszego biegu nie oznacza jego
konwalidacji; wydanie przez sędziego odpowiedniego zarządzenia w tej kwestii nie usuwa ani braku legitymacji czynnej, ani
braków formalnych, ani oczywistej bezzasadności wniosku (zob. postanowienia TK z: 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU
nr 2/A/2002, poz. 21; 16 października 2002 r., sygn. K 23/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 76; 8 lipca 2008 r., sygn. K 40/06,
OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 113). Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, na etapie merytorycznego rozpoznania, że wniosek
jest oczywiście bezzasadny w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o TK, skutkuje koniecznością umorzenia postępowania na podstawie
art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Umorzenie postępowania w powyższym zakresie czyni bezprzedmiotowym odpowiedź na pytanie, czy dopuszczalne było oparcie zarzutu
niezgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji na twierdzeniu,
że zakwestionowane przepisy naruszają prawo Unii Europejskiej.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.