1. W skardze konstytucyjnej z 16 października 2014 r., D.W. (dalej: skarżący) wniósł o orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny, że § 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 18 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe (Dz.U.161.1106, ze zm..; dalej: rozporządzenie z 1998 r.) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 21 oraz art. 16 ust. 1 i art. 19 ust. 6 zdanie drugie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U.2013.1442, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń).

1.1. Skargę wniesiono na tle następującego stanu faktycznego: Skarżący (ubezpieczony), pracownik sądu, poinformował pracodawcę (płatnika), że w związku z przekroczeniem kwoty rocznej podstawy wymiaru składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe wnosi o zaprzestanie naliczania i odprowadzania składki. Pracodawca zaprzestał więc obliczania i przekazywania składek. Jednakże po uzyskaniu informacji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) o nieprawidłowościach w związku z dokonanym przez ubezpieczonego zawiadomieniem oraz informacji o przedwczesnym zaprzestaniu opłacania składek, płatnik uiścił na rzecz ZUS zaległą kwotę z tytułu nieopłaconych składek. W odpowiedzi na wezwanie pracodawcy do spłacenia całości zadłużenia, skarżący uiścił jego część wskazując, że składki na ubezpieczenia emerytalne pracowników finansują z własnych środków w równych częściach ubezpieczeni i płatnicy składek.

Nakazem zapłaty, wydanym w postępowaniu upominawczym z sierpnia 2011 r. Sąd Rejonowy dla W., zasądził od skarżącego kwoty z tytułu nieopłaconych składek wraz z ustawowymi odsetkami. Pozwany wniósł sprzeciw od nakazu zapłaty i oddalenie powództwa. Wyrokiem z września 2013 r. Sąd Rejonowy dla W. nie uwzględnił sprzeciwu skarżącego, stwierdzając, że „pozwany złożył oświadczenie (…) [które zawierało] informacje niezgodne ze stanem faktycznym, w związku z czym powstało zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. (…) [N]ależało uznać, iż pozwany jest zobowiązany zapłacić całość zadłużenia, a nie – jak wskazywał – tylko część bezpośrednio go obciążającą, (…) treść § 10 rozporządzenia [z 1998 r.] została określona w sposób jednoznaczny i nie pozostawiający żadnych wątpliwości w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do spłacenia całości zadłużenia. (…) twierdzenia pozwanego należy uznać za bezpodstawne, gdyż analogiczną regulację jak ww. § 10 rozporządzenia [z 1998 r.] zawiera art. 19 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wynika z niego, iż za zadłużenie powstałe z powodu błędnego zawiadomienia odpowiada właśnie ubezpieczony, a nie płatnik”.

Wyrokiem z czerwca 2014 r. apelację skarżącego oddalił Sąd Okręgowy w W., stwierdzając, że art. 19 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń oraz § 10 rozporządzenia z 1998 r. „należy, zgodnie z zasadami wykładni systemowej czytać wspólnie – jako że mają komplementarną względem siebie treść i tylko czytane łącznie pozwalają na rekonstrukcję normy. Treścią tej normy jest obowiązek pokrycia całości zadłużenia będącego konsekwencją dokonania zawiadomienia niezgodnego ze stanem faktycznym przez ubezpieczonego”.

1.2. Uzasadniając naruszenie konstytucyjnych praw i wolności, skarżący podniósł, że zaskarżony przepis został wydany z naruszeniem ustawowego upoważnienia do wydania rozporządzenia, a tym samym stanowi pozaustawowe ograniczenie konstytucyjnego prawa własności. Należało bowiem uwzględnić, że art. 21 ustawy o systemie ubezpieczeń upoważnia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru składek oraz wyłączenia z podstawy wymiaru składek niektórych rodzajów przychodów. Przepis ten nie upoważnia ani do wydania rozporządzenia, które zmieniałoby ustawowo określone zasady finansowania składek, ani „do definiowania w sposób sankcyjny odpowiedzialności ubezpieczonego za skutki błędnego powiadomienia” (skarga, s. 4). Zaskarżony przepis rozporządzenia z 1998 r., nakładający na ubezpieczonego obowiązek spłacenia całości zadłużenia powstałego w następstwie nieprawidłowego zawiadomienia o przekroczeniu kwoty rocznej podstawy wymiaru składki, nie mieści się zatem w zakresie regulacyjnym wyznaczonym przez art. 21 ustawy o systemie ubezpieczeń.

W ocenie skarżącego, § 10 rozporządzenia z 1998 r. wprowadza też wyjątek od art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń, który rozstrzyga o równym udziale ubezpieczonego i płatnika w finansowaniu składek na ubezpieczenie emerytalne pracowników. Zdaniem skarżącego, ustawowym skutkiem nieprawidłowego zawiadomienia o przekroczeniu kwoty rocznej podstawy wymiaru składki jest powstający obowiązek ubezpieczonego zapłaty jedynie części zadłużenia oraz odsetek za zwłokę. Obowiązek zapłaty pozostałej części zadłużenia obciąża bowiem pracodawcę. Zaskarżony przepis w niekonstytucyjny sposób prowadzi tymczasem do „przełożenia obowiązku finansowania części składki z płatnika na ubezpieczonego” (skarga, s. 4). Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego nie został bowiem upoważniony przez ustawodawcę do wprowadzenia „dodatkowej sankcji” nakładanej na ubezpieczonego.

W odpowiedzi na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2014 r., wzywające do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej, skarżący stwierdził, że naruszenie konstytucyjnego prawa własności „nastąpiło poprzez przymusowe przesunięcie z majątku skarżącego do majątku Skarbu Państwa – Sądu Okręgowego w Warszawie składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe w tej ich części, do której finansowania, zgodnie z ustawą, obowiązany był Sąd Okręgowy w Warszawie jako pracodawca skarżącego. Uszczerbek majątkowy skarżącego w kwocie 456,89 zł, powiększonej o odsetki i koszty procesu, był efektem orzeczeń sądów powszechnych opartych o kwestionowany jako sprzeczny z Konstytucją i ustawą przepis rozporządzenia” (pismo skarżącego z 15 grudnia 2014 r.).

2. W piśmie z 24 marca 2015 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister) wniósł o orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny, że § 10 rozporządzenia z 1998 r. jest zgodny z wskazanymi przez skarżącego wzorcami kontroli.

W ocenie Ministra, zaskarżony przepis konkretyzuje art. 19 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń, który stanowi, że jeżeli do opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe jest zobowiązany więcej niż jeden płatnik składek, ubezpieczony jest zobowiązany zawiadomić wszystkich płatników o przekroczeniu kwoty rocznej podstawy wymiaru składek. Za skutki błędnego zawiadomienia powodującego nieopłacenie należnych składek odpowiada ubezpieczony.

3. W piśmie z 30 marca 2015 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował Trybunał Konstytucyjny, że nie zgłasza udziału w postępowaniu w sprawie SK 5/15.

4. Do dnia wydania niniejszego postanowienia Prokurator Generalny nie zajął stanowiska.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przystępując do rozpoznania sprawy, należało przypomnieć, że wyrokiem z 9 marca 2016 r. w sprawie K 47/15 1, Trybunał Konstytucyjny stwierdził w całości niekonstytucyjność ustawy z 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.2217). Skutkiem wyroku TK jest to, że obowiązująca ustawa z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (j.t. Dz.U.2016.293; dalej: uTK) podlega stosowaniu w wersji nieuwzględniającej zmian wprowadzonych przez zakwestionowaną nowelizację. Zgodnie przy tym z art. 134 pkt 3 uTK, w sprawach wszczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie w postępowaniu przed Trybunałem – jeżeli zachodzą przesłanki umorzenia postępowania – stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.102.643, ze zm.; dalej: uTK z 1997 r.). Rozważane okoliczności zachodziły właśnie w rozpatrywanym wypadku, co przesądzało o konieczności uwzględnienia uTK z 1997 r.

2. Trybunał Konstytucyjny władny jest na każdym etapie postępowania badać, czy nie zachodzi jedna z ujemnych przesłanek, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania skargowego (por. np. postanowienia z: 9 grudnia 2008 r. w sprawie SK 94/06; 14 listopada 2007 r. w sprawie SK 53/06; 30 maja 2007 r. w sprawie SK 67/06; 28 października 2002 r. w sprawie SK 21/01; 21 marca 2000 r. w sprawie SK 6/99 oraz 19 grudnia 2000 r. w sprawie SK 19/00).

3. Zaskarżony § 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 18 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe (j.t. Dz.U.2015.2236, dalej: rozporządzenie z 1998 r.) stanowi: „W przypadku gdy ubezpieczony składając oświadczenie, o którym mowa w art. 19 ust. 5 ustawy, poda informacje niezgodne ze stanem faktycznym, tak że powstanie zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, jest on zobowiązany do spłacenia całości tego zadłużenia”. Zaskarżony przepis został wydany na podstawie upoważnienia zawartego w art. 21 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U.2015.121, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń). Przepis ten stanowi: „Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady ustalania podstawy wymiaru składek, z uwzględnieniem ograniczenia, o którym mowa w art. 19 ust. 1, oraz wyłączenia z podstawy wymiaru składek niektórych rodzajów przychodów”.

Merytoryczne związki z zaskarżonym przepisem wykazują w szczególności art. 16 ust. 1 pkt 1 oraz art. 19 ustawy o systemie ubezpieczeń. Zgodnie z pierwszym z nich, składki na ubezpieczenia emerytalne pracowników finansują z własnych środków, w równych częściach, ubezpieczeni i płatnicy składek. Jeżeli zaś „do opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe jest zobowiązany więcej niż jeden płatnik składek, ubezpieczony jest zobowiązany zawiadomić wszystkich płatników składek o przekroczeniu kwoty rocznej podstawy wymiaru składek. Za skutki błędnego zawiadomienia powodującego nieopłacenie należnych składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe odpowiada ubezpieczony” (art. 19 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń). W tym kontekście istotne jest, że „Płatnik składek jest zobowiązany zaprzestać obliczać i przekazywać składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe po przekroczeniu przez ubezpieczonego kwoty rocznej podstawy wymiaru składek” (art. 19 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń).

4. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarga konstytucyjna nie odpowiadała wymogom wynikającym zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z ustawowych przepisów regulujących postępowanie w sprawie hierarchicznej kontroli norm. Wykazanie przez skarżącego naruszenia konstytucyjnego prawa i wolności nie może sprowadzać się wyłącznie do wymienienia przepisów Konstytucji bez przedstawienia adekwatnych argumentów świadczących o niedozwolonym ograniczeniu konstytucyjnych praw podmiotowych. Konieczne jest nie tylko precyzyjne oznaczenie przez skarżącego wzorców konstytucyjnych, ale także ich zgodna z orzecznictwem konstytucyjnym interpretacja oraz odpowiednie przyporządkowanie do przedmiotu kontroli (por. postanowienie TK z 25 października 1999 r. w sprawie SK 22/98).

Skarżący nie skoordynował podnoszonych w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej zarzutów z wzorcami kontroli. W petitum skargi konstytucyjnej wskazano na naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji, art. 16 ust. 1, art. 19 ust. 6 zdanie drugie oraz art. 21 ustawy o systemie ubezpieczeń. W uzasadnieniu skarżący wzmiankuje o niekonstytucyjnej ingerencji w prawo własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji) oraz odnosi się do przekroczenia przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej (dalej: Ministra) granic ustawowego upoważnienia do wydania rozporządzenia (art. 92 ust. 1 Konstytucji).

Konfrontacja uzasadnienia skargi konstytucyjnej z wymogami sformułowanymi w art. 79 ust. 1 Konstytucji stoją na przeszkodzie uczynieniu art. 21 oraz art. 16 ust. 1 i art. 19 ust. 6 zdanie drugie ustawy o systemie ubezpieczeń wzorcami kontroli. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 1 Konstytucji wzorcem kontroli inicjowanej skargą konstytucyjną mogą być tylko konstytucyjne prawa i wolności. Art. 21 oraz art. 16 ust. 1 i art. 19 ust. 6 zdanie drugie ustawy o systemie ubezpieczeń stanowią tymczasem przejaw realizacji przez ustawodawcę przyznanej mu konstytucyjnie kompetencji prawodawczej i nie wyrażają konstytucyjnych praw podmiotowych.

Odnosząc się do – wskazanego w skardze – art. 92 ust. 1 Konstytucji, należało stwierdzić, że przepis ten nie może stanowić wzorca kontroli w niniejszej sprawie. Art. 92 ust. 1 Konstytucji per se nie wyraża konstytucyjnego prawa podmiotowego, ale udziela ochrony w sensie przedmiotowym. Trybunał Konstytucyjny generalnie nie wyklucza dopuszczalności – inicjowanej skargą konstytucyjną – kontroli przepisów rozporządzeń z art. 92 ust. 1 Konstytucji, m.in. wtedy, gdy zarzut przekroczenia ustawowego upoważnienia do wydania rozporządzenia został powiązany przez skarżącego z zarzutem naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych (zob. zob. wyrok z 28 października 2015 r. w sprawie SK 9/14, pkt III.3-4). W postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną, w którym wzorcem kontroli może być przepis Konstytucji wyrażający prawo lub wolność, dopuszczalność rozpoznania zarzutu przekroczenia granic upoważnienia ustawowego, i powołania art. 92 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli, wynika wszakże implicite ze struktury konstytucyjnego prawa podmiotowego oraz zasad jego ochrony w Konstytucji. W aktach o niższej mocy prawnej od Konstytucji wykonywanie tego prawa podlega ograniczeniom, które muszą spełnić test wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Aby jednak Trybunał rozpoznał zarzut przekroczenia granic upoważnienia ustawowego, skarżący powinien go powiązać merytorycznie z ograniczeniem konstytucyjnego prawa podmiotowego, które jest relewantne in casu z uwagi na treść kwestionowanej regulacji. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał jednak takiego związku. W szczególności w uzasadnieniu skargi brak jest odniesień do prawa wynikającego z art. 67 Konstytucji. Tym samym należało uznać, że skarżący nie uzasadnił, które konstytucyjne prawo podmiotowe zostało naruszone przez uchybienie wymogom wynikającym z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Odnosząc się do art. 64 ust. 1 Konstytucji, wzmiankowanego w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej, należało stwierdzić, że przepis ten nie może stanowić wzorca kontroli w niniejszej sprawie. W orzecznictwie konstytucyjnym rozważano zagadnienie daninowego charakteru składek na ubezpieczenie społeczne (zamiast wielu zob. wyrok TK z 15 lipca 2013 r. w sprawie K 7/12, pkt III.3-6 i powołane tam orzecznictwo), podkreślając zarazem, że  „z uwagi na to, że regulacja prawna dotycząca obowiązków podatkowych ma wyraźną podstawę konstytucyjną, jej dopuszczalność nie może być rozpatrywana w kategoriach ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw (…), lecz w kategoriach relacji między obowiązkami konstytucyjnymi z jednej strony i ochroną konstytucyjnych wolności i praw z drugiej strony. Wprawdzie obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, nie jest ograniczeniem, których dotyczy art. 31 ust. 3 Konstytucji, ale mimo to jego zakres i treść mogą być kontrolowane z punktu widzenia zgodności z Konstytucją. (…) przepisy regulujące problematykę danin publicznych muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych, nie mogą prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie mogą kształtować obowiązku podatkowego w taki sposób, że stałby się on instrumentem konfiskaty mienia” (wyrok TK z 11 grudnia 2001 r. w sprawie SK 16/00, pkt III.2). Kwestia adekwatności art. 64 Konstytucji jako wzorca kontroli przepisów daninowych, regulacji z zakresu ubezpieczeń społecznych, zależy od przedmiotu regulacji poddanej kontroli i problemu konstytucyjnego (np. wyrok z 13 października 2008 r. w sprawie K 16/07, pkt III.3.1). W sprawie SK 18/09, Trybunał stwierdził, że art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji co do zasady nie są adekwatnymi wzorcami kontroli regulacji prawa daninowego w zakresie nałożenia na jednostki obowiązku określonych świadczeń oraz ustalenia ich wielkości czy wysokości. Trybunał nie wykluczył natomiast powoływania jednego lub obu z rozważanych wzorców w odniesieniu do innych zagadnień, normowanych przepisami prawa daninowego, w szczególności w sytuacji, w której zarzuty skarżącego wiążą się ze sferą realizacji nałożonego ustawowego obowiązku daninowego (wyrok 18 lipca 2013 r., pkt III.6). Nawiązując do tych ustaleń Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji mogą także stanowić adekwatny wzorzec kontroli regulacji daninowych, regulacji z zakresu ubezpieczeń społecznych, gdy dochodzi do nałożenia ciężarów lub świadczeń publicznych w akcie innym niż ustawa lub gdy z przekroczeniem upoważnienia ustawowego prawodawca wkracza w sferę realizacji obowiązku daninowego, ograniczając konstytucyjne prawo podmiotowe jednostki. Skarżący tymczasem nie uwzględnił daninowego charakteru składek na ubezpieczenie społeczne, a w konsekwencji nie spełnił sformułowanych w orzecznictwie konstytucyjnym warunków, które umożliwiają zakwestionowanie zgodności przepisów daninowych z art. 64 ust. 1 Konstytucji.

5. Powyższe przesądza o niedopuszczalności wydania wyroku, a tym samym o umorzeniu postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 uTK z 1997 r. w związku z art. 134 pkt 3 uTK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Biorąc powyższe względy pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.