1. Postanowieniem z 21 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił się z pytaniem prawnym, czy art. 89
ust. 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.; dalej:
ustawa o grach hazardowych) w zakresie, w jakim dopuszczają stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej, za ten sam czyn kary
pieniężnej i odpowiedzialności za przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 lub wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 ustawy z dnia
10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765, ze zm.; dalej: k.k.s.), są zgodne z art. 2,
art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Pytanie prawne zostało złożone w związku z następującym stanem faktycznym: Naczelnik Urzędu Celnego w R. decyzją z 25 lipca
2011 r. wymierzył karę pieniężną w kwocie 12 000 zł przedsiębiorcy Stanisławie S., jako podmiotowi urządzającemu gry bez koncesji
na automatach poza kasynem gry. Stanisława S. odwołała się od tej decyzji, twierdząc, że zostały naruszone podstawowe zasady
postępowania, ponieważ pomimo dobrowolnego poddania się odpowiedzialności w postępowaniu karnym skarbowym została ukarana
po raz drugi w postępowaniu administracyjnym.
Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z 7 października 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Naczelnika Urzędu Celnego w R.,
podkreślając w uzasadnieniu odrębność postępowania karnoskarbowego i postępowania administracyjnego.
Stanisława S. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie z powodu, wywołanego
podwójnym ukaraniem, naruszenia zasad słuszności, sprawiedliwości – podstawowych zasad postępowania. Dyrektor Izby Celnej
w K. wniósł o oddalenie skargi, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.
Na rozprawie 11 maja 2012 r. pełnomocnik organu odwoławczego złożył do akt sprawy odpis wyroku Sądu Rejonowego w Żorach, Wydział
II Karny, z 11 maja 2011 r., mocą którego na podstawie art. 148 § 1 i 5 k.k.s. sąd udzielił obwinionej zezwolenia na dobrowolne
poddanie się odpowiedzialności za wykroczenie skarbowe z art. 107 § 1 i 4 tej ustawy, polegające na prowadzeniu, w nieustalonym
czasie do 21 września 2010 r., gier hazardowych na automacie „HOT SPOT” typu video bez numeru, wbrew przepisom ustawy o grach
hazardowych i orzekł tytułem kary grzywny kwotę 900 zł.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach osoba fizyczna za ten sam czyn poniosła odpowiedzialność karnoskarbową
za wykroczenie skarbowe oraz odpowiedzialność administracyjną w postaci kary pieniężnej, co prowadzi do naruszenia godności
człowieka (art. 30 Konstytucji), równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz zasady sprawiedliwości społecznej, zasady zaufania
obywateli do państwa i prawa, zasady racjonalności działań ustawodawcy (art. 2 Konstytucji). W związku z tym sąd zawiesił
postępowanie i zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym.
W uzasadnieniu pytania prawnego sąd zwrócił uwagę, że kodeks karny skarbowy zawiera kompleksową regulację karną przewidującą
odpowiedzialność na zasadzie winy. Przepisy rozdziału 10 ustawy o grach hazardowych, w tym art. 89, stanowią powielenie tych
regulacji prawnych na użytek stosowania sankcji administracyjnej w postaci sztywnej kary pieniężnej, która pełni wyłącznie
funkcję represyjną w oderwaniu od sytuacji ekonomicznej sprawcy deliktu administracyjnego, z pominięciem okoliczności podmiotowych
i przedmiotowych deliktu. Przewidziana w art. 89 ustawy o grach hazardowych kara pieniężna stosowana jest automatycznie z
mocy ustawy w oderwaniu od winy oraz okoliczności czynu i nie pełni – zdaniem sądu pytającego – roli prewencyjnej, tylko ma
charakter wyłącznie ekonomiczny i represyjny. Ponadto nie pełni funkcji restytucyjnej, uzupełniającej i rekompensującej bliżej
nieokreślone straty Skarbu Państwa z tytułu utraty legalnych wpływów z prowadzonej nielegalnie działalności.
Niczym nieuzasadnioną, zdaniem sądu pytającego, represyjność administracyjną oderwaną od winy należy traktować jako naruszenie,
wyrażonego w art. 30 Konstytucji, zakazu pozbawiania godności człowieka oraz jej ograniczania przez władze publiczne.
W ocenie sądu pytającego przyjęta w przepisach rozdziału 10 ustawy o grach hazardowych reakcja prawna na wymienione w nich
nieprawidłowości nie pozostaje w adekwatnym stosunku do rodzaju przewidzianych w nich naruszeń ustawy. Ponadto w razie ukarania
sprawcy przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego zbędnym i nieproporcjonalnym jest stosowanie kolejnej sankcji,
tym razem administracyjnej. W ten sposób art. 89 ustawy o grach hazardowych narusza, zdaniem sądu pytającego, zasadę proporcjonalności
wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W opinii sądu pytającego kwestionowana regulacja narusza zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa oraz zasadę racjonalnego
działania ustawodawcy, wynikające z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego, ponieważ ponowne
ukaranie sprawcy przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego przeciwko organizacji gier hazardowych karą pieniężną
narusza trójpodział władz i jest wyrazem nadmiernej represji państwa. Ponadto sąd pytający zwrócił uwagę, że nałożenie obowiązków
lub ograniczenie praw powinno następować w zgodzie z zasadami poprawnej legislacji, stanowiącej element demokratycznego państwa
prawa (art. 2 Konstytucji). Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane precyzyjnie i jasno oraz poprawnie pod
względem językowym. Zdaniem sądu pytającego art. 89 ustawy o grach hazardowych nie spełnia tych wymogów, ponieważ typizuje
delikty administracyjne z pominięciem konstytucyjnej zasady winy wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawa (art.
2 Konstytucji) i z zasady godności człowieka jako najwyższego i niezbywalnego dobra (art. 30 Konstytucji).
W ocenie sądu pytającego art. 89 ustawy o grach hazardowych budzi również wątpliwości, co do zgodności z zasadą równości wynikającą
z art. 32 ust. 1 Konstytucji z uwagi na całkowite pominięcie okoliczności indywidualnych czynu oraz właściwości osobistych
sprawcy. Zdaniem sądu pytającego, konstytucyjna zasada równości na gruncie prawa karnego wyraża się zasadą legalizmu, czyli
podlegania jednakowej odpowiedzialności karnej na tych samych zasadach przez każdego sprawcę czynu zabronionego, z zastosowaniem
indywidualizacji kary i jej proporcjonalności, stosownie do wagi czynu sprawcy. Natomiast represyjna kara pieniężna przewidziana
w art. 89 ustawy o grach hazardowych jest jednakowa dla wszystkich.
Sąd pytający wskazał, że odpowiedź Trybunału Konstytucyjnego na przedstawione pytanie prawne ma istotne znaczenie dla prawidłowego
rozstrzygnięcia sprawy, w której miał zastosowanie kwestionowany przepis.
2. Prokurator Generalny w piśmie z 6 grudnia 2012 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy
o grach hazardowych w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie kary pieniężnej wobec osoby fizycznej, której za ten sam czyn,
polegający na urządzeniu gry na automacie poza kasynem gry, wymierzono uprzednio karę za wykroczenie skarbowe z art. 107 §
4 k.k.s., jest niezgodny z zasadą proporcjonalności reakcji państwa na naruszenie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji i
jest zgodny z art. 10 ust. 1 i art. 30 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto Prokurator
Generalny wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie.
W odniesieniu do art. 89 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 postępowanie, zdaniem Prokuratora Generalnego, podlega umorzeniu.
Umorzenie wynika z faktu, że ocena konstytucyjności w tym zakresie nie będzie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy zawisłej
przed sądem pytającym, ponieważ przepisy te nie mają w tej sprawie zastosowania.
Zdaniem Prokuratora Generalnego sąd pytający nie powołał dowodów na poparcie zarzutu niezgodności art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust.
2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych z konstytucyjną zasadą równości, nie wykazał, na czym polega to naruszenie i nie wskazał
na istnienie cechy relewantnej, dlatego postępowanie w zakresie badania zgodności kwestionowanych przepisów z zasadą równości
również powinno podlegać umorzeniu.
Z uzasadnienia pytania prawnego wynika, że niezależnie od wzorców kontroli wskazanych w petitum pytania prawnego, sąd pytający zarzucił kwestionowanej regulacji także niezgodność z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz naruszenie
konstytucyjnej zasady trójpodziału władzy (art. 10 Konstytucji), w związku z tym uznał je za wzorce kontroli w niniejszej
sprawie.
W ocenie Prokuratora Generalnego kwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych zostały sformułowane w sposób jasny i precyzyjny,
niebudzący wątpliwości interpretacyjnych, tym samym nie można uznać, aby naruszały art. 2 Konstytucji w kontekście zasady
przyzwoitej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Za niezasadny uznał również
zarzut niezgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą sprawiedliwości społecznej, ze względu na brak możliwości
zindywidualizowania kary administracyjnej, ponieważ automatyzm w stosowaniu sankcji i brak zindywidualizowania represji jest
dopuszczalny przez Trybunał Konstytucyjny. Natomiast zwrócił uwagę na naruszenie art. 2 Konstytucji, rozpatrywanego w kontekście
zasady proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie prawa. Prokurator Generalny zaznaczył, że art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust.
2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, rozpatrywane samodzielnie, nie mają charakteru nadmiernej i nieproporcjonalnej reakcji
państwa na naruszenie prawa. Niezgodność z zasadą proporcjonalności występuje dopiero w przypadku, gdy ta sama osoba fizyczna
zostanie pociągnięta, za to samo zachowanie, również do odpowiedzialności karnej skarbowej. Przy czym kwestionowany art. 89
ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem karnym i nie może być oceniany w kontekście zasady ne bis in idem. Jednak niezależnie od charakteru sankcji dublowanie czy multiplikacja sankcji wiąże się, zdaniem Prokuratora, z problemem
proporcjonalności reakcji państwa na naruszenie prawa. Prokurator Generalny uznał, że kwestionowana regulacja zawiera unormowanie
nieproporcjonalnie uciążliwe, co ma źródło w nagromadzeniu negatywnych następstw tego samego zachowania tej samej osoby fizycznej,
w postaci administracyjnej kary pieniężnej i sankcji penalnej za wykroczenie skarbowe.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności kwestionowanej regulacji z art. 30 Konstytucji Prokurator Generalny uznał, że jest on
niezasadny w świetle konstytucyjnej koncepcji godności człowieka. Sąd pytający nie przedstawił argumentów wskazujących, że
nałożenie kary pieniężnej z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych oraz pociągnięcie do odpowiedzialności
za wykroczenie skarbowe prowadzi do naruszenia przez władzę publiczną godności człowieka. Skoro na podstawie Konstytucji każdy
ma obowiązek przestrzegania prawa, to osoby naruszające przepisy prawa muszą się liczyć z określonymi konsekwencjami. Przewidziane
w kwestionowanej regulacji nałożenie kary pieniężnej jest uzasadnione naruszeniem przez osobę fizyczną przepisów prawa.
W oparciu o orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator Generalny uznał zarzut naruszenia przez kwestionowaną regulację
art. 10 Konstytucji za niezasadny, ponieważ upoważnienie organów administracji do nakładania kary pieniężnej mieści się w
ramach porządku konstytucyjnego i nie może być uznane za wkraczanie w kompetencje wymiaru sprawiedliwości. Dopuszczalne zatem
jest nałożenie kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej, która może być poddana kontroli sądownictwa administracyjnego.
Brak zatem podstaw do stwierdzenia, że kwestionowana regulacja prowadzi do ukarania osoby fizycznej przez nieuprawniony organ
wkraczający w kompetencje niezawisłego sądu, co miałoby naruszać konstytucyjną zasadę trójpodziału władzy (art. 10 Konstytucji).
W odniesieniu do art. 31 ust. 3 Konstytucji Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że uzasadnienie pytania prawnego wskazuje
na ten przepis jako samoistny wzorzec kontroli konstytucyjności. Jednak art. 31 ust. 3 Konstytucji nie może być traktowany
jako samoistny wzorzec kontroli i zawsze musi być związany z wolnością lub prawem konstytucyjnym. Nawet w kontekście art.
30 Konstytucji wzorzec ten nie miałby zastosowania, ponieważ wyrażona w art. 30 Konstytucji godność podlega bezwzględnej ochronie
(jest „nienaruszalna”). Tym samym art. 31 ust. 3 Konstytucji Prokurator Generalny uznał za nieadekwatny wzorzec kontroli konstytucyjności.
3. Marszałek Sejmu piśmie z 17 grudnia 2012 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 2 pkt
2 ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej, za ten sam czyn, polegający
na urządzaniu gry na automatach poza kasynem gry, kary pieniężnej i odpowiedzialności za przestępstwo skarbowe z art. 107
§ 1 lub wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 k.k.s., jest niezgodny z art. 2 Konstytucji oraz jest zgodny z art. 30 i art.
32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie.
Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że zgodnie ze stanem faktycznym sprawy zawisłej przed sądem pytającym zastosowanie miał art.
89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, tym samym postępowanie w odniesieniu do art. 89 ust. 1 pkt 1 oraz
ust. 2 pkt 1 podlega umorzeniu, ponieważ nie miały w tej sprawie zastosowania i przesłanka funkcjonalna pytania prawnego w
tym zakresie nie została spełniona.
Zdaniem Marszałka Sejmu, umorzeniu powinno również podlegać postępowanie w odniesieniu do zarzutów naruszenia zasady prawidłowej
legislacji oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, ponieważ sąd pytający nie przedstawił, w tym zakresie,
argumentów uzasadniających zarzut niekonstytucyjności.
Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że ustawa o grach hazardowych została wprowadzona do systemu prawa w celu zwiększenia praworządności
i ochrony społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu oraz minimalizacji ryzyka uzależnienia od hazardu. Z uwagi na to,
że uzależnienie od hazardu jest poważnym problemem, o czym świadczy umieszczenie leczenia uzależnienia od hazardu w wykazie
świadczeń gwarantowanych, nie budzi jego wątpliwości, że regulacja ta służy w szczególności ochronie zdrowia publicznego,
o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Marszałek Sejmu stwierdził, że kara administracyjna jest niezbędnym instrumentem zapewnienia skuteczności działania administracji
w zakresie realizacji przez nią celów i zadań publicznych, a stosowanie kar administracyjnych nie jest przejawem represji,
czyli odpłaty za popełniony czyn, ale realizacji władztwa administracyjnego.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności kwestionowanej regulacji z art. 30 Konstytucji, Marszałek Sejmu uznał, że samo wprowadzenie
odpowiedzialności, nieprzewidującej indywidualizacji winy i kary, w postaci administracyjnych kar pieniężnych nie powoduje
samo z siebie naruszenia godności człowieka, ponieważ nie prowadzi do jego uprzedmiotowienia czy pozbawienia autonomii. Z
tego względu uznał kwestionowaną regulację za zgodną z art. 30 Konstytucji.
W opinii Marszałka Sejmu pomimo że odpowiedzialność karna realizuje inne cele niż administracyjne kary pieniężne, to jednak
w przypadku kary pieniężnej z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych ma ona charakter represyjny i powinna być oceniana
w świetle konstytucyjnej zasady ne bis in idem. Z uwagi na fakt, że zarówno art. 107 k.k.s., jak i kwestionowana regulacja ustawy o grach hazardowych, odnoszą się do tego
samego zachowania, należy uznać, że art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jest
niezgodny z art. 2 Konstytucji wyrażającym zasadę demokratycznego państwa prawnego (w aspekcie naruszenia zasady ne bis in idem).
Biorąc pod uwagę to, że sąd pytający nie przedstawił argumentacji dotyczącej naruszenia przez kwestionowaną regulację konstytucyjnej
zasady równości, Marszałek Sejmu uznał, że domniemanie konstytucyjności w tym przypadku nie zostało obalone. Tym samym uznał
art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych za zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
4. Wobec szczególnej zawiłości sprawy Prezes Trybunału Konstytucyjnego, na wniosek składu orzekającego, zarządzeniem z 20
grudnia 2012 r., przekazał sprawę do rozpoznania w pełnym składzie.
5. Z uwagi na ścisły związek kwestionowanego art. 89 ustawy o grach hazardowych z art. 14 tej ustawy, Trybunał Konstytucyjny
zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pismem z 18 lipca 2013 r., o przedstawienie stanowiska, w
jakim zakresie orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE z 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11,
może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym.
6. W związku z wystąpieniem Trybunału Konstytucyjnego do sądu pytającego o zajęcie stanowiska w kwestii wpływu orzeczenia
Trybunału Sprawiedliwości UE z 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11 na rozstrzygnięcie przedstawionego
pytania prawnego, Prokurator Generalny, w piśmie z 31 lipca 2013 r., przedstawił dodatkowe stanowisko w niniejszej sprawie,
wnosząc o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Prokurator Generalny w oparciu o orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE stwierdził, że art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych
jest przepisem technicznym w rozumieniu przepisów unijnych i jako taki podlegał procedurze notyfikacji. Z uwagi na to, że
ustawa o grach hazardowych w żadnym zakresie nie była notyfikowana, przepis ten jako niezgodny z prawem unijnym nie może być
stosowany przez organy administracji oraz sądy.
Biorąc pod uwagę, że kwestionowane w pytaniu prawnym przepisy sankcjonują naruszenie ograniczenia, określonego w art. 14 ust.
1 ustawy o grach hazardowych, a przepis ten jako nienotyfikowany przepis techniczny, czyli sprzeczny z prawem unijnym, zdaniem
Prokuratora Generalnego, nie obowiązuje – art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie będą mogły mieć
zastosowania w rozpatrywanej przez sąd pytający sprawie. Skoro określony w art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nakaz
nie może być stosowany wobec adresatów tej normy, to tym samym adresatów tejże normy nie można obarczać odpowiedzialnością
administracyjną za jego naruszenie.
7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 13 września 2013 r. przedstawił stanowisko w zakresie wpływu
orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości UE z 19 lipca 2012 r. na rozstrzygnięcie przedstawionego przez siebie pytania prawnego.
Zdaniem sądu pytającego art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych będzie mógł być stosowany przy ocenie, czy zgodnie z prawem
została nałożona kara pieniężna na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 tej ustawy, ponieważ nie ma charakteru przepisu
technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i nie podlegał procedurze uprzedniej notyfikacji.
W opinii sądu pytającego, uwzględnienie klauzul dopuszczających odstępstwo od traktatowej swobody przepływu towarów i usług
pozwala stwierdzić, że krajowe regulacje prawne przyjęte w wykonaniu dopuszczalnych klauzul bezpieczeństwa, w tym art. 14
ust. 1 ustawy o grach hazardowych, nie stanowią przepisów technicznych.
Sąd pytający zwrócił także uwagę na powszechnie znane zjawisko szkodliwości społecznej gier hazardowych i związaną z tym konieczność
ograniczeń dostępu do tego typu usług. W ocenie sądu pytającego, ograniczenie takiej działalności uzasadnione jest nadrzędnymi
celami porządku publicznego i proporcjonalne w odniesieniu do założonego celu.
8. Prokurator Generalny w piśmie z 6 października 2015 r. przedstawił dodatkowe stanowisko, w którym wniósł o stwierdzenie,
że art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie kary pieniężnej
wobec osoby fizycznej, której za ten sam czyn, polegający na urządzeniu gry na automacie poza kasynem gry, wymierzono uprzednio
karę za wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 k.k.s., jest niezgodny z zasadą proporcjonalności reakcji państwa na naruszenie
prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, jest zgodny z art. 10 ust. 1 i art. 30 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31
ust. 3 Konstytucji. Ponadto Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie.
Prokurator Generalny, mając na względzie ustalenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 marca 2015 r., sygn. P 4/14 (OTK
ZU nr 3/A/2015, poz. 30), o zgodności z Konstytucją art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, podtrzymał
swoje stanowisko i argumentację wyrażone w piśmie z 6 grudnia 2012 r., uznając je za w pełni aktualne w odniesieniu do niniejszej
sprawy.
9. Rada Ministrów w piśmie z 16 października 2015 r. wniosła o stwierdzenie, że art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust.
2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim dopuszczają stosowanie kary pieniężnej i odpowiedzialności za przestępstwo
skarbowe z art. 107 § 1 lub wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 k.k.s., jest zgodny z art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto wniosła o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie.
Rada Ministrów, odnosząc się do wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasady proporcjonalności, zwróciła uwagę, że zasada ta jest
ściśle związana z założeniem racjonalnego działania ustawodawcy. Celem podjęcia działania przez prawodawcę nie jest jedynie
wskazanie pożądanego stanu faktycznego, ale odwołanie się do wartości, które prawodawca, zgodnie z Konstytucją, obowiązany
jest chronić.
Rada Ministrów odczytuje, przedstawiony przez sąd pytający, zarzut naruszenia zasady proporcjonalności jako zarzut przeciwko
istnieniu zobiektywizowanej odpowiedzialności administracyjnej. Rada Ministrów wskazała na bardzo ważną rolę sankcji w prawie
administracyjnym, ponieważ zapowiedź negatywnych konsekwencji w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z postanowień
prawa administracyjnego zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnienie. Następnie dokonała analizy orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego i na jego podstawie określiła pewien standard oceny proporcjonalności sankcji administracyjnych, zgodnie z
którym kwestionowane regulacje, jej zdaniem, stanowią proporcjonalną ingerencję władzy publicznej. Rada Ministrów zwróciła
uwagę, że adekwatność, współmierność i racjonalność sankcji należy oceniać w relacji do urządzania gier na automatach w kasynach
gry na warunkach określonych w ustawie (konieczność uzyskania koncesji – art. 14; złożenie zabezpieczenia finansowego w wysokości
1 200 000 zł – art. 63 ust. 1 pkt 1 oraz wniesienie opłaty za uzyskanie koncesji, w 2014 r. – 12 113 621,60 zł – art. 69 ust.
1 pkt 1 w związku z art. 70 ustawy o grach hazardowych). Rada Ministrów wskazała, że koszt uzyskania koncesji na jeden automat
w 2014 r. wyniósł ok. 13 183 zł, natomiast średni roczny przychód na jeden automat do gier eksploatowany w kasynie gry w 2014
r. wyniósł ok. 770 000 zł, a średnia wysokość podatku od gier przypadająca na jeden automat w kasynie gry wyniosła ok. 4 500
zł miesięcznie. W ocenie Rady Ministrów, biorąc pod uwagę przedstawione wyliczenia oraz to, że podmiot prowadzący działalność
hazardową niezgodnie z prawem nie uiszcza wyliczonych kwot, kara pieniężna przewidziana w kwestionowanym przepisie jest znacznie
mniejsza niż ciężary nakładane na podmioty prowadzące gry hazardowe zgodnie z prawem. Z tych względów, zdaniem Rady Ministrów,
kary administracyjne z art. 89 ustawy o grach hazardowych nie można uznać za nadmiernie dolegliwej i nieproporcjonalnej.
W odniesieniu do naruszenia zasady ne bis in idem, Rada Ministrów podkreśliła, że kary administracyjne oparte zostały na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej i pełnią przede
wszystkim funkcję prewencyjną. Rada Ministrów zwróciła również uwagę, że konstrukcja przepisów ustawy o grach hazardowych
sprawia, iż bycie podatnikiem uzależnione jest od woli podmiotu i związane jest z uzyskaniem koncesji lub zezwolenia, przeciwnie
niż ma to miejsce np. w przypadku podatku akcyzowego lub dochodowego z tytułu nieujawnionych źródeł przychodu, kiedy to podmiot
staje się podatnikiem przez sam fakt wykonywania czynności podlegających opodatkowaniu. Gdyby ustawodawca nie przewidział
kar pieniężnych to podmiot urządzający gry hazardowe (czyli czynności podlegające opodatkowaniu) wbrew przepisom ustawy (poza
kasynem gry) byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do podatnika działającego zgodnie z prawem. Zatem celem kary pieniężnej
określonej w kwestionowanym przepisie nie jest represja, odpłata za popełniony czyn, ale restytucja niepobranych opłat i podatku
od gier oraz prewencja. Kara ta pełni funkcję kompensacyjną związaną z restytucją szkód wynikających z nielegalnego urządzania
gier hazardowych, jakie poniosło państwo, w tym szkód związanych z ewentualnym leczeniem uzależnień od hazardu, a jej wysokość
nie uzasadnia twierdzenia o jej karnym charakterze. Rada Ministrów zwróciła uwagę, że w postępowaniu karnym skarbowym zakres
i rodzaj sankcji dostosowany jest do okoliczności czynu oraz winy sprawcy. Sąd karny wymierzając karę może wziąć pod uwagę
już zastosowaną wobec danej osoby sankcję administracyjną i uznać ją za wystarczającą reakcję państwa na naruszenie prawa
lub uznać, że była niewspółmiernie niska do okoliczności czynu. W ocenie Rady Ministrów równoczesne istnienie odpowiedzialności
administracyjnej z art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych oraz odpowiedzialności
karnej skarbowej z art. 107 § 1 lub 4 k.k.s. nie stanowi naruszenia zasady ne bis in idem.
Zdaniem Rady Ministrów sankcja administracyjna oparta na zasadzie obiektywizmu jest dopuszczalnym środkiem prawnym, a jej
ocena przez pryzmat zasad orzekania na zasadzie winy jest nieprawidłowa. Ponadto sąd pytający, w ocenie Rady Ministrów, nie
przedstawił argumentów wskazujących na naruszenie art. 30 Konstytucji, tym samym domniemanie jego zgodności ze wskazanym wzorcem
nie zostało obalone.
W odniesieniu do art. 32 Konstytucji, Rada Ministrów uważa, że ustawodawca nie wprowadził odstępstwa od zasady równego traktowania
podmiotów podobnych, ponieważ ustanowił przepisy, zgodnie z którymi wszyscy adresaci kwestionowanej normy są traktowani jednakowo
– jest im wymierzana taka sama kara pieniężna. Podmioty te charakteryzują się bowiem tą samą cechą relewantną, czyli urządzają
grę na automacie poza kasynem gry. Tożsamość kar wynika z prewencyjnego charakteru odpowiedzialności administracyjnej, która
ma zachęcić do przestrzegania bezwzględnie obowiązujących norm prawa administracyjnego.
W ocenie Rady Ministrów kontrola zgodności kwestionowanych przepisów z art. 10 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji leży poza granicami
sprawy, co oznacza brak kognicji Trybunału do wydania wyroku w tym zakresie. Sąd pytający nie uwzględnił tych wzorców w sentencji
postanowienia z 21 maja 2012 r. Ponadto sąd pytający odwołał się do art. 31 ust. 3 Konstytucji tylko posiłkowo w zakresie
analizy przesłanki proporcjonalności ingerencji państwa nie powołując żadnego konstytucyjnego prawa podmiotowego, którego
ograniczenie mogłoby nastąpić. W związku z tym Rada Ministrów uznała, że sąd pytający upatruje w kwestionowanych przepisach
naruszenia zasady proporcjonalności, ale wynikającej z art. 2 Konstytucji.
Rada Ministrów wniosła o umorzenie postępowania w zakresie badania art. 89 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 89 ust. 2 pkt 1 ustawy
o grach hazardowych z Konstytucją z tego względu, że przepisy te nie stanowiły podstawy decyzji organu administracji, będącej
przedmiotem postępowania przed sądem pytającym. W związku z tym rozstrzygnięcie sądu pytającego, we wskazanym zakresie, nie
zależy od odpowiedzi Trybunału Konstytucyjnego na zadane przez ten sąd pytanie prawne.
Rada Ministrów wniosła również o umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności kwestionowanych przepisów z zasadą prawidłowej
legislacji oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, ponieważ sąd pytający nie przedstawił na czym miałoby
polegać naruszenie tychże zasad.
Rada Ministrów odniosła się także do twierdzeń Prokuratora Generalnego, zawartych w dodatkowym stanowisku z 31 lipca 2013
r. co do kwestii przepisów technicznych. W opinii Rady Ministrów przepisy będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie
nie są przepisami technicznymi w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. i
nie podlegały procedurze notyfikacji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Warunki dopuszczalności pytania prawnego.
1.1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji „Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności
aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne
zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Unormowanie to znajduje swoje odzwierciedlenie również art. 63 i
art. 76 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK). Powyższe przepisy
wyrażają przesłanki warunkujące skuteczność wniesienia oraz merytorycznego rozpoznania pytania prawnego sądu przez Trybunał
Konstytucyjny. Przesłanki dotyczące wymogów pytania prawnego zostały szczegółowo wyjaśnione w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego
(zob. np. postanowienie z 27 marca 2009 r., sygn. P 10/09, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 40, cz. II, pkt 1.4). Zachowują one aktualność
także na tle przepisów nowej ustawy o TK (z 25 czerwca 2015 r., która weszła w życie 30 sierpnia 2015 r.). Pytanie prawne
powinno zatem spełniać łącznie następujące przesłanki: 1) podmiotową – z pytaniem prawnym może wystąpić tylko sąd, 2) przedmiotową
– przedmiotem pytania prawnego może być akt normatywny mający bezpośredni związek ze sprawą (jeżeli stan faktyczny sprawy
objęty jest hipotezą kwestionowanej normy) i będący podstawą rozstrzygnięcia w sprawie oraz 3) funkcjonalną – musi zachodzić
związek między orzeczeniem Trybunału a sprawą rozpoznawaną przez sąd, na tle której sąd zadał pytanie prawne. Wyraża się on
w zależności o charakterze bezpośrednim, merytorycznym i prawnie istotnym (zob. postanowienie TK z 30 czerwca 2009 r., sygn.
P 34/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 101 i powołane tam orzecznictwo). Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek kontroli w trybie
pytania prawnego stanowi przeszkodę formalną w prowadzeniu merytorycznego badania konstytucyjności zaskarżonych norm. Powstaje
więc konieczność umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (zob. postanowienie TK z 3 marca 2009
r., sygn. P 63/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 31).
1.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie spełniona została przesłanka podmiotowa, jest bowiem oczywiste,
że przedstawiający pytanie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jest sądem w rozumieniu art. 193 Konstytucji.
1.3. Odnośnie do przesłanki przedmiotowej, to zgodnie z art. 193 Konstytucji przedmiotem pytania prawnego jest akt normatywny.
W orzecznictwie Trybunału przyjmuje się, że nie może to być akt normatywny, który nie ma bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia
rozpatrywanej przez sąd sprawy i który nie może stanowić podstawy prawnej orzeczenia sądu pytającego (zob. np. wyrok TK z
12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14; postanowienie TK z 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06, OTK ZU nr
6/A/2007, poz. 57 oraz wyroki TK z: 17 lipca 2007 r., sygn. P 16/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 79; 23 października 2007 r.,
sygn. P 10/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 107; 20 grudnia 2007 r., sygn. P 39/06, OTK ZU nr 11/A/2007r., poz. 161; 19 lutego
2008 r., sygn. P 49/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 5; 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 64 i 16 czerwca
2008 r., sygn. P 37/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 80, a także wcześniejszy wyrok z 30 października 2006 r., sygn. P 10/06,
OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128).
1.4. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że została spełniona przesłanka przedmiotowa, ponieważ przedmiotem pytania Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Gliwicach są przepisy art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009
r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 612, ze zm.; dalej: ustawa o grach hazardowych).
1.5. Odnośnie do przesłanki funkcjonalnej, to przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu wymaga istnienia
merytorycznego i funkcjonalnego związku między wątpliwością sądu w kwestii konstytucyjności aktu normatywnego a konkretną
sprawą zawisłą przed tym sądem, w toku rozpoznawania której pojawiła się wątpliwość co do legalności lub konstytucyjności
przepisu mającego zastosowanie w tej sprawie. Wiąże się z tym konieczność wykazania przez sąd pytający zależności między odpowiedzią
na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy, na której tle powstała wątpliwość natury konstytucyjnej (postanowienia TK z:
27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36; 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06, czy 21 października 2009
r., sygn. P 31/07, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 144 oraz wyrok TK z 18 listopada 2010 r., sygn. P 29/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz.
104). Oznacza to, że rozstrzygnięcie pytania prawnego musi mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w toku której pytanie to
zostało przedstawione. Przesłanka ta jest więc oparta na treści wyrażonego w kwestionowanym przepisie unormowania, a ściślej
– na istnieniu między tym unormowaniem a stanem faktycznym rozpoznawanej przez sąd sprawy relacji uzasadniającej zastosowanie
danego przepisu w konkretnej sprawie (postanowienie TK z 29 marca 2000 r., sygn. P 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 68).
Z reguły nie będzie podstaw do przyjęcia wystąpienia tej przesłanki, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest możliwe bez uruchomienia
instytucji pytania prawnego. Sytuacja taka wystąpi w szczególności wówczas, gdy istnieje możliwość usunięcia nasuwających
się wątpliwości prawnych przez stosowną wykładnię budzącego zastrzeżenia aktu prawnego bądź też możliwość przyjęcia za podstawę
rozstrzygnięcia innego aktu. Innymi słowy – przesłanka funkcjonalna obejmuje m.in. konieczność wykazania, że zastrzeżenia
zgłoszone wobec kwestionowanego przepisu są obiektywnie uzasadnione oraz na tyle istotne, że zachodzi potrzeba ich wyjaśnienia
w ramach procedury pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli zatem sąd orzekający nabierze wątpliwości natury konstytucyjnej
co do przepisu, który ma być przesłanką rozstrzygnięcia, powinien w pierwszej kolejności dążyć do ich usunięcia w drodze znanych
nauce prawa reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, w szczególności – jeżeli jest to możliwe – w drodze wykładni zgodnej z
Konstytucją. Na treść konkretnej normy prawnej, która jest stosowana przez sąd, składa się nie tylko literalne brzmienie zaskarżonego
przepisu, ale i jego systemowe uwarunkowania, przyjęte poglądy doktryny prawa oraz ukształtowana w tej materii linia orzecznicza
(por. postanowienie TK o sygn. P 13/06 i wcześniejsze z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03).
Ustawodawca w art. 63 ust. 2 pkt 5 ustawy o TK powtórzył istniejący w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: uchylona ustawa) obowiązek wskazania przez sąd, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie
prawne może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało przedstawione. Dla spełnienia tego obowiązku
nie wystarczy powtórzenie ogólnej formuły ustawowej, ale konieczne jest wykazanie, że w konkretnej sprawie zachodzi zależność
między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem tej sprawy, w której zostało ono przedstawione (zob. wyrok TK z 7
listopada 2005 r., sygn. P 20/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111). Istota wymagania ustanowionego w art. 63 ust. 2 pkt 5 ustawy
o TK polega na tym, że sąd powinien określić, jakie skutki dla toczącego się postępowania wywrze ewentualne stwierdzenie,
że przepis wskazany jako przedmiot pytania prawnego jest niezgodny z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
1.6. Należy w związku z tym przypomnieć, że sprawa zawisła przed sądem pytającym, w związku z którą przedstawione zostało
pytanie prawne, dotyczy rozpoznania skargi na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z 7 października 2011 r., utrzymującą w mocy
decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z 25 lipca 2011 r. wymierzającą skarżącej karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za urządzenie
bez koncesji gry na automatach poza kasynem gry. Z petitum oraz uzasadnienia pytania prawnego wynika, że jego przedmiotem są przepisy art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 2
ustawy o grach hazardowych, które stanowią odpowiednio: „Art. 89.1. Karze pieniężnej podlega: l) urządzający gry hazardowe
bez koncesji lub zezwolenia, bez dokonania zgłoszenia, lub bez wymaganej rejestracji automatu lub urządzenia do gry; 2) urządzający
gry na automatach poza kasynem gry; (…) 2. Wysokość kary pieniężnej wymierzanej w przypadkach, o których mowa: l) w ust. 1
pkt 1 – wynosi 100% przychodu, w rozumieniu odpowiednio przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych albo przepisów o
podatku dochodowym od osób prawnych, uzyskanego z urządzanej gry; 2) w ust. 1 pkt 2 – wynosi 12 000 zł od każdego automatu”.
Uzasadnienie pytania prawnego wskazuje, że przedmiotem zaskarżonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzji organu
celnego drugiej instancji jest utrzymanie w mocy kary pieniężnej wymierzonej przez organ celny pierwszej instancji na podstawie
art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. W rezultacie przepisy art. 89 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt
1 ustawy o grach hazardowych nie mają zastosowania w sprawie zawisłej przed sądem pytającym. Brak jest zatem bezpośredniego
związku między przepisami art. 89 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o grach hazardowych a przedmiotem sprawy zawisłej
przed sądem pytającym, od odpowiedzi na pytanie prawne dotyczące ich zgodności z Konstytucją nie zależy zatem rozstrzygnięcie
sprawy przez sąd pytający.
Konstytucyjność przepisów ustawy o grach hazardowych wymienionych w petitum pytania prawnego kwestionowana jest w zakresie, w jakim dopuszczają one stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej, za ten
sam czyn, kary pieniężnej i odpowiedzialności za przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 lub wykroczenie skarbowe z art. 107
§ 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.; dalej: k.k.s.). W sprawie,
na tle której sformułowane zostało pytanie prawne, osoba fizyczna uprzednio została ukarana za wykroczenie skarbowe z art.
107 § 4 k.k.s. Należy zatem stwierdzić, że od odpowiedzi na pytanie prawne dotyczące konstytucyjności kwestionowanych przepisów
w zakresie, w jakim dopuszczają one stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej, za ten sam czyn, kary pieniężnej i odpowiedzialności
za przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 k.k.s., nie zależy rozstrzygnięcie w sprawie zawisłej przed sądem pytającym.
W związku z powyższym przedmiotem hierarchicznej kontroli konstytucyjności w niniejszej sprawie jest art. 89 ust. 1 pkt 2
i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim dopuszcza wymierzenie tej samej osobie fizycznej, za ten sam
czyn, kary pieniężnej określonej w tym przepisie i kary grzywny za wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 k.k.s.
1.7. W związku ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego przedstawionym w piśmie z 31 lipca 2013 r., że „zaskarżone w pytaniu
prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przepisy art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych
nie będą mogły zostać zastosowane w sprawie sądu meriti, ponieważ ustawowy zakaz urządzania gier na automatach poza kasynami gry, jako sprzeczny z prawem Unii Europejskiej, de facto nie obowiązuje – zatem nie można go egzekwować”, Trybunał Konstytucyjny wyjaśnia, że po pierwsze – zakwestionowane przepisy
są przepisami obowiązującymi w polskim porządku prawnym, a utrata ich mocy obowiązującej może nastąpić wyłącznie wedle trybów
i zasad przewidzianych w Konstytucji, w tym wskutek orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, do którego wyłącznej kompetencji należy
stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy, skutkujące utratą mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu; po drugie – Trybunał
Konstytucyjny w wyroku z 11 marca 2015 r., sygn. P 4/14 (OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 31), stwierdził, że art. 14 ust. 1 i art.
89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne z art. 2 Konstytucji; po trzecie – sąd pytający stanowczo stwierdza,
że zakwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych nie są przepisami technicznymi, a zatem mogą być zastosowane w sprawie
zawisłej przed sądem, skoro nie istniał – wedle stanowiska sądu – obowiązek ich notyfikacji Komisji Europejskiej; po czwarte
– orzecznictwo TSUE nie może ograniczać konstytucyjnej kompetencji sądu administracyjnego do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego
z wnioskiem o hierarchiczną kontrolę konstytucyjności przepisu nawet wtedy, gdy w świetle odnośnego orzecznictwa TSUE, przepis
ten jako tzw. przepis techniczny, ustanowiony z pominięciem procedury notyfikacyjnej, nie powinien być stosowany przez sądy
krajowe; po piąte – nie budzi wątpliwości konstytucyjnych, że jedynie Trybunał Konstytucyjny jest konstytucyjnie umocowany
do wydania ostatecznego orzeczenia w sprawie stwierdzenia ewentualnej niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów ustawy
o grach hazardowych, o co wnosi sąd pytający.
W konsekwencji należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie konstytucyjności kwestionowanych przepisów przez Trybunał Konstytucyjny
ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą przedstawiono niniejsze pytanie prawne. Nie ma zatem podstaw
do umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 uchylonej ustawy.
2. Zakres kontroli konstytucyjności.
2.1. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że należycie ogłoszona ustawa korzysta z domniemania konstytucyjności (por. orzeczenie
TK z 17 lipca 1996 r., sygn. K 8/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 32 oraz wyroki TK z: 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU
nr 1/1999, poz. 2; 15 grudnia 1999 r., sygn. P 6/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 164; 12 września 2000 r., sygn. K 1/00 , OTK ZU
nr 6/2000, poz. 185; 6 września 2005 r., sygn. K 46/04,OTK ZU nr 8/A/ 2005, poz. 89 ; 12 grudnia 2005 r., sygn. SK 20/04,
OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 133; 23 czerwca 2009 r., sygn. K 54/07, OTK ZU nr 6/A/ 2009, poz. 86; por. również postanowienia
TK z: 28 lutego 2007 r., sygn. SK 78/06, OTK ZU 2/A/ 2007, poz. 21), którego ciężar obalenia spoczywa zasadniczo na wnioskodawcy
(zob. wyrok TK z 16 września 2008 r., sygn. U 5/08, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 122). Wynika to m.in. z dyspozycji art. 61 ust.
1 pkt 3 i art. 63 ust. 2 pkt 3 ustawy o TK (także: art. 32 ust. 1 pkt 4 uchylonej ustawy), zgodnie z którymi wniosek albo
pytanie prawne powinny zawierać w szczególności uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie.
Nie wystarczy zatem sformułować samą tezę o niekonstytucyjności przepisu i stwierdzić, że stanowiący podstawę rozstrzygnięcia
sądu przepis ustawy jest obarczony taką wadą (por. postanowienie TK z 10 października 2000 r., sygn. P 10/00 , OTK ZU nr 6/2000,
poz.195; wyrok TK z 26 listopada 2001 r., sygn. K 2/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 254; postanowienie TK z 6 października 1998
r., sygn. Ts 43/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 75).
2.2. W związku z wątpliwością sądu pytającego co do zgodności kwestionowanych przepisów z zasadą prawidłowej legislacji oraz
zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa Trybunał Konstytucyjny podziela w tym zakresie stanowisko Marszałka
Sejmu, że w odniesieniu do zarzutów naruszenia tychże zasad sąd nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku uzasadnienia zarzutów,
gdyż poprzestał jedynie na sformułowaniu zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów z tymi zasadami. Podobnie, sąd pytający
poprzestał na twierdzeniu, że przepisy rozdziału 10 „Kary pieniężne” ustawy o grach hazardowych, „faktycznie” naruszają zasadę
sprawiedliwości społecznej, nie uzasadniając tego twierdzenia.
2.3. W odniesieniu do zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sąd pytający poprzestał na stwierdzeniu, że na „gruncie
prawa karnego konstytucyjna zasada równości wyraża się zasadą legalizmu – podlegania jednakowej odpowiedzialności karnej na
tych samych zasadach przez każdego sprawcę czynu zabronionego, z zastosowaniem indywidualizacji kary i jej proporcjonalności,
stosownie do wagi czynu sprawcy”. Tymczasem sąd pytający orzeka w sprawie administracyjnej, a nie karnej i zarzucając naruszenie
zasady równości, powinien przedstawić argumenty wskazujące, w jaki sposób administracyjna kara pieniężna przewidziana w kwestionowanych
przepisach narusza tę zasadę. Sąd nie przedstawił również żadnych argumentów przemawiających za uwzględnianiem okoliczności
indywidualnych czynu oraz właściwości osobistych sprawcy przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej.
2.4. Sąd pytający upatruje naruszenia zasady godności (art. 30 Konstytucji) w nieuzasadnionej „represyjności administracyjnej”
oderwanej od winy. Trybunał uważa, że podnoszony przez sąd pytający problem winy powinien być ewentualnie rozpatrywany w odniesieniu
do art. 42 ust. 3 Konstytucji odnoszącym się do domniemania niewinności niż w odniesieniu do godności człowieka. Jednakże
art. 42 ust. 3 Konstytucji nie został powołany ani w petitum pytania prawnego, ani w jego uzasadnieniu. Należy ponadto przypomnieć, że na podstawie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego
„możliwe i celowe jest odróżnienie dwóch aspektów godności człowieka – godności jako wartości przyrodzonej i niezbywalnej
oraz godności rozumianej jako «prawo osobistości», obejmujące wartości życia psychicznego każdego człowieka oraz te wszystkie
wartości, które określają podmiotową pozycję jednostki w społeczeństwie i które składają się, według powszechnej opinii, na
szacunek należny każdej osobie. Godność w tym pierwszym znaczeniu człowiek zachowuje w każdych warunkach, natomiast godność
rozumiana jako «prawo osobistości» może być w praktyce przedmiotem naruszenia” (wyrok TK z 7 marca 2007 r., sygn. K 28/05,
OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 24). Należy również pamiętać, że nie każda ingerencja państwa w prawa i wolności obywatela prowadzi
do jednoczesnego naruszenia jego godności. Z tych względów zarzut naruszenia art. 30 Konstytucji, statuującego nakaz poszanowania
i ochrony godności człowieka wymaga rzetelnego uzasadnienia. Natomiast sąd pytający nie przedstawił żadnych argumentów wskazujących
na to, w jaki sposób wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej osobie, która narusza ustawowe obowiązki administracyjne,
godzi w godność człowieka.
2.5. Sąd pytający powołał również, ale tylko w uzasadnieniu pytania prawnego, zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31
ust. 3 Konstytucji, jednakże w tym zakresie poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że kwestionowana regulacja narusza również
tę zasadę. Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd Prokuratora Generalnego, że uzasadnienie pytania prawnego wskazuje na ten
przepis jako samoistny wzorzec kontroli konstytucyjności. Jednak art. 31 ust. 3 Konstytucji nie może być traktowany jako samoistny
wzorzec kontroli i zawsze musi być związany z wolnością lub prawem konstytucyjnym. Nawet w kontekście art. 30 Konstytucji
wzorzec ten nie miałby zastosowania, ponieważ wyrażona w art. 30 Konstytucji godność podlega bezwzględnej ochronie (jest „nienaruszalna”).
Tym samym badanie zgodności kwestionowanej regulacji z art. 31 ust. 3 Konstytucji podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust.
1 pkt 1 uchylonej ustawy w związku z art. 134 ust. 3 ustawy o TK.
2.6. Z powyższych względów postępowanie w zakresie badania zgodności art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych
z: art. 2 Konstytucji w zakresie zasady prawidłowej legislacji, zasady demokratycznego państwa prawa i zasady sprawiedliwości
społecznej oraz z art. 30, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, zostało umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1
uchylonej ustawy w związku z art. 134 pkt 3 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
2.7 Sąd pytający swoje wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o grach hazardowych w głównej mierze opiera
na nieuzasadnionej i nadmiernej reakcji państwa na naruszenie obowiązku prawnego w postaci możliwości zastosowania wobec tej
samej osoby fizycznej, za ten sam czyn, zarówno administracyjnej kary pieniężnej, jak i kary grzywny za wykroczenie skarbowe.
Należy zatem stwierdzić, że przedmiotem hierarchicznej kontroli konstytucyjności prawa pozostają art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust.
2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim dopuszczają one stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej, za ten
sam czyn, kary pieniężnej i kary grzywny za wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 k.k.s., wyłącznie z wywodzoną z art. 2 Konstytucji
zasadą proporcjonalnej reakcji ustawodawcy na naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa.
3. Charakter prawny administracyjnej kary pieniężnej.
Z uzasadnienia pytania prawnego wynika, że sąd pytający wprawdzie kwalifikuje karę pieniężną, o której mowa w kwestionowanym
art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, jako administracyjną karę pieniężną, którą zalicza do sankcji
administracyjnych (odpowiedzialności administracyjnej), lecz jednocześnie twierdzi, że wspomniana kara pełni wyłącznie funkcję
„ekonomiczną i represyjną”, co wymaga starannego rozważenia istoty, celu i funkcji odnośnej kary pieniężnej.
3.1. Administracyjna kara pieniężna w orzecznictwie sądowym.
Charakter prawny administracyjnych kar pieniężnych in genere jest przedmiotem rozbieżnego orzecznictwa sądów administracyjnych, które kwalifikują te kary jako rodzaj sankcji administracyjnych
lub sankcji karnych. W konsekwencji kwalifikacji kary pieniężnej jako rodzaju sankcji administracyjnych sądy przyjmują, że
odpowiedzialność za naruszenie ustawowego nakazu urządzania gier na automatach wyłącznie w kasynach gry ma charakter odpowiedzialności
obiektywnej, opartej na stwierdzonym naruszeniu nakazu ustawowego. Przykładem mogą być wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
we Wrocławiu z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 37/12 (Lex 1231999), w którym przyjęto, że „Z konstrukcji przepisu
art. 89 ustawy z 2009 r. o grach hazardowych wynika, że kwestia winy na gruncie tego przepisu nie ma znaczenia prawnego dla
przypisania odpowiedzialności karnoadministracyjnej”; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 6 marca 2012 r.,
sygn. akt II SA/Bk 871/11 (Lex nr 1138371), „Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny, a przepisy ustawy nie odwołują się
w żadnym miejscu do sfery podmiotowej (winy), jak to ma miejsce w przypadku odpowiedzialności karnej czy karnoskarbowej. Ponadto
przepis ten ma brzmienie imperatywne, a decyzja wydana na jego podstawie należy do tzw. decyzji związanych. Zachowanie sprzeczne
z u.g.h. jest deliktem (czynem zabronionym), za który grozi sankcja finansowa” oraz, że „co do zasady kara pieniężna – jako
sankcja administracyjna – ma znaczenie prewencyjne, jej istotą jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów określonych
w przepisach prawa. Tak więc możliwość wymierzenia kary pieniężnej – z zastosowaniem art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2009 r.
o grach hazardowych - zachodzi tylko o ile ustawa o grach hazardowych przewiduje zakaz gry na automatach poza kasynem gry.
Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2009 r. o grach hazardowych dotyczy normy sankcjonowanej, zawartej w art. 14 ust. 1
tej ustawy” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Go
990/12, Lex nr 1270417). Z tego kierunku orzecznictwa wywodzi się też pogląd, że „Kara administracyjna z art. 89 ustawy z
2009 r. o grach hazardowych nie jest konkurencyjna i nie pozostaje w zbiegu z karą grzywny orzekaną na podstawie art. 107a
k.k.s. Wspomniana kara administracyjna nie stanowi sankcji, lecz zastępcze wykonanie obowiązku podatkowego” (wyrok Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 365/11, Lex nr 1139252).
Inny pogląd został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt III
SA/Gl 428/13 (Lex nr 1320986), w którym przyjęto, że: „Przepisy art. 89 ustawy z 2009 r. o grach hazardowych mają charakter
wyłącznie represyjny, ponieważ zawierają wyraźnie określone materialne elementy czynów karalnych i przewidują sztywne kary
za te czyny. Nie jest to jednak regulacja kompletna, precyzyjna i jednoznaczna z tego powodu, że całkowicie pomija problematykę
winy, a w szczególności wyłączenie winy w przypadku wystąpienia określonych w ustawie okoliczności wyłączających winę takich
jak: stan wyższej konieczności, usprawiedliwione nierozpoznanie bezprawności czynu, usprawiedliwiony błąd co do okoliczności
wyłączającej bezprawność lub winę; działanie na rozkaz; nieletniość sprawcy; jego niepoczytalność”.
Sądy administracyjne zasadniczo nie kwestionują wymierzania tych kar za samo naruszenie określonego nakazu czy zakazu prawnego
bez względu na zawinienie sprawcy naruszenia (zob. wyroki NSA z: 10 sierpnia 1982 r., sygn. akt I SA 579/82, niepubl.; 9 grudnia
1986 r., sygn. akt IV SA 704/86, ONSA nr 2/1986, poz. 66; a także – wyroki NSA z: 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1896/09,
Lex nr 746840; 29 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 567/10, Lex nr 1084642; 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 1000/05, Lex
nr 266311; 13 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 760/08, Lex nr 1212518; 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 140/09, Lex nr
578180; 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 440/10, Lex nr 952041; 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 257/10, Lex nr 1071114).
Do rzadkości należą orzeczenia sądów administracyjnych kwestionujące nakładanie administracyjnych kar pieniężnych według jednakowej
miary wobec wszystkich podmiotów określonego deliktu, bez możliwości wykazania istnienia okoliczności, które wyłączają jego
odpowiedzialność (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 612/97, Lex nr 48160). Ostatnio krytycznie wypowiedział
się na temat art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627) WSA w Białymstoku
w wyroku z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 706/11, w którym stwierdził, że: „kara pieniężna za usuwanie drzew bez wymaganego
zezwolenia stanowi swoiste curiosum. Przepis art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie określa podmiotu, któremu kara
może być wymierzona (…). Nie można mówić o karze (…) bez [osobistego] zawinienia, czy zaniedbania osoby odpowiedzialnej. Takie
stosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody sprzeczne jest z konstytucyjną zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, iż
Rzeczpospolita Polska jest państwem prawa” (Lex nr 1164470).
3.2. Administracyjna kara pieniężna w doktrynie prawa.
W doktrynie prawa administracyjnego administracyjna kara pieniężna jest kwalifikowana zasadniczo jako jedna z sankcji administracyjnych,
rozumianych jako ujemne konsekwencje (dolegliwości), które powinien ponieść podmiot naruszający przepisy prawa administracyjnego
(zob. np. M. Stahl, Sankcje administracyjne – problemy węzłowe, [w:] Sankcje administracyjne. Blaski i cienie, red. M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, Warszawa 2011, s. 17 i n.; tamże L. Klat-Wertelecka, Sankcja egzekucyjna w administracji a kara administracyjna, s. 65 i n. oraz A. Kaźmierska-Patrzyczna, A. Rabiega-Przyłęcka, Sankcje administracyjne na przykładzie administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie bez zezwolenia lub niszczenie drzew i
krzewów, Warszawa 2011, s. 433 i n.).
Ustanowienie przez ustawodawcę tych kar, podobnie jak i pozostałych sankcji administracyjnych, ma na celu zapewnienie efektywnego
wykonywania przepisów prawa administracyjnego i decyzji administracyjnych przez ich adresatów. Charakterystyczne dla administracyjnych
kar pieniężnych jest to, że przesłanką ich wymierzania jest, co do zasady, samo naruszenie zakazu bądź nakazu wynikającego
bezpośrednio z przepisu prawa lub z decyzji administracyjnej, bez względu na zawinienie sprawcy naruszenia, czyli tzw. obiektywna
bezprawność (zob. J. Filipek, Sankcja prawna w prawie administracyjnym, „Państwo i Prawo” z. 12/1963, s. 879; J. Jendrośka, Kary administracyjne, [w:] Księga jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza, red. R. Mastalski, Wrocław 2001, s. 44; A. Kaźmierska-Patrzyczna, A. Rabiega-Przyłęcka, Sankcje administracyjne…, s. 436; I. Niżnik-Dobosz, Aksjologia sankcji w prawie administracyjnym, [w:] Sankcje administracyjne..., s. 135 i n.).
W doktrynie prawa administracyjnego nie kwestionuje się, co do zasady, funkcjonowania w prawie administracyjnym systemu kar
o charakterze majątkowym, równoległego do systemu kar za przestępstwa i wykroczenia. Stwierdza się przy tym, że każda gałąź
prawa powinna mieć instrumenty prawne karania podmiotów prawnych za naruszenie obowiązków, nakazów i zakazów wynikających
z norm prawa należących do tej gałęzi (zob. I. Niżnik-Dobosz, Aksjologia sankcji…, s. 129).
W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że pieniężne kary administracyjne różnią się – mimo podobieństwa co do
ich dolegliwości finansowej – od grzywien, czyli kar pieniężnych za przestępstwa i wykroczenia, charakterem celu, któremu
mają służyć. Kara grzywny za przestępstwo i za wykroczenie ma na celu przede wszystkim represję – odwet za zawiniony czyn,
zabroniony pod groźbą kary, oraz prewencję szczególną i ogólną. Natomiast karom administracyjnym przypisuje się przede wszystkim
cel prewencyjny, a także restytucyjny, chociaż nie neguje się też możliwości spełniania przez nie funkcji represyjnej, która
jednak nie może dominować nad pozostałymi funkcjami, gdyż celem pierwszoplanowym kar administracyjnych jest funkcja ochronna
w stosunku do porządku administracyjnego, następnie funkcja redystrybucyjna, a na końcu represyjna (zob. I. Niżnik-Dobosz,
op. cit., s. 136; A. Jaworowicz-Rudolf, Funkcje sankcji administracyjnej i odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska, Warszawa 2012, s. 223, a także M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 100).
Doktryna prawa administracyjnego wyróżnia następujące typowe cechy administracyjnych kar pieniężnych: 1) nakłada się je za
samo naruszenie obowiązku prawnego (określonego w ustawie lub akcie administracyjnym), bez względu na winę sprawcy, 2) kary
pieniężne nie są indywidualizowane – przepisy prawa określają ich wysokość proporcjonalnie do wartości dóbr chronionych, przy
określeniu rozmiaru ich naruszenia, najczęściej tzw. stawek sztywnych, 3) podmiotami, na które nakłada się karę, są nie tylko
osoby fizyczne, lecz także jednostki organizacyjne, 4) wymierzenie kar następuje w trybie postępowania administracyjnego,
w formie decyzji administracyjnej, 5) sądowa kontrola wymierzania kar administracyjnych jest sprawowana, pod kątem legalności,
przez sądy administracyjne (zob. L. Klat-Wiertelecka, Sankcja egzekucyjna w administracji a kara administracyjna, [w:] Sankcje administracyjne…, s. 70-71; por. wyrok TK z 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 68).
3.3. Administracyjne kary pieniężne w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
Zagadnieniem sankcji administracyjnych przewidzianych w ustawodawstwach państw członkowskich Rady Europy zajmuje się również
Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej: ETPC), przede wszystkim z punktu widzenia tego, czy sankcja (dolegliwość) traktowana
przez ustawodawcę jako sankcja administracyjna nie jest w istocie sankcją karną i czy wobec tego ustanawiające ją przepisy
są zgodne z Artykułem 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada
1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284,
ze zm.; dalej: Konwencja), zobowiązującym do zapewnienia określonych gwarancji procesowych w sprawach karnych.
ETPC dąży do szerokiego stosowania tych gwarancji procesowych i dlatego stosuje w swym orzecznictwie szerokie rozumienie „sprawy
karnej”. Przy tym samodzielnie kwalifikuje, czy w wypadku stosowania konkretnej sankcji ma do czynienia ze sprawą karną. Jako
sprawy karne traktuje przede wszystkim wszystkie sprawy, które według prawa krajowego należą do przedmiotu prawa karnego.
Jednakże niezakwalifikowanie danej sankcji w ustawodawstwie krajowym do prawa karnego nie oznacza, że nie może ona zostać
uznana przez ETPC za sankcję karną. Gdyby bowiem było inaczej, to stosowanie gwarancji ujętej w Artykule 6 Konwencji byłoby
uzależnione od suwerennej decyzji państwa, które klasyfikując określoną sankcję i sprawę, w której jest nakładana, jako niekarną,
lecz np. administracyjną, mogłoby unikać obowiązków wynikających z tego postanowienia Konwencji (por. wyroki ETPC z: 28 czerwca
1984 r., Campbell i Fell przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 7819/77, Lex nr 80940; 8 czerwca 1976 r., Engel i inni przeciwko
Holandii, skargi nr 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72, 5370/72, Lex nr 80797; 21 lutego 1984 r., Öztürk przeciwko Niemcom,
skarga nr 8544/79, Lex nr 80977; 2 września 1998 r., Kadubec przeciwko Słowacji, skarga nr 27061/95, Lex nr 77352).
Jeśli regulacja prawna ustanawiająca określoną sankcję nie należy w danym państwie do prawa karnego, znaczenie dla kwalifikacji
tej sankcji przez ETPC jako karnej ma „kryminalny” charakter czynu, którym jest zagrożony, oraz rodzaj i wysokość (surowość)
sankcji, a także cel, któremu ma ona służyć (tak w przywołanym już wyroku z 8 czerwca 1976 r., Engel i inni przeciwko Holandii;
zob. również wyroki z: 27 sierpnia 1991 r., Demicoli przeciwko Malcie, skarga nr 13057/87, Lex nr 81159; 15 listopada 2007
r., Galstyan przeciwko Armenii, skarga nr 26986/03, Lex nr 318783; 3 października 2013 r. Kasparov i inni przeciwko Rosji,
skarga nr 21613/07, Lex nr 1369118; 14 kwietnia 2014 r., Muslija przeciwko Bośni i Hercegowinie, skarga nr 32042/11, Lex nr
1408317).
Kryminalny charakter czynu nie został jasno określony w orzecznictwie ETPC ani w doktrynie, poza stwierdzeniem, że czyn kryminalny
jest to ze swej istoty czyn „zabroniony karnie” (tak w wyroku z 22 lipca 2002 r., Janosevic przeciwko Szwecji, skarga nr 34619/97;
zob. też komentarz do tego wyroku A. Błachnio-Parzych, Sankcja administracyjna a sankcja karna w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, [w:] Sankcje administracyjne…, s. 657). Z charakterem czynu jako kryminalnego ETPC wiąże cel normy ustanawiającej daną sankcję (cel sankcji). Jeżeli celem
sankcji jest represja bądź prewencja połączona z represją, to świadczy to o charakterze „kryminalnym” czynu i o karnym charakterze
sankcji (zob. wyroki z: 25 sierpnia 1987 r., Lutz przeciwko Niemcom, skarga nr 9912/82, Lex nr 81036; 2 września 1998 r.,
Lauko przeciwko Słowacji, skarga nr 26138/95, Lex 77351; 23 września 1998 r., Malige przeciwko Francji, skarga nr 27812/95,
Lex nr 77353; 10 lutego 2009 r., Zolotukhin przeciwko Rosji, skarga nr 14939/03, Lex nr 479505).
Drugim kryterium określającym karny charakter sankcji ustanowionej przez normę niezaliczaną w ustawodawstwie krajowym do prawa
karnego jest rodzaj i wysokość (surowość) sankcji. Zagrożenie określonego czynu karą pozbawienia wolności, co do zasady, przesądza
o tym, że mamy do czynienia ze sprawą i sankcją karną (inaczej jednak w sprawie Engel i inni przeciwko Holandii – chodziło
w tej sprawie o kilkudniowe aresztowanie).
Trudniejsze jest wyróżnienie według tego kryterium sankcji karnych spośród kar finansowych. Orzecznictwo ETPC nie daje w tej
sprawie jednoznacznych odpowiedzi. Wynika z niego tylko, że po pierwsze, ETPC ocenia wysokość kary grożącej z mocy ustawy,
a nie wysokość kary faktycznie wymierzonej w danej sprawie, a po drugie, że nie jest możliwe określenie in abstracto wysokości kary pieniężnej, która przesądzałaby o jej kwalifikacji jako sankcji karnej, lecz konieczna jest ocena konkretnej
kary w kontekście całej dotyczącej jej regulacji prawnej oraz w odniesieniu do warunków życia i faktycznej dolegliwości wywołanej
karą (zob. np. wyroki z: 22 maja 1990 r., Weber przeciwko Szwajcarii, skarga nr 11034/84, Lex nr 81103; 9 grudnia 1994 r.,
Stran Greek Refineries i Stratis Andreadis przeciwko Grecji, skarga nr 13427/87, Lex nr 80509; 24 września 1997 r., Garyfallou
Aebe przeciwko Grecji, skarga nr 18996/91, Lex nr 79585; 26 lutego 1993 r., Salesi przeciwko Włochom, skarga nr 13023/87,
Lex nr 80680; 23 czerwca 1994 r., De Moor przeciwko Belgii, skarga nr 16997/90, Lex nr 80532; 5 lipca 2005 r., Turczanik przeciwko
Polsce, skarga nr 38064/97, Lex nr 274469).
Należy podkreślić, że w orzecznictwie ETPC te dwa kryteria – charakter czynu (cel sankcji) oraz rodzaj i surowość kary nie
są traktowane kumulatywnie; spełnienie jednego z nich wystarcza do przyjęcia karnego charakteru sprawy (tak w wyrokach z:
8 czerwca 1976 r., Engel i inni przeciwko Holandii oraz 25 sierpnia 1987 r., Lutz przeciwko Niemcom; 9 października 2003 r.,
Ezeh i Connors przeciwko Wielkiej Brytanii, skargi nr 39665/98 i 40086/98, Lex nr 82495; ostatnio orzeczenie z 4 marca 2014
r., Grande Stevens i inni przeciwko Włochom, skargi nr 18640/10, 18647/10, 18663/10, 18668/10 i 18698/10, Lex nr 1439354).
Trybunał dopuszcza jednak możliwość „podejścia kumulatywnego” w sytuacji, gdy analiza każdego z tych kryteriów odrębnie nie
prowadzi do jednoznacznej konkluzji co do charakteru sankcji (zob. wyrok z 9 marca 2006 r., Menesheva przeciwko Rosji, skarga
nr 59261/00, Lex nr 174503).
Uznanie przez ETPC, że określona sankcja, traktowana w ustawodawstwie krajowym jako sankcja administracyjna, ma w istocie
charakter kary kryminalnej, nie oznacza, że ustanawiająca ją norma ma być od tego czasu zaliczona do prawa karnego i orzekać
o karach na jej podstawie może wyłącznie sąd powszechny (sąd karny). ETPC dopuszcza, ażeby o tego rodzaju karze „za drobne
czyny” orzekał w pierwszej instancji organ administracyjny, konieczne jest jednak, ażeby ostatnie słowo należało w nich do
niezawisłego sądu, orzekającego w postępowaniu, w którym zostały zachowane standardy (gwarancje) wynikające z Artykułu 6 Konwencji
dla postępowań w sprawach karnych. Kontrola sądu w tych sprawach nie może się ograniczać do badania wyłącznie zgodności z
prawem (legalności) – (zob. wyrok z 23 października 1995 r., Schmautzer przeciwko Austrii, skarga nr 15523/89, Lex nr 80398,
w którym ETPC stwierdził, że „decyzje z istoty swej «penalne» muszą być poddane kontroli «organu sądowego mającego pełną jurysdykcję»
tak w sferze prawa, jak i faktów”, a także A. Błachnio-Parzych, Sankcja…, [w:] Sankcje administracyjne…, s. 672).
ETPC dodatkowo rozważa problem kwalifikowania administracyjnych kar pieniężnych jako kar (sankcji) karnych pod kątem zakazu
ne bis in idem, określonego w art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego
w Strasburgu dnia 22 listopada 1984 r. (Dz. U z 2003 r. Nr 62, poz. 364; dalej: protokół nr 7): „Nikt nie może być ponownie
sądzony lub ukarany w postępowaniu przed sądem tego samego państwa za przestępstwo, za które został uprzednio skazany prawomocnym
wyrokiem lub uniewinniony zgodnie z ustawą i zasadami postępowania karnego tego państwa”. W nowszych orzeczeniach ETPC konsekwentnie
przyjmuje, stosując formułę Engela, że mając na uwadze pierwsze kryterium, zobowiązania podatkowe nie mają karnego charakteru,
ale zostały sklasyfikowane jako część systemu podatkowego. Decydujące znaczenie ma tutaj charakter naruszenia, czyli drugie
kryterium. Trybunał zauważył, że zobowiązanie podatkowe zostało nałożone na podstawie ogólnych przepisów w tym zakresie, które
mają zastosowanie do podatników. Ponadto, na podstawie prawa fińskiego celem zobowiązań podatkowych nie było odszkodowanie
finansowe, ale zostały one ukształtowane jako kara, aby zapobiegać recydywie. Z reguły nałożenie zobowiązań podatkowych miało
spełniać represyjny cel. Trybunał przyznał im charakter karny. Jeśli chodzi o trzecie kryterium Engela, to niewielki wymiar
kary nie wyklucza sprawy z zakresu stosowania Artykułu 6 Konwencji [zob. Jussila przeciwko Finlandii, § 37-38). W związku
z tym postępowanie dotyczące zobowiązań podatkowych ma charakter karny także dla celów Artykułu 4 Protokołu nr 7 (Nykänen
przeciwko Finlandii skarga nr 11828/11, Lex nr 1460651; zob. wyrok TK z 12 kwietnia 2011 r., sygn. P 90/08 (OTK ZU nr 3/A/2011,
poz. 21). Niewątpliwie jednak kwestię kwalifikowania sprawy jako karnej ETPC wiąże z retrybutywnym charakterem sankcji, uznając,
że jeśli sankcja nie ma charakteru represyjnego, lecz jedynie odstraszająco – prewencyjny, to sprawa raczej nie powinna być
traktowana jako karna (zob. np. wyrok ETPC z 2 września 1998 r., Lauko przeciwko Słowacji, skarga nr 26138/95).
W tym miejscu należy przypomnieć, że konwencyjne gwarancje w sprawach karnych są następujące: 1) każdy ma prawo do sprawiedliwego
i publicznego rozpatrzenia jego sprawy karnej przez niezawisły i bezstronny sąd; 2) każdego oskarżonego o popełnienie czynu
zagrożonego karą uważa się za niewinnego do czasu udowodnienia mu winy zgodnie z ustawą; 3) każdy oskarżony o popełnienie
czynu zagrożonego karą ma co najmniej prawo do: a) niezwłocznego otrzymania szczegółowej informacji w języku dla niego zrozumiałym
o istocie i przyczynie skierowanego przeciwko niemu oskarżenia, b) odpowiedniego czasu i możliwości przygotowania obrony,
c) bronienia się osobiście lub przez ustanowionego przez siebie obrońcę, a jeżeli nie ma wystarczających środków na pokrycie
kosztów obrony – do bezpłatnego korzystania z pomocy obrońcy ustanowionego z urzędu, gdy wymaga tego dobro wymiaru sprawiedliwości,
d) przesłuchania lub spowodowania przesłuchania świadków oskarżenia oraz żądania obecności i przesłuchania świadków obrony
na takich samych warunkach jak świadków oskarżenia, e) korzystania z bezpłatnej pomocy tłumacza, jeśli nie rozumie języka
używanego w sądzie lub nie mówi w tym języku (zob. Artykuł 6 Konwencji).
Zapewnienie gwarancji ochronnych osobom podlegającym ukaraniu karą administracyjną, odpowiadających standardom demokratycznego
państwa prawnego, zaleca Rada Europy oraz Europejski Trybunał Praw Człowieka. Komitet Ministrów Rady Europy w rekomendacji
nr R(91)1 z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych postuluje o wprowadzenie następujących materialnoprawnych
gwarancji dla podmiotu podlegającego odpowiedzialności przy regulacji tych sankcji: 1) sankcje i przesłanki ich nakładania
powinna określać ustawa, 2) nie wolno nałożyć sankcji, jeśli w czasie popełnienia czynu nie podlegał on karze; w sytuacji
gdy obowiązywały łagodniejsze zasady odpowiedzialności, nie można stosować wprowadzonej później surowszej sankcji; w wypadku
wejścia w życie mniej represyjnych norm należy je stosować do wcześniej dokonanego deliktu, 3) nikt nie może być dwukrotnie
karany administracyjnie za ten sam czyn, na mocy tego samego przepisu lub przepisów chroniących ten sam społeczny interes,
4) każde działanie zmierzające do nałożenia sankcji administracyjnej powinno być podjęte w „rozsądnym” terminie, z dostosowaniem
szybkości postępowania do okoliczności sprawy, 5) każde postępowanie wszczęte w sprawie nałożenia sankcji musi – ze względu
na potrzebę ochrony praw danej osoby – zakończyć się rozstrzygnięciem zamykającym postępowanie (zob. rekomendacje opublikowane
w języku polskim, [w:] T. Jasudowicz, Administracja wobec praw człowieka, Toruń 1996, s. 129-132).
Wcześniej Komitet Ministrów Rady Europy wydał rezolucję nr (77)31 z dnia 28 września 1977 r. o ochronie jednostki w sprawach
rozstrzyganych aktami organów administracji formułującą zasady słusznego postępowania administracyjnego, rządzące aktami administracyjnymi
(postulowane gwarancje procesowe). Zawiera ona następujące zalecenia: osoba, której grozi sankcja, będzie poinformowana o
stawianych jej zarzutach, zostanie jej wyznaczony odpowiedni termin przygotowania obrony, osobę tę lub jej przedstawiciela
poinformuje się o rodzaju świadczących przeciw niej dowodów, przed podjęciem rozstrzygnięcia osobie tej umożliwi się zajęcie
swojego stanowiska (skorzystanie z prawa wysłuchania), akt nakładający sankcję musi zawierać uzasadnienie, ciężar dowodu spoczywa
na organie administracji, zgodność z prawem aktu nakładającego sankcję powinna podlegać kontroli niezawisłego sądu (zob. T.
Jasudowicz, op. cit., s. 132; por. także wyrok TK, sygn. SK 6/12).
Przywołane rekomendacja i rezolucja wskazują minimalne standardy państw członkowskich, lecz formalnie nie są wiążące.
3.4. Administracyjne kary pieniężne w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości.
Trybunał Sprawiedliwości w ocenie sankcji (kar) administracyjnych jako karnych stosuje trzy kryteria Engel, a mianowicie:
„Pierwszym z nich jest kwalifikacja prawna naruszenia w prawie krajowym, drugim – sam charakter naruszenia, a trzecim – charakter
i stopień rygoryzmu sankcji, która grozi zainteresowanemu” (zob. wyrok z 5 czerwca 2012 r., w sprawie C-489/10, postępowanie
karne przeciwko Łukaszowi Bondzie, pkt 37). W wyroku z 26 lutego 2013 r., w sprawie C-617/10, Åklagaren przeciwko Hansowi
Åkerbergowi Franssonowi, TS stwierdził, że: „Państwom członkowskim przysługuje bowiem swoboda wyboru sankcji w celu zapewnienia
poboru w pełnej wysokości dochodów z podatku VAT, a tym samym ochrony interesów finansowych Unii (…). Sankcje te mogą więc
mieć postać sankcji administracyjnych, sankcji karnych lub obu tych rodzajów sankcji łącznie. Dopiero jeżeli sankcja podatkowa
ma charakter karny w rozumieniu art. 50 karty i jest ostateczna, zasada wyrażona w tym przepisie staje na przeszkodzie prowadzeniu
przeciwko tej samej osobie kolejnego postępowania karnego” (pkt 34). Następnie przyjął, że: „zasada ne bis in idem ujęta w art. 50 karty [Karta praw podstawowych Unii Europejskiej] nie stoi na przeszkodzie stosowaniu przez państwo członkowskie
kolejno sankcji podatkowej i sankcji karnej za ten sam czyn polegający na niedopełnieniu obowiązku przekazania prawidłowych
informacji dotyczących podatku VAT, pod warunkiem, że pierwsza z tych sankcji nie ma charakteru karnego, co ustalić winien
sąd krajowy” ( pkt 37).
3.5. Administracyjne kary pieniężne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
Na wstępie należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w żadnym z dotychczasowych orzeczeń nie zanegował dopuszczalności
ustanawiania kar finansowych w przepisach nienależących do prawa karnego, w szczególności w przepisach prawa administracyjnego.
W wyroku z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97 (OTK ZU nr 3/1998, poz. 30), wyraźnie stwierdził, że kary pieniężne mogą być
przewidziane nie tylko w prawie karnym, ale również w innych gałęziach prawa, w szczególności w prawie cywilnym (kary umowne)
i administracyjnym; w związku z tym nie każda kara pieniężna może być traktowana jako grzywna. Zaś w wyroku z 4 lipca 2002
r., sygn. P 12/01 (OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50) Trybunał uznał, że o środkach represyjnych mogą orzekać nie tylko sądy karne,
a to, jaki sąd ma o nich orzekać w określonego rodzaju sprawach, jest kwestią ustrojowo-organizacyjną, o której decyduje ustawodawca.
Kary pieniężne mogą być wymierzane także w drodze decyzji administracyjnej, która podlega kontroli sądu administracyjnego.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym pieniężnych kar administracyjnych występuje zróżnicowane
podejście do tej sankcji, co po części wynika z tego, że orzeczenia te dotyczą kar za różne delikty administracyjne.
Pierwsze, zapoczątkowane orzeczeniem z 1 marca 1994 r., o sygn. U 7/93 (OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5), gdzie Trybunał opowiedział
się za powiązaniem nakładania tych kar z winą sprawcy naruszenia prawa (przez umożliwienie wykazania, że to naruszenie jest
następstwem okoliczności, za które on nie jest odpowiedzialny) oraz za indywidualizacją wymiaru kary (zob. np. orzeczenia
z: 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12; 26 września 1995 r., sygn. U 4/95, OTK w 1995 r., cz.
II, poz. 27 i wyroki z: 27 kwietnia 1999 r., sygn. P 7/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 72; 4 września 2007 r., sygn. P 43/06, OTK
ZU nr 8/A/2007, poz. 95; 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134; 18 listopada 2010 r., sygn.
P 29/09).
Drugie stanowisko, które zaznaczył w orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny niewiele później (sygn. K 17/97), akcentuje obiektywny
charakter odpowiedzialności administracyjnej, nieuzależnionej od winy i nieuwzględniającej indywidualnych okoliczności sprawy,
uznając ją za istotną cechę tej odpowiedzialności, różniącą ją od odpowiedzialności karnej (zob. np. wyroki TK z: 18 kwietnia
2000 r., sygn. K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89; 23 kwietnia 2002 r., sygn. K 2/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 27; 14 czerwca
2004 r., sygn. SK 21/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 56; z 24 stycznia 2006, sygn. SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6; 15 stycznia
2007 r., sygn. P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2; 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30; 5 maja
2009 r., sygn. P 64/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64; 25 marca 2010 r., sygn. P 9/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 26; 9 lipca
2012 r., sygn. P 8/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 75).
Trybunał, orzekając w sprawie kar administracyjnych, niejednokrotnie stawał przed problemem, czy ustawodawca ma pełną swobodę
kwalifikacji określonych kar pieniężnych jako administracyjnoprawnych, wymierzanych w postępowaniu administracyjnoprawnym,
na zasadzie samej bezprawności, czy też jako kar kryminalnych (w rozumieniu prawa karnego). W odniesieniu do podmiotów naruszenia
prawa i ich czynów jest to pytanie o to, czy ustawodawca może swobodnie decydować o kwalifikacji określonych czynów sprzecznych
z prawem jako przestępstw bądź wykroczeń albo jako deliktów administracyjnych.
Przyznając, że co do zasady jest to kwestia wyboru ustawodawcy, zwłaszcza gdy chodzi o delikt administracyjny oraz wykroczenie,
między którymi granica nie jest ostra, Trybunał podkreślał jednak, że swoboda ustawodawcy w tym zakresie nie jest nieograniczona,
lecz ma granice wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego, ochrony praw i wolności jednostek, zasady równości oraz
zasady proporcjonalności (zob. wyroki: sygn. P 2/98; sygn. K 23/99; z 29 czerwca 2004 r., sygn. P 20/02, OTK ZU nr 6/A/2004,
poz. 61; sygn. P 43/06, sygn. Kp 4/09).
Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie podtrzymuje dotychczasowe stanowisko, że „konstytucyjnie dopuszczalne jest ustanawianie
przez ustawodawcę kar finansowych (pieniężnych) za zachowania naruszające przepisy prawa publicznego poza systemem prawa karnego.
Dotyczy to w szczególności pieniężnych kar administracyjnych, ustanawianych w różnych obszarach prawa administracyjnego w
celu zapewnienia skuteczności jego normom, w drodze prewencji ogólnej i szczególnej. Trybunał dostrzega liczne zalety tego
sposobu sankcjonowania naruszania zakazów i niewykonywania obowiązków ustanowionych w interesie publicznym, zarówno ex lege, jak i w formie aktów administracyjnych. Po pierwsze, tego rodzaju kary mogą być nakładane zarówno na jednostki, jak i na
podmioty zbiorowe. Po drugie, są łatwe w stosowaniu, gdyż podstawą wymierzenia kary administracyjnej jest, co do zasady, samo
naruszenie określonej normy prawnej, bez konieczności oceny podmiotowej strony zachowania sprawcy naruszenia. Po trzecie,
są nakładane przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym (ogólnym albo szczególnym), pod kontrolą
sądu administracyjnego, znacznie mniej skomplikowanym i mniej kosztownym dla budżetu państwa niż postępowanie karne. Po czwarte,
dzięki tym wykazanym właściwościom, kary są zwykle nakładane niezwłocznie i są w istocie nieuchronne” (zob. wyrok TK, sygn.
SK 6/12).
Poza tymi cechami, stanowiącymi zalety tylko z punktu widzenia ochrony interesu publicznego, polegającego na zapewnieniu przestrzegania
prawa, taki sposób sankcjonowania naruszeń prawa publicznego ma też zaletę z punktu widzenia sytuacji sprawcy naruszenia,
ponieważ wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, choć niekiedy dolegliwe ekonomicznie, nie piętnuje społecznie tak jak
skazanie za przestępstwo czy nawet za wykroczenie i nie pociąga za sobą dalszych negatywnych następstw związanych z wymierzeniem
kary penalnej.
Ocena charakteru prawnego kary pieniężnej, o której mowa w art. 89 ustawy o grach hazardowych, jako ewentualnie kary o charakterze
penalnym, wymaga uwzględnienia kryteriów oceny sformułowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wprawdzie Trybunał
przyznaje, że „brak jest jasnego, czytelnego, uniwersalnego kryterium materialnego, decydującego o rozróżnieniu sytuacji,
w których dane zjawisko lub czyn będą (powinny być) w praktyce kwalifikowane jako podlegające już to penalizacji, już to karze
administracyjnej (pieniężnej)” (wyrok z 12 kwietnia 2011 r., sygn. P 90/08), to stosuje jednak pewne kryteria kwalifikacji
niektórych sankcji (kar pieniężnych) jako sankcji karnych lub sankcji administracyjnych.
W odniesieniu do kar pieniężnych Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że podstawowym, aczkolwiek nie przesądzającym o administracyjnej
lub karnej naturze kary pieniężnej, kryterium jest wola i zamiar ustawodawcy, który zalicza karę pieniężną do prawa administracyjnego
lub do prawa karnego. Na przykład w wyroku z 15 października 2013 r., sygn. P 26/11 (OTK ZU nr 7/A/2013, poz. 99), Trybunał
stwierdził, że: „Sankcja przewidziana w art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 r. formalnie stanowiła administracyjną karę
pieniężną, którą ustawodawca określił mianem kary pieniężnej i którą umieścił w rozdziale 9a pt. «Kary pieniężne». Zgodnie
z wolą ustawodawcy, kwestionowana sankcja nie stanowiła kary (grzywny) w rozumieniu prawa karnego i prawa wykroczeń. Poza
tym ustawodawca celowo nie umieścił jej we wcześniejszym rozdziale 9 pt. «Przepisy karne i opłaty sankcyjne».; powyższe kryterium
jest określane przez Trybunał Konstytucyjny jako „formalne”. Znaczenie tego kryterium formalnego podkreślił Trybunał, stwierdzając,
że „granica pomiędzy deliktem administracyjnym i będącą jego konsekwencją karą administracyjną a wykroczeniem jest płynna
i określenie jej należy do zakresu swobody władzy ustawodawczej” (zob. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06). W orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się ponadto, że ustawodawca ma swobodę w określaniu rodzaju i typu sankcji prawnych związanych
z niedopełnieniem obowiązku (por. wyrok o sygn. P 19/06). Kryterium formalne nie jest jednak wystarczające, ponieważ przy
ocenie charakteru prawnego administracyjnej kary pieniężnej należy uwzględniać, czy kara pieniężna nie ma charakteru represyjnego;
w razie pozytywnej oceny formalnie administracyjna kara pieniężna staje się materialnie karą pieniężną stanowiącą rodzaj sankcji
karnej sensu largo lub sankcji quasi-karnej. Znaczenie określenia „charakter represyjny” nie zostało wprawdzie sprecyzowane w orzecznictwie, jednakże Trybunał
Konstytucyjny podkreśla, że nie sam represyjny charakter administracyjnej kary pieniężnej, lecz nadmiernie lub drastycznie
represyjny charakter tej kary może jej nadać w istocie naturę sankcji karnej sensu stricto. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że niektórych sankcji administracyjnych nie można z powodu represyjności automatycznie
zaliczyć do kar lub grzywien karnych, w szczególności nie można administracyjnych kar pieniężnych utożsamiać z grzywną (karą),
a więc z instytucjami prawa karnego (por. wyrok TK o sygn. K 17/97).
Dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych o funkcji represyjnej, jako reakcji na naruszenie obowiązków ustawowych,
nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Kary pieniężne, pełniąc między innymi lub niemal wyłącznie
funkcję represyjną, mogą być konsekwencją wydanej decyzji administracyjnej (por. wyrok TK o sygn. P 19/06). W rezultacie kryterium
represyjności kary pieniężnej jest kryterium względnym, bowiem uznanie przez Trybunał, że kara pieniężna ma charakter represyjny,
wcale nie oznacza, że administracyjna kara pieniężna zostaje zaliczona do kar pieniężnych o charakterze karnym lub grzywien
karnych. Jest tak dopiero wówczas, gdy represyjność ma charakter kwalifikowany, tzn. jest nadmierna lub drastyczna.
W innych orzeczeniach Trybunał odwołuje się do funkcji lub celu sankcji prawnej. Administracyjne kary pieniężne spełniają
funkcję dyscyplinująco-przymuszającą, która wzmacnia określony stopień represyjności tej sankcji. Brak stosownej sankcji powodowałby,
że przepis nakładający dany obowiązek stawałby się martwy, a niespełnianie wprowadzonego obowiązku byłoby nagminne (por. wyrok
TK o sygn. K 23/99). „W prawie administracyjnym sankcja odgrywa ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji,
jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne
urzeczywistnianie. Sens kary administracyjnej tkwi w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów. Dzięki temu norma sankcjonująca
motywuje adresatów norm sankcjonowanych do poszanowania prawa. Sama ustawowa groźba nałożenia kary pieniężnej dyscyplinuje
podmioty obowiązane, przez co przyczynia się do realizacji celów, którym służy wykonywanie sankcjonowanych obowiązków, a także
wzmacnia poczucie praworządności. Organ administracyjny musi posiadać środki w postaci przymusu administracyjnego. W przeciwnym
razie efektywne administrowanie nie byłoby możliwe. Sankcje administracyjne spełniają także funkcję redystrybucyjną. Polega
ona na wydatkowaniu kwot uzyskanych przez organy administracji z tytułu nałożonych kar pieniężnych na cele zbliżone do celów,
których nie osiągnięto lub które osiągnięto z opóźnieniem przez skutki niezgodnego z prawem działania obowiązanego. Dana funkcja
kar, sankcji i opłat występuje przede wszystkim w prawie ochrony środowiska ” (wyrok TK o sygn. P 26/11).
W innych orzeczeniach jako kryterium rozróżnienia między karą administracyjną (pieniężną) i sankcją karną Trybunał przyjmuje
istotę tych sankcji karnych, stwierdzając, że „istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów
(…). Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego.
Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co
sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej” (zob. wyrok TK z 31 marca
2008 r., sygn. SK 75/06). Z kolei w wyroku o sygn. P 26/11, Trybunał Konstytucyjny przyjął, że „Administracyjne kary pieniężne,
nakładane w określonej wysokości w razie obiektywnego naruszenia obowiązków ustawowych, mogą jednocześnie być środkiem represji
i odpłaty za niewykonanie określonych obowiązków najczęściej typu administracyjnego. Stają się wówczas instrumentem szerzej
pojętej polityki karania, zaś sama instytucja kary pieniężnej stanowi zagadnienie interdyscyplinarne, wspólne prawu karnemu
i administracyjnemu”.
4. Kara pieniężna, o której mowa w art. 89 ustawy o grach hazardowych.
4.1. Zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza
kasynem gry, zaś stosownie do ust. 2 pkt 2 tego przepisu wysokość kary pieniężnej wymierzanej w przypadkach, o których mowa
w ust. 1 pkt 2, wynosi 12 000 zł od każdego automatu. Do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 89 ustawy o grach
hazardowych stosuje się odpowiednio, na mocy art. 91 tej ustawy, przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa
(Dz. U. z 2015 r. poz. 613; dalej: Ordynacja podatkowa), w związku z czym podmiotowi, wobec którego decyzją ostateczną orzeczono
karę, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o grach hazardowych kary pieniężne
wymierza, w drodze decyzji, naczelnik urzędu celnego, na którego obszarze działania jest urządzana gra hazardowa. Karę pieniężną
uiszcza się w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.
Podkreślenia wymaga, że ustawa o grach hazardowych nie pozostawia organowi administracji swobody, lecz nakazuje mu obligatoryjne
wymierzenie kary w określonej ustawowo wysokości.
4.2. Należy wskazać, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych statuuje tylko jedną, obiektywną przesłankę wymierzenia
kary pieniężnej, tj. urządzanie gry na automatach poza kasynem gry. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że jeżeli zgodnie
z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest urządzanie gry na automatach poza
kasynem gry, to w pierwszej kolejności zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia jest, czy gra posiada cechy wymienione w art.
2 ust. 5 ustawy o grach hazardowych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn.
akt I SA/Po 125/13, Lex nr 1316509). Ponadto „do poniesienia kary pieniężnej, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.h.,
może być zobowiązany jedynie podmiot wymieniony w art. 6 ust. 4 u.g.h., urządzający gry hazardowe bez koncesji lub zezwolenia
i urządzający gry na automatach poza kasynem gry; gry (w rozumieniu ustawy o grach hazardowych) może urządzać podmiot uprawniony
do uzyskania zezwolenia na urządzenie gry lub zakładu lub na prowadzenie działalności w zakresie gier”. W rezultacie „przedsiębiorca
prowadzący działalność gospodarczą jako osoba fizyczna nie może ponosić sankcji administracyjnej za delikt w sytuacji, gdy
ustawa określająca warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych nie wskazuje go jako podmiotu
uprawnionego do uzyskania koncesji na prowadzenie kasyna gry; w takim przypadku osoba taka ponosi odpowiedzialność karnoskarbową
przewidzianą w art. 107 § 1 k.k.s., gdyż wbrew przepisom ustawy o grach hazardowych urządzała i prowadziła grę hazardową;
czyn ten jest zabroniony i ścigany z urzędu przez właściwe organy w postępowaniu karnoskarbowym” (wyrok Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Gdańsku z 12 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 844/12, Lex nr 1277851; wyrok WSA w Rzeszowie z 16 czerwca
2011 r., sygn. akt II SA/Rz 204/11, Lex nr 1596434). Odmienne, zdaniem Trybunału trafne stanowisko w tej kwestii zajął Wojewódzki
Sąd Administracyjny w Białymstoku, który w wyroku z 6 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 871/11 (Lex nr 1138371) stwierdził,
że z przepisu art. 89 ust. 1 ustawy o grach hazardowych wynika, iż „każdy, kto bez koncesji lub zezwolenia będzie urządzał
grę hazardową, albo będzie urządzał grę na automacie poza kasynem gry podlegać będzie karze pieniężnej. Wynika stąd, że każdy,
kto urządzi grę hazardową bez legitymowania się koncesją lub zezwoleniem, bez względu na formę prawną urządzającego tę grę
(osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, której odrębne przepisy przyznają
podmiotowość prawną) i miejsce urządzenia tej gry podlegać będzie karze pieniężnej. Natomiast karze pieniężnej za urządzenie
gry na automatach poza kasynem gry podlegać będzie zarówno podmiot legitymujący się koncesją lub zezwoleniem, jak i ten, kto
dokumentem takim nie dysponuje. Istotne staje się wyłącznie ustalenie, że gra na automacie została urządzona poza kasynem
gry. Wywieść zatem należy, że urządzającym grę jest każdy podmiot, który organizuje grę hazardową, w tym grę na automacie
(art. 4 ust. 2 u.g.h.) bez względu na to, czy obiektywnie jest zdolny do spełnienia jednego z warunków uzyskania koncesji
(zezwolenia) w postaci odpowiedniej, ustawowo określonej formy prawnej prowadzonej działalności regulowanej”.
4.3. Z treści powołanych przepisów wynika, że kara pieniężna jest wymierzana w razie stwierdzenia naruszenia ustawowego nakazu
urządzania gier na automatach wyłącznie w kasynach gry (art. 14 ustawy o grach hazardowych), w stałej wysokości określonej
w ustawie, tj. 12 000 zł od każdego automatu, przez właściwego naczelnika urzędu celnego, w trybie i na zasadach określonych
w stosowanych odpowiednio przepisach Ordynacji podatkowej. Kara pieniężna jest wymierzana w drodze decyzji, od której służy
odwołanie w administracyjnym toku instancji i skarga do sądu administracyjnego. Przepisy ustawy o grach hazardowych nie określają
innych zasad wymiaru kary pieniężnej.
4.4. Trybunał Konstytucyjny biorąc powyższe pod rozwagę stwierdza, że kara pieniężna przewidziana w art. 89 ustawy o grach
hazardowych jest administracyjną karą pieniężną w sensie formalnym, o czym świadczy w pierwszym rzędzie zamieszczenie tego
przepisu w odrębnym rozdziale 10 ustawy, noszącym tytuł „Kary pieniężne”. Niewątpliwie w ten sposób ujawnia się intencja ustawodawcy
nadania karze pieniężnej charakteru administracyjnej kary pieniężnej. Technika legislacyjna polegająca na wyodrębnianiu rozdziału
ustawy zawierającego przepisy regulujące zasady i tryb wymierzania kar pieniężnych za naruszanie obowiązków o charakterze
administracyjnym jest stosowana przez ustawodawcę wtedy, gdy zamierza kwalifikować te kary jako kary administracyjne, wymierzane
w trybie postępowania administracyjnego lub postępowania podatkowego przez organy administracji publicznej (podatkowe) w drodze
decyzji administracyjnej. Na wyraźną intencję ustawodawcy wskazuje także nazwanie w tekście ustawy kary pieniężnej „administracyjną
karą pieniężną”, jak na przykład odnośnie do kary pieniężnej za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia (art.
88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody). W przeciwnym bowiem razie, tj. w intencji nadania karom pieniężnym charakteru
karnych kar pieniężnych, ustawodawca najczęściej posługuje się terminem „grzywna”, wyodrębniając w ustawie rozdział zatytułowany
„Przepisy karne”, w których reguluje między innymi zasady wymierzania grzywien, np. rozdział 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994
r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.).
4.5. Piśmiennictwo i orzecznictwo nie są jednolite w kwestii katalogu cech lub funkcji kar pieniężnych koniecznych i wystarczających
do zakwalifikowania kary pieniężnej jako kary administracyjnej w sensie materialnym. Należy przyjąć, że kryterium formalne
(omówione wyżej) i podmiotowe (karę wymierza organ administracji publicznej, w tym organ regulacyjny) oraz proceduralne (karę
wymierza się w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1060 r. – Kodeks postępowania administracyjnego
[Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.], Ordynacji podatkowej lub administracyjnych przepisach szczególnych) nie są wystarczające.
W szczególności nie jest wystarczające umieszczenie odnośnych przepisów w ustawach podatkowych, regulacyjnych czy administracyjnych
(np. D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, czy nowa dziedzina prawa, „Państwo i Prawo” z. 9/2004, s. 5). Można jednak wskazać na minimalny katalog cech kar pieniężnych, które uzasadniają kwalifikowanie
ich jako klasycznych administracyjnych kar pieniężnych, a mianowicie: a) przesłanką wymierzenia kary pieniężnej jest stwierdzenie
naruszenia wynikającego z ustawy lub z decyzji administracyjnej obowiązku prawnego przez adresata obowiązku – (wyrok TK o
sygn. K 23/99), b) kara pieniężna jest wymierzana w oderwaniu od winy podmiotu naruszającego prawo (tzw. odpowiedzialność
obiektywna – wyrok TK o sygn. SK 52/04), c) wymierzenie kary pieniężnej jest obligatoryjne, a zatem organ administracji publicznej
nie może odstąpić od jej wymierzenia, gdy spełnione są przesłanki przewidziane ustawą, d) kara pieniężna jest wymierzana w
wysokości przewidzianej w ustawie, najczęściej w ściśle określonej kwocie lub ściśle określonych granicach, a zatem organ
nie może ustalać wysokości kary wedle własnego uznania, stosownie do własnej oceny społecznej szkodliwości naruszenia lub
cech osobistych sprawcy naruszenia.
4.6. Biorąc powyższe pod rozwagę należy stwierdzić, że kara pieniężna określona w art. 89 ustawy o grach hazardowych ma wszystkie,
wyżej wymienione cechy charakteryzujące administracyjną karę pieniężną. Kara ta jest bowiem: a) wymierzana za urządzanie gier
na automatach poza kasynem gry, a zatem za naruszenie nakazu ustawowego urządzania gier na automatach wyłącznie w kasynach
gry (art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych); wystarczy więc stwierdzenie naruszenia obowiązku przewidzianego w art. 14
ust. 1 ustawy o grach hazardowych, b) podmiotowym warunkiem odpowiedzialności za naruszenie wskazanego obowiązku nie jest
wina indywidualna, nie jest zatem konieczne ustalenie winy sprawcy, c) stylizacja kwestionowanego przepisu i art. 90 ust.
1 ustawy nakazuje przyjąć, że wymierzenie kary pieniężnej jest obowiązkiem naczelnika urzędu celnego, a zatem jest obligatoryjne,
d) kara ta jest wymierzana w stałej wysokości 12 000 zł od każdego automatu, a zatem organ wymierzający karę pieniężną nie
ma kompetencji do ustalenia wysokości kary, stosownie do własnej oceny stopnia szkodliwości naruszenia lub cech osobistych
sprawcy. W rezultacie, odnośnej administracyjnej karze pieniężnej nie można przypisać cech i funkcji właściwych karom penalnym,
czyli że kara pieniężna, o której mowa w art. 89 ustawy o grach hazardowych, nie jest karą w rozumieniu prawa karnego; nie
jest formą odpowiedzialności karnej w znaczeniu przyjętym w art. 42 Konstytucji.
5. Kary grzywny za wykroczenie skarbowe (art. 107 § 4 k.k.s.).
5.1. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne poprzedzone było ukaraniem (w postępowaniu przed sądem karnym) skarżącej
urządzającej grę na automacie poza kasynem gry (wbrew przepisom ustawy) za wykroczenie skarbowe karą grzywny w wysokości 900
zł.
Urządzanie gry na automacie poza kasynem gry, zgodnie z art. 107 § 1 k.k.s., kwalifikowane jest jako przestępstwo skarbowe
zagrożone karą grzywny do 720 stawek dziennych albo karą pozbawienia wolności do lat 3, albo obu tym karom łącznie.
Kara za wykroczenie skarbowe może zostać orzeczona wyłącznie na warunkach określonych w art. 107 § 4 k.k.s., czyli: „W wypadku
mniejszej wagi, sprawca czynu zabronionego określonego w § 1 lub 2 podlega karze grzywny za wykroczenie skarbowe”.
Definicja wykroczenia skarbowego została określona w art. 53 § 3 k.k.s., zgodnie z którym „Wykroczenie skarbowe jest to czyn
zabroniony poprzez kodeks pod groźbą kary grzywny określonej kwotowo, jeżeli kwota uszczuplonej lub narażonej na uszczuplenie
należności publicznoprawnej albo wartość przedmiotu czynu nie przekracza pięciokrotnej wysokości minimalnego wynagrodzenia
w czasie jego popełnienia. Wykroczeniem skarbowym jest także inny czyn zabroniony, jeżeli kodeks tak stanowi”.
5.2. Pierwszym kryterium wyodrębniania wykroczeń skarbowych jest wartość przedmiotu czynu, nieprzekraczająca ustawowo określonego
progu. Drugim kryterium jest wypadek mniejszej wagi, a trzecim kryterium jest formalizm, czyli penalizowanie jako wykroczenia
zachowań naruszających pewne obowiązki formalne, jak np. niedotrzymanie terminu, wadliwe prowadzenie ksiąg itd.
W niniejszej sprawie sąd karny ocenił czyn zabroniony jako wykroczenie skarbowe ze względu na zachodzący w sprawie wypadek
mniejszej wagi.
Zgodnie z k.k.s., ustalając, czy zachodzi wypadek mniejszej wagi, należy uwzględnić elementy strony przedmiotowej i podmiotowej
czynu. Do strony przedmiotowej należą: wartość uszczuplonej lub narażonej na uszczuplenie należności publicznoprawnej lub
wartość innego przedmiotu czynu skarbowego nie większa niż kwota małej wartości oraz sposób i okoliczności popełnienia czynu,
z których wynika, że sprawca nie lekceważył w sposób rażący porządku finansowego lub reguł ostrożności wymaganych w danych
okolicznościach. Do strony podmiotowej należą pobudki zachowania sprawcy zasługujące na uwzględnienie (zob. T.H. Grzegorczyk,
Kodeks karny skarbowy. Komentarz, Lex 2009).
5.3. Jedną z cech odróżniających przestępstwo skarbowe od wykroczenia skarbowego jest odmienność grożącej kary, tj. „za przestępstwo
skarbowe grozi grzywna wymieniona w stawkach dziennych, kara ograniczenia wolności lub kara pozbawienia wolności, zaś za wykroczenie
skarbowe grozi grzywna wymierzana kwotowo, chociaż w praktyce może się zdarzyć, że grzywna za wykroczenie będzie wyższa od
kary grzywny orzeczonej za przestępstwo” (zob. F. Prusak, Kodeks karny skarbowy. Komentarz, Kraków 2006). Tak więc kara grzywny określona kwotowo jest wyłączną karą grożącą za popełnienie wykroczenia skarbowego.
5.4. Przepis art. 107 § 4 k.k.s. należy do prawa karnego sensu largo, stanowiąc łagodniejszą formę odpłaty państwa za czyny niedozwolone. Sąd, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności czynu oraz
uwzględniając pobudki zachowania sprawcy, może dany czyn spełniający znamiona przestępstwa uznać za wypadek mniejszej wagi
zasługujący na łagodniejsze potraktowanie przez wymiar sprawiedliwości i wymierzenie jedynie grzywny w odpowiedniej wysokości.
W niniejszej sprawie mimo spełnienia przez sprawcę znamion przestępstwa określonych w art. 107 § 1 k.k.s., czyli urządzanie,
wbrew przepisom ustawy o grach hazardowych, gry na automacie poza kasynem gry, sąd zakwalifikował dany czyn jako wykroczenie
i udzielił zezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności, jednocześnie orzekając, na podstawie art. 107 § 4 k.k.s.,
karę grzywny w kwocie 900 zł.
6. Administracyjna kara pieniężna a grzywna w rozumieniu prawa karnego.
6.1. Zasadnicze różnice między administracyjną karą pieniężną a karą grzywny są następujące: 1) administracyjna kara pieniężna
ma charakter przymuszający (do przestrzegania prawa lub wykonania obowiązku), podczas gdy grzywna ma zasadniczo charakter
odwetowy, 2) administracyjna kara pieniężna może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i na osoby prawne i inne jednostki
organizacyjne, podczas gdy grzywna zasadniczo na osoby fizyczne, 3) administracyjna kara pieniężna jest z reguły środkiem
mniej dotkliwym niż kara wymierzona przez sąd w wyniku skazania sprawcy w procesie karnym, zwłaszcza w zakresie skutków prawnych
skazania (zob. wyrok TK o sygn. P 19/06)
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podstawowym kryterium odróżniania sankcji karnych i sankcji administracyjnych jest
zasadnicza (główna) funkcja, przesądzająca o istocie sankcji, która może oprócz tego realizować inne funkcje i cele. Trybunał
za główną funkcję sankcji karnej uznaje represję, czyli odpłatę za popełniony czyn, natomiast w przypadku sankcji administracyjnej
jako główną funkcję wskazuje szeroko rozumianą prewencję. Trybunał dostrzega poza główną funkcją sankcji administracyjnej,
czyli prewencją, również jej funkcję dopełniającą lub uboczną, którą określa jako represyjną. Zarówno sankcja administracyjna,
jak i sankcja karna pełnią funkcje represyjną i prewencyjną z tym, że w przypadku sankcji karnej funkcja represyjna jest funkcją
główną, o tyle w przypadku sankcji administracyjnych funkcją główną jest funkcja prewencyjna.
W prawie administracyjnym sankcja odgrywa ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku
naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnianie.
„Organ administracyjny musi bowiem posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach
uznanych za szczególnie istotne” (wyrok TK z 25 marca 2010 r., sygn. P 9/08). Kara administracyjna nie jest zatem odpłatą
za naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa, tylko stanowi środek przymusu dla skutecznego wyegzekwowania odnośnego
obowiązku.
6.2. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się klasyczny podział na odpowiedzialność karną na zasadzie winy
i odpowiedzialność administracyjną opartą o obiektywne naruszenie prawa. Utrwalonym poglądem w orzecznictwie Trybunału jest
ukształtowanie odpowiedzialności administracyjnej jako odpowiedzialności obiektywnej, a nie opartej o pojęcie winy. Sankcja
administracyjna stanowi skutek stanu niezgodnego z prawem, a sankcja karna konsekwencję dopuszczenia się czynu zabronionego.
W przypadku odpowiedzialności administracyjnej ocena stosunku sprawcy do czynu jest zatem nierelewantna (zob. wyroki TK: sygn.
P 19/06, sygn. SK 75/06, z 7 lipca 2009 r., sygn. K 13/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 105). Odpowiedzialność obiektywna wyklucza
możliwość różnicowania sankcji ze względu na stopień winy oraz umożliwia niezróżnicowanie sankcji ze względu na inne okoliczności
(zob. wyrok o sygn. K 2/01).
Podział na odpowiedzialność karną na zasadzie winy i administracyjną opartą o obiektywne naruszenie prawa wiąże się ściśle
z głównymi funkcjami, jakie pełnią odpowiedzialność karna i administracyjna. Jak już wcześniej zostało powiedziane, Trybunał
Konstytucyjny za główną funkcję odpowiedzialności administracyjnej przyjmuje funkcję szeroko pojętej prewencji, natomiast
w przypadku odpowiedzialności karnej jest to funkcja represyjna, czyli odwet za popełniony czyn zabroniony.
Główną funkcją kary o charakterze penalnym jest odwet za działanie niezgodne z prawem. Zasadniczo kary te opierają się na
zasadzie winy, dzięki temu sąd, wymierzając daną karę, korzystając z zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, może uwzględnić
wszystkie okoliczności czynu oraz pobudki zachowania sprawcy, tak aby wymierzona kara (odwet) była proporcjonalna i sprawiedliwa
względem popełnionego czynu.
W przypadku kary administracyjnej, której główną funkcją jest prewencja, nie zaś odpłata za popełniony czyn zabroniony, nie
ma konieczności odwoływania się do zasady winy, ponieważ kara administracyjna jest wymierzana za naruszenie porządku prawnego.
To właśnie naruszenie obowiązków ustawowych i ustanowionych w drodze aktu administracyjnego, niezależnie od okoliczności tego
naruszenia oraz nieuchronność kary administracyjnej, stanowią o prewencyjnej funkcji tej kary. Adresaci norm ustawowych obwarowanych
karami administracyjnymi mają świadomość, że naruszenie ustawowo określonych obowiązków wiąże się z nałożeniem konkretnej,
zidentyfikowanej kary administracyjnej. Mają również świadomość, że organ administracji wymierzy daną karę niezależnie od
stopnia winy podmiotu niedochowującego danego obowiązku. Fakt ten w połączeniu z szybkością postępowania administracyjnego
i nieuchronnością kary może w istotny sposób zapobiec nie tylko łamaniu ustawy, ale także przestępstwom lub wykroczeniom,
bowiem w niektórych obszarach prawa (o dużym znaczeniu społecznym), tak jak w omawianym przypadku prowadzenia gier hazardowych,
dany czyn stanowi nie tylko naruszenie obiektywnego porządku prawnego, ale jednocześnie stanowi zagrożenie dla osób i społeczeństwa,
dlatego podlega również odpowiedzialności karnej, karnoskarbowej lub wykroczeniowej. Takie bowiem zachowanie sprawcy naruszenia
wymaga sprawiedliwie wyważonej odpłaty za dane zachowanie.
Odpowiedzialność karna, w ramach której wymierzane są kary „kryminalne”, m.in. grzywna za przestępstwa i wykroczenia, ma silne
konotacje moralne, które nie występują w zasadzie w związku z orzekaniem kary administracyjnej. Skazanie przez sąd karny oznacza
pewną stygmatyzację (napiętnowanie) i niekiedy pociąga za sobą dalsze, niekorzystne dla ukaranego, skutki, np. w postaci ograniczenia
możliwości zatrudnienia w służbie publicznej lub na określonych stanowiskach w innych działach zatrudnienia bądź pełnienia
funkcji publicznych. Dlatego administracyjne kary pieniężne postrzega się z reguły jako mniej dolegliwe niż grzywny wymierzane
za przestępstwa i wykroczenia, chociaż ich bezpośrednia dolegliwość finansowa bywa niekiedy większa; tak jest np. w wypadku
administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie (zniszczenie) bez zezwolenia drzewa lub krzewu z własnej (posiadanej) działki
oraz grzywny za kradzież drzewa z cudzej działki.
7. Zasada ne bis in idem.
7.1. Sąd pytający jest zdania, że osoba fizyczna za ten sam czyn poniosła odpowiedzialność karnoskarbową za wykroczenie skarbowe
oraz odpowiedzialność administracyjną w postaci kary pieniężnej, co prowadzi do naruszenia godności człowieka (art. 30 Konstytucji),
równości (art. 32 Konstytucji) oraz zasady sprawiedliwości społecznej, zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, zasady
racjonalności działań ustawodawcy (art. 2 Konstytucji). Sąd nie przedstawia wprost wątpliwości odnośnie do konstytucyjności
podwójnego karania tej samej osoby za ten sam czyn w związku z zakazem ne bis in idem, nie twierdzi, że kwestionowane przepisy naruszają konstytucyjny zakaz ne bis in idem lub konstytucyjny zakaz nieproporcjonalnego multiplikowania kar administracyjnych i kar penalnych za ten sam czyn, popełniony
przez tę samą osobę.
Prokurator Generalny jest zdania, że kwestionowany art. 89 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem karnym i nie może
być oceniany w kontekście zasady ne bis in idem. Jednak niezależnie od charakteru sankcji ich dublowanie czy multiplikacja wiąże się, zdaniem Prokuratora, z problemem proporcjonalności
reakcji państwa na naruszenie prawa.
Z kolei Marszałek Sejmu uważa, że pomimo iż odpowiedzialność karna realizuje inne cele niż administracyjne kary pieniężne,
to jednak w przypadku kary pieniężnej z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych ma ona charakter represyjny i powinna
być oceniana w świetle konstytucyjnej zasady ne bis in idem. Z uwagi na fakt, że zarówno art. 107 k.k.s., jak i kwestionowana regulacja ustawy o grach hazardowych odnoszą się do tego
samego zachowania, należy uznać, że art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jest
niezgodny z art. 2 Konstytucji wyrażającym zasadę demokratycznego państwa prawnego (w aspekcie naruszenia zasady ne bis in idem).
Trybunał Konstytucyjny zauważa, że Konstytucja nie zawiera postanowień statuujących tę zasadę, inaczej niż czynią to przepisy
wiążących Polskę przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisy Karty praw podstawowych
Unii Europejskiej, które zakazują ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tego samego czynu zagrożonego
karą (Artykuł 4 ustęp 1 Protokołu nr 7 do Konwencji, Artykuł 50 Karty). W europejskiej kulturze prawnej zakaz ne bis in idem jest instytucją prawa i postępowania karnego; ma zastosowanie w sprawach karnych (por. uzasadnienie wyroku TK z 3 listopada
2004 r., sygn. K 18/03; OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 103: „Zasada ne bis in idem należy do fundamentalnych zasad prawa karnego, toteż jest elementem zasady państwa prawnego. Wszelkie odstępstwa od tej zasady,
w szczególności zaś stworzenie organowi władzy publicznej kompetencji do dwukrotnego zastosowania środka represyjnego wobec
tego samego podmiotu za ten sam czyn, stanowiłoby naruszenie regulacji konstytucyjnych”).
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się trafnie, że „rozumienie pojęcia «odpowiedzialność karna» na poziomie
konstytucyjnym jest niezależne od treści przypisywanych mu w ustawodawstwie zwykłym. Definiując to pojęcie na płaszczyźnie
konstytucyjnej, nie można zatem odwoływać się wprost do elementów wyróżniających ten rodzaj odpowiedzialności na płaszczyźnie
ustawowej. Taki zabieg umożliwiałby bowiem omijanie gwarancji konstytucyjnych odnoszących się do odpowiedzialności represyjnej
poprzez formalne kwalifikowanie jej w ustawie jako inny niż karna rodzaj odpowiedzialności” (orzeczenie o sygn. U 7/93 oraz
wyroki z: 26 listopada 2003 r., sygn. SK 22/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 97 i 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU
nr 10/A/2007, poz. 129). W związku z tym „zasada ne bis in idem, zawierająca zakaz podwójnego karania tej samej osoby za ten sam czyn, ma zastosowanie nie tylko w odniesieniu do wymierzania
kar za przestępstwo, lecz także przy stosowaniu innych środków represyjnych, w tym sankcji karno-administracyjnych” (por.
wyroki TK: sygn. P 29/09, sygn. P 43/06, z 8 października 2002 r., sygn. K 36/00, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 63).
Tendencja orzecznicza, poszerzająca zakres zastosowania zakazu ne bis in idem na sprawy i postępowania, które nie mają formalnie charakteru karnoprawnego, w tym na sprawy i postępowania podatkowe oraz
administracyjne, nie przeczy konkluzji o zakresie zastosowania zakazu ne bis in idem w obszarze szeroko rozumianego prawa karnego, bowiem ostatecznie rezultatem odnośnego orzecznictwa jest zakwalifikowanie
tych innych niż karne spraw lub postępowań jako spraw lub postępowań w istocie karnych.
W wyroku o sygn. P 26/11, Trybunał Konstytucyjny nadał jednak pojęciu „odpowiedzialność karna” w rozumieniu konstytucyjnym
szersze znaczenie, przyjmując, że: „administracyjne kary pieniężne zaliczane są do szerzej ujmowanej konstytucyjnej, a więc
autonomicznej, odpowiedzialności karno-represyjnej (…). Administracyjne kary pieniężne, nakładane w określonej wysokości w
razie obiektywnego naruszenia obowiązków ustawowych, mogą jednocześnie być środkiem represji i odpłaty za niewykonanie określonych
obowiązków najczęściej typu administracyjnego. Stają się wówczas instrumentem szerzej pojętej polityki karania, zaś sama instytucja
kary pieniężnej stanowi zagadnienie interdyscyplinarne, wspólne prawu karnemu i administracyjnemu. Interdyscyplinarność mechanizmu
karania oznacza, że represyjne sankcje administracyjne należą do szerszej kategorii prawa represyjnego, odpowiadającego autonomicznemu
konstytucyjnemu pojęciu «postępowania karnego» występującemu w art. 42 Konstytucji”.
Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie opowiada się za węższym rozumieniem zakazu ne bis in idem, jako instytucji przynależnej do „odpowiedzialności karnej” i „postępowania karnego” w rozumieniu konstytucyjnym, tj. w rozumieniu
art. 42 Konstytucji. Konstytucja nie daje bowiem wystarczających podstaw do wyodrębnienia prawa represyjnego czy represyjno-karnego,
które miałoby szerszy zakres przedmiotowy niż prawo karne w rozumieniu konstytucyjnym w ogólności, a odpowiedzialność karno-represyjna
– szerszy zakres niż odpowiedzialność karna w rozumieniu art. 42 Konstytucji. Nie ogranicza to w niczym kompetencji Trybunału
do oceny, czy przewidziane poza przepisami prawa karnego, w rozumieniu konstytucyjnym, inne formy odpowiedzialności prawnej,
takie jak na przykład administracyjne kary pieniężne, przynależne formalnie do prawa administracyjnego, nie stanowią w istocie
formy odpowiedzialności karnej w rozumieniu konstytucyjnym. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że wyłącznie
stwierdzenie, iż konkretna sankcja ma w istocie wyłącznie charakter sankcji karnej, obliguje do zastosowania zasad wyrażonych
w art. 42 Konstytucji, w tym zasady domniemania niewinności (zob. wyroki TK: sygn. P 12/01 i sygn. SK 52/04). Jednocześnie
Trybunał Konstytucyjny wskazywał w swoim orzecznictwie, że możliwość stosowania art. 42 ust. 1-3 Konstytucji do postępowań
represyjnych nie oznacza, iż w każdej sprawie wzorzec ten będzie stosowany wprost. Nie ma bowiem „podstaw, a niejednokrotnie
faktycznych możliwości, by rozciągać treść tej normy konstytucyjnej na wszelkie postępowania, w których stosowane są jakiekolwiek
środki przewidujące dla adresata orzeczenia sankcje i dolegliwości. Inne podejście (…) prowadziłoby do zakwestionowania całej
filozofii winy i odpowiedzialności na gruncie prawa cywilnego i administracyjnego, która posiada bogate tradycje i nie jest
kwestionowana”. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że takie zróżnicowanie odpowiedzialności ma przekonujące uzasadnienie,
podkreślił jednak, iż nawet do rodzajów odpowiedzialności, do których nie stosuje się art. 42 Konstytucji, zastosowanie znajdują
inne regulacje ustawy zasadniczej, zwłaszcza zaś art. 2 Konstytucji. Niestosowanie zasad wymienionych w art. 42 Konstytucji
do pewnego rodzaju sankcji nie oznacza więc konstytucyjnie nieograniczonej swobody ustawodawcy. Ustawodawca, kształtując regulacje
sankcyjne nieobjęte reżimem art. 42 Konstytucji, musi brać pod uwagę całokształt wymogów konstytucyjnych, a jego swoboda w
tym zakresie w żadnym wypadku nie jest równoznaczna z samowolą (wyrok o sygn. K 13/08).
Jak wspomniano wyżej, Konstytucja nie ustanawia wprost zakazu ne bis in idem. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zakaz ne bis in idem wywodzony jest z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 42 Konstytucji. Przeważa stanowisko, że: „zasada ne bis in idem należy do fundamentalnych zasad prawa karnego, toteż jest ona elementem zasady państwa prawnego” (wyroki: sygn. K 18/03;
z 15 kwietnia 2008 r., sygn. P 26/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 42). Z kolei w wyroku o sygn. P 26/06 Trybunał Konstytucyjny przyjął, że ocena konstytucyjności kwestionowanych przepisów powinna zostać przeprowadzona zarówno
z punktu widzenia zgodności z art. 2 Konstytucji, jak i zgodności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, w aspekcie prawa do odpowiedniego,
sprawiedliwego i rzetelnego ukształtowania procedury sądowej. „Zagwarantowanie rzetelnej i sprawiedliwej procedury sądowej
wiąże się bowiem m.in. z zakazem dwukrotnego stosowania środka represyjnego wobec tego samego podmiotu za ten sam czyn”. Natomiast
w wyroku o sygn. P 26/11, Trybunał Konstytucyjny stwierdził wprost, że „Art. 42 ust. 1-3 Konstytucji dotyczy (…) także administracyjnych
kar pieniężnych, jeżeli tylko mają one cechę represyjną”.
Zakaz ne bis in idem jest zatem uznawany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego za (szczegółową) zasadę konstytucyjną wywodzoną z zasady demokratycznego
państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), za element konstytucyjnego prawa do obrony (art. 42 ust. 2 Konstytucji) i konstytucyjnego
prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji).
Zakaz ne bis in idem ma dwa aspekty, pierwszy – proceduralny, który wyraża się w zakazie wszczynania i prowadzenia postępowań w sprawach karnych
dotyczących tej samej osoby i tego samego czynu zagrożonego karą, drugi – zakazie podwójnego (wielokrotnego) karania w sprawach
karnych dotyczących tej samej osoby i tego samego czynu zagrożonego karą.
Funkcją zakazu ne bis in idem jest z jednej strony ochrona praw osoby przed nadużywaniem przez państwo ius puniendi, tj. ochrona osoby prawomocnie osądzonej w postępowaniu karnym przed ponownym postawieniem jej w stan oskarżenia w sprawie
o ten sam czyn, z drugiej zaś ochrona powagi i trwałości prawomocnych orzeczeń sądowych (L. Garlicki, uwaga do art. 4 Protokołu
nr 7, [w:] Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, tom II, Warszawa 2010 s. 652).
Treścią konstytucyjnego zakazu ne bis in idem jest zakaz ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tej samej osoby i tego samego czynu zagrożonego
karą. Z reguły ma on zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez
prawo karne, wszczyna się postępowanie dotyczące tego samego czynu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje
szerokie rozumienie zasady ne bis in idem obejmującej nie tylko przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, ale też przypadki zbiegu
odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego i innych przepisów prawa publicznego, w tym prawa administracyjnego,
jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym. Przy czym ocena, czy dany instrument prawny ma charakter represyjny,
należy do Trybunału (zob. wyroki: sygn. SK 52/04., sygn. P 29/09, sygn. P 90/08)
7.2. W niniejszej sprawie jest niesporne, że prawomocnym wyrokiem sądu karnego z 11 maja 2011 r. skarżąca została ukarana
za wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 k.k.s., na karę grzywny w wysokości 900 zł oraz przepadek mienia (automatu do gry),
a następnie ostateczną decyzją organu celnego z 25 lipca 2011 r. wymierzono jej karę pieniężną w wysokości 12 000 zł z art.
89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Konstytucyjny zakaz ne bis in idem znalazłby ewentualnie zastosowanie do postępowania administracyjnego takiego, jak w niniejszej sprawie, gdyby kara pieniężna
wymierzona w drodze decyzji ostatecznej organu celnego miała charakter sankcji karnej.
Trybunał Konstytucyjny przypomina w związku z tym, że konstytucyjny zakaz ne bis in idem nie stoi na przeszkodzie ustanowieniu przez ustawodawcę jednocześnie sankcji administracyjnej (kara pieniężna) i sankcji
karnej (grzywna) za ten sam czyn polegający na urządzaniu gry bez koncesji na automatach poza kasynem gry. Państwo ma bowiem
swobodę wyboru sankcji prawnych w celu zapewnienia ochrony konsumentów przed uzależnieniem od gry oraz zapobiegania przestępczości
i oszustwom związanym z grami losowymi. Sankcje prawne mogą więc być sankcjami administracyjnymi, sankcjami karnymi lub oboma
rodzajami tych sankcji jednocześnie (łącznie). Jednak w przypadku, gdy jedna z zastosowanych wobec skarżącej sankcji (grzywna)
ma niewątpliwie charakter sankcji karnej, to prowadzeniu wobec skarżącej postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia
na nią kary pieniężnej, jeżeli miałaby ona – ze względu na swoją istotę, cele i funkcje – charakter sankcji karnej, sprzeciwia
się zakaz ne bis in idem. Należy zatem ocenić, czy kara pieniężna z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, ma charakter sankcji
karnej.
7.3. Trybunał Konstytucyjny uznaje za konieczne podkreślić – co wydaje się oczywiste, że ocenie z perspektywy zasady ne bis in idem podlegają przepisy bezwzględnie i powszechnie obowiązujące, a więc także zakwestionowane w niniejszej sprawie (zob. pkt 1.7
uzasadnienia). Na wstępie należy przypomnieć, że aby można było mówić o naruszeniu zasady ne bis in idem muszą być spełnione następujące przesłanki: a) tożsamość podmiotowa (ten sam sprawca), b) tożsamość przedmiotowa (ten sam
czyn), przy czym chodzi o ten sam czyn, nie zaś o to samo przestępstwo czy wykroczenie, czyli o idem factum, c) czyn zagrożony karą o charakterze odwetowym.
Tożsamość podmiotowa w niniejszej sprawie jest bezsporna. Podobnie tożsamość przedmiotowa nie budzi wątpliwości. Ustawa o
grach hazardowych w art. 14 ust. 1 stanowi, że urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, w tym turniejów gry pokera, gier
w kości oraz gier na automatach jest dozwolone wyłącznie w kasynach gry na zasadach i warunkach określonych w zatwierdzonym
regulaminie i udzielonej koncesji lub udzielonym zezwoleniu, a także wynikających z przepisów ustawy.
Czynem zagrożonym karą pieniężną w wysokości 12 000 zł za każdy automat (art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych)
jest urządzanie gry na automatach poza kasynem gry (art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych). Natomiast czynem zabronionym
uznanym za przestępstwo (wykroczenie) skarbowe z art. 107 k.k.s. jest urządzanie lub prowadzenie gry na automacie wbrew przepisom
ustawy lub warunkom koncesji, lub zezwolenia. Zatem czyn, jakim jest urządzanie gry na automacie bez zezwolenia i poza kasynem
gry, jest tym samym czynem w sensie faktycznym, chociaż jest kwalifikowany zarazem jako delikt administracyjny i wykroczenie.
W związku z tym zakaz ne bis in idem powinien być interpretowany jako zakaz ścigania lub podwójnego karania w zakresie odnoszącym się do tożsamości okoliczności
faktycznych. Istotne są fakty, które stanowiły zestaw konkretnych okoliczności dotyczących tej samej osoby i nierozdzielnie
ze sobą powiązanych w czasie i przestrzeni, których istnienie można zabezpieczyć celem skazania lub wszczęcia postępowania
karnego.
W odniesieniu do problemu „dublowania” sankcji prawnych za ten sam czyn Trybunał Konstytucyjny uważa, że odnośne sankcje prawne
są wymierzane przez różne organy państwowe w różnych, niepowiązanych ze sobą postępowaniach, a nadto zarówno postępowanie
administracyjne, w którym organ administracji publicznej wymierza (administracyjną) karę pieniężną, jak i postępowanie sądowe,
w którym sąd karny wymierza karę grzywny, toczą się niezależnie od siebie. Co więcej, organ administracji publicznej nie uwzględnia
kary grzywny wymierzonej uprzednio przez sąd przy wymiarze administracyjnej kary pieniężnej z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy
o grach hazardowych, który nota bene na to nie zezwala. Ponadto, kara pieniężna jest wymierzana przez organ administracji publicznej na podstawie wykładni kwestionowanego
przepisu ustawy o grach hazardowych, która nie uwzględnia podmiotowej strony deliktu administracyjnego i jest niezależna od
kwalifikacji prawnej czynu skarżącej dokonywanej w postępowaniu karnym. Te okoliczności wystarczają do stwierdzenia, że skarżąca
została dwukrotnie ukarana za ten sam czyn w dwóch odrębnych postępowaniach.
Pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia, czy kara za czyn podlegający zarówno odpowiedzialności administracyjnej, jak i karnej,
w obu przypadkach jest karą o charakterze odwetowym.
Nie budzi wątpliwości, że odpowiedzialność za przestępstwo lub wykroczenie skarbowe jest rodzajem odpowiedzialności karnej
w rozumieniu konstytucyjnym, do której stosuje się gwarancje przewidziane w art. 42 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. W obrębie
szeroko rozumianej odpowiedzialności karnej w rozumieniu konstytucyjnym można bowiem wyróżnić szczegółowe reżimy odpowiedzialności,
w tym odpowiedzialność karną sensu stricto (za przestępstwa), odpowiedzialność za wykroczenia oraz odpowiedzialność karną skarbową, obejmującą przestępstwa skarbowe
i wykroczenia skarbowe.
Pozostaje zatem do rozważenia, czy odpowiedzialność administracyjna z art. 89 ustawy o grach hazardowych jest w istocie odpowiedzialnością
karną w rozumieniu konstytucyjnym, a przewidziana w niej kara pieniężna – sankcją karną. Kryteria identyfikowania odpowiedzialności
karnej i stanowiących jej znamiona sankcji karnych w rozumieniu konstytucyjnym są następujące:
1) dolegliwość zapowiadana w sankcji, przy czym „chodzi o pewną zobiektywizowaną kategorię – stopień dolegliwości jest więc
oceniany z punktu widzenia systemu wartości akceptowanych w danym społeczeństwie, a znajdujących wyraz w określonym systemie
prawnym” (P. Burzyński, Ustawowe określenie sankcji karnej, Warszawa 2008, pkt 2.4). Dolegliwość kary polega na tym, że z jednej strony intensywność ingerencji w określone dobra podmiotu
odpowiedzialnego wykracza poza zakres absolutnie niezbędny do usunięcia skutków naruszenia prawa i przywrócenia stanu zgodnego
z prawem, z drugiej zaś strony intensywność tej ingerencji wykracza poza zakres absolutnie niezbędny, by uniemożliwić powstanie
określonego stanu rzeczy (zob. K. Wojtyczek, Zasada wyłączności ustawy w sferze prawa represyjnego. Uwagi na gruncie Konstytucji RP, „Czasopismo Prawa Karnego i Nauk Penalnych”, nr 1/1999, s. 54). Dolegliwość rozumiana jako ograniczenie lub pozbawienie
skazanego możliwości korzystania z określonych dóbr osobistych. Dolegliwość założona w karze jest dolegliwością celową, co
oznacza, że dolegliwość wynikająca z innych przyczyn nie może być ujmowana jako dolegliwość kary;
2) istota, cel i funkcja sankcji – istota kary wiąże się z przypisywaniem sprawcy czynu ujemnej oceny społecznej z powodu
zawinionego przez sprawcę naruszenia prawa. Kara jako wyraz społecznego potępienia czynu; cele kary to: a) „odpłata za uczynione
zło” i b) „zapobieganie popełnienia przez sprawcę lub innych obywateli przestępstw w przyszłości” (społeczna readaptacja sprawcy
w związku z odbywaną karą – prewencja indywidualna; oddziaływanie na społeczeństwo za pośrednictwem orzekanych kar, aby przestępstwa
nie były popełniane – prewencja generalna; K. Buchała, Komentarz do Kodeksu karnego, rozdz. IV).
Wprawdzie w przypadku odpowiedzialności administracyjnej z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych dolegliwość w postaci
kary pieniężnej o określonej kwocie jest zapowiedziana w sankcji, to jednak nie jest to sankcja o charakterze odwetowym, ponieważ
celem określonej w tym przepisie administracyjnej kary pieniężnej nie jest odpłata za naruszenie dóbr prawnie chronionych
(jak: zdrowie obywateli, porządek publiczny, mienie zarówno prywatne, jak i państwowe), które wymagałoby oceny stopnia zawinienia,
aby odpłata za ten czyn była adekwatna do stopnia zawinienia i okoliczności zdarzenia, tylko stanowi konsekwencje stwierdzenia
(obiektywnego) naruszenia określonego w ustawie zakazu urządzania gry na automatach poza kasynem gry.
Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko Rady Ministrów wyrażone w piśmie procesowym, że kara pieniężna, o której mowa
w art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, rekompensuje nieopłacony podatek od gier i inne
należności uiszczane przez legalnie działające podmioty. Celem kary nie jest więc odpłata za popełniony czyn, co charakteryzuje
sankcje karne, ale przede wszystkim restytucja niepobranych należności i podatku od gier, a także prewencja. Kara pieniężna
jest więc reakcją ustawodawcy na fakt czerpania zysków z nielegalnego urządzania gier hazardowych przez podmioty nieodprowadzające
z tego tytułu podatku od gier, należności i opłat.
Z tego względu nie można mówić o naruszeniu zasady ne bis in idem, ponieważ tylko kara przewidziana w art. 107 k.k.s. ma charakter odwetowy, natomiast kara z art. 89 ustawy o grach hazardowych
takiego charakteru nie ma.
Podobne stanowisko Trybunał Konstytucyjny zajął w stosunku do kar dyscyplinarnych. Trybunał uznaje, że zasada ne bis in idem nie prowadzi do zakazu pociągania do odpowiedzialności dyscyplinarnej, która jest niezależna od odpowiedzialności karnej.
„Niewątpliwie odpowiedzialność dyscyplinarna stanowi dodatkową dolegliwość, ponieważ jest niezależna od odpowiedzialności
karnej. (…) Bliskość odpowiedzialności karnej i dyscyplinarnej, wynikająca z ich represyjnego charakteru, nie oznacza ich
tożsamości. W trybie postępowania dyscyplinarnego w ogóle nie może dojść do skazania (uniewinnienia) za przestępstwo, jest
to bowiem prawnie niedopuszczalne” (zob. wyrok o sygn. K 36/00).
W przypadku zbiegu pieniężnej kary administracyjnej z art. 89 ustawy o grach hazardowych z sankcją karną z art. 107 k.k.s.
występuje ten sam sprawca (w niniejszej sprawie – urządzający grę na automacie poza kasynem gry), natomiast czynem zagrożonym
sankcją państwa jest, z jednej strony naruszenie porządku prawnego podlegające odpowiedzialności administracyjnej, z drugiej
strony, w wyniku tego naruszenia, następuje naruszenie określonych dóbr prawnie chronionych podlegające odpowiedzialności
karnej. Z tego względu dany czyn (urządzanie gry na automacie poza kasynem gry) zagrożony jest karą grzywny o charakterze
odwetowym, opartą na zasadzie winy, oraz administracyjną karą pieniężną o charakterze prewencyjnym opartą na zasadzie odpowiedzialności
obiektywnej.
Z tych względów należy stwierdzić, że odpowiedzialność karna i odpowiedzialność administracyjna nie są niekonstytucyjnym karaniem
za to samo. Są to różne skutki danego czynu naruszającego różne dobra prawnie chronione, dlatego uzasadnionym jest zastosowanie
różnych sankcji.
7.4. Ustawa o grach hazardowych ustanawia reguły i zasady reglamentowania hazardu, jego kontroli oraz karania za naruszenie
jej przepisów. Należy wskazać, że niedopełnienie obowiązków określonych w tej ustawie godzi w cele samej ustawy. Projektodawca
za takie cele uznaje: 1) wzmocnienie kontroli państwa nad rynkiem gier i zakładów wzajemnych, 2) cele paternalistyczne polegające
na ochronie społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu, tj. ochronie dorosłych i „nastolatków przed uzależnieniem od
hazardu i przed rosnącymi wydatkami społeczeństwa na gry hazardowe, a także ochrona przed ponoszeniem kosztów społecznych
i ekonomicznych uzależnienia przez rodziny hazardzistów i ich pracodawców, ale także całego społeczeństwa”, 3) ochrona praworządności,
w tym „walka z szarą strefą”, 4) zwiększanie „pewności podmiotów legalnie prowadzących działalność poprzez: a) wprowadzenie
restrykcyjnych kar administracyjnych dla podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier hazardowych urządzanych bez zezwolenia
lub koncesji oraz dla ich uczestników, b) wprowadzenie obowiązku uzyskiwania koncesji na prowadzenie kasyna gry. Z tego względu
administracyjnymi karami pieniężnymi, wymienionymi w art. 89 ustawy o grach hazardowych, zagrożone jest nielegalne urządzanie
gier hazardowych lub uczestniczenie w nielegalnie urządzanych grach hazardowych.
Reguły legislacji przewidują możliwość wprowadzenia w aktach rangi ustawy kar za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy
innych niż kary przewidziane w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.) Trybunał Konstytucyjny
podziela pogląd, że jeśli ustawodawca wprowadza jakieś obowiązki to może, a nawet powinien tym aktem wprowadzić sankcje za
ich naruszenie. Inaczej przepisy nakładające obowiązki stają się „martwe”, niemożliwe do egzekwowania, co może prowadzić do
naruszeń postanowień ustawy, a jednocześnie naruszenia te nie stanowią czynów, które należałoby uznać za przestępstwa lub
wykroczenia i poddać rygorom sankcji karnych (zob. wyrok o sygn. K 23/99).
7.5. W konsekwencji należy stwierdzić, że kumulacja administracyjnej kary pieniężnej i grzywny, takich jak w niniejszej sprawie,
nie narusza zakazu ne bis in idem, ponieważ administracyjna kara pieniężna nie jest sankcją karną. Kumulacja administracyjnej kary pieniężnej i kary grzywny
wobec tego samego sprawcy naruszenia prawa za ten sam czyn, nienaruszająca zakazu ne bis in idem, jest dopuszczalna tylko i wyłącznie wtedy, gdy czyni zadość zasadzie proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie obowiązku
wynikającego z przepisu ustawy.
8. Zasada proporcjonalności reakcji państwa na naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa.
8.1. W przypadku zbiegu odpowiedzialności karnej (karnoskarbowej) i odpowiedzialności administracyjnej, która nie łamie zakazu
ne bis in idem, konieczne jest zbadanie, czy kumulacja tych odpowiedzialności wobec tego samego sprawcy za ten sam czyn, jest zgodna z wywodzoną
z art. 2 Konstytucji zasadą proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa, stanowiącą
istotny komponent zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) wywodzonej z art. 2 Konstytucji.
W wyroku z 11 lutego 2014 r. o sygn. P 24/12 (OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 9) Trybunał obszernie wypowiedział się afirmatywnie,
na tle swojego orzecznictwa, o dopuszczalności i celowości wywodzenia z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)
zasady proporcjonalności. Między innymi w wyroku z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, Trybunał Konstytucyjny uznał, że „zarzut
braku proporcjonalności może bowiem opierać się także na naruszeniu tylko art. 2 Konstytucji (zarzut nierzetelnego, niezrozumiale
intensywnego działania ustawodawcy, korzystającego ze swej swobody regulacyjnej), jednak wtedy będzie oceniany bez nawiązania
do wkroczenia w podmiotowe prawo konstytucyjne” (OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26). Powyższa teza została rozwinięta w wyroku z
16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, wydanym w pełnym składzie, w którym Trybunał Konstytucyjny potwierdził, że: „Wywiedziona
z art. 2 Konstytucji zasada proporcjonalności szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu legislacyjnego i środka użytego
do jego osiągnięcia. To znaczy, że spośród możliwych (i zarazem legalnych) środków oddziaływania należałoby wybrać środki
skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane
lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu. Rozpatrując zgodność zakwestionowanej
regulacji z zasadą proporcjonalności (z art. 2 Konstytucji) należy zbadać trzy istotne zagadnienia: 1) czy ta regulacja jest
niezbędna dla ochrony i realizacji interesu publicznego, z którym jest związana, 2) czy jest efektywna, umożliwiając osiągnięcie
zamierzonych celów, 3) czy jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela lub inny podmiot
prawny” (OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112). Odnosząc się do zarzutu nieproporcjonalności zastosowanej sankcji, należy przypomnieć,
że z zasady proporcjonalności Trybunał Konstytucyjny wyprowadza trzy powiązane między sobą obowiązki prawodawcy: 1) przyjmowanie
danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana, 2) nakaz kształtowania
danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków (celów), 3) warunek zachowania proporcji między efektami
wprowadzonej regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Zasada ta kładzie szczególny
nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Zgodnie z poglądami wyrażanymi w literaturze przedmiotu oznacza
to, że „spośród możliwych (i zarazem legalnych) środków oddziaływania należałoby wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia
celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe w
stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu” (por. wyroki TK o sygn. P 7/98 i sygn. SK 21/03).
W związku z rozpoznawaną sprawą należy przypomnieć, że w orzecznictwie Trybunału przyjmuje się, iż zasada proporcjonalności
wynikająca z art. 2 Konstytucji ma także szczególne znaczenie dla oceny przepisów przewidujących odpowiedzialność administracyjną.
W wyroku z 30 listopada 2004 r., sygn. SK 31/04, Trybunał uznał, że „w granicach zakreślonych przez Konstytucję ustawodawcy
przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem obowiązku (…). Swoboda ustawodawcy nie jest jednak nieograniczona.
Konstytucja wymaga od ustawodawcy poszanowania podstawowych zasad polskiego systemu konstytucyjnego na czele z zasadą państwa
prawnego, jak również praw i wolności jednostki. Ustawodawca określając sankcję za naruszenie prawa w szczególności musi respektować
(…) zasadę proporcjonalności własnego wkroczenia. Nie może więc stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych
albo też niewspółmiernie dolegliwych” (OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 110). Powyższy pogląd o adekwatności zasady proporcjonalności
wywiedzionej z art. 2 Konstytucji w kontekście zarzutu nadmiernej represyjności – dolegliwości sankcji administracyjnych został
następnie potwierdzony m.in. w wyrokach TK: sygn. P 19/06, sygn. Kp 4/09, sygn. P 90/08 oraz z 9 października 2012 r., sygn.
P 27/11 (OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 104). W takiej sytuacji ocenie podlega cały mechanizm reakcji państwa na konkretne naruszenie
prawa (sankcje karne, administracyjne, ich wymiar, obostrzenia proceduralne itd.) – zob. też wyrok o sygn. P 90/08.
8.2. Ustawodawca, określając sankcje za naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w postaci administracyjnej kary
pieniężnej oraz jednocześnie karę grzywny za przestępstwo lub wykroczenie skarbowe, jest obowiązany w szczególności respektować
zasadę proporcjonalności własnego wkroczenia. Regulacje tego rodzaju, jak zawarte w kwestionowanych przepisach ustawy o grach
hazardowych i kodeksu karnego skarbowego, muszą zatem spełniać kumulatywnie następujące warunki: po pierwsze – służyć realizacji
właściwych, konstytucyjnie legitymizowanych celów, po drugie – pozostawać w racjonalnym związku z tymi celami, po trzecie
– być konieczne dla realizacji tych celów.
Cele, których urzeczywistnieniu ma służyć ustawa o grach hazardowych w ogólności, a w szczególności przewidziany w niej mechanizm
administracyjnych kar pieniężnych oraz art. 107 k.k.s., mogą być rekonstruowane z uzasadnienia projektów ustaw lub/i przepisów
wskazanych ustaw albo z treści odnośnych przepisów w rezultacie ich interpretacji.
Należy w związku z tym przypomnieć, że projektodawca ustawy o grach hazardowych za takie cele uznał: 1) wzmocnienie kontroli
państwa nad rynkiem gier i zakładów wzajemnych, 2) cele paternalistyczne polegające na ochronie społeczeństwa przed negatywnymi
skutkami hazardu, tj. ochronie dorosłych i „nastolatków przed uzależnieniem od hazardu i przed rosnącymi wydatkami społeczeństwa
na gry hazardowe, a także ochrona przed ponoszeniem kosztów społecznych i ekonomicznych uzależnienia przez rodziny hazardzistów
i ich pracodawców, ale także całego społeczeństwa”, 3) ochrona praworządności, w tym „walka z szarą strefą”, 4) zwiększanie
„pewności podmiotów legalnie prowadzących działalność poprzez: a) wprowadzenie restrykcyjnych kar administracyjnych dla podmiotów
prowadzących działalność w zakresie gier hazardowych urządzanych bez zezwolenia lub koncesji oraz dla ich uczestników, b)
wprowadzenie obowiązku uzyskiwania koncesji na prowadzenie kasyna gry” (zob. uzasadnienie projektu ustawy; druk sejmowy nr
2481 VI kadencji). Z kolei art. 107 k.k.s. chroni przed narażeniem mienia Skarbu Państwa, mienia uczestników działalności
hazardowej, naruszeniem porządku publicznego, zagrożeniem dla zdrowia i mienia osób, a także „przed działalnością zorganizowanych
struktur przestępczych, tradycyjnie zainteresowanych lokowaniem mienia uzyskanego w drodze przestępczej w działalności hazardowej”
(P. Kardas, G. Łabuda, T. Razowski, Kodeks karny skarbowy. Komentarz, Warszawa 2012). Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że rynek gier hazardowych nie może być postrzegany jako zwykły rynek
gospodarczy, a działalność w tym zakresie jako zwykła działalność gospodarcza. Uczestnictwo w grach hazardowych, w tym w grze
na automatach do gry, może mieć jako skutek zysk finansowy bez konieczności poniesienia proporcjonalnych kosztów. Po części
dlatego rynek gier hazardowych nieuchronnie generuje ryzyka uzależnień, korupcji i przestępczości. Te uwarunkowania i skutki
uboczne hazardu usprawiedliwiają szczególną uwagę, jaką władza publiczna poświęca rynkowi gier hazardowych. Podstawowym celem
polityki w tym zakresie jest regulacja i kontrola hazardu, z położeniem szczególnego nacisku na zapobieganie uzależnieniom
od hazardu, ochronie konsumentów i ich rodzin oraz zwalczaniu przestępczości, w tym zorganizowanej, i innego rodzaju nielegalnej
działalności.
8.3. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy wskazane wyżej cele regulacji są celami właściwymi, konstytucyjnie legitymizowanymi.
Cele ustawowe są konstytucyjnie legitymizowane, jeżeli są celami akceptowanymi przez konstytucyjny porządek prawny, explicite lub implicite.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, powyższe cele są celami legitymizowanymi, ponieważ ochrona zdrowia i mienia osób oraz
mienia Skarbu Państwa, zapobieganie i karanie przestępstw czy ochrona praworządności stanowią cele, wartości i zasady wyrażone
wprost w przepisach Konstytucji, takie jak na przykład ochrona zdrowia publicznego lub wynikają implicite w zasady demokratycznego państwa prawnego czy zasady dobra wspólnego. Więcej, ustawodawca jest konstytucyjnie obowiązany do
możliwie najpełniejszej realizacji tych celów, wartości i zasad w granicach wyznaczonych przez Konstytucję poprzez między
innymi ustanowienie efektywnego mechanizmu reglamentacji i kontroli działalności hazardowej. Nie budzi też wątpliwości, że
wskazane cele są celami zbieżnymi z systemem celów, wartości i zasad przyjętych w demokratycznym państwie prawnym. Co więcej,
ustanowiony w art. 14 ustawy o grach hazardowych obowiązek urządzania gier na automatach wyłącznie w kasynach gry oraz umiarkowanie
restrykcyjna polityka państwa w zakresie udzielania koncesji na prowadzenie kasyn gry (maksymalnie 52 kasyna na terytorium
RP) służą realizacji tych konstytucyjnie legitymizowanych celów. Wskazane cele kwestionowanych przepisów były legitymizowane
zarówno w okresie ich ustanawiania przez ustawodawcę, jak i w chwili orzekania przez Trybunał Konstytucyjny.
8.4. Następnie należy ocenić, czy kumulacja administracyjnej kary pieniężnej i kary grzywny za wykroczenie skarbowe pozostaje
w racjonalnym związku z celami, które mają urzeczywistniać przepisy ustawy o grach hazardowych. W związku z tym należy przypomnieć,
że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ustawodawcy przysługuje swoboda polityczna określania sankcji za naruszenie
prawa. Tam, gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, winien się również znaleźć przepis określający
konsekwencję niespełnienia obowiązku. Brak stosownej sankcji powoduje, iż przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku
nagminne. Art. 83 Konstytucji nakłada na każdego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Można zatem przyjąć,
że w granicach zakreślonych przez Konstytucję ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem
obowiązku (wyrok TK o sygn. K 23/99 i powołany tam wyrok TK o sygn. P 2/98). Nie ma zatem wątpliwości, że przewidziane w kwestionowanych
przepisach sankcje prawne (administracyjne i karnoskarbowe) służą zapewnieniu przestrzegania obowiązku określonego w art.
14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych i w tym sensie pozostają w racjonalnym związku z ochroną interesu publicznego, egzemplifikowanego
przez ogólne i szczegółowe cele ustawy o grach hazardowych oraz art. 107 k.k.s.
8.5. Następnie należy rozważyć, czy wskazana kumulacja kar za ten sam czyn w odniesieniu do tej samej osoby jest konieczna
dla ochrony interesu publicznego, egzemplifikowanego przez konstytucyjnie legitymowane cele ustawy o grach hazardowych. W
tym kontekście wymaga podkreślenia, że organizowanie i prowadzenie gier hazardowych jest wysoce specyficznym rodzajem działalności,
która po pierwsze – przynosi wysoki zysk dla osób, które ją organizują i prowadzą; po drugie – z uwagi na wykorzystywanie
skłonności do hazardu, prowadzi niejednokrotnie do uzależnienia od hazardu, które zostało uznane za jednostkę chorobową; po
trzecie – wiąże się przy tym z wysokim ryzykiem wystąpienia negatywnych zjawisk w postaci prania brudnych pieniędzy, penetracji
ze strony zorganizowanych grup przestępczych, oszustw; po czwarte – prowadzenie nielegalne, sprzeczne z przepisami ustawy
o grach hazardowych, działalności hazardowej powoduje znaczne zmniejszenie wpływów do budżetu państwa z tytułu nieuiszczonych
podatków od hazardu. Wskazane cechy gier hazardowych uzasadniają obowiązek państwa reglamentowania i kontroli tej sfery działalności,
a także określania i bezwzględnego stosowania sankcji za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych. Jak trafnie podkreśla
Prokurator Generalny, dotyczy to zarówno stworzenia mechanizmów nadzoru państwa nad urządzaniem i prowadzeniem gier hazardowych
(w tym także gier na automatach), jak i regulacji prawnych mających zapobiegać naruszeniom przepisów prawa w tym zakresie
przez wprowadzenie rozwiązań przewidujących stanowczą i surową reakcję na takie naruszenia. Ochrona interesu publicznego wymaga
zatem wprowadzenia do systemu prawnego skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji prawnych za naruszenie realizujących
interes publiczny obowiązków prawnych, takich jak obowiązek urządzenia gier na automatach wyłącznie w kasynach gry. Ustanowienie
sankcji prawnych za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o grach hazardowych jest w tym sensie konieczne, że nie ma
alternatywnego środka prawnego innego niż odpowiedzialność prawna, który zapewniałby skuteczną realizację legitymizowanych
konstytucyjnie celów ustawy. Realizacja wskazanych celów, a przez to ochrona interesu publicznego, wymaga bowiem nie tylko
ustanowienia sankcji administracyjnych za naruszenie obowiązku wynikającego z ustawy o funkcji głównie prewencyjnej, takich
jak administracyjna kara pieniężna, ale także – ze względu na wagę i znaczenie chronionych dóbr, wartości i zasad – sankcji
karnych o funkcji głównie odwetowej, takich jak kara grzywny za przestępstwo lub wykroczenie skarbowe. Więcej, wyeliminowanie
możliwości pociągnięcia osoby urządzającej gry na automatach poza kasynem gry do odpowiedzialności administracyjnej, po uprzednim
skazaniu za przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, osłabiałoby
prewencyjną funkcję regulacji zawartej w art. 89 ustawy o grach hazardowych. A właśnie tej funkcji, w ustawowym mechanizmie
regulacji i kontroli gier hazardowych, należy, zdaniem Trybunału, przypisać zasadnicze znaczenie.
Pozostaje do rozważenia, czy konieczne było w tym kontekście skumulowanie odpowiedzialności karnoskarbowej i odpowiedzialności
administracyjnej za naruszenie przewidzianego w art. 14 ustawy o grach hazardowych obowiązku urządzania gry na automatach
wyłącznie w kasynach gry.
W związku z tym należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się w tej kwestii głównie w sprawach karnoskarbowych.
Z jednej strony uznawał, że kumulowanie odpowiedzialności administracyjnej i odpowiedzialności za wykroczenia skarbowe jest
niezgodne z art. 2 Konstytucji ze względu na nadmierny fiskalizm i nieuwzględnienie interesu podatnika (zob. wyrok o sygn.
K 17/97 do powołanego orzeczenia nawiązał Trybunał w wyroku o sygn. P 43/06, oceniając podobną regulację ustawy z dnia 11
marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, Dz. U. Nr 54, poz. 535, ze zm.). Z drugiej strony Trybunał nawiązując do wcześniejszego
orzecznictwa uznał, że mechanizm prawny przewidujący odpowiedzialność karnoskarbową podatnika, któremu wymierzono uprzednio
zryczałtowany podatek dochodowy, z zastosowaniem 75-procentowej stawki podatkowej, nie jest nieproporcjonalny i nadmiernie
represyjny. Ponadto Trybunał stwierdził, że nie chodzi o przyjęcie tezy, „że kumulacja odpowiedzialności za przestępstwo skarbowe
lub przestępstwo skarbowe oraz odpowiedzialności administracyjnej (podatkowej) oznacza «podwójne karanie»”. W wyroku o sygn.
Kp 4/09 Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem, że taki zarzut byłby możliwy tylko wówczas, gdyby karze administracyjnej przypisywać
zawsze charakter penalny” (wyrok o sygn. P 90/08). W wyroku o sygn. SK 31/04, w którym w prima facie podobnym stanie prawnym przywołano tezę dotyczącą nadmiernego fiskalizmu, Trybunał nie dopatrzył się tego rodzaju nieprawidłowości.
Niezależnie od różnej oceny zbiegu sankcji administracyjnych z sankcjami karnoskarbowymi Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie
podkreślał, że ustawodawca za naruszenie prawa nie może stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo
niewspółmiernie dolegliwych (zob. wyroki: sygn. SK 31/04, sygn. P 19/06, sygn. Kp 4/09, sygn. P 9/08 oraz postanowienie z
9 grudnia 2008 r., sygn. P 52/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 184).
8.6. Urządzanie gry na automatach poza kasynem gry podlega, zgodnie z art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, karze
pieniężnej w wysokości 12 000 zł od każdego automatu. Natomiast na podstawie art. 107 § 1 k.k.s., ten kto urządza lub prowadzi,
wbrew przepisom ustawy, grę na automacie, odpowiada za przestępstwo skarbowe i podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych
albo karze pozbawienia wolności do lat 3, albo obu tym karom łącznie. Jedynie w wypadku mniejszej wagi sprawca może odpowiadać
za wykroczenie i podlega karze grzywny (art. 107 § 4 k.k.s.).
Wysokość kary z art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych uzasadniona jest celem ustawy. Należy tu przypomnieć, że art.
89 ustawy o grach hazardowych chroni przed urządzaniem gier hazardowych poza kasynem gry, w konsekwencji chroni również przed
popełnieniem przestępstwa skarbowego, czyli narażeniem mienia Skarbu Państwa, mienia uczestników działalności hazardowej,
naruszeniem porządku publicznego, zagrożeniem dla zdrowia i mienia osób, a także „przed działalnością zorganizowanych struktur
przestępczych, tradycyjnie zainteresowanych lokowaniem mienia uzyskanego w drodze przestępczej w działalności hazardowej”
(P. Kardas, G. Łabuda, T. Razowski, op.cit.). Z tych względów wysokość kary administracyjnej, aby ta mogła spełnić swoją rolę prewencyjną, nie może być zbyt niska. W
wyroku z 26 marca 2002 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że zasada proporcjonalności „nie może służyć za podstawę ochrony interesu
wynikającego z naruszenia prawa” (sygn. SK 2/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 15), a w wyroku z 14 czerwca 2004 r., że „naruszenie
prawa nie powinno przynosić sprawcy korzyści ekonomicznych (…) konieczne jest stworzenie takiej sytuacji, w której naruszenie
prawa staje się dla sprawcy nieopłacalne. Wysokość opłaty, do wniesienia której przedsiębiorca jest zobowiązany w przypadku
wprowadzenia do obrotu produktu bez wymaganej certyfikacji, powinna zapobiegać kalkulowaniu przez zobowiązanego ewentualnych
korzyści płynących z naruszenia prawa” (sygn. SK 21/03). Skoro zarówno odpowiedzialność administracyjna, jak i karnoskarbowa
podlegają różnym procedurom, oczywistym jest, że w obu przypadkach wynikiem tych postępowań będą różne sankcje. W związku
z tym może powstać problem nieproporcjonalnej, nadmiernej reakcji państwa na naruszenie prawa. Jednak rozwiązania nie należy
poszukiwać przez tworzenie sztywnych norm kolizyjnych, bo nie są to kary konkurencyjne. W przypadku zbiegu kary administracyjnej
z sankcją karną trudno byłoby ograniczyć wykonanie kar tylko do jednej z nich, skoro obie pełnią różne funkcje. Zatem obie
sankcje powinny pozostać i funkcjonować niezależnie. Niemniej nie może dochodzić do sytuacji, kiedy obie sankcje wobec tej
samej osoby są surowe i razem mogą stanowić niewspółmierną reakcję państwa na naruszenie prawa.
W przypadku odpowiedzialności karnej opartej na zasadzie winy sądy karne mają możliwość dostosowania kary do wszystkich okoliczności
sprawy, natomiast w przypadku odpowiedzialności administracyjnej opartej na zasadzie obiektywizmu takiej możliwości nie ma.
Niewłaściwe jest przeniesienie sankcji za naruszenie obowiązków administracyjnych określonych w ustawie do kodeksu karnego,
kodeksu karnego skarbowego czy innych ustaw należących do prawa karnego sensu stricto, ponieważ nie każde naruszenie obowiązku ustawowego jednocześnie wyczerpuje znamiona przestępstwa lub wykroczenia. Natomiast
w takich właśnie przypadkach rośnie znaczenie funkcji prewencyjnej kary administracyjnej, ponieważ zapobiegając naruszaniu
obowiązków ustawowych, w konsekwencji zapobiega czynom zagrożonym odpowiedzialnością karną. Zatem uzasadnionym jest pozostawienie
odpowiedzialności administracyjnej opartej na zasadzie obiektywizmu i regulowanej odrębnym postępowaniem.
W sytuacji, gdy dochodzi do zbiegu odpowiedzialności administracyjnej i odpowiedzialności karnej, jedynym strażnikiem proporcjonalności
reakcji państwa stają się sądy karne, bo to one dysponują środkami pozwalającymi na dostosowanie odpowiedzialności karnej
stosownie do okoliczności sprawy i pobudek zachowania sprawcy. To sąd karny, mając możliwość oceny stopnia zawinienia sprawcy
i okoliczności sprawy, dba, aby reakcja państwa (odpłata) była współmierna do czynu, tym samym proporcjonalna i sprawiedliwa.
Niezależnie od tego, czy sąd karny orzeka po wymierzeniu kary administracyjnej pieniężnej, czy też wcześniej, sądowi znana
jest wysokość kary administracyjnej pieniężnej, ponieważ jest ona określona jednoznacznie w ustawie i nie ulega zmianie.
Oceniając mechanizm karania za prowadzenie gry na automacie poza kasynem gry, na który składają się: kara pieniężna z art.
89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych oraz kary przewidziane w art. 107 § 1 k.k.s. lub kara grzywny z art. 107 § 4 k.k.s.,
należy zwrócić uwagę, że urządzanie gry na automacie poza kasynem gry prowadzi do naruszenia przepisów ustawy o grach hazardowych
i równocześnie naruszenie to skutkuje naruszeniem innych dóbr prawnie chronionych, stając się przestępstwem, czyli czynem
wysoko kwalifikowanym. Sąd karny w indywidualnej sprawie może zmienić kwalifikacje czynu na wykroczenie i zastosować jedynie
karę grzywny. Niemniej jednak obniżenie w indywidualnej sprawie w oparciu o zasadę winy, kwalifikacji czynu zabronionego nie
może powodować usunięcia z systemu prawa administracyjnej kary pieniężnej jako nieracjonalnej, ponieważ fakt naruszenia ustawy
skutkujący czynem kwalifikowanym jako przestępstwo jest niezależny od stopnia zawinienia i pozostaje bez zmian. Natomiast
usunięcie kary administracyjnej może doprowadzić do braku odpowiedniego czynnika zniechęcającego do naruszania prawa w tak
istotnej społecznie sferze. Pozostawienie jedynie odpowiedzialności karnej może prowadzić do obchodzenia bezwzględnego zakazu
prowadzenia gier na automatach poza kasynem gry przez wprowadzanie pojedynczych automatów do znacznej ilości różnych punktów
usługowych. I choć poszczególne przypadki naruszenia przepisów ustawy, w świetle przepisów karnych, z reguły będą stanowić
nieznaczną szkodę dla państwa i społeczeństwa (skutkujące obniżeniem kwalifikacji czynu włącznie z możliwością zezwolenia
na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności, które nie podlega wpisowi do Krajowego Rejestru Karnego), to suma takich przypadków
może spowodować szeroki dostęp do automatów zamiast przewidzianej ustawą ścisłej reglamentacji.
W sprawie będącej podstawą przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu niniejszego pytania prawnego sąd karny, pomimo że czyn
polegający na urządzaniu gry na automacie poza kasynem gry, czyli wbrew ustawie o grach hazardowych, kwalifikowany jest, zgodnie
z art. 107 § 1 k.k.s., jako przestępstwo, biorąc pod uwagę okoliczności czynu, obniżył jego kwalifikację, uznając go za wykroczenie
i zezwolił na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności jednocześnie wymierzając karę grzywny w wysokości 900 zł oraz przepadek
mienia. Mając na uwadze, że w tym przypadku wyrok nie podlega, na podstawie art. 18 k.k.s., wpisowi do Krajowego Rejestru
Karnego, należy stwierdzić, że kara przewidziana za urządzanie gry na automacie poza kasynem gry została znacząco obniżona.
Trybunał uznał, że możliwość obniżenia kwalifikacji czynu zabronionego, polegającego na prowadzeniu gry na automacie poza
kasynem gry, umożliwia dostosowanie mechanizmu reakcji państwa za ten czyn stosownie do danej sytuacji tak, aby sankcje zastosowane
wobec sprawcy nie były niewspółmiernie dolegliwe.
Biorąc powyższe pod uwagę, w kontekście faktu, jak ważną rolę dla społeczeństwa i państwa pełni reglamentacja działalności
hazardowej, tym samym jak istotne jest przestrzeganie obowiązków wynikających z ustawy o grach hazardowych – w ocenie Trybunału
Konstytucyjnego określoną w art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych karę pieniężną w zbiegu z karą grzywny przewidzianą
w art. 107 § 4 k.k.s. nie można uznać za niewspółmiernie dolegliwą lub nieracjonalną, dlatego nie stanowi ona nadmiernej reakcji
państwa na naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa.
Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.