1. W skardze konstytucyjnej z 26 stycznia 2010 r. skarżąca Alina Pelak wniosła o stwierdzenie, że art. 21 w związku z art.
53 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004
r. Nr 39, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa FUS) w zakresie, w jakim przepisy te uniemożliwiają osobom, które pobierały świadczenie
– wcześniejszą emeryturę, przyznane im w oparciu o nieobowiązujące już przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej
z dnia 26 stycznia 1990 r. w sprawie wcześniejszych emerytur dla pracowników zwalnianych z pracy z przyczyn dotyczących zakładów
pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 27; dalej: rozporządzenie z 1990 r.), z chwilą osiągnięcia przez nie wieku emerytalnego, ustalenie
podstawy wymiaru emerytury na nowo z uwzględnieniem zasad określonych w art. 15 ustawy FUS z zastosowaniem, aktualnej na datę
złożenia wniosku o emeryturę, kwoty bazowej, są niezgodne z art. 67 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 2
Konstytucji.
1.1. Po wstępnym rozpoznaniu skargi konstytucyjnej Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 15 września 2010 r. (sygn. Ts 25/10)
odmówił nadania dalszego biegu skardze. Zażalenie na to postanowienie zostało uwzględnione postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego
z 29 lutego 2012 r.
1.2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym.
Decyzją z 30 grudnia 1996 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Lublinie przyznał skarżącej prawo do wcześniejszej emerytury
na podstawie przepisów rozporządzenia z 1990 r. W związku z osiągnięciem wieku emerytalnego – 60 roku życia – skarżąca 19
września 2006 r. złożyła wniosek o przyznanie jej prawa do emerytury z uwzględnieniem najkorzystniejszego sposobu wyliczenia
świadczenia. Decyzją z 17 października 2006 r. ZUS Oddział w Lublinie przyznał skarżącej prawo do emerytury od 1 września
2006 r. Do obliczenia podstawy wymiaru emerytury ZUS przyjął podstawę wymiaru wcześniej przyznanego świadczenia, tj. wcześniejszej
emerytury. Decyzją z 25 kwietnia 2007 r. ZUS odmówił przeliczenia emerytury, ponieważ wskaźnik wysokości podstawy wymiaru
okazał się niższy niż przyjęty przez organ rentowy, według którego obliczona była wysokość wcześniejszej emerytury. Od decyzji
tej skarżąca wniosła odwołanie, które wyrokiem Sądu Okręgowego Sądu Ubezpieczeń Społecznych w Lublinie z 29 kwietnia 2009
r., sygn. akt VIII U 2499/07, zostało oddalone. W uzasadnieniu Sąd Okręgowy przywołał treść art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy FUS.
Apelacja skarżącej została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 7 października 2009 r., sygn. akt III AUa 694/09,
doręczonym wraz z uzasadnieniem pełnomocnikowi skarżącej 27 października 2009 r.
Sąd Apelacyjny uznał, że ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd Okręgowy są prawidłowe, a orzeczenie odpowiada prawu. Sądy
uznały, że w wypadku ubezpieczonej nie było podstaw do wyliczenia składnika emerytury stanowiącego 24% kwoty bazowej, z uwzględnieniem
kwoty bazowej z dnia złożenia wniosku o emeryturę, albowiem po przyznaniu świadczenia nie podlegała ona ubezpieczeniu przez
okres co najmniej 30 miesięcy (art. 53 ust. 4 ustawy FUS). Brak było zatem podstaw do przyjęcia przy ustalaniu tzw. części
składkowej świadczenia, kwoty bazowej obowiązującej w dniu złożenia wniosku o emeryturę. Sąd ten wskazał także, że nie zostały
spełnione warunki do ponownego ustalenia wysokości emerytury określone w art. 111 ustawy FUS. Ponadto wskaźniki podstawy wymiaru
obliczone z 20 lat kalendarzowych wybranych z całego okresu zatrudnienia oraz z 10 kolejnych lat wybranych z 20 lat poprzedzających
rok zgłoszenia wniosku o przyznanie emerytury są niższe niż wskaźniki podstawy wymiaru wcześniejszej emerytury.
Sąd Apelacyjny potwierdził ustalenie Sądu Okręgowego, że podstawa wymiaru emerytury skarżącej może być ustalona tylko na podstawie
art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy FUS, gdyż skarżąca nie pobierała świadczeń, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, a
po przyznaniu prawa do wcześniejszej emerytury nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu przez okres co najmniej 30 miesięcy.
1.3. Ze skargi konstytucyjnej oraz zażalenia złożonego na postanowienie Trybunału z 15 września 2010 r. o odmowie nadania
skardze dalszego biegu wynika, że skarżąca kwestionuje „nie brak przepisu, ale jego brzmienie, limitujące krąg podmiotów uprawnionych
do żądania ustalenia wybranej podstawy obliczenia świadczeń emerytalnych, przy spełnieniu analogicznych przesłanek, dotyczących
osoby uprawnionej, jak utrata zatrudnienia w następstwie reorganizacji czy likwidacji zakładu pracy, lub ogłoszenie upadłości
przez osoby prowadzące [pozarolniczą] działalność gospodarczą – świadczenie przedemerytalne (art. 21 ust. 3 [przedmiotowej
ustawy]) bądź niepełnosprawność (inwalidztwo) osoby uprawnionej (art. 21 ust. 1 [przedmiotowej ustawy]) w stosunku do osób,
które korzystały dotychczas ze świadczenia o podobnym przejściowym charakterze – wcześniejszej emerytury”.
Zdaniem skarżącej świadczenia takie jak: wcześniejsza emerytura, zasiłek przedemerytalny, emerytura pomostowa lub aktualnie
występujące świadczenie przedemerytalne mają charakter tymczasowy. Istotą tych świadczeń jest ochrona przed skutkami utraty
pracy i realizacja prawa podmiotowego do zabezpieczenia społecznego od skutków utraty pracy. Wcześniejsza emerytura, w zakresie
objętym skargą, powinna być traktowana jako emerytura właściwa bez względu na to, że w chwili, gdy obowiązywało rozporządzenie
z 1990 r., była świadczeniem o charakterze przejściowym. Miało to miejsce aż do zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw
(Dz. U. Nr 121, poz. 1264; dalej: ustawa zmieniająca FUS z 2004 r.), z mocą obowiązującą od 1 lipca 2004 r. Na tym tle ujawnia
się problem traktowania w identyczny sposób osób, które miały już wcześniej ustalone prawo do emerytury i osób, które pobierały
wcześniejszą emeryturą. Świadczenia te traktowane są tożsamo, choć – w ocenie skarżącej – wcześniejsza emerytura nie jest
świadczeniem tożsamym z emeryturą. Tożsamości natomiast skarżąca upatruje pośród osób pobierających świadczenie przedemerytalne
i osób, które nabyły prawo do wcześniejszej emerytury na podstawie rozporządzenia z 1990 r. Nie ma zatem racjonalnego uzasadnienia
różnicowanie praw podmiotowych w zakresie zabezpieczenia społecznego osób pobierających świadczenie przedemerytalne i osób
pobierających wcześniejszą emeryturę, które ubiegają się o ustalenie prawa do emerytury. Stanowi to – zdaniem skarżącej –
oczywiste naruszenie zasady poprawnej legislacji, a przez to naruszenia art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Z mocy art. 67 ust. 2 Konstytucji na ustawodawcy spoczywa obowiązek poszukiwania odpowiednich rozwiązań prawnych, które w
sposób optymalny czyniłyby zadość prawu podmiotowemu obywatela wynikającemu z tego przepisu. Jest to prawo o charakterze socjalnym.
Z art. 32 Konstytucji wynika natomiast obowiązek równego traktowania obywateli, bez różnicowania dyskryminującego, jak i faworyzującego.
Zasadę tę ustawodawca musi uwzględniać zawsze, a w szczególności przy kształtowaniu prawa do zabezpieczenia społecznego obywateli.
Oznacza to bezwzględny obowiązek jednakowego traktowania świadczeniobiorców charakteryzujących się jednakowymi cechami istotnymi.
W ocenie skarżącej za cechy charakteryzujące uprawnionych do świadczeń przedemerytalnych i wcześniejszej emerytury należałoby
uznać wiek, opłacanie składek przez określony czas oraz zakończenie aktywności zawodowej z przyczyn niezależnych od zainteresowanego.
W ocenie skarżącej kwestionowane przepisy niezasadnie premiują obywateli, którzy pobierali świadczenia przedemerytalne lub
zasiłki przedemerytalne przekształcane następnie w emeryturę, uwzględniają bowiem dla tych osób przy wyliczeniu emerytury
kwotę bazową aktualną w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do emerytury. Dyskryminowani są wprost świadczeniobiorcy
pobierający uprzednio wcześniejszą emeryturę mimo jasnych paraleli w charakterach i celu tych świadczeń.
2. W piśmie z 12 lipca 2012 r. stanowisko, w imieniu Sejmu, przedstawił Marszałek Sejmu, który wniósł o stwierdzenie, że art.
21 ust. 3 ustawy FUS jest zgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. Ponadto Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.
U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
2.1. W ocenie Marszałka Sejmu analiza petitum i uzasadnienia skargi, a także wywodów zawartych w zażaleniu skarżącej na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego
biegu prowadzi do wniosku, że skarżąca kwestionuje pominięcie prawodawcze, a regulacją, w której ono nastąpiło, jest cały
art. 21 (ust. 1-3) w związku z art. 53 ust. 1 i 3 ustawy FUS. Badanie, czy nie doszło do pominięcia prawodawczego, polegającego
na zbyt wąskim określeniu zakresu zastosowania normy prawnej, mieści się w sferze kompetencji Trybunału.
2.2. Zdaniem Marszałka Sejmu zarzut pominięcia nie może zostać skierowany do art. 21 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy
FUS, gdyż przepisy te nie przewidują możliwości ustalenia wymiaru emerytury na nowo, zgodnie z jej art. 15. Zakres kontroli
tych przepisów, wynikający z petitum oraz uzasadnienia skargi, stanowiłby w gruncie rzeczy postulat ustawodawczy wprowadzenia dodatkowego, całkowicie nowego unormowania,
które do tej pory nie obowiązywało. Uzupełnienie systemu prawa o nową regulację jest niedopuszczalne. Uznać zatem należy,
że w stosunku do art. 21 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy FUS skarżąca stawia zarzut zaniechania, a to nie podlega kognicji
Trybunału.
2.3. Zdaniem Marszałka Sejmu skarżąca nie przedstawiła uzasadnienia zarzutu pominięcia w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy FUS.
Co prawda w skardze i zażaleniu skarżąca wyjaśnia, że niekonstytucyjność art. 21, a zatem także art. 21 ust. 1 pkt 2, polega
na zbyt wąskim limitowaniu kręgu beneficjentów przy spełnieniu analogicznych przesłanek dotyczących osoby uprawnionej, jak
np. niepełnosprawność w stosunku do osób, które korzystały dotychczas ze świadczenia o podobnym przejściowym charakterze –
wcześniejszej emerytury, jednakże skarżąca nie przedstawiła argumentacji uzasadniającej tożsamość porównywanych sytuacji prawnych
rencisty z tytułu niezdolności do pracy oraz osoby pobierającej wcześniejszą emeryturę. Samo stwierdzenie, że takie podobieństwo
(pozycji prawnej rencisty i wcześniejszego emeryta) istnieje, nie spełnia wymogów określonych w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy
o TK. Ciężar przedstawienia stosownego uzasadnienia spoczywa na skarżącym. W ocenie Marszałka Sejmu skarżąca nie wykazała,
że art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy FUS odznacza się – co najmniej – minimalną zbieżnością treściową z określonym w petitum zakresem pominięcia. Skarżąca nie przedstawiła uzasadnienia zarzutu pominięcia wobec tego przepisu.
2.4. Skarżąca jako przedmiot kontroli wskazuje związkowo art. 53 ust. 1 i 3 ustawy FUS. Ma on zastosowanie wyłącznie do art.
21 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2, co wynika z art. 53 ust. 3 ustawy FUS. Niedopuszczalność oceny konstytucyjności przepisu podstawowego
wyklucza możliwość przeprowadzenia kontroli wobec przepisów związkowych. Zarzut pominięcia ustawodawczego skarżąca mogła zatem
skierować do art. 21 ust. 3 ustawy FUS.
2.5. Orzekające w sprawie skarżącej sądy stwierdziły, że podstawa wymiaru emerytury skarżącej po osiągnięciu wieku 60 lat
mogła być ustalona wyłącznie na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 1 (odsyłający do art. 21 ust. 1 pkt 1) w związku z art. 53 ust.
1 i 3 ustawy FUS. Nie jest natomiast możliwe ustalenie tej podstawy zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy FUS,
gdyż skarżąca nie spełnia wskazanych w tych przepisach przesłanek. A zatem – zdaniem Marszałka Sejmu – w uzasadnieniu wyroków
sądy odniosły się także do treści art. 21 ust. 3 ustawy FUS, wyjaśniając, że jego hipoteza nie została w tym wypadku zrealizowana.
Przepis ten umożliwia ustalenie podstawy wymiaru emerytury na nowo w myśl art. 15 ustawy FUS, w wypadku osób, które pobierały
świadczenie przedemerytalne. Sądy dokonały oceny, czy dany przepis może stanowić podstawę ponownego obliczenia podstawy wymiaru
emerytury, uwzględniając kwotę bazową z daty wystąpienia z wnioskiem o emeryturę w powszechnym wieku emerytalnym i na jej
podstawie podjęły rozstrzygnięcia. Wobec tego należy uznać – zdaniem Marszałka Sejmu – że art. 21 ust. 3 ustawy FUS stanowił
podstawę rozstrzygnięcia sądowego o konstytucyjnych prawach skarżącej.
Natomiast przedmiotem rozważań sądów w ogóle nie był art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy FUS. Odnosi się on bowiem do zupełnie innych
stanów faktycznych niż ten dotyczący skarżącej; reguluje sposób ustalania podstawy wymiaru renty z tytułu niezdolności do
pracy dla osób, które wcześniej miały ustalone prawo do renty albo emerytury. Tym samym kontrola konstytucyjności art. 21
ust. 2 pkt 2 ustawy FUS jest niedopuszczalna, gdyż przepis ten nie był podstawą ostatecznego orzeczenia o prawach konstytucyjnych
skarżącej.
2.6. Marszałek Sejmu zwraca uwagę, że – zgodnie z orzecznictwem TK – weryfikacja dopuszczalności zainicjowania postępowania
przed Trybunałem Konstytucyjnym w trybie skargi konstytucyjnej w czasie jej wstępnej kontroli nie przesądza definitywnie o
zakazie ograniczenia zakresu zaskarżenia przez Trybunał Konstytucyjny na późniejszym etapie. Trybunał w toku całego postępowania,
aż do wydania wyroku w sprawie, jest zobowiązany do badania, czy nie zachodzą ujemne (negatywne) przesłanki procesowe nakazujące
umorzenie postępowania.
W związku z powyższym postępowanie w zakresie dotyczącym badania art. 21 ust. 1 i 2 w związku z art. 53 ust. 1 i 3 ustawy FUS podlega umorzeniu ze względu na
niedopuszczalność wydania wyroku.
Kontroli podlega natomiast art. 21 ust. 3 ustawy FUS w zakresie, w jakim uniemożliwia osobom, które pobierały wcześniejszą
emeryturę, ustalenie podstawy wymiaru emerytury na nowo z chwilą osiągnięcia przez nie podstawowego wieku emerytalnego, z
zastosowaniem kwoty bazowej aktualnej w dniu złożenia wniosku o emeryturę.
2.7. Analizując wskazane przez skarżącą wzorce kontroli: art. 67 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji,
Marszałek Sejmu przedstawił następujące wnioski.
W związku z zarzutem naruszenia art. 67 ust. 2 Konstytucji, skarżąca nie wyjaśnia, na czym polegać miałoby naruszenie prawa
do zabezpieczenia społecznego ze względu na pozostawanie bez pracy nie z własnej woli. Wymóg wskazania sposobu naruszenia
konstytucyjnych praw bądź wolności nie może sprowadzać się tylko do przytoczenia treści odpowiedniego przepisu Konstytucji.
Przedstawiana argumentacja winna doprowadzić do obalenia przyjętego w systemie prawnym domniemania konstytucyjności i legalności
przepisów prawa. Trybunał, orzekając, jest związany granicami skargi, co nie pozwala mu na samodzielne określenie przedmiotu
kontroli, jak i zastąpienie skarżącego w obowiązku określenia sposobu naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności przez kwestionowane
w skardze przepisy.
Odnosząc się do wzorca kontroli, art. 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu podnosi, że wzorzec ten ma charakter uzupełniający (związkowy).
Naruszeniu uległa – w ocenie skarżącej – zasada poprawnej legislacji. Tytułem uzasadnienia skarżąca przywołała orzeczenie
TK z 30 marca 2005 r., o sygn. K 19/02, w którym – w ocenie Marszałka Sejmu – Trybunał ustalił niezgodność zaskarżonych przepisów
z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą odpowiedniej vacatio legis. Skarżąca nie wykazała sposobu naruszenia konstytucyjnego prawa. Stanowi to nieusuwalny brak formalny skargi konstytucyjnej.
Tym samym postępowanie, w zakresie badania zgodności art. 21 ust. 3 ustawy FUS z art. 67 ust. 2 oraz art. 2 Konstytucji, podlega
umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
2.8. Zdaniem Marszałka Sejmu świadczeniami przedemerytalnymi, o których mowa w art. 21 ust. 3 ustawy FUS, są świadczenia nabyte
na podstawie art. 37k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58,
poz. 514, ze zm.; dalej: u.z.p.b.), uchylonej 1 czerwca 2004 r. przez art. 151 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji
zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zm.). Zaskarżona regulacja nie obejmuje natomiast
świadczeń przedemerytalnych nabytych na podstawie ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.
U. Nr 120, poz. 1252, ze zm.; dalej: u.ś.p.), która stanowi nową podstawę uzyskania ww. świadczenia.
Warunki konieczne przyznania świadczenia przedemerytalnego nabytego na podstawie u.z.p.b. zostały określone w jej art. 37k.
Zgodnie z regulacją ustawową świadczenie przedemerytalne przysługuje m.in. osobie spełniającej warunki do uzyskania statusu
bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli do dnia rozwiązania stosunku pracy, z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym
była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, osiągnęła okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej
35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn.
2.9. W stanowisku Sejmu przedstawiona została analiza porównawcza obu świadczeń. Przeciwko uznaniu świadczenia przedemerytalnego
za świadczenie ubezpieczenia społecznego (emerytalnego) przemawiają – zdaniem Marszała Sejmu – następujące argumenty: a) świadczenie
jest przyznane w celu zwalczania zjawiska bezrobocia (status bezrobotnego); b) świadczenie ustaje z powodu utraty określonego
statusu, podczas gdy prawo do emerytury, co do zasady, może ustać wyłącznie definitywnie, w chwili śmierci świadczeniobiorcy;
c) świadczenia są finansowane z budżetu państwa (za pośrednictwem Funduszu Pracy), a nie z funduszu ubezpieczeniowego; d)
okres pobierania świadczeń poprzedza przejście na emeryturę i stanowi element składowy stażu ubezpieczeniowego; czas pobierania
świadczenia przedemerytalnego stanowi bowiem okres nieskładkowy. Dopiero po tym okresie następuje ustalenie prawa do emerytury.
Prawo do wcześniejszej emerytury dla pracowników zwalnianych z pracy z przyczyn dotyczących zakładów pracy bezspornie jest
świadczeniem będącym częścią systemu emerytalnego, wypłacanego z funduszu ubezpieczeniowego (emerytalnego). Stanowi świadczenie,
które następnie, bez zmiany charakteru, zostaje przekształcone w emeryturę w wieku podstawowym.
2.10. W kontekście zarzutu naruszenia zasady równości, zdaniem Marszałka Sejmu, w niniejszej sprawie należy wskazać cechę
różnicującą, która jego zdaniem pozwala odmiennie kształtować sytuację prawną świadczeniobiorców. Oba świadczenia przynależą
do różnych systemów zabezpieczenia społecznego, nie mają zatem tożsamego charakteru. Nabycie prawa do wcześniejszej emerytury
powoduje uzyskanie, dożywotnio i bez możliwości rezygnacji, statusu emeryta (prawa do świadczenia), a z momentem osiągnięcia
powszechnego wieku emerytalnego następuje jedynie przekształcenie wcześniejszej emerytury w emeryturę „zwykłą”, bez zmiany
charakteru świadczenia.
Świadczenie przedemerytalne nie jest świadczeniem ubezpieczeniowym. Status osoby pobierającej świadczenie przedemerytalne
jest tymczasowy, albowiem możliwa jest rezygnacja z niego w każdej chwili. W wypadku osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego
następuje jego utrata z mocy prawa. Czas pobierania świadczenia emerytalnego stanowi element wymaganego stażu ubezpieczeniowego
(jest okresem bezskładkowym), a z momentem jego zakończenia, wraz z osiągnięciem powszechnego wieku emerytalnego świadczeniobiorcy,
następuje wszczęcie z urzędu postępowania, którego efektem jest ustalenie prawa do emerytury. Wraz z ustaleniem prawa do emerytury
dochodzi do przekształcenia statusu świadczeniobiorcy z osoby bezrobotnej pobierającej świadczenie przedemerytalne w emeryta.
Co do zasady, podstawę wymiaru emerytury określa się w momencie ustalenia prawa do emerytury (uzyskania statusu emeryta).
Dla wcześniejszej emerytury i świadczenia przedemerytalnego, ze względu na inny charakter tych świadczeń, te momenty przypadają
w innym czasie. Możliwości ustalenia podstawy wymiaru emerytury w chwili innego niż uzyskanie statusu emeryta zdarzenia stanowią
odstępstwo od tej zasady.
Inny charakter tych świadczeń pozwolił także ustawodawcy na ukształtowanie w sposób mniej korzystny dla osób pobierających
świadczenie przedemerytalne wysokości pobieranego świadczenia oraz zasad zawieszania świadczenia w wypadku uzyskiwania przychodów
z pracy zarobkowej przez świadczeniobiorców. Korzystniejsze uregulowanie sytuacji prawnej wcześniejszych emerytów jest wyłącznie
konsekwencją przyjętego założenia, że powyższe świadczenia posiadają konstrukcyjnie inny charakter.
2.11. Rozważając zarzut naruszenia przez zakwestionowane przepisy zasady równości oraz dopuszczalność różnicowań wynikających
ze zmian wprowadzonych przez prawodawcę w systemie prawnym, Marszałek Sejmu – opierając się na wyjaśnieniach Trybunału Konstytucyjnego
zawartych w wyrokach z: 26 kwietnia 2005 r., sygn. P 3/04 (cecha relewantna: pobieranie świadczenia); 24 kwietnia 2006 r.,
sygn. P 9/05 (cecha relewantna: ustalenie prawa do świadczenia i podleganie ubezpieczeniu społecznemu); 18 listopada 2008
r., sygn. P 47/07 (cecha relewantna: ustalenie świadczenia w drodze decyzji organu rentowego) – stwierdza, że osoby, które
uzyskały już status emeryta (ustalono już podstawę wymiaru emerytury) i takie, które takiego statusu jeszcze nie posiadają,
nie należą do grupy podmiotów podobnych, a ustawodawca może różnicować zasady określania podstawy wymiaru emerytury. W wypadku
obu grup świadczeniobiorców (świadczenia przedemerytalnego i wcześniejszej emerytury) określenie podstawy wymiaru emerytury
następuje przy zastosowaniu kwoty bazowej z tego samego momentu, a mianowicie z chwili uzyskania statusu emeryta. W wypadku
skarżącej jest to kwota z dnia złożenia wniosku o emeryturę wcześniejszą, a wobec osób pobierających świadczenie emerytalne
jest to kwota z momentu wszczęcia postępowania wraz z osiągnięciem powszechnego wieku emerytalnego.
2.12. Zdaniem Marszałka Sejmu, oba świadczenia nie posiadają tożsamego charakteru. Skarżąca nie obaliła domniemania zgodności
kwestionowanego przepisu z art. 67 ust. 1 w związku z art. 32 Konstytucji, a zatem zaskarżony art. 21 ust. 3 ustawy FUS jest
zgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi.
3. W piśmie z 3 września 2012 r., stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator Generalny i wniósł o stwierdzenie, że art. 21
ust. 3 ustawy FUS w zakresie, w jakim nie ma zastosowania do osób, które pobierały wcześniejszą emeryturę, przyznaną na podstawie
przepisów rozporządzenia z 1990 r., jest zgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 32 i art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny
z art. 67 ust. 2 Konstytucji. W pozostałym zakresie Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania, na podstawie art.
39 ust 1 pkt 1 ustawy o TK, ze względu na niedopuszczalność orzekania.
3.1. W pierwszej kolejności Prokurator Generalny wypowiedział się odnośnie do zakresu dopuszczalnej kontroli zakwestionowanych
w skardze konstytucyjnej przepisów.
W ocenie Prokuratora Generalnego problem przedstawiony przez skarżącą dotyczy tego, czy krąg adresatów uprawnionych do wyboru
metody ustalenia podstawy wymiaru emerytury, według reguły przewidzianej w art. 15 ustawy FUS, został określony przez ustawodawcę
w zgodzie z art. 32 ust. 1 Konstytucji, a więc czy kwestionowana regulacja – art. 21 w związku z art. 53 ust. 1 i 3 ustawy
FUS – jest regulacją pełną pod względem podmiotowym.
3.2. W związku z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do kwestii zaniechania i pominięcia prawodawczego,
Prokurator Generalny podaje w wątpliwość, czy sformułowany we wniosku zarzut pomięcia osób pobierających wcześniejszą emeryturę
przyznaną na podstawie rozporządzenia z 1990 r. wśród uprawnionych do obliczenia na nowo podstawy wymiaru emerytury z zastosowaniem
kwoty bazowej aktualnej w dniu złożenia wniosku o przyznanie emerytury (art. 15 ustawy FUS) może być skierowany do pełnej
regulacji art. 21 ustawy FUS. Tym bardziej, że skarżąca utożsamia sytuację prawną osób pobierających wcześniejszą emeryturę,
przyznaną na podstawie rozporządzenia, z sytuacją prawną osób pobierających świadczenia przedemerytalne na podstawie przepisów
u.z.p.b. (art. 21 ust. 3 ustawy FUS).
W ocenie Prokuratora Generalnego podstawę rozstrzygnięcia Sądu Apelacyjnego, oddalającego apelację od wyroku Sądu Okręgowego,
stanowił art. 21 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 1 i 3 ustawy FUS. Sąd orzekający brał również pod uwagę treść m.in.
art. 21 ust. 3 ustawy FUS. Skarżąca nie kwestionuje jednak art. 21 ust. 2 pkt 1 w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje traktować
osoby pobierające wcześniejszą emeryturę na podstawie przepisów rozporządzenia z 1990 r. w zakresie ustalania podstawy wymiaru
zwykłej emerytury w taki sam sposób, jak wszystkich emerytów, lecz pominięcie wskazanej grupy osób wśród uprawnionych na podstawie
art. 21 ust. 3 ustawy FUS do ustalenia podstawy wymiaru zwykłej emerytury, zgodnie z jej art. 15.
W tej sytuacji – zdaniem Prokuratora Generalnego – art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy FUS nie może podlegać konstytucyjnej kontroli
w trybie niniejszej skargi, skoro skarżąca nie kwestionuje merytorycznej treści przepisu, którego jest adresatem.
3.2.1. W odniesieniu do art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy FUS, skarżąca nie przedstawiła – w ocenie Prokuratora Generalnego
– argumentów na poparcie sformułowanych zarzutów. Z treści skargi konstytucyjnej nie wynika również, w czym wyraża się podobieństwo
osób pobierających wcześniejszą emeryturę i osób pobierających rentę z tytułu niezdolności do pracy. Z tego względu art. 21
ust. 1 i 2 ustawy FUS nie może być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, albowiem w tym zakresie skarga konstytucyjna nie
spełnia wymagań określonych w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
W konsekwencji ocenie Trybunału, w aspekcie kwestionowanego pominięcia, nie może podlegać także przepis związkowy, art. 53
ust. 1 i 3 ustawy FUS w zaskarżonym zakresie, gdyż regulacje te odnoszą się do sytuacji, o których mowa w art. 21 ust. 1 i
2 tej ustawy.
3.2.2. Art. 53 ust. 1 i 3 ustawy FUS dotyczy sposobu obliczania części socjalnej emerytury, m.in. dla osób, które uprzednio
pobierały wcześniejszą emeryturę, od kwoty bazowej obowiązującej w momencie jej przyznania. W zaskarżonym zakresie, którego
istota sprowadza się do ich zakwestionowania w części zawierającej zwrot „z zastrzeżeniem ust. 3” (art. 53 ust. 1) oraz „o
którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2” (art. 53 ust. 3), przepisy te nie regulują zagadnienia, od której kwoty bazowej
obliczana jest część socjalna emerytury dla osób pobierających uprzednio świadczenie przedemerytalne, z sytuacją których skarżąca
utożsamia swoją sytuację prawną.
Kwestię tę rozstrzyga art. 53 ust. 4 ustawy FUS. Z przepisu tego a contrario wynika, że w sytuacji, gdy podstawa wymiaru emerytury dla osoby pobierającej świadczenie przedemerytalne obliczana jest na
podstawie art. 15 ustawy FUS, wówczas część socjalna emerytury również jest obliczana od kwoty bazowej, aktualnej w dniu złożenia
wniosku o emeryturę (art. 53 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 19 ustawy FUS). Ten przepis nie został zakwestionowany.
Wobec powyższego, biorąc pod uwagę istotę zarzutów, którą jak wskazuje skarżąca – „nie jest treść istniejąca przepisu skarżonego
skargą, lecz stosowne uregulowanie pominięte (...) odnoszące się do sytuacji skarżącej”, przedmiot kontroli w niniejszym postępowaniu
może stanowić jedynie art. 21 ust. 3 ustawy FUS.
W pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu.
3.3. Prokurator Generalny nie podziela sformułowanego przez skarżącą zarzutu, że zaskarżony przepis jest regulacją niepełną
oraz że osoby pobierające wcześniejszą emeryturę, przyznaną na podstawie rozporządzenia z 1990 r., i osoby pobierające świadczenie
przedemerytalne, o którym mowa w art. 21 ust. 3 ustawy FUS, charakteryzują się wspólną cechą istotną i w związku z tym powinny
być traktowane w taki sam sposób co do możliwości wyboru obliczenia podstawy wymiaru emerytury, tj. od kwoty bazowej obowiązującej
w dniu złożenia wniosku o ustalenie prawa do zwykłej emerytury, na podstawie art. 27 ustawy FUS.
Oceniając kwestionowane rozwiązanie w płaszczyźnie zasady równości, Prokurator Generalny rozważał, czy można wskazać wspólną
cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie tych osób, biorąc pod uwagę treść i cel regulacji ustawy FUS oraz regulacji
dotyczących świadczeń przedemerytalnych i wcześniejszych emerytur. Analiza przepisów dotyczących tych świadczeń doprowadziła
do poniższych wniosków.
Wcześniejsza emerytura przyznana na podstawie rozporządzenia z 1990 r. jest zatem wcześniejszą emeryturą w rozumieniu ustawy
FUS i ma charakter świadczenia stałego, do którego prawo ustaje w wypadkach określonych w art. 101 ustawy FUS. Jest więc emeryturą
przyznaną na podstawie pierwszego wniosku o przyznanie tego świadczenia z ubezpieczenia społecznego.
Wcześniejsza emerytura, choć była emeryturą szczególną, w tym znaczeniu, że prawo do niej nie było oparte na przesłance wieku
i przysługiwała osobom zwalnianym z pracy z przyczyn leżących po stronie zakładu pracy, to była i jest nadal świadczeniem
z ubezpieczenia społecznego, w rozumieniu ustawy FUS, podlegającym obecnie ochronie z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
Odmiennie ocenić natomiast należy charakter świadczenia przedemerytalnego, o którym mowa w art. 21 ust. 3 ustawy FUS.
Świadczenie to było bowiem przyznawane na podstawie przepisów u.z.p.b. Uprawnioną do tego świadczenia mogła być tylko osoba
spełniająca warunki określone w tej ustawie do uzyskania statusu bezrobotnego. Wysokość świadczenia przedemerytalnego obliczana
była procentowo od wysokości kwoty emerytury określonej w decyzji organu rentowego, ustalającej wysokość emerytury w celu
ustalenia świadczenia przedemerytalnego. Nie było to zatem świadczenie przysługujące w pełnej wysokości emerytury. Zgodnie
z art. 37n ust. 1 u.z.p.b., świadczenie przedemerytalne, odmiennie niż wcześniejsza emerytura, nie miało charakteru świadczenia
stałego. Prawo do tego świadczenia ustawało bowiem z dniem, w którym osoba uprawniona przestała spełniać ustawowe warunki,
konieczne do uznania jej za bezrobotną. Prawo to ustawało między innymi wówczas, gdy uprawniony osiągnął powszechny wiek emerytalny,
a także wtedy, gdy nabył prawo do emerytury lub renty. W taki sam sposób osoby pobierające świadczenie przedemerytalne są
obecnie traktowane na gruncie ustawy FUS.
Kolejna różnica między omawianymi świadczeniami polega na tym, że świadczenie przyznawane na podstawie przepisów u.z.p.b.
nie było finansowane ze składek na ubezpieczenie społeczne, lecz z budżetu państwa w ramach dotacji dla Funduszu Pracy (art.
37o ust. 2) i było świadczeniem adresowanym do osób, które „pozostawały bez pracy nie z własnej woli”, przysługującym do czasu
nabycia uprawnień emerytalnych. Obecnie należy je traktować jako realizujące prawo obywateli do zabezpieczenia społecznego,
podlegające ochronie z art. 67 ust. 2 Konstytucji, nie zaś jako prawo do emerytury (art. 67 ust. 1 Konstytucji).
Analiza przedstawionych regulacji, dotyczących wcześniejszych emerytur, przyznawanych na podstawie rozporządzenia z 1990 r.
oraz świadczeń przedemerytalnych, przyznawanych na podstawie u.z.p.b., wskazuje, że choć funkcją obu tych świadczeń było łagodzenie
skutków utraty pracy przez pracowników legitymujących się długim stażem zawodowym, którzy utracili swoje podstawowe źródło
utrzymania z przyczyn leżących po stronie pracodawcy i że wysokość świadczenia przedemerytalnego była obliczana od kwoty emerytury,
jaka mogłaby przysługiwać uprawnionemu, to jednak między tymi świadczeniami istnieją opisane wyżej, zasadnicze różnice.
Różnice te uzasadniają twierdzenie, że adresaci art. 21 ust. 3 ustawy FUS (osoby pobierające świadczenia przedemerytalne)
to ubezpieczeni, którzy do dnia osiągnięcia wieku emerytalnego pobierają świadczenia finansowane z budżetu państwa, przeznaczone
dla osób bezrobotnych. Dla tych osób zatem, dla których ustala się podstawę wymiaru emerytury na podstawie art. 21 ust. 3
ustawy FUS, emerytura jest pierwszym świadczeniem wypłacanym z sytemu ubezpieczeń społecznych.
Natomiast osoby pobierające wcześniejszą emeryturę, przyznaną na podstawie przepisów rozporządzenia z 1990 r., to osoby, które
mają już ustalone prawo do emerytury i pobierają świadczenia z systemu ubezpieczeń społecznych, finansowanego ze składek na
ubezpieczenie emerytalne.
Podstawową cechę, na podstawie której wyróżnione zostały obie kategorie podmiotów, stanowi zatem kryterium – pobieranie wcześniej
świadczenia emerytalnego z sytemu ubezpieczeń społecznych. W tej sytuacji, osoby pobierające świadczenia przedemerytalne i
osoby pobierające wcześniejszą emeryturę to podmioty znajdujące się w różnej sytuacji.
3.4. Zgodnie ze wskazanym jako wzorzec kontroli art. 67 ust. 1 Konstytucji, ustawodawcy przysługuje swoboda regulacyjna praw
socjalnych wymienionych w tym przepisie. Z normy tej nie wynika natomiast prawo do konkretnego świadczenia po osiągnięciu
wieku emerytalnego (świadczenia rentowego).
Ocena celowości i trafności rozstrzygnięć ustawodawczych wykracza poza zakres kompetencji sądownictwa konstytucyjnego, niemniej
ustawodawca jest związany wartościami konstytucyjnymi, w tym nakazem równego traktowania wszystkich ubezpieczonych (art. 32
ust. 1 w związku z art. 67 ust. 1 Konstytucji). Konstytucyjnie dopuszczalnym kryterium, na podstawie którego ustawodawca może
w różny sposób traktować ubezpieczonych, także osoby składające wniosek o ustalenie prawa do zwykłej emerytury i o obliczenie
jej wysokości, jest pobieranie wcześniej świadczeń emerytalnych z sytemu emerytalnego. Kryterium takie spełnia również wymagania wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej,
rozumianej jako dopuszczającą dyferencjację prawnego statusu ubezpieczonych. Zasada sprawiedliwości społecznej na gruncie
ustawy FUS może być bowiem realizowana również przez różny sposób obliczania podstawy wymiaru emerytury dla osób, które miały
wcześniej ustalone prawo do renty i osób, które wniosek o przyznanie emerytury składają po raz pierwszy.
Na gruncie zakwestionowanego przepisu cechę relewantną uprawnionych do ustalenia podstawy wymiaru emerytury, według zasad
określonych w art. 15 ustawy FUS, stanowi niepobieranie emerytury z sytemu ubezpieczeń społecznych. Do tej kategorii należą
osoby pobierające świadczenia przedemerytalne na podstawie u.z.p.b. Nie należą do niej natomiast osoby pobierające wcześniejszą
emeryturę, przyznaną na podstawie rozporządzenia z 1990 r. Status tych osób nie jest zatem tożsamy ze statusem osób pobierających
świadczenia przedemerytalne.
Różny status osób pobierających wcześniejszą emeryturę na podstawie przepisów rozporządzenia z 1990 r. i osób pobierających
świadczenie przedemerytalne, o jakim mowa w art. 21 ust. 3 ustawy FUS, może stanowić natomiast uzasadnienie zróżnicowania
ich sytuacji prawnej na gruncie ustawy FUS, polegającego na umożliwieniu osobom, które przed ustaleniem prawa do emerytury pobierały świadczenie przedemerytalne, dokonania wyboru metody obliczenia podstawy wymiaru emerytury.
Odmiennie natomiast przedstawia się sytuacja osób pobierających wcześniejszą emeryturę na podstawie przepisów rozporządzenia
z 1990 r., składających wniosek o ustalenie prawa do zwykłej emerytury, na podstawie art. 27 ustawy FUS.
Dla tej grupy osób bowiem, w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego ukształtowanego po zmianach art. 53 ustawy FUS, polegających
na dodaniu w nim ust. 3 i 4, wprowadzonych 1 lipca 2004 r. ustawą zmieniającą FUS z 2004 r., emerytura przyznana w trybie
art. 27 ustawy FUS nie jest nowym świadczeniem, które powinno być ustalane z uwzględnieniem zasad dotyczących określenia wysokości
emerytury przyznanej po raz pierwszy w związku ze spełnieniem warunków przewidzianych w art. 27 ustawy FUS, także dla osób,
które uprzednio pobierały wcześniejszą emeryturę przyznaną na podstawie przepisów rozporządzenia z 1990 r. Stanowisko takie
bowiem „wymagałoby przyjęcia założenia, że prawo do emerytury wcześniejszej wygasło. Przepisy obowiązującego prawa nie dają
podstaw do przyjęcia takiego założenia. Ponadto, ustawa nie posługuje się pojęciem nowej emerytury względnie nowego świadczenia.
W art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest mowa o emeryturze dla osoby, która wcześniej miała ustalone
prawo do emerytury, z czego wynika, że w zakresie tego samego świadczenia – emerytury – w związku ze spełnieniem warunku osiągnięcia
wieku emerytalnego następuje jedynie ustalenie na nowo podstawy wymiaru” (uchwała Sądu Najwyższego z 14 czerwca 2006 r., sygn.
akt I UZP 3/06, OSNP nr 1-2/2007, poz. 22).
Reasumując, należy stwierdzić, że skoro przedstawiony przez skarżącą problem dotyczy podmiotów o różnym statusie (podmiotów
różnych), to art. 21 ust. 3 ustawy FUS w zakresie, w jakim pomija osoby, które pobierały wcześniejszą emeryturę przyznaną
na podstawie przepisów rozporządzenia z 1990 r., ocenić należy jako zgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
3.5. Pod adresem zakwestionowanego rozwiązania skarżąca sformułowała także zarzut niezgodności z art. 2 Konstytucji, upatrując
naruszenia tego wzorca konstytucyjnego w nieuzasadnionym zróżnicowaniu sytuacji obywateli.
W sytuacji, gdy zakwestionowanej regulacji nie można zarzucić naruszenia zasady równości, gdyż różne potraktowanie w ustawie FUS osób pobierających już emeryturę i osób,
dla których emerytura jest pierwszym świadczeniem z ubezpieczenia emerytalnego, jest zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej,
to tym samym ocenić ją należy jako zgodną z art. 2 Konstytucji,
3.6. Art. 21 ust. 3 ustawy FUS w zaskarżonym zakresie nie można również zarzucić naruszenia zakazu dyskryminacji, wyrażonemu
w art. 32 ust. 2 Konstytucji, gdyż problem różnych podstaw wymiaru emerytury dotyczy podmiotów różnych.
Art. 21 ust. 3 ustawy FUS w zakresie, w jakim nie ma zastosowania do osób, które pobierały wcześniejszą emeryturę, przyznaną
na podstawie przepisów rozporządzenia z 1990 r., jest zgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 32 i art. 2 Konstytucji.
3.7. Zakwestionowane rozwiązanie art. 21 ust. 3 ustawy FUS nie pozostaje natomiast w normatywnym związku z art. 67 ust. 2
Konstytucji. Przepis ten dotyczy bowiem ustalania podstawy emerytury, a zatem świadczenia przysługującego z systemu ubezpieczeń
społecznych, do którego prawo podmiotowe skarżącej podlega ochronie z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
Nie dotyczy on natomiast podstawy ustalania wysokości świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego, przewidzianego dla osób
pozostających bez pracy nie z własnej woli i niemających innych środków utrzymania (art. 67 ust. 2 Konstytucji).
Art. 67 ust. 2 Konstytucji nie może zatem stanowić adekwatnego wzorca kontroli dla zakwestionowanego przepisu ustawy FUS.
4. Pismem z 3 kwietnia 2012 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował Trybunał Konstytucyjny, że nie zgłasza udziału w postępowaniu
w sprawie niniejszej skargi.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna może dotyczyć wyłącznie aktu normatywnego, na podstawie którego
sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego określonych w
Konstytucji. Przesłanki skargi konstytucyjnej zostały rozwinięte i sprecyzowane w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W myśl jej art. 47 skarga powinna zawierać: 1) dokładne
określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie
o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia
niezgodności z Konstytucją (ust. 1 pkt 1); 2) wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem
skarżącego – zostały naruszone (ust. 1 pkt 2); 3) uzasadnienie skargi (ust. 1 pkt 3). Zgodnie z art. 66 ustawy o TK Trybunał
orzekając jest związany granicami skargi.
Spełnienie konstytucyjnych i ustawowych wymogów skargi Trybunał bada zarówno na etapie wstępnego rozpoznania, jak i po skierowaniu
skargi do merytorycznego rozpoznania. Ugruntowane orzecznictwo Trybunału wskazuje, że ocena, czy nie zachodzi jedna z ujemnych
przesłanek procesowych skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania, nie jest ograniczona tylko do etapu wstępnej kontroli
skargi konstytucyjnej, a Trybunał Konstytucyjny oceniający sprawę merytorycznie nie jest związany wynikami wstępnej kontroli
(por. postanowienia TK z: 20 grudnia 2000 r., sygn. SK 14/99, OTK ZU nr 8/2000, poz. 306; 21 marca 2006 r., sygn. SK 58/05,
OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 35; 30 maja 2007 r., sygn. SK 67/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 64; 14 grudnia 2011 r., sygn. SK 29/09,
OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 130; 28 lutego 2012 r., sygn. SK 32/10, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 21; 15 stycznia 2013 r., sygn.
SK 21/12; 29 stycznia 2013 r., sygn. SK 36/12, OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 15; 13 marca 2013 r., sygn. SK 38/12, OTK ZU nr 3/A/2013,
poz. 33, a także: Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 131). Wielokrotnie dopiero szczegółowa analiza okoliczności sprawy, w tym cech podmiotu skarżącego oraz
przedmiotu skargi konstytucyjnej, pozwala na ustalenie, czy skarga spełnia wymogi związane z jej normatywną konstrukcją, wynikającą
z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 47 ustawy o TK. Trybunał jest więc zobligowany do rzetelnej oceny warunków dopuszczalności
skargi konstytucyjnej, a skład wyznaczony do orzekania merytorycznego nie jest związany wynikami wstępnej kontroli ujętymi
w zarządzeniu sędziego Trybunału o nadaniu skardze biegu albo postanowieniu Trybunału o uwzględnieniu zażalenia na postanowienie
o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Jeśli wydanie orzeczenia byłoby niedopuszczalne ze względu na niespełnienie
wymogów skargi konstytucyjnej, konieczne jest umorzenie postępowania w określonym zakresie (por. postanowienie o sygn. SK
29/09).
2. Zarzuty skargi i zakres zaskarżenia.
2.1. Przepisom: art. 21 w związku z art. 53 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa FUS) skarżąca zarzuca, że są niezgodne
z art. 67 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim uniemożliwiają one osobom,
które pobierały wcześniejszą emeryturę, przyznaną na podstawie przepisów nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Pracy i
Polityki Socjalnej z dnia 26 stycznia 1990 r. w sprawie wcześniejszych emerytur dla pracowników zwalnianych z pracy z przyczyn
dotyczących zakładów pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 27; dalej: rozporządzenie z 1990 r.), z chwilą osiągnięcia wieku emerytalnego,
ustalenie podstawy wymiaru emerytury na nowo z uwzględnieniem zasad określonych w art. 15 ustawy FUS z zastosowaniem aktualnej
w dniu złożenia wniosku o emeryturę, kwoty bazowej.
2.2. Skarżąca pobierała wcześniejszą emeryturę, przyznaną jej decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 30 grudnia 1996 r.
na podstawie przepisów rozporządzenia z 1990 r. W związku z uzyskaniem wieku emerytalnego skarżąca wystąpiła 19 września 2006
r. o przyznanie jej prawa do emerytury oraz przedstawiła zaświadczenie o zarobkach z lat poprzedzających przyznanie jej prawa
do wcześniejszej emerytury w celu ponownego przeliczenia podstawy wymiaru emerytury. ZUS odmówił skarżącej przeliczenia emerytury,
ponieważ wskaźnik wysokości podstawy wymiaru obliczony z 10 kolejnych lat kalendarzowych z ostatniego dwudziestolecia oraz
z 20 lat wybranych z całego okresu ubezpieczenia okazał się niższy od przyjętego przez organ rentowy do ustalenia wysokości
wcześniejszej emerytury.
Możliwość ustalenia podstawy wymiaru na nowo z zastosowaniem zasad, o których mowa w art. 15 ustawy FUS, tzn. z zastosowaniem
kwoty bazowej z dnia złożenia wniosku o emeryturę, występuje tylko w wypadku wcześniejszego pobierania renty z tytułu niezdolności
do pracy lub świadczenia przedemerytalnego, co wynika z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy FUS, lub też w wypadku przyznawania
świadczenia po raz pierwszy. Zasady wyliczenia wysokości emerytury zawiera art. 53 ust. 3 ustawy FUS. Wynika z niego, że podstawę
wymiaru emerytury stanowi – zdaniem skarżącej – podstawa wymiaru świadczenia, o którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust.
2 tej ustawy.
W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej oraz w zażaleniu na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu skarżąca sformułowała
zarzut braku w kwestionowanych przepisach tożsamej regulacji obejmującej wszystkie osoby, które posiadają prawo do świadczenia
nabytego ze względu na utratę pracy w następstwie reorganizacji lub likwidacji zakładu pracy. Istotą zarzutu jest różnicowanie
sytuacji prawnej osób uprawnionych do emerytury, uprzednio pobierających wcześniejszą emeryturę i pobierających świadczenie
przedemerytalne. Niezgodność z Konstytucją polegać ma na braku regulacji, która zrównałaby pozycję prawną osób pobierających
te świadczenia.
2.3. Ze względu na to, że skarżąca kwestionuje braki w ramach istniejącej regulacji prawnej, ustalenia wymagają dwie kwestie.
2.3.1. Po pierwsze – czy wszystkie zakwestionowane w skardze przepisy stanowiły podstawę ostatecznego orzeczenia wydanego
w sprawie skarżącej, a przez to czy sformułowany przez skarżącą zarzut niekonstytucyjności winien być kierowany wobec całego
art. 21 ustawy FUS. Tym bardziej, że w postanowieniu z 15 września 2010 r., sygn. Ts 25/10, o odmowie nadania skardze konstytucyjnej
dalszego biegu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „Analiza zarzutów wysuniętych w skardze konstytucyjnej prowadzi do wniosku,
iż ich przedmiotem jest wyłącznie brzmienie art. 21 ust. 3 zaskarżonej ustawy [ustawy FUS], w części, w której nie obejmuje
on swoim zakresem zastosowania sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca. Przedmiotem zarzutów nie jest objęta sama zasada
ustalania podstawy wymiaru emerytury w oparciu o zwaloryzowaną podstawę wymiaru wcześniejszej emerytury (art. 21 ust. 2 pkt
1). Skarżąca nie utożsamia także swojej sytuacji faktycznej i prawnej z sytuacją osób, które miały wcześniej ustalone prawo
do renty z tytułu niezdolności do pracy (art. 21 ust. 1 ustawy).
Mając powyższe ustalenia na względzie, należy stwierdzić, że we wniesionej skardze konstytucyjnej nie zostało wskazane, w
jaki sposób art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 53 ust. 1 i 3 zaskarżonej ustawy narusza przysługujące skarżącej prawo do zabezpieczenia
społecznego. Wysunięte w niej zarzuty wiążą w sposób jednoznaczny kwestię naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego w
zakresie zasady równości wyłącznie z brzmieniem art. 21 ust. 3 kwestionowanej regulacji”.
Odmawiając nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, Trybunał wskazał również, że nie spełniła ona przesłanek wynikających
z art. 46 ust. 1 oraz z art. 47 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK. Uwzględniając zaś zażalenie na to postanowienie,
Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 29 lutego 2012 r. stwierdził, że rozpatrywana skarga konstytucyjna może być przekazana
do merytorycznego rozpoznania w zakresie obejmującym art. 21 (w całości) w związku z art. 53 ust. 1 i 3 ustawy FUS. Postanowienie
to nie zawiera jednak motywów, dla których Trybunał przyjął odmienny tok rozumowania.
2.3.2. Po drugie – czy przedmiotem niniejszej skargi konstytucyjnej jest zaniechanie, czy pominięcie legislacyjne.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zaniechanie prawodawcze rozumiane jest jako nieuchwalenie (niewydanie)
aktu normatywnego wbrew istniejącemu obowiązkowi prawnemu. Pominięcie prawodawcze polega zaś na zbyt wąskim określeniu zakresu
zastosowania normy prawnej. O ile zaniechanie prawodawcze znajduje się poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego, o tyle pominięcie
prawodawcze mieści się w jego zakresie kompetencyjnym. W tym ostatnim wypadku Trybunał rozstrzyga, czy w przepisach obowiązującego
aktu normatywnego nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej (por. np. wyroki TK
z: 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 9 października 2001 r., sygn. SK 8/00, OTK ZU nr 7/2001, poz.
211; 16 listopada 2004 r., sygn. P 19/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 106; postanowienie TK z 14 lipca 2009 r., sygn. SK 2/08,
OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 117). Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co prawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie
tym pominął, choć – postępując zgodnie z Konstytucją – powinien był unormować. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ugruntowany
jest pogląd, że w razie dokonania regulacji częściowej o niepełnym charakterze możliwe jest zakwestionowanie zakresu takiej
regulacji. W swoim działaniu Trybunał Konstytucyjny nie może jednak zastępować ustawodawcy. Ocena konstytucyjności tak zakwestionowanej
regulacji prawnej nie może w konsekwencji prowadzić do uzupełnienia stanu prawnego o rozwiązania pożądane z punktu widzenia
interesów skarżącego.
Odróżnienie „zaniechania ustawodawczego” od „regulacji fragmentarycznej i niepełnej” (pominięcie ustawodawcze) uzależnione
jest od odpowiedzi, czy istotnie w danej sytuacji zachodzi jakościowa tożsamość albo przynajmniej daleko idące podobieństwo
materii unormowanych w danym przepisie i tych pozostawionych poza jego zakresem. Trybunał starał się w dotychczasowym orzecznictwie
zachowywać szczególną ostrożność w dokonywaniu tego rodzaju kwalifikacji. Pochopne „upodobnienie” materii nieunormowanych
z tymi, które znalazły swoją podstawę w treści badanego przepisu, naraża bowiem Trybunał na zarzut wykraczania poza sferę
kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym (por. postanowienie TK z 5 marca 2013 r., sygn. K
4/12, OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 30).
3. Kwestionowane w skardze konstytucyjnej przepisy.
Art. 21 ustawy FUS ma następujące brzmienie:
„1. Podstawę wymiaru emerytury dla osoby, która wcześniej miała ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, stanowi:
1) podstawa wymiaru renty – w wysokości uwzględniającej rewaloryzację oraz wszystkie kolejne waloryzacje przypadające w okresie
następującym po ustaleniu prawa do renty, z zastrzeżeniem art. 15 ust. 5, albo
2) podstawa wymiaru ustalona na nowo w myśl art. 15.
2. Przepis ust. 1 pkt 1 stosuje się przy ustalaniu podstawy wymiaru:
1) emerytury dla osoby, która wcześniej miała ustalone prawo do emerytury;
2) renty z tytułu niezdolności do pracy dla osoby, która wcześniej miała ustalone prawo do tej renty albo do emerytury.
3. Podstawę wymiaru emerytury dla osoby, która wcześniej pobierała świadczenie przedemerytalne na podstawie przepisów o zatrudnieniu
i przeciwdziałaniu bezrobociu, stanowi podstawa wymiaru emerytury przyjęta do ustalenia świadczenia przedemerytalnego – w
wysokości uwzględniającej wszystkie kolejne waloryzacje przypadające w okresie następującym po ustaleniu prawa do świadczenia
przedemerytalnego albo podstawa wymiaru ustalona na nowo w myśl art. 15”.
Art. 53 ma następujące brzmienie:
1) 24% kwoty bazowej, o której mowa w art. 19, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, oraz
2) po 1,3% podstawy jej wymiaru za każdy rok okresów składkowych,
3) po 0,7% podstawy jej wymiaru za każdy rok okresów nieskładkowych
– z uwzględnieniem art. 55.
2. Przy obliczaniu emerytury okresy, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.
3. Emeryturę, której podstawę wymiaru stanowi podstawa wymiaru świadczenia, o którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2,
oblicza się od tej samej kwoty bazowej, którą ostatnio przyjęto do ustalenia podstawy wymiaru, a następnie emeryturę podwyższa
się w ramach waloryzacji przypadających do dnia nabycia uprawnień do emerytury.
4. Przepisu ust. 3 nie stosuje się, jeżeli zainteresowany po nabyciu uprawnień do świadczenia, którego podstawę wymiaru wskazał
za podstawę wymiaru emerytury, podlegał co najmniej przez 30 miesięcy ubezpieczeniu społecznemu lub ubezpieczeniom emerytalnemu
i rentowym.
5. Przepisy ust. 3 i 4 stosuje się odpowiednio, jeżeli podstawę wymiaru emerytury stanowi podstawa wymiaru emerytury przyjętej
do obliczenia świadczenia przedemerytalnego”.
3.1. Podstawę wyroku Sądu Apelacyjnego, oddalającego apelację od wyroku Sądu Okręgowego, stanowił art. 21 ust. 2 pkt 1 (przepis
odsyłający do art. 21 ust. 1 pkt 1) w związku z art. 53 ust. 1 i 3 ustawy FUS. Sąd przywołał w uzasadnieniu także art. 21
ust. 3. Sąd stwierdził przy tym, że nie jest możliwe ustalenie nowej podstawy wymiaru emerytury zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt
2 i art. 21 ust. 3, gdyż skarżąca nie spełnia wskazanych tam przesłanek. Z art. 21 ust. 3 wynika możliwość ponownego ustalenia
podstawy wymiaru emerytury na zasadach określonych w art. 15 ustawy FUS, a więc także z zastosowaniem kwoty bazowej z dnia
złożenia wniosku o emeryturę, tylko w wypadku wcześniejszego pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub świadczenia
przedemerytalnego (s. 2 wyroku Sądu Apelacyjnego). Tym samym można przyjąć, że sąd dokonał oceny, czy dany przepis (art. 21
ust. 3 ustawy FUS) może stanowić podstawę decyzji w sprawie skarżącej.
3.2. Art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy FUS dotyczy ponownego ustalenia podstawy wymiaru emerytury dla osób, które miały
ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy (ust. 1 pkt 1) lub ustalone prawo do emerytury (ust. 2 pkt 1).
Skarżąca nie pobierała świadczenia, jakim jest renta z tytułu niezdolności do pracy, tym samym ponowne ustalenie podstawy
wymiaru emerytury nie mogło odbyć się na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy FUS. Natomiast wobec art. 21 ust. 2 pkt 1 tej
ustawy skarżąca nie skierowała żadnych merytorycznych zarzutów. Nie wskazała również, na czym miałaby polegać niekonstytucyjność
art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy FUS w zakresie, w jakim pomijają one osoby pobierające wcześniejszą emeryturę.
3.3. Ustalenie podstawy wymiaru renty z tytułu niezdolności do pracy dla osoby, która wcześniej miała ustalone prawo do renty
albo do emerytury, reguluje art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy FUS.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że pomimo jednoznacznego, ale ogólnego wskazania, że przedmiotem skargi jest cały art. 21
ustawy FUS, skarga nie zawiera argumentacji, która porównywałaby i uzasadniałaby tożsamość sytuacji prawnych osób pobierających
rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz osób pobierających – jak skarżąca – wcześniejszą emeryturę. Sąd całkowicie pominął
w swoich rozważaniach art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy FUS. Przepis ten nie miał zastosowania w sprawie skarżącej, albowiem nie
ubiegała się ona o ustalenie podstawy wymiaru renty z tytułu niezdolności do pracy, tylko o ustalenie podstawy wymiaru emerytury.
Skarga nie zawiera także uzasadnienia naruszenia przez ten przepis wskazanych wzorców konstytucyjnych.
3.4. Art. 21 został zakwestionowany w związku z art. 53 ust. 1 i 3 ustawy FUS.
W art. 53 ust. 1 zawarte zostały zasady obliczania tzw. części socjalnej emerytury. Zgodnie z ust. 3 „Emeryturę, której podstawę
wymiaru stanowi podstawa wymiaru świadczenia, o którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, oblicza się od tej samej kwoty
bazowej, którą ostatnio przyjęto do ustalenia podstawy wymiaru, a następnie emeryturę podwyższa się w ramach waloryzacji przypadających
do dnia nabycia uprawnień do emerytury”.
Z przepisu tego wynika jasno, że gdy podstawę wymiaru emerytury stanowi podstawa wcześniej ustalonej emerytury (odesłanie
do art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2), wysokość świadczenia (całego, łącznie z częścią socjalną) oblicza się od tej samej kwoty
bazowej, która została przyjęta do podstawy wymiaru wcześniej przyznanego świadczenia.
W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że wskazany jako przepis związkowy art. 51 ust. 1 i 3 ustawy FUS nie może być przedmiotem
oceny Trybunału w niniejszej skardze konstytucyjnej, z dwóch powodów. Po pierwsze, skoro przepisy, do których następuje odesłanie
(art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy FUS), nie mogą być przedmiotem badania w niniejszej skardze konstytucyjnej, to konsekwentnie
przepisy związkowe – art. 53 ust. 1 i 3 – nie mogą pozostawać w sferze oceny Trybunału. Po drugie, skarżąca w skardze konstytucyjnej
wyraźnie zaznacza, że nie kwestionuje takiego rozwiązania w stosunku do osób, które miały ustalone prawo do wcześniejszej
emerytury z tytułu osiągnięcia wcześniejszego wieku emerytalnego.
3.5. Z powyższych względów Trybunał uznaje, że jedynie art. 21 ust. 3 ustawy FUS, który umożliwia ustalenie podstawy wymiaru
na nowo zgodnie z zasadami wynikającymi z jej art. 15, może być poddany testowi konstytucyjności. Przy czym zgodnie z brzmieniem
tego przepisu, podmiotami uprawnionymi do ponownego ustalenia podstawy wymiaru są osoby pobierające świadczenie przedemerytalne
na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 58, poz. 514,
ze zm.; dalej: uz.p.b.). Skarżąca miała natomiast ustalone prawo do wcześniejszej emerytury.
Zdaniem skarżącej kwestionowana regulacja jest niepełna pod względem podmiotowym, gdyż powinna ona obejmować także osoby pobierające
wcześniejszą emeryturę przyznaną na podstawie przepisów rozporządzenia z 1990 r. Zakres zaskarżenia sformułowany w skardze
pozwala przyjąć, że ocenie Trybunału Konstytucyjnego poddane zostało pominięcie legislacyjne. Skarżąca upatruje jednocześnie
tożsamość pomiędzy osobami pobierającymi wcześniejszą emeryturę i świadczenie przedemerytalne.
Jako wzorce kontroli skarżąca wskazała art. 67 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji.
4.1. Art. 67 Konstytucji ma następujące brzmienie:
„1. Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz
po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa.
2. Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego,
którego zakres i formy określa ustawa”.
Zdaniem skarżącej zakwestionowane przepisy naruszają wzorzec z art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji, albowiem uniemożliwiają ustalenie
na nowo podstawy wymiaru emerytury. Skarżąca nie wyjaśnia jednak, na czym miałoby polegać naruszenie prawa do zabezpieczenia
społecznego ze względu na pozostawanie bez pracy nie z własnej woli, o którym mowa w art. 67 ust. 2 Konstytucji. Ograniczenie
zarzutu jedynie do przytoczenia treści podstawy naruszenia nie jest równoznaczne ze wskazaniem sposobu naruszenia konstytucyjnych
wolności lub praw.
Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, to na skarżącym spoczywa ciężar udowodnienia naruszania konstytucyjnych wolności
lub praw i obalenia domniemania konstytucyjności kwestionowanego przepisu. Trybunał Konstytucyjny, związany granicami skargi
konstytucyjnej (art. 66 ustawy o TK), nie może samodzielnie określać – w tym wypadku – sposobu naruszenia konstytucyjnych
wolności lub praw skarżącej.
4.2. Art. 67 ust. 2 Konstytucji jest przepisem adresowanym do bezrobotnych, tj. obywateli pozostających bez pracy nie z własnej
woli i nie mających innych środków utrzymania. Przepis ten ogranicza więc prawo do zabezpieczenia społecznego na wypadek bezrobocia
tylko do sytuacji, gdy bezrobotny nie posiada innych środków utrzymania. Trybunał stwierdza, co wynika wprost ze skargi konstytucyjnej,
że skarżąca nie spełnia kryteriów, o których mowa w art. 67 ust. 2. Co prawda pozostaje bez pracy, ale nie posiada z tego
tytułu statusu osoby bezrobotnej i posiada inne środki utrzymania (wcześniejsza emerytura, emerytura). Innymi słowy, skarżąca
nie korzysta z zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 ust. 2 Konstytucji, albowiem była beneficjentem świadczenia,
jakim jest wcześniejsza emerytura, przyznanego skarżącej na podstawie przepisów rozporządzenia z 1990 r., a aktualnie pobiera
emeryturę przyznaną jej na podstawie przepisów ustawy FUS.
Art. 21 ust. 3 ustawy FUS dotyczy ustalania podstawy wymiaru emerytury, a zatem świadczenia gwarantowanego i przyznawanego
w ramach systemu ubezpieczeń społecznych, do którego prawo podmiotowe podlega ochronie z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 67 ust. 2 Konstytucji nie stanowi adekwatnego wzorca do oceny konstytucyjności art.
21 ust. 3 ustawy FUS.
4.3. Skarżąca wnosi o stwierdzenie niezgodności kwestionowanego przepisu z art. 2 Konstytucji, jako przepisem mającym pozostawać
w związku z art. 67 Konstytucji. W ocenie skarżącej naruszeniu uległa, wywiedziona z art. 2 Konstytucji, zasada poprawnej
legislacji, przy czym tytułem uzasadnienia tego naruszenia skarżąca przywołuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 marca
2005 r., sygn. K 19/02 (OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 28).
Trybunał podziela pogląd wyrażony w stanowisku Marszałka Sejmu, że przywołany przez skarżącą wyrok TK, o sygn. K 19/02, jako
mający stanowić podstawę uzasadnienia sformułowanych zarzutów, jest nieadekwatny. Ocena zakwestionowanych w nim przepisów
miała miejsce w związku z art. 2 Konstytucji i wywiedzioną z niego zasadą vacatio legis. W wyroku tym Trybunał uznał istnienie szczególnych okoliczności pozwalających na skrócenie vacatio legis z zastrzeżeniami odnoszącymi się do uregulowania przepisów intertemporalnych. Kwestia ta nie jest przedmiotem zarzutu, a
w konsekwencji badania przez TK w niniejszej sprawie. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżąca nie uzasadniła zarzutu
naruszenia przez art. 21 ust. 3 ustawy FUS wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasady poprawnej legislacji.
Wobec powyższego wzorcem kontroli konstytucyjności art. 21 ust. 3 ustawy FUS nie może być cały art. 67 Konstytucji, a jedynie
jego ust. 1.
4.4. Art. 67 ust. 1 jako wzorzec kontroli konstytucyjności.
Art. 67 ust. 1 Konstytucji zapewnia obywatelom prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu
na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zadanie określenia zakresu i form tego zabezpieczenia powierza
ustawodawcy zwykłemu.
Konstytucja uznaje zatem ustawodawcę zwykłego za legitymowanego do określenia systemu zabezpieczenia społecznego, przy czym
nie przesądza o formach realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego (por. K. Kolasiński, Prawo pracy i zabezpieczenia społecznego, Toruń 2001, s. 134), które realizowane jest przez ubezpieczenie społeczne, zabezpieczenie społeczne i pomoc społeczną. Szczegółowe
unormowanie form i zakresu zabezpieczenia społecznego należy do ustawy zwykłej, która może to unormowanie ograniczać. Do ustawodawcy
należy wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymogów rozwoju gospodarczego kraju.
Swoboda wyboru nie jest jednak nieograniczona. Określając zakres prawa do zabezpieczenia społecznego, ustawa nie może naruszyć
istoty danego prawa. Ustawodawca nie dysponuje zatem pełną swobodą ani przy ustalaniu kręgu osób uprawnionych do nabycia świadczeń
emerytalno-rentowych, ani przy ustalaniu treści i wysokości świadczeń (por. wyrok TK z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK
ZU nr 5/1999, poz. 100, s. 538). Ustawodawca powinien stworzyć możliwość nabycia prawa do emerytury wszystkim osobom, które
przez odpowiednio długi okres utrzymują się z pracy wykonywanej w ramach zarówno stosunku pracy, jak i samodzielnie prowadzonej
działalności zarobkowej. Określając sposób ustalania wysokości świadczeń, ustawa musi zagwarantować osobom uprawnionym świadczenia
odpowiadające minimum życiowemu, tak aby umożliwić im zaspokojenie podstawowych potrzeb (por. wyrok TK z 7 lutego 2006 r.,
sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15 i powołane tam orzecznictwo).
Dla wyznaczenia zakresu swobody regulacyjnej na gruncie art. 67 ust. 1 Konstytucji istotne znaczenie ma pojęcie zabezpieczenia
społecznego. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zabezpieczenie społeczne pojmowane jest jako system urządzeń
i świadczeń służących zaspokojeniu usprawiedliwionych potrzeb obywateli, którzy utracili zdolność do pracy lub doznali ograniczenia
tej zdolności, albo zostali obciążeni nadmiernie kosztami utrzymania rodziny (zob. orzeczenie TK z 19 listopada 1996 r., sygn.
K 7/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 49). Do istoty prawa do zabezpieczenia społecznego należy ochrona obywateli w razie wystąpienia
określonych ryzyk ubezpieczeniowych, powodujących całkowitą lub częściową utratę możliwości samodzielnego utrzymania się.
Obowiązek urzeczywistnienia wyrażonych w Konstytucji gwarancji socjalnych w drodze stosownych regulacji normatywnych (ustawowych)
nie oznacza obowiązku maksymalnej rozbudowy systemu świadczeń (por. wyrok o sygn. SK 45/04). Z art. 67 ust. 1 Konstytucji
nie wynika prawo do konkretnego świadczenia po osiągnięciu wieku emerytalnego. Z przepisu tego nie można wyprowadzać także
prawa do jakiejkolwiek postaci świadczenia z zabezpieczenia społecznego.
4.5. Art. 32 ust. 1 jako wzorzec kontroli konstytucyjności.
W ocenie skarżącej osoby pobierające wcześniejszą emeryturę przyznaną na podstawie przepisów rozporządzenia z 1990 r. oraz
osoby pobierające świadczenie przedemerytalne, o którym mowa w art. 21 ust. 3 ustawy FUS, tj. świadczenie przedemerytalne
na podstawie przepisów u.z.p.b., cechują się wspólną cechą istotną, jaką jest: wiek, opłacanie składek przez określony czas
oraz zakończenie aktywności zawodowej z przyczyn niezależnych od zainteresowanego. Osoby pobierające te świadczenia powinny
być potraktowane w taki sam sposób co do możliwości wyboru obliczenia podstawy wymiaru emerytury, tj. od kwoty bazowej obowiązującej
w dniu złożenia wniosku o ustalenie prawa do emerytury.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) polega
na tym, iż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym
stopniu mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.
Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy charakteryzują się wspólną cechą istotną, mamy do czynienia
z odstępstwem od zasady równości. Nie zawsze jest to jednak równoznaczne z istnieniem dyskryminacji lub uprzywilejowania.
Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania (por. wyroki TK z: 24 lutego 1999
r., sygn. SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24; 9 maja 2005 r., sygn. SK 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 47; 27 marca 2007 r.,
sygn. SK 9/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 31). Zasada równości oznacza przede wszystkim zakaz nieuzasadnionego różnicowania
sytuacji prawnej podmiotów podobnych (por. wyrok TK z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40), ale
zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej (por.
wyrok TK z 27 stycznia 2010 r., sygn. SK 41/07, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 5 i powołane tam orzecznictwo). Równość wobec prawa
to także zasadność wyboru takiego, a nie innego kryterium zróżnicowania (por. orzeczenie TK z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87,
OTK w 1988 r., poz. 1).
Najważniejszego znaczenia nabiera ustalenie „cechy istotnej”, przesądzającej o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne
lub odmienne. Należy jednak pamiętać, że ustawodawcy przysługuje przy tym pewna swoboda określenia cechy relewantnej, według
której dokonywane jest zróżnicowanie sytuacji prawnej poszczególnych adresatów. Rozumienie zasady równości musi uwzględniać
ponadto dziedzinę stosunków, jakich dotyczy regulacja prawna wprowadzająca określone zróżnicowanie. Im słabsza jest bowiem
ranga czy ochrona wolności, prawa lub innej konstytucyjnej wartości, „towarzyszącej” dokonywanemu zróżnicowaniu, tym większa
jest swoboda ustawodawcy przyjmowania cech relewantnych, tzn. takich, które wprowadzają to zróżnicowanie; tym większa winna
być też gotowość Trybunału Konstytucyjnego do akceptowania odmiennego traktowania sytuacji w zasadzie podobnych (por. wyrok
o sygn. SK 14/04).
5. Wcześniejsza emerytura.
Wcześniejsza emerytura to prawo do przejścia na emeryturę mimo nieosiągnięcia wieku emerytalnego. Od emerytury w obniżonym
wieku emerytalnym, przysługującej po osiągnięciu wieku emerytalnego, lecz ustalonego przez prawodawcę na niższym od powszechnego
poziomie, różni się brakiem przesłanki osiągnięcia wieku emerytalnego. Okoliczności uzasadniające przejście na wcześniejszą
emeryturę stanowią dodatkowe warunki (kryteria) nabycia prawa do emerytury. Prawo do wcześniejszej emerytury nie powstaje
ex lege, jak w wypadku prawa w powszechnym lub niższym wieku emerytalnym (te powstają z chwilą spełnienia się warunków: wieku i stażu).
Prawo to nabywa się dopiero po złożeniu wniosku o nabycie prawa do świadczenia, pomimo nieosiągnięcia wieku emerytalnego.
Złożenie wniosku jest więc elementem koniecznym do nabycia prawa do wcześniejszej emerytury, a nie tylko do realizacji prawa
nabytego ex lege (zob. I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcie i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, Warszawa 2009, s. 267 i n.).
Wcześniejszy wiek emerytalny (wcześniejsza emerytura) jest wiekiem alternatywnym do zwykłego (powszechnego lub szczególnego),
uprawniającym pracownika do przejścia na emeryturę przed spełnieniem warunków zwykłych (por. B. Wagner, Wiek emerytalny jako zdarzenie prawa pracy, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” nr 3/2001, s. 21-23). „[N]ie ulega wątpliwości, że uprawnienie do wcześniejszego przejścia
na emeryturę przysługiwało jedynie pracownikom (zakres podmiotowy), którzy legitymowali się określonym czasem zatrudnienia,
rozumianym jako wykonywanie pracy w ramach stosunku pracy (zakres przedmiotowy). (…) [U]prawnienie to miało pracowniczy, a
nie powszechny charakter” (wyrok TK z 12 września 2000 r., sygn. K 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 185).
5.1. Prawo do wcześniejszej emerytury po raz pierwszy wprowadzone zostało w ustawie z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym
zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 3, poz. 6, ze zm.; dalej: u.p.z.e. z 1968 r.). Zgodnie z jej
art. 22a, dodanym przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym
(Dz. U. Nr 21, poz. 116), Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia zasad przechodzenia na
emeryturę przez pracowników, którym do osiągnięcia wieku emerytalnego brakuje 5 lat (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia
7 marca 1975 r. w sprawie wcześniejszego przechodzenia na emeryturę, Dz. U. Nr 9, poz. 53, ze zm.; dalej: rozporządzenie z
1975 r.). Ponownie przepisy umożliwiające przejście na wcześniejszą emeryturę zostały przyjęte w ustawie z dnia 14 grudnia
1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267, ze zm.; dalej: u.z.e.p. z 1982 r.). Ustawa
ta przejęła postanowienia rozporządzenia z 1975 r. Upoważniła także Radę Ministrów do rozciągnięcia przywileju przechodzenia
na wcześniejszą emeryturę m.in. na pracowników likwidowanych zakładów pracy.
Art. 27 ust. 3 u.z.e.p. z 1982 r. stanowił upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad wcześniejszego
przechodzenia na emeryturę na warunkach innych niż ustawowe. Na podstawie tego upoważnienia zostały wydane kolejne (równocześnie
uchylające poprzednie) rozporządzenia określające warunki wcześniejszych emerytur dla pracowników niektórych likwidowanych
zakładów pracy, w tym obowiązujące od 27 stycznia 1990 r. do 11 kwietnia 1997 r. rozporządzenie z 1990 r. Rozporządzenie to
było podstawą uzyskania przez skarżącą prawa do wcześniejszej emerytury. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1990 r. pracownicy,
z którymi rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w okolicznościach ustalonych w ustawie z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych
zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw
(Dz. U. z 1990 r. Nr 4, poz. 19; dalej: ustawa o szczególnych zasadach rozwiązywania stosunków pracy), mogli przejść na wcześniejszą
emeryturę bez względu na wiek, jeżeli osiągnęli do dnia rozwiązania stosunku pracy okres zatrudnienia co najmniej 35 lat dla
kobiet i 40 lat dla mężczyzn. Z prawa do wcześniejszej emerytury – bez względu na wiek – mogli skorzystać pracownicy zwalniani
z pracy, którzy posiadali dłuższy niż ustalony przez art. 27 ust. 1 u.z.e.p. z 1982 r. okres ubezpieczeniowy (staż pracy),
a zwolnienie wynikało z okoliczności leżących po stronie zakładu pracy (np. zmniejszenie zatrudnienia z przyczyn ekonomicznych,
tzw. zwolnienia grupowe, ogłoszenie likwidacji lub upadłości zakładu pracy).
Rozporządzenie z 1990 r. zostało uchylone przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 marca 1997 r. w sprawie zasad wcześniejszego
przechodzenia na emeryturę pracowników zwalnianych z pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy (Dz. U. Nr 29, poz. 159),
które co do zasady powtarzało poprzednią regulację.
5.2. W wypadku pobierania świadczeń emerytalnych, w tym wcześniejszych emerytur, i jednoczesnego uzyskiwania przychodu, wysokość
wypłacanych świadczeń podlega odpowiedniemu zmniejszeniu (zob. art. 24 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji
emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw; Dz. U. Nr 104, poz. 450, ze zm.; art.
104 ustawy FUS), aż do zawieszenia wypłaty, po przekroczeniu progu wskazanego w tych przepisach. W wypadku emerytur ulegają
one zawieszeniu dopiero w momencie osiągania przychodu w kwocie wyższej niż 130% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia,
a w wypadku uzyskania przychodu przekraczającego 70% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia świadczenie ulega zmniejszeniu
o wysokość przekroczenia. Górną granicę zmniejszenia wyznacza art. 104 ust. 8 ustawy FUS.
Co do zasady świadczenie emerytalne ustaje tylko w wypadku śmierci świadczeniobiorcy, nie ulega bowiem zmianie ani wiek, ani
staż ubezpieczeniowy.
5.3. Wcześniejsza emerytura przyznawana na podstawie m.in. rozporządzenia z 1990 r. (ale i obecnie) wypłacana jest ze środków
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Fundusz ten tworzony był i jest ze składek na ubezpieczenie społeczne, w tym na ubezpieczenie
emerytalne, opłacanych przez pracodawcę ze środków własnych. W okresie od 1 stycznia 1987 r. podstawę prawną stanowiła ustawa
z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 42, poz. 202, ze zm.; art. 26
i art. 27 pkt 1). Z dniem 1 stycznia 1999 r. zastąpiła ją ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
(Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych; art. 52 ust. 1 pkt 1 i art.
54).
5.4. Art. 27 ust. 3 u.z.e.p. z 1982 r., zawierający upoważnienie do wydania ww. rozporządzeń w sprawie wcześniejszych emerytur
został skreślony przez art. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu
oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 147, poz. 687; dalej: ustawa nowelizująca z 1996 r.). Uchylenie nastąpiło 1 stycznia
1998 r., zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy nowelizującej z 1996 r. Ustawa nowelizująca z 1996 r. zmieniła równocześnie u.z.p.b.
w ten sposób, że dodała rozdział 3c zatytułowany „Zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne” (art. 1 pkt 32).
6. Świadczenie przedemerytalne.
Ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu została uchylona 1 czerwca 2004 r. przez art. 151 pkt 1 ustawy z dnia
20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zm.). Uchyleniu
uległy również zawarte w u.z.p.b. przepisy dotyczące świadczeń przedemerytalnych. Problematyka świadczeń przedemerytalnych
została kompleksowo uregulowana w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2013 r. poz.
170; dalej: u.ś.p.).
6.1. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy FUS możliwość ustalenia na nowo podstawy wymiaru emerytury, w myśl jej art. 15, ma wyłącznie
„osoba, która wcześniej pobierała świadczenie przedemerytalne na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu”.
Przepisami o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, o których mowa w art. 21 ust. 3 ustawy FUS, są więc przepisy nieobowiązującej
już u.z.p.b. Tym samym art. 21 ust. 3 ustawy FUS nie dotyczy osób pobierających świadczenie przedemerytalne na podstawie u.ś.p.,
która stanowi nową podstawę uzyskania tego świadczenia.
Świadczeniami przedemerytalnymi, w rozumieniu art. 21 ust. 3 ustawy FUS, są świadczenia nabyte na podstawie art. 37k u.z.p.b.
Przepis ten reguluje warunki konieczne do przyznania świadczenia przedemerytalnego. Zgodnie z nim świadczenie przedemerytalne
przysługuje m.in. osobie spełniającej warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli do dnia rozwiązania
stosunku pracy, z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, osiągnęła
okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn (art. 37k ust. 1 pkt 3 u.z.p.b.).
Wysokość świadczenia przedemerytalnego ulegała zmianie. Początkowo świadczenie było przyznawane w wysokości 80% kwoty emerytury,
która jednak nie mogła wynosić mniej niż wysokość zasiłku przedemerytalnego, ale np. od 1 stycznia 2002 r. świadczenie nie
mogło wynosić mniej niż 120% i nie więcej niż 200% zasiłku dla bezrobotnych, określonego w art. 24 ust. 1 u.z.p.b.
6.2. Zgodnie z art. 37o u.z.p.b. prawo do świadczeń przedemerytalnych ustalał i przyznawał starosta, a wypłacał je powiatowy
urząd pracy (ust. 1). Świadczenia przedemerytalne finansowane były z budżetu państwa, w ramach dotacji dla Funduszu Pracy
(ust. 2). Od 1 czerwca 2004 r., tj. od wejścia w życie u.ś.p., świadczenia przedemerytalne oraz koszty ich obsługi finansowane
są ze środków budżetu państwa (art. 12 u.ś.p.). Od 1 lutego 2009 r. finansowanie i koszty obsługi świadczeń przedemerytalnych
pochodzą ze środków Funduszu Pracy (art. 12 u.ś.p.). Stosownie do art. 1 u.ś.p. warunki nabywania i utraty prawa do świadczeń
przedemerytalnych (pkt 1) oraz zasady wypłaty i finansowania świadczeń przedemerytalnych (pkt 2) określa ustawa. Ustalenie,
przyznanie i wypłatę świadczenia przedemerytalnego u.ś.p. powierzyła Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych.
6.3. Zgodnie z art. 37n u.z.p.b. prawo do świadczenia przedemerytalnego ustawało z dniem, w którym osoba uprawniona przestawała
spełniać warunki posiadania statusu bezrobotnego (ust. 1), np. osiągnęła wiek 60 lat dla kobiet, 65 dla mężczyzn. Prawo do
świadczenia przedemerytalnego ulegało zawieszeniu (ust. 2) w wypadku podjęcia zatrudnienia lub pracy zarobkowej, jeżeli łączna
kwota przychodów, w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, uzyskanych w danym miesiącu z tytułu zatrudnienia
i innej pracy zarobkowej oraz otrzymywanego świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa
w art. 24 ust. 1 (przepis ten zawiera wysokość zasiłku dla bezrobotnych). Aby świadczenie nie uległo zawieszeniu, w okresie
od 1 stycznia 1997 r. do 31 grudnia 2000 r. dochód nie mógł przekraczać miesięcznie połowy najniższego wynagrodzenia. Natomiast
od 1 stycznia 2001 r. nie mógł przewyższać kwoty 200% zasiłku dla bezrobotnych.
Obecnie zagadnienie ustania oraz zawieszania świadczenia reguluje art. 4 (ustanie prawa) i art. 5 (zmniejszenie lub zawieszenie)
u.ś.p. W myśl tego ostatniego świadczenie przedemerytalne ulega zmniejszeniu o kwotę przekroczenia, jeżeli przychód przekracza
miesięcznie kwotę 25% przeciętnego wynagrodzenia w roku kalendarzowym, a zawieszeniu w wypadku przekroczenia 70% tego wynagrodzenia.
7. Wcześniejsza emerytura a świadczenie przedemerytalne. Ocena zgodności art. 21 ust. 3 ustawy FUS z art. 67 ust. 1 w związku
z art. 32 Konstytucji.
7.1. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że prawo do zabezpieczenia społecznego zależy od spełnienia warunków określonych w ustawie. Prawo do świadczeń z ubezpieczenia
społecznego jest zatem związane z systemem składek ubezpieczeniowych i z odpowiednim okresem ubezpieczenia. Niespełnienie
ustawowych wymogów odnoszących się do ubezpieczenia wyklucza skorzystanie ze świadczeń. Stanowi to o istocie instytucji ubezpieczenia.
Pozostaje też w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej, a to ze względu na wyraźną współzależność pomiędzy wysokością
i czasem opłacania składek ubezpieczeniowych a powstaniem i wysokością prawa do świadczenia.
Służące temu rozwiązania ustawowe są zatem zgodne z art. 2 Konstytucji (zob. wyrok TK z 7 września 2004 r., sygn. SK 30/03,
OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 82). Ubezpieczenie społeczne jest formą zabezpieczenia społecznego, opartą na zasadach przymusu,
powszechności, wzajemności, nadto – na obowiązku płacenia składek i na roszczeniowym charakterze świadczeń. Dla ochrony praw
emerytalno-rentowych szczególne znaczenie ma zasada wzajemności. Świadczenia emerytalno-rentowe są przedmiotem praw, nabytych
przez ubezpieczonego w związku z jego własnym udziałem w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego. Warunkiem nabycia praw do świadczeń
z ubezpieczenia społecznego jest odpowiedni staż pracy, z czym wiąże się opłacanie składek przekazywanych na fundusz ubezpieczeniowy
(por. wyrok TK z 24 kwietnia 2006 r., sygn. P 9/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 46).
Warunki konieczne do przyznania świadczenia przedemerytalnego określa w sposób wyczerpujący u.z.p.b., wskazując nadto wysokość
tego świadczenia. Świadczenie przedemerytalne – wchodzące do katalogu szeroko pojętego systemu zabezpieczenia społecznego
– nie jest częścią systemu ubezpieczeń społecznych (art. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), a tym samym nie ma
charakteru świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Finansowane jest ono bowiem z budżetu państwa, w ramach dotacji dla Funduszu
Pracy. Organ rentowy uprawniony jest wyłącznie do ustalenia wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości tego świadczenia
(zob. uchwała Sądu Najwyższego z 19 marca 2003 r., sygn. akt III UZP 1/03; OSNP nr 13/2003, poz. 317).
W świetle art. 37k ust. 1 oraz art. 37o u.z.p.b. świadczenie przedemerytalne, przysługujące osobie spełniającej określone
w tym akcie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, a także dodatkowe kryteria wieku oraz stażu składkowego
i nieskładkowego, przyznawane i wypłacane przez powiatowe urzędy pracy, jest świadczeniem zastrzeżonym dla bezrobotnych w
związku z realizacją sprecyzowanego w art. 1 ust. 1 u.z.p.b. celu tej ustawy, jakim jest łagodnienie skutków bezrobocia. W
żadnym razie nie jest to świadczenie z zakresu któregokolwiek z rodzajów ubezpieczeń społecznych. Nie jest to również jedno
ze świadczeń emerytalno-rentowych, o jakich mowa w art. 3 ustawy FUS (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 21 listopada
2002 r., sygn. akt III AUa 2921/01, OSA nr 2/2004, poz. 7)
W odróżnieniu od typowych emerytur świadczenie przedemerytalne dodatkowo służy ochronie na wypadek bezrobocia. Można więc
stwierdzić, że ma ono na celu łagodzenie podwyższonego ryzyka bezrobocia w wieku przedemerytalnym (por. K. Ślebzak, Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, Komentarz, Warszawa 2012).
7.2. Trybunał podziela stanowiska przedstawione przez uczestników postępowania, Sejmu i Prokuratora Generalnego, znajdujące oparcie
w doktrynie i orzecznictwie, że świadczenie przedemerytalne przyznane na podstawie u.z.p.b., w przeciwieństwie do wcześniejszej
emerytury dla pracowników zwalnianych z pracy z przyczyn dotyczących zakładów pracy (rozporządzenie z 1990 r.), nie jest tożsame
ze świadczeniem z ubezpieczenia społecznego (emerytalnego).
Dokonując kontroli normy ustawowej z punktu widzenia zasady równości, Trybunał ogranicza się do badania, czy zróżnicowanie
sytuacji obywateli w sferze uprawnień socjalnych nie jest oparte na kryteriach dowolnych i niezasadnych, a więc czy nie oznacza
ono dyskryminacji lub rażąco niesłusznego uprzywilejowania pewnych kategorii obywateli. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej
sprawie, a uzasadniają je następujące cechy różnicujące oba te świadczenia:
świadczenie przedemerytalne przyznawane było na podstawie u.z.p.b., co wiązało się z koniecznością spełnienia zawartych w
tej ustawie przesłanek, tj. uzyskania statusu bezrobotnego, albowiem świadczenie przyznawane było w celu zwalczania zjawiska
bezrobocia; w okresie dotyczącym nabycia przez skarżącą prawa do wcześniejszej emerytury podstawą przyznania tego świadczenia
była ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (u.z.e.p.) oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze
(np. rozporządzenie z 1990 r.), których celem było łagodzenie skutków rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn
dotyczących zakładów prac, takich jak np.: przyczyny ekonomiczne, zmiany organizacyjne, produkcyjne, technologiczne, potrzeba
poprawy warunków pracy, warunków środowiska naturalnego (art. 1 ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania stosunków pracy).
„Prawo do wcześniejszej emerytury przysługuje zatem takiemu pracownikowi, z którym stosunek pracy został rozwiązany z przyczyn
wskazanych w art. 1 ust. 1 ustawy i w trybie określonym ustawą, natomiast nie jest dopuszczalne stosowanie analogii w stosunku
do pracownika, z którym stosunek pracy został rozwiązany na podstawie innych przepisów” (wyrok SN z 11 lutego 2000 r., sygn.
akt II UKN 411/99);
świadczenie przedemerytalne finansowane było z budżetu państwa, za pośrednictwem Funduszu Pracy (art. 37o ust. 2 u.z.p.b.),
a nie z funduszu ubezpieczeniowego, jak to miało miejsce w wypadku wcześniejszej emerytury (por. pkt 5.3. uzasadnienia oraz
wyrok SN z 11 lipca 2006 r., sygn. akt I PK 36/06, OSNP nr 13-14/2007, poz. 194);
wysokość świadczenia przedemerytalnego obliczana była procentowo od wysokości kwoty emerytury i stanowiła 80-90% kwoty emerytury
(art. 37k ust. 2 u.z.p.b.). Od 1 stycznia 2002 r. wysokość świadczenia została ustalona na poziomie 80% kwoty emerytury, nie
mniej niż 120% i nie więcej niż 200% zasiłku dla bezrobotnych (art. 24 ust. 1 u.z.p.b.); wysokość wcześniejszej emerytury
nie była obniżana, lecz wynikała z ustalonego przez organ rentowy stażu ubezpieczeniowego (art. 29 u.z.e.p.);
w wypadku świadczenia przedemerytalnego zostały także przyjęte odmienne, niż w wypadku osób pobierających wcześniejszą emeryturę,
mniej korzystne dla świadczeniobiorców, regulacje dotyczące łączenia świadczenia z osiąganiem dochodów z pracy zarobkowej.
Osoby pobierające świadczenie przedemerytalne znalazły się w mniej korzystnym położeniu aniżeli osoby pobierające wcześniejszą
emeryturę;
świadczenie przedemerytalne nie miało charakteru świadczenia stałego. Świadczenie to ustawało z dniem, w którym odpadały przesłanki
uprawniające do uznania beneficjenta za osobę bezrobotną, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 (art. 37n u.z.p.b.), np. w
skutek osiągnięcia wieku emerytalnego. Jego celem była bowiem ochrona przed ryzykiem bezrobocia osób w wieku przedemerytalnym;
w wypadku osób pobierających emeryturę, ustanie świadczenia może mieć jedynie charakter definitywny wywołany śmiercią świadczeniobiorcy.
Nabycie prawa do wcześniejszej emerytury powoduje bowiem uzyskanie statusu emeryta i prawa do świadczenia emerytalnego na
stałe. Osiągnięcie podstawowego wieku emerytalnego powoduje, że dotychczas pobierana wcześniejsza emerytura ulega przekształceniu
w emeryturę, nie zmienia się jednak charakter tego świadczenia;
okres pobierania świadczenia przedemerytalnego poprzedza przejście na emeryturę i stanowi element stażu ubezpieczeniowego.
Czas pobierania świadczenia przedemerytalnego stanowi bowiem okres nieskładkowy (art. 7 pkt 11 ustawy FUS). Osiągnięcie podstawowego
(powszechnego) wieku emerytalnego przez osobę pobierającą świadczenie przedemerytalne skutkuje wszczęciem z urzędu postępowania
zmierzającego do ustalenia prawa do emerytury (art. 116 ust. 1a ustawy FUS). Konsekwencją tego postępowania, wskutek uzyskania
statusu emeryta jest konieczność ustalenia, po raz pierwszy, podstawy wymiaru emerytury, w oparciu o art. 15 ustawy FUS.
Natomiast prawo do wcześniejszej emerytury dla pracowników zwalnianych z pracy z przyczyn dotyczących zakładów pracy jest
świadczeniem będącym częścią systemu emerytalnego, wypłacanego z funduszu ubezpieczeniowego (emerytalnego). Stanowi świadczenie,
które następnie, bez zmiany charakteru, zostaje przekształcone w emeryturę w wieku podstawowym (powszechnym), jak to miało
miejsce w wypadku skarżącej. Charakter świadczenia nie ulega zmianie.
Co prawda na potrzeby ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego podstawa wymiaru emerytury była już raz ustalana.
Miała ona jednak służyć tylko i wyłącznie ustaleniu wysokości świadczenia przedemerytalnego. Ustalenie podstawy wymiaru emerytury,
jako element niezbędny do określenia wysokości świadczenia emerytalnego, następuje w chwili ustalenia prawa do emerytury.
Różny charakter świadczeń: przedemerytalnego i emerytalnego powoduje, że moment, w którym dochodzi do ustalenia podstawy wymiaru
emerytury w powszechnym wieku emerytalnym, jest różny w zależności od charakteru świadczenia poprzedzającego emeryturę.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sytuacja prawna osób pobierających – tak, jak skarżąca – wcześniejszą emeryturę
przyznaną na podstawie rozporządzenia z 1990 r. i osób pobierających świadczenie przedemerytalne przyznane na podstawie przepisów
u.z.p.b., wbrew twierdzeniom skarżącej, nie jest tożsama. Istotną cechą różnicującą oba świadczenia, przesądzającą o uznaniu
ich za odmienne, jest przede wszystkim to, że przynależą one do różnych systemów zabezpieczenia społecznego, a ich finansowanie
odbywa się z innych źródeł. Jak stwierdził Trybunał, „sytuacja dwu wspomnianych kategorii osób, a mianowicie tych, którzy
po przyznaniu emerytury ubiegają się następnie o ponowne jej obliczenie, oraz tych, którzy w czasie ponownego obliczenia emerytury
dla osób grupy pierwszej występują dopiero z wnioskiem o przyznanie emerytury – nie jest tożsama. Nie można więc domagać się
równej emerytury dla osób różnych kategorii, mimo takich samych danych dotyczących ubiegania się o emeryturę (wiek, liczba
lat pracy, wynagrodzenie)” (wyrok TK z 18 listopada 2008 r., sygn. P 47/07, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 156).
7.3. Ustawodawcy służy swoboda regulacyjna w kształtowaniu praw socjalnych, o których mowa w art. 67 ust. 1 Konstytucji. Do
ustawodawcy należy stanowienie prawa odpowiadającego założonym celom politycznym, społecznym i gospodarczym oraz przyjmowanie
takich rozwiązań prawnych, które – jego zdaniem – będą najlepiej służyły realizacji tych celów. Orzekanie o merytorycznej
trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę w obszarze zabezpieczenia społecznego pozostaje poza kognicją Trybunału
(por. wyrok o sygn. P 9/05 i powołane tam orzecznictwo).
Treścią określonego w art. 67 Konstytucji prawa do zabezpieczenia społecznego jest zagwarantowane każdemu obywatelowi świadczenie
na wypadek: niezdolności do pracy ze względu na chorobę albo inwalidztwo, po osiągnięciu wieku emerytalnego (ust. 1), a także
w sytuacji pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych środków utrzymania (ust. 2). Trybunał Konstytucyjny
wielokrotnie podkreślał, że wyliczenie to jest enumeratywne, co oznacza, że art. 67 Konstytucji nie odnosi się do sytuacji
w nim niewymienionych (zob. wyrok TK z 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1). Określenie pozostałych
kwestii dotyczących zabezpieczenia społecznego, w szczególności formy owych świadczeń, zostało powierzone ustawodawcy zwykłemu.
Art. 67 Konstytucji ma więc w poważnym stopniu znaczenie odsyłające. Poza wskazaniem podstawowych sytuacji, w których obywatelowi
musi przysługiwać prawo do zabezpieczenia społecznego w pozostałym zakresie, pozostawia ustawodawcy dużą swobodę regulacyjną
(zob. wyrok TK z 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294). Nie oznacza to, że swoboda ustawodawcy jest
nieograniczona. Celem prawa do zabezpieczenia społecznego, wynikającego z art. 67 Konstytucji, jest bowiem zagwarantowanie
odpowiedniego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności zarobkowania spowodowanej niezdolnością do pracy przez czynniki
wymienione w tym przepisie, tj. chorobę, wiek, inwalidztwo albo brak pracy. Wszelkie regulacje z zakresu zabezpieczenia społecznego
muszą być zgodne z ogólnymi zasadami i wartościami wynikającymi z Konstytucji, jak np.: zasada równości, zasada sprawiedliwości
społecznej, zasada poprawnej legislacji.
Skarżąca kwestionuje nie tyle samą regulację z zakresu zabezpieczenia społecznego, ile jej niepełność polegającą na pominięciu
w kwestionowanym art. 21 ust. 3 ustawy FUS osób pobierających wcześniejszą emeryturę przyznaną na podstawie rozporządzenia
z 1990 r., a przez to brak możliwości ustalenia podstawy wymiaru emerytury na nowo, według zasad określonych w art. 15 ustawy
FUS, tak jak ma to miejsce w wypadku osób pobierających świadczenie przedemerytalne.
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że samo pominięcie ustawodawcze może być oceniane z punktu widzenia
naruszenia art. 67 ust. 1 Konstytucji. Z przepisu tego nie da się jednak wyprowadzić konstytucyjnego prawa do konkretnej postaci
świadczenia na rzecz emerytów (por. wyrok o sygn. SK 30/03), a w konsekwencji sposobu, w jaki ustawodawca ma określić poszczególne
wymogi i zasady przyznawania tych świadczeń. Oczywiście swoboda, jaką w tym zakresie dysponuje ustawodawca, nie może – jak
to już było powiedziane – naruszać istoty prawa do zabezpieczenia społecznego i innych zasad konstytucyjnych, w tym zasady
równości (art. 67 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji). Skarżąca musiałaby wykazać, że pomiędzy materią unormowaną
w zakwestionowanym przepisie a materią pozostawioną poza jego unormowaniem zachodzi jakościowa tożsamość (por. postanowienie
TK z 29 listopada 2010 r., sygn. P 45/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 125). Skarżąca nie wykazała tego jednak.
Jak to już zostało wykazane w punkcie 7.2. uzasadnienia brak jest tożsamości pomiędzy osobami pobierającymi świadczenia przedemerytalne,
o których mowa w art. 21 ust. 3 ustawy FUS, a osobami pobierającymi wcześniejszą emeryturę na podstawie przepisów rozporządzenia
z 1990 r. Osoba pobierająca świadczenie przedemerytalne, w przeciwieństwie do osoby pobierającej wcześniejszą emeryturę, nie
jest emerytem, m.in. dlatego, że ich świadczenia wypłacane są z różnych systemów zabezpieczenia społecznego. Brak zbieżności
pomiędzy oboma świadczeniami powoduje, że uregulowania ich dotyczące nie są zbieżne (tożsame). Różnicowanie w ustalaniu podstawy
wymiaru emerytury osób pobierających świadczenie przedemerytalne, o których mowa w art. 21 ust. 3 ustawy FUS i osób, które
pobierają wcześniejszą emeryturę na podstawie przepisów rozporządzenia z 1990 r., jest dopuszczalne w świetle zasady równości
(art. 32 ust. 1 Konstytucji) i nie może być uznane za arbitralne.
W świetle powyższego uznać należy, że art. 21 ust. 3 ustawy FUS, w zaskarżonym zakresie, jest zgodny z art. 67 ust. 1 w związku
z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
7.4. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że uzupełnienie art. 21 ust. 3 ustawy FUS, przez rozszerzenie katalogu osób uprawnionych
do ponownego przeliczenia podstawy wymiaru emerytury wg. zasad przyjętych w tym przepisie o osoby pobierające wcześniejszą
emeryturę przyznaną na podstawie rozporządzenia z 1990 r., prowadziłoby do sytuacji, w której określona grupa ubezpieczonych
(pobierających wcześniejszą emeryturę) znalazłaby się w korzystniejszym położeniu w stosunku do osób, które uzyskały prawo
do emerytury na warunkach ogólnych, poprzedzonej np. świadczeniem przedemerytalnym. Korzyść ta miałaby polegać na tym, że
część osób mogła przechodzić na wcześniejszą emeryturę (na podstawie rozporządzanie z 1990 r.) i uzyskać pewne, co najmniej
minimalne, źródło zabezpieczenia społecznego z możliwością dalszego, nieograniczonego, świadczenia pracy. Następnie – w warunkach
oczekiwanych przez skarżącą – po osiągnięciu powszechnego wieku emerytalnego nabyłaby prawo do przeliczenia świadczenia według
zasad ogólnych. Osoby przechodzące na emeryturę, które zdecydowały się pozostać w stosunku pracy aż do osiągnięcia powszechnego
wieku emerytalnego (kobieta 60 lat, mężczyzna 65 lat), mogą liczyć tylko i wyłącznie na przeliczenie świadczenia według zasad
obowiązujących w chwili złożenia wniosku o przyznanie im świadczenia emerytalnego. Tym samym osoby pobierające wcześniejszą
emeryturę, które rozpoczęły „konsumowanie” składek na ubezpieczenie społeczne znacznie wcześniej niż emeryci, którzy nabyli
prawo do emerytury na zasadach ogólnych, nie mogą oczekiwać, że będą traktowane tak samo.
Świadczenia emerytalne przysługują za składkę ubezpieczeniową wnoszoną do systemu, jednak suma wpłaconych składek nie decyduje
ostatecznie o wysokości. Jako że formuła obliczania świadczeń wyraża podstawowe zasady systemu ubezpieczeń, a w szczególności
zasadę solidaryzmu społecznego, oznacza to, że wypłacane świadczenia muszą pozostawać w pewnej proporcji do wysokości zarobku,
jakim ubezpieczony dysponował przed przejściem na emeryturę, ale muszą też zaspakajać podstawowe potrzeby ubezpieczonego (por.
wyrok o sygn. P 47/07).
Ustawodawca nie zamknął całkowicie osobom pobierającym wcześniejszą emeryturę przyznaną na podstawie rozporządzenia z 1990
r. możliwości ponownego przeliczenia podstawy wymiaru emerytury w dniu złożenia wniosku o emeryturę. Uwarunkował to jednak
koniecznością podjęcia zatrudnienia przez okres co najmniej 30 miesięcy (art. 53 ust. 4 ustawy FUS). Skarżąca nie skorzystała
lub nie mogła skorzystać z tej możliwości. Kwestia ta nie była jednak przedmiotem skargi konstytucyjnej. W związku z wcześniej
rozpatrywanymi sprawami Trybunał uznał za dopuszczalne i zgodne z konstytucyjną zasadą równości różnicowanie uprawnień do
wcześniejszej emerytury w zależności od rodzaju działalności zarobkowej będącej podstawą ubezpieczenia (por. wyrok TK z 12
września 2000 r., sygn. K 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 185), a także zróżnicowanie zasad przeliczania renty na emeryturę (stosowanie
nowej lub starej kwoty bazowej dla wyliczenia kwoty stałej) w zależności od tego, czy po uzyskaniu uprawnień rentowych osoba
ubiegająca się później o emeryturę podlegała ubezpieczeniu społecznemu przez co najmniej 30 miesięcy (art. 53 ust. 3 i 4 ustawy
FUS; np. wyrok o sygn. P 9/05).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że świadczenie przedemerytalne, o którym mowa w art. 21 ust. 3 ustawy FUS, przyznane na
podstawie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, oraz wcześniejsza emerytura przyznana na podstawie
rozporządzenia z 1990 r. nie mają tożsamego charakteru. Tym samym art. 21 ust. 3 ustawy FUS, w zakresie, w jakim nie ma zastosowania
do osób, które pobierały wcześniejszą emeryturę, przyznaną na podstawie rozporządzenia z 1990 r., jest zgodny z art. 67 ust.
1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 Konstytucji.
Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.