Trybunał Konstytucyjny w rozpatrywanej sprawie, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym badania zgodności Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej z określonymi wzorcami konstytucyjnymi, z powodu niedopuszczalności wniosku grupy posłów. Nie zgadzam się z tym postanowieniem.

1. Sytuacje, w których Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie, gdy kontrolowany akt prawny utracił moc obowiązującą oraz gdy umorzenie dotyczy aktu, który nie wszedł w życie, zwłaszcza jeśli jest nim zawarta umowa międzynarodowa (mimo że jeszcze nie ratyfikowana), nie są według mnie takie same. Umorzenie postępowania w wypadku kontroli umów międzynarodowych jest bardziej złożone aniżeli w wypadku badania aktów, które utraciły moc obwiązującą. Trybunalskie acquis związane ze stosowaniem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK zostało wypracowane w odniesieniu do kontroli aktów, które utraciły moc obowiązującą. Dyskusyjne jest dla mnie to, na ile jest ono adekwatne do umorzenia w sytuacji kontroli umów międzynarodowych. Sądzę, że umarzanie postępowania w wypadku kontroli umów, zwłaszcza tak doniosłych jak traktaty europejskie, wymaga szczególnej uwagi.

Jestem przekonany co do tego, że przesłanka wynikająca z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, co do niedopuszczalności wydania orzeczenia w przypadku badania umowy międzynarodowej, która została zawarta, ale nie jest obowiązującym w Polsce aktem prawnym, nie zachodzi tak mechanicznie, jak ma to miejsce podczas umorzenia po utracie mocy obowiązującej aktu prawnego. W wypadku badania umów, kontrola przesłanki orzekania „na wejściu” zawsze daje wynik negatywny. Automatyzm takiego podejścia Trybunału jest – według mnie – trudny do przyjęcia. Nie znajduje on uzasadnienia w przepisach ustawy o TK, lecz wynika z dotychczasowej praktyki. Z punktu widzenia przepisów i wartości konstytucyjnych, podejście takie wydaje mi się wątpliwe. Dla mojego poglądu znaczenie ma doniosłość i zarazem specyfika źródła prawa, jakim na gruncie Konstytucji są umowy międzynarodowe, a także to, że racjonalne z punktu widzenia roli kontroli konstytucyjności prawa nie jest umarzanie postępowania wobec umów „na wejściu”, lecz co najmniej na rozprawie, a więc wedle stanu na dzień orzekania. W takim wypadku nie powinno się ignorować kwestii momentu umorzenia. Nie powinno się też wykluczać, aczkolwiek w tym momencie nie podnoszę tego wątku, przemyślenia problemu, na ile zasadne jest trybunalskie acquis co do bezwzględnej niedopuszczalności kontroli umów międzynarodowych, które nie są jeszcze częścią obowiązującego w Polsce porządku prawnego. Postanowienie w swoim uzasadnieniu (por. pkt 1 i 2) nie zawiera wyjaśnienia, dlaczego takie umowy, w świetle Konstytucji, nie podlegają kontroli Trybunału. Wskazany przez Trybunał art. 188 pkt 1 Konstytucji stanowi przecież inaczej. W przepisie tym akurat chodzi o kontrolę zgodności z Konstytucją „umów międzynarodowych” jako takich.

2. Z punktu widzenia prawa konstytucyjnego, ratyfikacja umowy jest złożoną czynnością. Prezydent RP może odmówić dokonania ratyfikacji (nawet jeśli Sejm uchwalił ustawę upoważniającą) lub może ją przesunąć na wybrany przez siebie termin. Dokonanie ratyfikacji jest prawem a nie obowiązkiem głowy państwa. Wymaga to kontrasygnaty premiera. Informacja Szefa Kancelarii Prezydenta z 29 kwietnia 2013 r., że Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej nie został ratyfikowany przez Prezydenta RP w trybie art. 133 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, nie przesądza o tym, że nie będzie on ratyfikowany. Szef Kancelarii nie mógłby zapewnić Trybunału, że ratyfikacja nie nastąpi w ogóle lub że będzie miała miejsce w innym terminie. Racjonale byłoby odejście od przyjętego przez Trybunał założenia, że ratyfikacja Traktatu nie może usuwać braku legitymacji wnioskowej grupy posłów. Jest to, moim zdaniem, problem do przemyślenia. Jest tak tym bardziej, że Trybunał w niejednakowy sposób podchodzi do problemu legitymacji wnioskowej. Próbując kontrargumentować wobec acqius constitutionnel (pomijam tu czynnik, jakim jest dynamika UE i prawa europejskiego), niepozbawione podstawy byłoby nawiązanie do wysiłku Trybunału w zakresie prób radzenia sobie z kwestią braku zdolności wnioskowej podmiotu przy tzw. dyskontynuacji. W niektórych sytuacjach brak legitymacji wnioskowej bywa przez Trybunał konwalidowany. Wreszcie, znowu sygnalizując problem, pragnę zwrócić uwagę na kierunek prac ustrojowych. Zakończone w 2011 r. prace w Sejmie nad „rozdziałem europejskim” Konstytucji zakładały dopuszczenie uprzedniej kontroli traktatów europejskich, na podstawie wniosku grupy posłów.

Z kolei wypowiadając się z punktu widzenia związku, jaki zachodzi między kontrolą ustawy z dnia 20 lutego 2013 r. o ratyfikacji Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Bułgarii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Węgrami, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Portugalską, Rumunią, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką, Republiką Finlandii i Królestwem Szwecji, sporządzonego w Brukseli z dnia 2 marca 2012 r. (Dz. U. poz. 283) a kontrolą samego Traktatu, Trybunał musi stwierdzić, czy zgoda na ratyfikację Traktatu powinna być wyrażona w trybie art. 89 czy art. 90 Konstytucji. Można przyjąć, że w toku badania konstytucyjności ustawy akceptującej, przepisy Traktatu będą przedmiotem kontroli w tej części, która dotyczy (ma związek) z trybem dojścia ustawy do skutku. Nie można jednak in abstracto wykluczyć głębszej kontroli ustawy, w tym jej aspektu merytorycznego. Zagadnienia tego nie da się antycypować i rozstrzygnąć „na wejściu”. Nie przekonuje mnie stanowisko trybunalskie z 1994 r. (zob. uchwała z 30 listopada 1994 r., sygn. W 10/94, OTK w 1994 r., cz. 2, poz. 48) o separacji kontroli ustawy upoważniającej od kontroli samej umowy. Powiązania między Traktatem a ustawą o ratyfikacji mają zapewne różnorodny charakter. Umorzenie kontroli Traktatu „na wejściu” może utrudniać analizę konstytucyjności ustawy. Może wpływać na ograniczenie jej zakresów, wyróżnionych przez Trybunał we wspomnianej uchwale. Jednocześnie zakładam, że kontrola ustawy o ratyfikacji powinna być przeprowadzona w miarę możliwości przed ratyfikacją umowy. Warunkiem przeprowadzenia kontroli tejże ustawy nie jest jednak w żadnym wypadku wcześniejsze umorzenie postępowania w zakresie kontroli Traktatu. Moim zdaniem, taka relacja owych kontroli nie występuje.

3. Wątpliwość związaną z umorzeniem postępowania w zakresie dotyczącym badania zgodności Traktatu z przywołanymi przepisami Konstytucji podnoszę tym bardziej, że sprawa kontroli umów międzynarodowych w Konstytucji jest uregulowana wadliwie. W praktyce kontrola ta będzie niepełna. Nie sygnalizując tu wszystkich problemów, wskażę niektóre z nich. Po pierwsze, terminologia, jaką posługuje się ustrojodawca w odniesieniu do „umowy międzynarodowej”, jest niejednolita. Jak już zauważyłem, w art. 188 pkt 1 (rozdział VIII „Sądy i Trybunały”) Konstytucja posłużyła się pojęciem „umowa międzynarodowa”, w ogóle. Punkt 2 tego artykułu stanowi o „ratyfikowanych umowach międzynarodowych”, w rozdziale III („Źródła prawa”) znajdują się „ratyfikowane umowy międzynarodowe” (np. art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 1) i „umowy międzynarodowe” (art. 89, art. 90 ust. 1). Po drugie, od zawarcia umowy przez rząd, dalej, po wyrażeniu zgody przez Sejm i Senat na jej ratyfikację, a przed dokonaniem aktu ratyfikacji, umowa znajduje się – z punktu widzenia kontroli TK – w swoistym zawieszeniu. Nie można jej kontrolować w trybie prewencyjnym (głowa państwa nie wystąpiła o to) i nie można jej zbadać w trybie następczym (jest nieratyfikowana). Jak się wydaje, sytuacja taka, w tym momencie, dotyczy paktu fiskalnego. Nie podejmując się tu ogólniejszej konkluzji, można zauważyć, że podział kontroli umów na „prewencyjną” i „represyjną” jest w takich wypadkach jak ten, niewystarczający i przez to zawodny. Nie budzi zaś większych wątpliwości to, że właściwym etapem kontroli umowy byłaby kontrola przed wejściem w życie. Kontrola następcza wobec tak złożonego aktu jak pakt fiskalny jest oczywiście możliwa. Jednak ewentualne uznanie niekonstytucyjności, z powodu właśnie skutku, wydaje się nierealistyczne.

4. Podnosi się, że jedną z przyczyn umorzenia postępowania powinna być tu przesłanka o charakterze proceduralnym, wynikająca z art. 27 ustawy o TK. Doceniam znaczenie sprawnego procedowania przez Trybunał. Okoliczność ta nie powinna jednak rzutować na umorzenie kontroli Traktatu na obecnym etapie postępowania.

5. Wreszcie, można przyjąć założenie, że kwestia umorzenia postępowania w danym wypadku jest sprawą zupełnie formalną, tj. braku legitymacji wnioskowej, abstrahując od sygnalizowanych wyżej problemów kontroli umów. Jestem przekonany, że kierowanie się takim spojrzeniem pomniejszałoby znaczenie Trybunału Konstytucyjnego jako organu kontroli konstytucyjności prawa.

Z powyższych powodów zgłosiłem zdanie odrębne.

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 21 maja 2013 r. o sygn. K 11/13.

Przyłączam się do argumentacji przedstawionej w tej sprawie w zdaniu odrębnym sędziego TK Mirosława Granata.