1. Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z 26 marca 2012 r. zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 491 zdanie drugie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.; dalej: ustawa o spółdzielniach) z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, z art. 32 w związku z art. 2 oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

1.1. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, ustawodawca, nakładając na spółdzielnię mieszkaniową obowiązek pokrycia kosztów postępowania toczącego się na podstawie art. 491 ustawy o spółdzielniach, naruszył art. 45 ust. 1 Konstytucji; odszedł od zasady odpowiedzialności za wynik sprawy i wyłączył zastosowanie zasady słuszności, winy i kompensaty, zapewniających prawo do sprawiedliwej procedury. Ograniczenie dostępu do sądu przejawia się w nadmiernie wysokim ryzyku ekonomicznym, wywołanym zarówno zasadami, wedle których kształtuje się ostatecznie obowiązek ponoszenia kosztów postępowania, jak i samym wygórowanym poziomem kosztów. Obowiązek poniesienia tych kosztów przez spółdzielnię, bez względu na wynik sprawy, stanowi istotną barierę ekonomiczną dla jednej ze stron postępowania.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, istotna ingerencja ustawodawcy w prawo do sądu nie znajduje usprawiedliwienia ani w regulacji art. 75 Konstytucji, ani też w wartościach wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W szczególności ingerencji tej nie uzasadnia potrzeba ochrony praw innych osób (tych, które dochodzą realizacji roszczenia o przeniesienie przez spółdzielnię prawa własności lokalu spółdzielczego). Nie bez znaczenia w tym kontekście jest również okoliczność, że zakwestionowana regulacja, stanowiąc z jednej strony znaczne ułatwienie realizacji sądowego dochodzenia roszczenia o przeniesienie własności lokalu spółdzielczego, z drugiej strony może sprzyjać kierowaniu do sądu pozwów bez dokonania rzetelnej i obiektywnej oceny zasadności roszczenia oraz ryzyka procesowego.

1.2. Zdaniem wnioskodawcy, w myśl art. 32 Konstytucji żadne kryterium nie może stanowić podstawy różnicowań niesprawiedliwych, dyskryminujących określone podmioty. W odniesieniu do regulacji postępowania cywilnego wspólną cechą uzasadniającą równe traktowanie jest przymiot strony postępowania. Zasada równości powinna być zachowana w obrębie dwóch grup: stron przegrywających sprawę przed sądem oraz stron wygrywających sprawę przed sądem. Tymczasem art. 491 zdanie drugie ustawy o spółdzielniach wprowadza istotne zróżnicowanie, które nie znajduje uzasadnienia w wartościach konstytucyjnych. Ani charakter roszczenia, ani pozycja powoda względem pozwanego nie pozwalają uznać przyjętej regulacji za słuszną i sprawiedliwą. Ustawodawca wyszedł z gruntu fałszywego założenia, że indywidualny interes osoby dochodzącej roszczeń względem spółdzielni jest ważniejszy od interesu samej spółdzielni i tworzących ją osób. Umożliwienie bezkosztowego prowadzenia postępowania przeciwko korporacji godzi zaś nie tyle w interes tej korporacji, co przede wszystkim w interes poszczególnych jej członków. Nie ulega wątpliwości, że ustalanie arbitralnych i nazbyt ingerujących w prawa majątkowe spółdzielni przepisów narusza prawa majątkowe ogółu osób, będących jej członkami.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, wprowadzonego zróżnicowania w pozycji stron procesu toczącego się na podstawie art. 491 zdanie drugie ustawy o spółdzielniach nie uzasadnia zasada sprawiedliwości społecznej. Przyjęty przez ustawodawcę instrument polityki państwa niewłaściwie stymuluje decyzje jednostek co do sposobu prowadzenia swych interesów i doboru środków ich ochrony. Ustawodawca, nie uwzględniając nawet w minimalnym zakresie elementu ryzyka związanego z wdaniem się w spór przed sądem, nieprawidłowo zrealizował zasadę sprawiedliwości społecznej.

1.3. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, art. 491 zdanie drugie ustawy o spółdzielniach narusza również konstytucyjną zasadę ochrony własności i innych praw majątkowych, przy czym wnioskodawca zaznaczył, że zarzut ten ma charakter subsydiarny wobec zarzutu podstawowego, tj. naruszenia art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Odstępstwo od równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych nie pozostaje, w ocenie Rzecznika, w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji dotyczącej sądowej realizacji roszczeń o przeniesienie własności, wagą interesu, któremu zróżnicowanie ma służyć, ani z innymi wartościami konstytucyjnymi. Można przypuszczać, że przyjęta regulacja ma zaaktywizować większe grono osób do podjęcia próby uzyskania odrębnej własności lokalu, a tym samym definitywnego zakończenia problemu przekształceń własnościowych w spółdzielniach mieszkaniowych.

W ocenie wnioskodawcy, ograniczenie wynikające z zakwestionowanego przepisu nie pozostaje w związku z wartościami wymienionymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Związek pomiędzy wprowadzonym ograniczeniem a koniecznością ochrony praw i wolności innych osób należy rozpatrywać z uwzględnieniem tego, że majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Nie ma więc żadnych racjonalnych podstaw, aby faworyzować jedną grupę obywateli kosztem innych. Powód, którego roszczenie wynikające z art. 491 ustawy o spółdzielniach sąd oceniłby jako słuszne, otrzymałby zwrot kosztów sądowych i kosztów zastępstwa procesowego na zasadach ogólnych. W ocenie wnioskodawcy, kwestionowany przepis godzi przy tym w istotę prawa majątkowego, jakim jest roszczenie o zwrot kosztów procesu.

2. Marszałek Sejmu w piśmie z 14 czerwca 2012 r. przedstawił w imieniu Sejmu wyjaśnienia w sprawie wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie, że art. 491 zdanie drugie ustawy o spółdzielniach jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 32 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.).

2.1. Marszałek Sejmu przedstawił na wstępie uwagi natury formalnoprawnej. Marszałek Sejmu podniósł, że zasadnicze znaczenie dla oceny zakwestionowanej regulacji mają szczegółowe dyrektywy wywodzone z art. 45 ust. 1 Konstytucji (także odnośnie zasad zasądzania kosztów postępowania), więc rozpatrywanie tej samej kwestii z punktu widzenia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji wydaje się zbędne. Ponadto Marszałek Sejmu – w kontekście powołania jako wzorca kontroli całego art. 32 Konstytucji – stwierdził, że za całkowicie wystarczające, a równocześnie precyzyjne, trzeba uznać odwołanie się do art. 32 ust. 1 zdania pierwszego Konstytucji, dekretującego zasadę równości wobec prawa. Na tej płaszczyźnie został w istocie postawiony i przeanalizowany zarzut dotyczący pozycji stron procesu prowadzonego na podstawie art. 491 zdanie drugie ustawy o spółdzielniach.

2.2. Marszałek Sejmu zgodził się z wnioskodawcą, że sposób uregulowania problematyki kosztów sądowych i kosztów zastępstwa procesowego przyjęty w art. 491 zdanie drugie ustawy o spółdzielniach stanowi ograniczenie konstytucyjnego prawa do sądu, którego podmiotem jest także pozwana spółdzielnia mieszkaniowa. Na tle zakwestionowanej regulacji doszło do bezwzględnego i niedoznającego wyjątków obciążenia kosztami sądowymi i kosztami zastępstwa procesowego poniesionymi przez obydwie strony procesu – jedynie jednej z nich (pozwanej spółdzielni mieszkaniowej), co pozostaje w sprzeczności z gwarantowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawem do sądu w obszarze regulacji dotyczących rozkładu kosztów postępowania. Odpowiednie rozwiązania powinny uwzględniać, przynajmniej w minimalnym zakresie i jako zasadę kierunkową, element ryzyka związanego z wdaniem się w spór przed sądem.

Sejm dostrzegł pewne wartości i argumenty przemawiające za odmiennym, od ogólnie obowiązującego, ukształtowaniem obowiązku ponoszenia kosztów procesu (kosztów postępowania) przez osobę występującą z żądaniem przeniesienia własności lokalu na podstawie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych – zwłaszcza jeśli spółdzielnia nie realizuje tego roszczenia i można jej zarzucić bezczynność w rozumieniu art. 491 zdanie drugie ustawy o spółdzielniach.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sejmu, rozwiązanie przyjęte w art. 491 zdanie drugie ustawy o spółdzielniach nie spełnia wymogów konieczności i proporcjonalności w ścisłym znaczeniu tego słowa. Marszałek Sejmu zgodził się z wnioskodawcą, że regulacja zakwestionowanego przepisu, w zestawieniu z ogólnymi zasadami rozkładu kosztów procesu (art. 98 i nast. k.p.c.) idzie za daleko, umożliwiając zasądzenie kosztów sądowych i kosztów zastępstwa procesowego na rzecz powoda i to niezależnie od wyniku sprawy, nawet w razie oczywistej bezzasadności powództwa. Wywodzona z art. 491 zdanie drugie ustawy o spółdzielniach bezwzględna reguła zakładająca obciążenie kosztami pozwanej spółdzielni mieszkaniowej, niezależnie od przyczyn powstania sporu sądowego i jego wyniku, powoduje, że nie jest realizowany pozytywny aspekt społecznej funkcji tych kategorii kosztów, z całą ostrością widoczne jest natomiast ich oddziaływanie negatywne. Takie rozwiązanie sprzyja pieniactwu i wkraczaniu w spór sądowy przedwcześnie lub nawet dla ochrony fikcyjnych interesów albo dla szykany. Jednocześnie pozwana spółdzielnia, z obawy przed koniecznością pokrycia kosztów procesu, może zaniechać obrony – nawet w wypadku przekonania o bezzasadności powództwa.

2.3. Przywołane wyżej argumenty uzasadniają, zdaniem Marszałka Sejmu, zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 oraz art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Zakwestionowany przepis niewątpliwie wprowadza zróżnicowanie pozycji prawnej powoda (osoby domagającej się realizacji roszczenia o przeniesienie własności lokalu) i pozwanego (spółdzielni mieszkaniowej) w stosunku do tej, jaka wynikałaby z zastosowania ogólnych reguł rozkładu kosztów (art. 98 i nast. k.p.c.). Nierówność ta jest szczególnie widoczna w razie oddalenia powództwa. Co prawda zasada odpowiedzialności za wynik postępowania nie ma i nie może mieć charakteru absolutnego, zaś wyjątki od tej reguły znane są także na tle ogólnej regulacji rozkładu kosztów procesu, to są one jednak zrelatywizowane do okoliczności konkretnego wypadku, a ostateczna ocena należy do sądu orzekającego o kosztach postępowania.

2.4. Zakładając, że postanowienia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (ujęte w związku z art. 31 ust. 3) stanowią w rozpatrywanym kontekście adekwatne wzorce kontroli, Marszałek Sejmu zgodził się z opinią o niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu także w tym zakresie. Zaznaczył przy tym, że przedmiotem ochrony konstytucyjnej nie jest w tym przypadku roszczenie spółdzielni mieszkaniowej o zwrot kosztów procesu (takie de lege lata nie istnieje), ale ogólnie ujęty majątek (stan majątkowy) tego podmiotu.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik albo wnioskodawca) zakwestionował konstytucyjność art. 491 zdanie drugie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.; dalej: ustawa o spółdzielniach) z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, z art. 32 w związku z art. 2 oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Art. 491 zdanie pierwsze ustawy o spółdzielniach, w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 223, poz. 1779), przewiduje, że osoba uprawniona do żądania ustanowienia prawa odrębnej własności lokalu może – w razie bezczynności spółdzielni – wystąpić do sądu z powództwem na podstawie art. 64 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) w związku z art. 1047 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.). Na podstawie zakwestionowanego art. 491 zdanie drugie ustawy o spółdzielniach koszty sądowe oraz koszty zastępstwa procesowego pokrywała spółdzielnia.

2. Zakwestionowany w niniejszym postępowaniu przepis był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 8/12. W wyroku z 27 lipca 2012 r. (ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 3 sierpnia 2012 r. pod poz. 888), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że:

„Art. 491 zdanie drugie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, z 2004 r. Nr 19, poz. 177 i Nr 63, poz. 591, z 2005 r. Nr 72, poz. 643, Nr 122, poz. 1024, Nr 167, poz. 1398 i Nr 260, poz. 2184, z 2006 r. Nr 165, poz. 1180, z 2007 r. Nr 125, poz. 873, z 2008 r. Nr 235, poz. 1617, z 2009 r. Nr 65, poz. 545, Nr 117, poz. 988, Nr 202, poz. 1550 i Nr 223, poz. 1779, z 2010 r. Nr 207, poz. 1373 oraz z 2011 r. Nr 201, poz. 1180)

– w brzmieniu obowiązującym od 31 lipca 2007 r. do 29 grudnia 2009 r., nadanym przez art. 1 pkt 38 ustawy z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 873, z 2008 r. Nr 235, poz. 1617 oraz z 2009 r. Nr 117, poz. 988 i Nr 223, poz. 1779), oraz

– w brzmieniu obowiązującym od 30 grudnia 2009 r., nadanym przez art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 223, poz. 1779),

obciążając pozwaną spółdzielnię mieszkaniową kosztami procesu niezależnie od wyniku postępowania, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że ukształtowany w art. 491 zdanie drugie ustawy o spółdzielniach system ponoszenia kosztów procesu nie może być uznany za zgodny z zasadą „równości broni” stron postępowania sądowego, wynikającą z art. 45 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Badany przepis narusza równowagę stron postępowania sądowego na niekorzyść spółdzielni mieszkaniowej. Całe ryzyko ekonomiczne postępowania w sprawie wyodrębniania lokali w sytuacji bezczynności spółdzielni jest zawsze przerzucone na stronę pozwaną. W ostatecznym rozrachunku strona powodowa nigdy nie ponosi żadnej odpowiedzialności finansowej za nadużycie prawa do złożenia powództwa w tej sprawie – jest całkowicie zwolniona od jakichkolwiek kosztów postępowania, niezależnie od wyniku postępowania oraz swojej sytuacji osobistej i majątkowej.

3. Jak wynika z sentencji wyroku z 27 lipca 2012 r., przedmiotem kontroli w sprawie o sygn. P 8/12 był art. 491 zdanie drugie ustawy o spółdzielniach nie tylko w brzmieniu pierwotnym, ale także w brzmieniu obowiązującym od 30 grudnia 2009 r., które zostało zakwestionowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich w rozpatrywanym wniosku. Należy zatem stwierdzić, że kwestia konstytucyjności art. 491 zdanie drugie ustawy o spółdzielniach została już jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta. Ponowne rozpoznawanie tego samego problemu konstytucyjnego – w sytuacji uprzedniego orzeczenia o niezgodności zaskarżonego przepisu z Konstytucją – czyni postępowanie zbędnym i uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), ze względu na zbędność wydania wyroku (zob. postanowienia TK z: 28 lipca 2003 r., sygn. P 26/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 73, 20 czerwca 2005 r., sygn. SK 47/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 73 oraz 14 marca 2012 r., sygn. P 36/11, OTK ZU nr 3/A/2012, poz. 33).

W związku z orzeczeniem niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu nie ma znaczenia, że w niniejszej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich powołał wzorce kontroli, które nie były przedmiotem merytorycznego orzekania w wyroku o sygn. P 8/12 (tj. art. 2, art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Cel, którym było wyeliminowanie z porządku prawnego stanu niezgodności z Konstytucją, został osiągnięty.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.