1.1. W skardze konstytucyjnej, złożonej 22 września 2008 r., „EURO MARKETING” sp. z o.o. (dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie, że art. 32 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 33 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251, ze zm.; dalej: ustawa g.w.ż.) są niezgodne z art. 2, art. 7, art. 9, art. 21, art. 25, art. 31, art. 32, art. 37, art. 45, art. 64, art. 78 Konstytucji.

1.2. Skarga konstytucyjna została złożona w związku z następującym stanem faktycznym:

Skarżąca, będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. Unickiej 3, uzyskała 7 grudnia 2006 r. decyzję Prezydenta Miasta Lublina o ustaleniu warunków zabudowy tej nieruchomości, w związku z planowaną inwestycją polegającą na wybudowaniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Podstawą prawną decyzji były art. 4 ust. 2 punkt 2, art. 53 ust. 3, 4 i 5, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 punkt 1-5 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina Wyznaniowa Żydowska w Warszawie, domagając się zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy g.w.ż. w związku z toczącym się w stosunku do powyższej nieruchomości postępowaniem regulacyjnym. Postępowanie to zostało wszczęte przez Gminę Wyznaniową Żydowską w Warszawie wnioskiem z 28 grudnia 1998 r. w celu uzyskania odszkodowania za tę nieruchomość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej: SKO) decyzją z 22 lutego 2007 r. uchyliło na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 ustawy g.w.ż. zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, że wskazana nieruchomość jest objęta postępowaniem regulacyjnym, a zatem występują przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków jej zabudowy. Właściwym organem do zawieszenia postępowania jest organ pierwszej instancji. Skarżąca wniosła na decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 328/07, skargę oddalił. Następnie skarżąca wniosła skargę kasacyjną, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1424/07.

1.3. Skarżąca łączy z wydaniem wskazanego powyżej wyroku NSA naruszenie prawa do ochrony własności, prawa do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd, prawa do kontroli instancyjnej i sądowej wydanego rozstrzygnięcia przez organ administracji oraz zasady sprawiedliwości, zasady legalizmu, zasady równości wobec prawa i równego traktowania oraz prawa do niedyskryminowania w życiu gospodarczym.

Skarżąca upatruje naruszenia swoich konstytucyjnych praw w braku możliwości korzystania z nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym zgodnie ze jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Przyczyną tego stanu rzeczy jest wynikająca z zakwestionowanego art. 32 ust. 4 ustawy g.w.ż. konieczność zawieszenia postępowania w związku ze zgłoszeniem wniosku o odszkodowanie wobec tej nieruchomości przez Gminę Wyznaniową Żydowską, który nie został rozpoznany od ponad 9 lat.

Skarżąca wskazuje, że nie ma możliwości brania udziału w postępowaniu regulacyjnym, które dotyczy jej praw i obowiązków, a tym samym wpływania na tok tego postępowania. W szczególności nie przysługuje jej możliwość złożenia wniosku o stwierdzenie przewlekłości postępowania albo skargi na bezczynność organu administracji. Kwestionowany art. 32 ust. 2 ustawy g.w.ż. stanowi bowiem, że oprócz wnioskodawcy uczestnikami postępowania regulacyjnego są wyłącznie zainteresowane jednostki państwowe, samorządowe i wyznaniowe. To znaczy, że podmiot, któremu przysługują prawa do nieruchomości, nie ma możliwości reprezentowania i ochrony swoich praw w tym postępowaniu i wpływania na treść orzeczenia komisji. W ocenie skarżącej, taka treść art. 32 ust. 2 ustawy g.w.ż. oznacza naruszenie podstawowych praw konstytucyjnych.

Zdaniem skarżącej, wątpliwości budzi również art. 32 ust. 1 ustawy g.w.ż. dotyczący składu komisji, przed którą toczy się postępowanie regulacyjne, a w szczególności udział osób wskazanych przez Zarząd Związku Gmin, czyli osób zainteresowanych w sprawie i de facto i de iure orzekających o własnych roszczeniach. Okoliczność, że komisja w takim składzie jest uprawniona do wydawania orzeczeń zrównanych z orzeczeniami sądów i umocowanych do tego organów administracji wydawanymi po przeprowadzeniu postępowania podlegającemu kontroli instancyjnej przemawia – w ocenie skarżącej – za naruszeniem przez wskazany przepis zasady legalizmu, równości wobec prawa oraz sprawiedliwości i prawa do sądu.

1.4. W postanowieniu z 14 czerwca 2010 r. (sygn. Ts 292/08) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie odnoszącym się do art. 33 ust. 4 i 5 ustawy g.w.ż. Skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie. Trybunał Konstytucyjny, w postanowieniu z 1 grudnia 2010 r., nie uwzględnił zażalenia.

2. W piśmie z 20 czerwca 2011 r. Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 punkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) z uwagi na niedopuszczalność orzekania. Zdaniem Prokuratora Generalnego, wskazany przez skarżącą wyrok NSA z 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1424/07, nie ma charakteru ostatecznego rozstrzygnięcia o jej prawach w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. W postępowaniu przed organami administracji publicznej nie doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż wydana przez SKO decyzja kasacyjna nie załatwia sprawy co do istoty, a jej skutkiem jest to, że postępowanie administracyjne toczy się nadal. Skarżącej przysługuje prawo uruchomienia instancyjnej, a następnie sądowej kontroli przyszłej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, czy też ewentualnego postanowienia o zawieszeniu postępowania w tej sprawie. Skutkiem wyroku NSA, z którym skarżąca wiąże naruszenie praw konstytucyjnych, było prawomocne wyeliminowanie decyzji organu pierwszej instancji i powrót sprawy do etapu rozpoznania przez ten organ. Z tych przyczyn, zdaniem Prokuratora Generalnego, powołany przez skarżącą wyrok NSA nie ma charakteru ostatecznego, co oznacza, że skarga konstytucyjna nie spełnia wymagań określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 ustawy o TK, a postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym podlega umorzeniu.

3. W piśmie z 19 grudnia 2011 r., w imieniu Sejmu, stanowisko zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o umorzenie postępowania w sprawie zainicjowanej skargą konstytucyjną spółki z uwagi na niedopuszczalność orzekania. Podobnie jak Prokurator Generalny, Sejm stwierdził, że wydany w sprawie skarżącej wyrok NSA nie może być uznany za ostateczne orzeczenie o wolnościach lub prawach skarżącej, w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, co oznacza że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym podlega umorzeniu. W stanowisku Sejmu, zwrócono uwagę, że wyrok NSA z 16 kwietnia 2008 r. został wydany w związku z rozpoznaniem skargi kasacyjnej w procedurze kontroli decyzji niekończącej postępowanie w sprawie. To znaczy, że również ten wyrok nie może być uznany za ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie. Wobec przekazania sprawy przez SKO do organu pierwszej instancji w celu ponownego jej rozpatrzenia, należy uznać, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy toczy się nadal. Zdaniem Sejmu, skarga nie spełnia również wynikających z art. 47 ust. 1 punkt 2 i 3 ustawy o TK wymagań uzasadnienia zarzutów oraz określenia sposobu naruszenia wskazanych wolności lub praw. Art. 9, art. 21, art. 25, art. 31 oraz art. 37 Konstytucji zostały przywołane jako wzorce kontroli wyłącznie w petitum skargi, brak jest natomiast jakiegokolwiek odniesienia do tych przepisów w jej uzasadnieniu. Natomiast w odniesieniu do pozostałych przepisów Konstytucji, wskazanych jako wzorce kontroli, uzasadnienie jest zbyt ogólne. Sejm zwrócił również uwagę, że znaczna część przepisów Konstytucji wskazanych przez skarżącą nie może stanowić wzorca kontroli w niniejszej sprawie, gdyż nie wynikają z nich określone wolności lub prawa.

4. W piśmie z 8 lutego 2011 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w postępowaniu w niniejszej sprawie, w zakresie, w jakim skarżąca kwestionuje zgodność z Konstytucją art. 32 ust. 4 ustawy g.w.ż. Pismem z 25 sierpnia 2011 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wycofał się z udziału w niniejszej sprawie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Kwestionowane przepisy ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251, ze zm.; dalej: ustawa g.w.ż.) mają następujące brzmienie:

art. 32. 1.: „Postępowanie regulacyjne, o którym mowa w art. 30, przeprowadza Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich, zwana dalej „Komisją”, złożona z przedstawicieli wyznaczonych w równej liczbie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Zarząd Związku Gmin.

2. Uczestnikami postępowania regulacyjnego są, oprócz wnioskodawcy, wszystkie zainteresowane jednostki państwowe, samorządowe i wyznaniowe. (…)

4. Postępowanie sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości, o których mowa w art. 30, ulega zawieszeniu, a sądy oraz organy administracji rządowej i samorządowej przekazują ich akta do Komisji Regulacyjnej”.

2. Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie rozpoznania sprawy – także po zakończeniu procedury wstępnej kontroli skargi – może badać, czy nie zachodzi jedna z ujemnych przesłanek skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. np. postanowienia z: 21 marca 2000 r., sygn. SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66; 14 listopada 2007 r., sygn. SK 53/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 139).

3. Art. 79 ust. 1 Konstytucji ustanawia prawo do wniesienia skargi w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o prawach lub wolnościach skarżącej. Art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) stanowi, że skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia.

Ze wskazanych przepisów wynika, że jedną z podstawowych przesłanek wniesienia skargi konstytucyjnej jest wydanie ostatecznego orzeczenia o konstytucyjnych wolnościach lub prawach skarżącego oraz wyczerpanie drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana. Istotą skargi konstytucyjnej jest bowiem jej nadzwyczajny i subsydiarny charakter. Przysługuje ona dopiero wówczas, gdy skarżący nie ma już jakiejkolwiek możliwości uruchomienia dalszego postępowania przed sądem bądź organem administracji publicznej w swojej sprawie (zob. przykładowo: postanowienie z 2 kwietnia 2008 r., sygn. SK 93/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 48 oraz przywołane tam postanowienia).

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy należy poddać analizie skargę konstytucyjną pod kątem przedstawionych wyżej przesłanek jej dopuszczalności.

4. Jako ostateczne orzeczenie skarżąca wskazała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1424/07. We wskazanym wyroku została oddalona skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Kontrola sądowoadministracyjna dotyczyła decyzji organu administracyjnego drugiej instancji uchylającej decyzję o ustaleniu zabudowy nieruchomości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Przedmiotem skargi konstytucyjnej w niniejszej sprawie są natomiast przepisy ustawy g.w.ż. Skarżąca twierdzi, że naruszenie jej praw konstytucyjnych wynika z ustawowych unormowań organizacji i przebiegu postępowania regulacyjnego dotyczącego nieruchomości. Zaskarżone przepisy nie zapewniają, zdaniem skarżącej, wpływu na jego przebieg i wynik osobom trzecim, mającym prawa do nieruchomości objętych postępowaniem regulacyjnym.

Należy zauważyć, że dwa postępowania: w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz regulacyjne są odrębne i mają różny charakter. Występuje jednak między nimi związek polegający na tym, że stosownie do art. 32 ust. 4 ustawy g.w.ż. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nieruchomości, której dotyczy postępowanie regulacyjne, ulega zawieszeniu. Ewentualna ingerencja w prawa majątkowe skarżącej może wystąpić w razie zawieszenia postępowania o ustanowienie warunków zabudowy użytkowanej wieczyście przez skarżącą nieruchomości, w związku z toczącym się postępowaniem regulacyjnym dotyczącym tej nieruchomości. Decydujące jest zatem to, czy w sprawie skarżącej doszło już do ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii zawieszenia postępowania na podstawie kwestionowanego art. 32 ust. 4 ustawy g.w.ż.

Powodem wydania przez SKO decyzji uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną było właśnie wystąpienie przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego w związku z toczącym się postępowaniem regulacyjnym. Prawidłowość decyzji kasacyjnej została potwierdzona w wyrokach sądów administracyjnych obu instancji. Decyzja kasacyjna SKO, jakkolwiek wydana w związku z wystąpieniem – w ocenie organu administracyjnego drugiej instancji – przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, sama jednak zawieszenia tego postępowania nie spowodowała.

Następstwem uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji. W razie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nieruchomości ze względu na toczące się postępowanie regulacyjne, aktualizuje się natomiast wspomniany wyżej związek między postępowaniem administracyjnym i regulacyjnym. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie (art. 101 § 3 k.p.a.), a następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). To samo odnosi się do postanowienia w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.

Jakkolwiek wyrok NSA z 16 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1424/07) jest prawomocny, to – w odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze konstytucyjnej – nie spełnia wymagań ostatecznego orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Jego podstawą nie były bowiem zakwestionowane przepisy ustawy g.w.ż, jako powodujące naruszenie konstytucyjnych praw skarżącej. Odmiennie rzecz by się przedstawiała, gdyby przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego.

5. Wobec tego, że w dniu wniesienia skargi konstytucyjnej kwestia zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nieruchomości użytkowanej wieczyście przez skarżącą na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy g.w.ż nie była ostatecznie rozstrzygnięta, należy uznać, że skarżąca nie wyczerpała drogi prawnej w niniejszej sprawie, a wyrok NSA wydany w jej sprawie nie jest ostatecznym orzeczeniem o prawach majątkowych względem tej nieruchomości, których naruszenie skarżąca zarzuca. Analogiczne stanowisko zajmował Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie; por. postanowienia z: 29 października 2002 r., sygn. SK 20/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 79; 23 kwietnia 2008 r., sygn. SK 29/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 53; 7 października 2003 r., sygn. Ts 143/03 OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 75; 3 lutego 2009 r., sygn. Ts 152/08 OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 134. Z tych przyczyn Trybunał stwierdza, że skarga konstytucyjna była przedwczesna i nie zostały spełnione warunki rozpoznania skargi określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Wobec tego na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK umarza postępowanie w niniejszej sprawie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak w sentencji.