1. Pytanie prawne zostało postawione w związku z następującą sprawą zawisłą przed sądem pytającym:

Powód prowadzi gospodarstwo rolne, na którym uprawia kukurydzę i proso. W 2012 roku w uprawach prowadzonych przez powoda doszło do powstania szkód spowodowanych przez jelenie i dziki. Powód wniósł o zasądzenie odszkodowania od koła łowieckiego, którego wysokość jest przedmiotem sporu rozpatrywanego przez sąd pytający. Niezależnie od kwestii wysokości odszkodowania, sąd pytający rozważa również kwestię wyłączeń odpowiedzialności odszkodowawczej koła łowieckiego, przewidzianych w ustawie z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2015 r. poz. 2168; dalej: prawo łowieckie).

Na podstawie art. 46 pkt 1 prawa łowieckiego dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego obowiązany jest do wynagrodzenia szkód wyrządzonych w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny. Stosownie do treści art. 48 tej ustawy ustala się wyłączenia odpowiedzialności odszkodowawczej dzierżawcy lub zarządcy, wskazując, że odszkodowanie nie przysługuje m.in.:

– posiadaczom uszkodzonych upraw lub płodów rolnych, którzy nie dokonali ich sprzętu w terminie 14 dni od dnia zakończenia okresu zbioru tego gatunku roślin w danym regionie, określonego przez sejmik województwa w drodze uchwały (art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego),

– za szkody nieprzekraczające wartości 100 kg żyta w przeliczeniu na 1 hektar uprawy (art. 48 pkt 4 prawa łowieckiego).

Koło łowieckie powołało się na powyższe wyłączenia, odmawiając wypłaty odszkodowania za część zaistniałych szkód łowieckich. Odszkodowań nie wypłacono z uwagi na to, że wartość wyrządzonej szkody nie przekroczyła równowartości 100 kg żyta (tj. 3974,40 zł) lub też z uwagi na zbyt późny zbiór lub brak zbioru w wyznaczonym dla danego regionu terminie (przy czym należy zwrócić uwagę, że koło łowieckie – z powodu braku odpowiedniej uchwały właściwego sejmiku województwa wnosi o zastosowanie uchwały sejmiku województwa sąsiedniego).

Sąd pytający nabrał wątpliwości, czy wyłączenia przewidziane w art. 48 pkt 2 i 4 prawa łowieckiego są zgodne z wyrażonymi w Konstytucji zasadami równości i proporcjonalności oraz równej ochrony własności i innych praw majątkowych.

Sąd pytający zaznaczył, że zasady odpowiedzialności odszkodowawczej dzierżawcy lub zarządcy koła łowieckiego zostały przynajmniej częściowo uregulowane w prawie łowieckim, a tym samym przepisy te jako szczególne wyprzedzają, w tym wypadku także ograniczają, odpowiedzialność odszkodowawczą określoną w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459; dalej: k.c.). Sąd pytający wskazał, że podstawowym przepisem regulującym ustalanie wysokości odszkodowań pomiędzy podmiotami prawa jest regulacja wyrażona w treści art. 361 k.c., który wskazuje w § 1, że zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. Jest to szerokie określenie odpowiedzialności odszkodowawczej, które następnie jest doprecyzowane w § 2, gdzie wskazano, że w powyższych granicach, w braku odmiennego przepisu ustawy lub postanowienia umowy, naprawienie szkody obejmuje straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono.

Sąd pytający ocenił, że w objętych pytaniem prawnym uregulowaniach w sposób jednoznaczny dochodzi do faworyzowania dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich wobec posiadaczy upraw lub płodów rolnych, poprzez ograniczenie odpowiedzialności tych pierwszych w stosunku do tych drugich w stosunku do odpowiedzialności odszkodowawczej, jaka byłaby ustalona w oparciu o zasady ogólne wynikające z treści art. 361 § 2 k.c., który to przepis określa zasadę pełnego odszkodowania. Sąd pytający podkreślił przy tym, że ustawodawca ustanawia dzierżawców bądź zarządców obwodów łowieckich jedynymi uprawnionymi do pozyskiwania pożytków z tych obwodów (art. 42 prawa łowieckiego), a odłowiona zwierzyna na terenie obwodu jest własnością dzierżawcy lub zarządcy (art. 15 prawa łowieckiego).

W odniesieniu do art. 48 pkt 4 prawa łowieckiego sąd pytający podniósł, że przepis ten całkowicie pozbawia prawa do odszkodowania posiadacza upraw lub płodów rolnych, jeżeli wysokość szkody nie przekracza równowartości 100 kg żyta na hektar przeliczeniowy. W ocenie sądu pytającego, takie ograniczenie odpowiedzialności narusza istotę tego prawa. Niejednokrotnie takie odszkodowanie dotyczy znacznych obszarów upraw, a tym samym całkowita wysokość odszkodowania jest znaczną kwotą. W ocenie sądu pytającego, brak jest racjonalnej podstawy do wyłączenia odpowiedzialności odszkodowawczej dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego. Sąd pytający wskazał, że nie przedstawiono żadnej innej możliwości naprawienia takiej szkody, a przerzucenie jej na posiadacza upraw w ocenie sądu pytającego narusza art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji. Na posiadacza upraw lub płodów rolnych przerzuca się obowiązek ponoszenia szkód wyrządzonych w tym wypadku przez dziki, w sytuacji gdy inny podmiot uzyskuje korzyści wynikające z gospodarowania obwodem łowieckim i pozyskiwania z niego zwierzyny.

Sąd pytający zakwestionował również konstytucyjność art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego, tj. wyłączenia odpowiedzialności dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego za szkody wyrządzone przez dziki posiadaczom uszkodzonych upraw lub płodów rolnych, którzy nie dokonali ich zebrania/sprzętu w terminie 14 dni od dnia zakończenia okresu zbioru tego gatunku roślin w danym regionie, określonego przez sejmik województwa w drodze uchwał. Sąd pytający podkreślił, że w zawisłej przed nim sprawie posiadacz uprawy nie dokonał w całości sprzętu uprawy przed terminem wskazanym w uchwale. Niemniej jednak w znacznej części uprzątnął on w tym terminie uprawę, a pozostałą część uprzątnął w krótkim czasie po tym terminie, przy czym opóźnienie w zbiorze nastąpiło z uwagi na warunki atmosferyczne.

Sąd pytający podniósł, że art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego pozbawia posiadacza upraw odszkodowania w sytuacji, gdy z przyczyn niezależnych od niego – np. z powodu warunków atmosferycznych – nie dokonał sprzętu uprawy, a w dalszej kolejności dokonał sprzętu uprawy już po terminie określonym w uchwale, o której mowa w art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego. Zdaniem sądu pytającego, rozróżnienie wyłącznie datą dopuszczalności dochodzenia odszkodowania, bez odniesienia się do przyczyn tego stanu rzeczy, narusza zasadę równości i proporcjonalności wynikającą z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji.

Sąd pytający wskazał dodatkowo, że art. 48 pkt 6 prawa łowieckiego ogranicza możliwość uzyskania odszkodowania w sytuacji, gdy uprawa założona jest z rażącym naruszeniem zasad agrotechnicznych. Przepis ten daje możliwość oceny sposobu prowadzenia uprawy i analizy zachowań posiadacza uprawy. Tym samym przepis ten sam w sobie może być wystarczającym do oceny, czy niezebranie uprawy w pewnej dacie może skutkować pozbawieniem posiadacza uprawy odszkodowania, czy też nie. Sąd pytający wskazał zatem, iż art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego jest zbytecznym zaostrzeniem ograniczenia odpowiedzialności odszkodowawczej wynikającej z art. 48 pkt 6 tej ustawy, co może stanowić naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady rzetelnej legislacji.

Odnosząc się do wzorców kontroli konstytucyjności, sąd pytający podniósł, że na gruncie rozpatrywanej sprawy ma miejsce „współstosowanie” dwóch przepisów Konstytucji: art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1. Mamy tu bowiem do czynienia nie tylko z prawem do równego traktowania, lecz także ze skonkretyzowanym prawem do równej ochrony określonego prawa konstytucyjnego o charakterze majątkowym – prawa do odszkodowania. Art. 64 ust. 2 Konstytucji formułuje podmiotowe prawo do równej dla wszystkich ochrony prawnej własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Jest to prawo podmiotowe w tym sensie, że rodzi zobowiązanie ustawodawcy lub organu stosującego prawo do zapewnienia równości wobec prawa, ale też wyposaża podmioty w uprawnienie do żądania równej ochrony wymienionych w nim praw: własności, innych praw majątkowych i prawa dziedziczenia. Równość, o której mowa w art. 64 ust. 2 Konstytucji, nie ma charakteru abstrakcyjnego. Odnosi się do konkretnych, wymienionych w tym przepisie praw i do zapewnienia im takiej właśnie, to jest równej, ochrony. Jak podniósł sąd pytający, konstytucyjna gwarancja własności w art. 64 ust. 1 Konstytucji obejmuje, oprócz własności sensu stricto oraz innych praw majątkowych o charakterze bezwzględnym, także prawa o charakterze obligacyjnym, w tym prawo do odszkodowania. Prawo to podlega zatem równej dla wszystkich ochronie zadeklarowanej w art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Zasada równości wszystkich wobec prawa zawarta w art. 32 ust. 1 Konstytucji wyraża nakaz traktowania podmiotów podobnych w sposób podobny, dopuszczając jednocześnie traktowanie podmiotów odmiennych w sposób odmienny. Nierówne potraktowanie podmiotów przynależnych do tej samej klasy oznacza, że doszło do wprowadzenia zróżnicowania. Wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości, co jednak nie zawsze jest równoznaczne z istnieniem dyskryminacji lub uprzywilejowania. W odniesieniu do każdej regulacji Trybunał musi najpierw ustalić, na podstawie jakiego kryterium dokonano zróżnicowania adresatów normy prawnej, a następnie rozważyć, czy zróżnicowanie to było uzasadnione. Argumenty uzasadniające odstępstwa od nakazu równego traktowania muszą mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Muszą ponadto spełniać wymóg proporcjonalności, wyrażający się w tym, że waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Wreszcie, zróżnicowanie musi pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne potraktowanie podmiotów podobnych.

Odnośnie do art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustanawiającego zasadę proporcjonalności ograniczeń praw i wolności konstytucyjnych, sąd pytający wskazał, że ma on znaczenie nie tylko dla interpretacji przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia, lecz także dla warunków ograniczania prawa do odszkodowania, które, jako „inne prawo majątkowe”, ma zagwarantowaną ochronę konstytucyjną. Sąd pytający wskazał, że Trybunał Konstytucyjny, badając, czy dane ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mieści się w zasadzie proporcjonalności, poszukuje odpowiedzi na trzy pytania: czy może ono doprowadzić do zamierzonych skutków, czy jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związane oraz czy efekty ograniczenia pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nałożonych na obywatela.

Sąd pytający podniósł na koniec, że odpowiedź Trybunału Konstytucyjnego na postawione pytanie będzie miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w Pile, ponieważ jeżeli Trybunał Konstytucyjny orzeknie o zgodności zakwestionowanego przepisu z Konstytucją, to powództwo podlegać będzie częściowemu oddaleniu, natomiast w przypadku orzeczenia o niezgodności z Konstytucją – zaistnieje podstawa do uwzględnienia powództwa w całości, po uprzednim dokładnym określeniu zaistniałej na terenie powoda szkody.

2. Rzecznik Praw Obywatelskich, w piśmie z 2 marca 2017 r., poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu.

3. Prokurator Generalny, w piśmie z 9 marca 2017 r., przedstawił stanowisko, zgodnie z którym art. 48 pkt 2 i 4 prawa łowieckiego w zakresie szkód wyrządzonych w uprawach i płodach rolnych na obszarach wchodzących w skład obwodów łowieckich przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny jest zgodny z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Prokurator Generalny ocenił, że w pozostałym zakresie postępowanie należy umorzyć ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, należy doprecyzować przedmiot kontroli konstytucyjności przez jego zakresowe ujęcie i wskazanie, że kontroli podlega art. 48 pkt 2 i 4 prawa łowieckiego w zakresie szkód wyrządzonych w uprawach i płodach rolnych na obszarach wchodzących w skład obwodów łowieckich przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny. W pozostałym zakresie stosowania zakwestionowanych przepisów – tj. w zakresie pokrywanych przez Skarb Państwa szkód, które powstały na obszarach niewchodzących w skład obwodów łowieckich (art. 50 ust. 1b prawa łowieckiego) oraz tych, które zostały wyrządzone wprawdzie na obszarach wchodzących w skład obwodów łowieckich, lecz przez zwierzęta łowne objęte całoroczną ochroną (art. 50 ust. 1 prawa łowieckiego), postępowanie należy umorzyć z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Konieczność ograniczenia przedmiotu kontroli konstytucyjności wynika, w ocenie Prokuratora Generalnego, nie tylko z faktu, że kontrola w rozszerzonym zakresie miałaby charakter abstrakcyjny, oderwany od przedmiotu sprawy, na tle której wywiedziono pytanie prawne, lecz także ze względu na nieco odmienne podstawy aksjologiczne odpowiedzialności za szkody łowieckie ponoszonej przez Skarb Państwa, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedzialność ta dotyczy szkód wyrządzonych przez zwierzęta łowne objęte całoroczną ochroną.

Prokurator Generalny przedstawił również stanowisko, że w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji, sąd pytający nie przedstawił uzasadnienia, co sprawia, że w odniesieniu do tego wzorca kontroli postępowanie podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Odnośnie natomiast do wzorca wynikającego z art. 64 ust. 3 Konstytucji, Prokurator Generalny uznał go za nieadekwatny w odniesieniu do kwestionowanego art. 48 pkt 2 i 4 prawa łowieckiego. Wyjaśnił, że wzorzec ten nie dotyczy innych niż własność praw majątkowych, a to właśnie ich (prawa do odszkodowania), a nie własności, dotyczą wątpliwości wyrażone w pytaniu prawnym. Prokurator Generalny podniósł również, że art. 48 prawa łowieckiego stanowi o wyłączeniu prawa do odszkodowania posiadaczom (a nie właścicielom) uszkodzonych upraw lub płodów rolnych, co powoduje, że wątpliwości sądu pytającego należy rozpatrywać w kontekście również chronionych, lecz przez wzorzec kontroli wynikający z art. 64 ust. 2 Konstytucji, innych praw majątkowych.

Przechodząc do analizy art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego, Prokurator Generalny wyraził pogląd, że brak uchwały sejmiku województwa określającej termin sprzętu upraw powoduje, iż bieg 14-dniowego terminu zakończenia sprzętu upraw się nie rozpoczyna. Co więcej, nie podejmując uchwały, sejmik może narazić się na zarzut zaniechania legislacyjnego ze strony dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich oraz Skarbu Państwa. Zdaniem Prokuratora Generalnego, braku uchwały właściwego sejmiku nie można wypełnić sięgając po uchwałę sejmiku województwa sąsiedniego.

Sam 14-dniowy termin, o charakterze bezwzględnym, przewidziany w tym przepisie, Prokurator Generalny uznał za uzasadniony z uwagi na jego wychowawcze oddziaływanie. Wskazał również, że ograniczenia prawa własności oraz innych praw majątkowych, jakie wynikają z prowadzenia gospodarki łowieckiej, mieszczą się w konstytucyjnej przesłance ochrony środowiska, a art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego pozytywnie przechodzi test proporcjonalności ograniczenia. W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady równości, Prokurator Generalny podał w wątpliwość poprawność uznania grupy właścicieli i posiadaczy upraw i płodów rolnych oraz grupy dzierżawców i zarządców obwodów leśnych za podmioty podobne.

Odnosząc się do art. 48 pkt 4 prawa łowieckiego, Prokurator Generalny wskazał na koszt szacowania szkód jako ratio wyłączenia odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody znikome. Prokurator Generalny ocenił, że jakkolwiek w piśmiennictwie podnoszone są wątpliwości co do konstytucyjności tego przepisu, to jednak rozwiązanie w nim przyjęte nie wykracza poza swobodę regulacyjną ustawodawcy oraz respektuje zasady wyrażone w art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

4. Sejm, w piśmie z 14 września 2017 r., przedstawił stanowisko, zgodnie z którym art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego, w zakresie odnoszącym się do szkód wyrządzonych w uprawach i płodach rolnych na obszarach wchodzących w skład obwodu łowieckiego przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny jest zgodny z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji. Sejm wniósł ponadto o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

W ocenie Sejmu, postępowanie należy umorzyć odnośnie art. 48 pkt 4 prawa łowieckiego z uwagi na brak spełnienia przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego, w sytuacji, gdy – zdaniem Sejmu – przed sądem pytającym stoją niewykorzystane jeszcze możliwości dokonania prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, której efektem powinna być odmowa jego zastosowania w zawisłej przed sądem pytającym sprawie. W ocenie Sejmu, analizowany przepis nie może być podstawą do stosowania mechanizmu „redukcji” wysokości odszkodowania o wskazaną w nim kwotę w sytuacji, gdy szkoda przekroczyła tak ustalony „próg bagatelności”.

Przyjmując ścisłe rozumienie przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego oraz wskazując na konkretny charakter tego środka kontroli konstytucyjności, Sejm ograniczył również zakres, w jakim przedmiotem postępowania powinien być art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego. W ocenie Sejmu, który podzielił w tym względzie stanowisko zaprezentowanie przez Prokuratora Generalnego, przepis ten może stanowić przedmiot kontroli wyłącznie w odniesieniu do szkód wyrządzonych w uprawach i płodach rolnych na obszarach wchodzących w skład obwodu łowieckiego przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny.

Odnosząc się do wzorców kontroli, Sejm wskazał na brak argumentacji mającej świadczyć o naruszeniu zakazu dyskryminacji, co winno skutkować umorzeniem postępowania w odniesieniu do art. 32 ust. 2 Konstytucji.

Odmiennie niż Prokurator Generalny, Sejm ocenił, że art. 64 ust. 3 Konstytucji może – potencjalnie – stanowić adekwatny wzorzec kontroli, co jednak, zdaniem Sejmu, nie oznacza, że sąd pytający podołał zadaniu odpowiednio przekonującego uzasadnienia zarzutu jego naruszenia.

W opinii Sejmu, art. 48 prawa łowieckiego ma rozłożyć ryzyko poniesienia szkody w sposób uwzględniający specyfikę normowanej dziedziny oraz konfliktu między zasadami prowadzenia gospodarki rolnej i gospodarki leśnej, na zasadach autonomicznych i niezależnych od mechanizmów ogólnych, nawiązując jednakże do ogólnych reguł i mechanizmów, a mianowicie do konstrukcji przyczynienia się poszkodowanego do powstania szkody. Nie ulega, zdaniem Sejmu, wątpliwości, że poszkodowany, dokonując sprzętu płodów rolnych po upływie terminu wskazanego w art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego, zwiększa ryzyko powstania szkody. Sejm podkreślił przy tym, że w razie nieokreślenia terminu zbioru uprawy w uchwale właściwego sejmiku ograniczenie prawa do odszkodowania z art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego nie wystąpi (14-dniowy termin sprzętu uprawy nie rozpocznie biegu). Stosowny akt prawa miejscowego nie może mieć przy tym charakteru retroaktywnego. Wskazany w uchwale termin nie może też być całkowicie arbitralny, oderwany od wskazań agrotechnicznych, uwzględniających warunki pogodowe występujące w danym roku. Ma on pełnić funkcję prewencyjno-wychowawczą, mobilizując do zachowań polegających na sprzęcie upraw i płodów rolnych we właściwym czasie.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, Sejm zakwestionował prawidłowość zestawienia i porównywania sytuacji prawnej poszkodowanego i zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, z uwagi na brak cechy relewantnej stanowiącej o podobieństwie tych dwóch grup podmiotów.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), Trybunał może rozpoznać wniosek, pytanie prawne albo skargę konstytucyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli pisemne stanowiska wszystkich uczestników postępowania oraz pozostałe dowody zgromadzone w sprawie stanowią wystarczającą podstawę do wydania orzeczenia. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Wymogi formalne pytania prawnego.

Zgodnie z art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania pytania prawnego uzależniona jest zatem od spełnienia przesłanek: 1) podmiotowej – podmiotem inicjującym kontrolę konstytucyjną w trybie pytania prawnego może być wyłącznie sąd; 2) przedmiotowej – kontrola jest ograniczona jedynie do oceny hierarchicznej zgodności aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą; 3) funkcjonalnej – od odpowiedzi na pytanie prawne ma zależeć rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, na każdym etapie postępowania niezbędne jest kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania.

1.1. Przesłanka podmiotowa.

Spełnienie przesłanki podmiotowej nie budzi w niniejszym postępowaniu wątpliwości – pytanie prawne zadał Sąd Rejonowy w Pile, I Wydział Cywilny.

1.2. Przesłanka przedmiotowa.

Spełniona została również przesłanka przedmiotowa – przedmiotem pytania prawnego jest art. 48 pkt 2 oraz art. 48 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1082, ze zm.; dalej: prawo łowieckie) o treści:

„Art. 48. Odszkodowanie nie przysługuje:

(…)

2) posiadaczom uszkodzonych upraw lub płodów rolnych, którzy nie dokonali ich sprzętu w terminie 14 dni od dnia zakończenia okresu zbioru tego gatunku roślin w danym regionie, określonego przez sejmik województwa w drodze uchwały;

(…)

4) za szkody nieprzekraczające wartości 100 kg żyta w przeliczeniu na 1 hektar uprawy”.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zastrzeżeń Sejmu oraz Prokuratora Generalnego dotyczących konieczności zawężenia zakresu przedmiotowego pytania prawnego, tj. konieczności ograniczenia przedmiotu kontroli do odszkodowania za szkody wyrządzone w uprawach i płodach rolnych na obszarach wchodzących w skład obwodu łowieckiego przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny.

Dla przypomnienia, zgodnie z art. 46 ust. 1 prawa łowieckiego, dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego jest obowiązany do wynagradzania szkód wyrządzonych:

1) w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny;

2) przy wykonywaniu polowania.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 i 1b prawa łowieckiego, Skarb Państwa odpowiada za szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, wyrządzone przez zwierzęta łowne objęte całoroczną ochroną, a także za szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1, na obszarach niewchodzących w skład obwodów łowieckich.

Ustawodawca nie zróżnicował zasad przyznania odszkodowania za szkody w uprawach i płodach rolnych związane z gospodarką łowiecką, powołując się na różnice aksjologiczne, jakie miałyby występować między regulacjami w zakresie: 1) szkód wyrządzonych na obszarach obwodów łowieckich przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny, 2) szkód wyrządzonych poza obwodami łowieckimi przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny, 3) szkód wyrządzonych przez zwierzęta łowne objęte całoroczną ochroną, 4) szkód wyrządzonych podczas polowania. Oznacza to, że w tym zakresie ustawodawca uznał, iż do wszystkich tych przypadków można zastosować to samo rozumowanie i te same zasady przyznawania odszkodowań. Zatem i ocena konstytucyjności zakwestionowanych przez sąd pytający przepisów pozostanie taka sama niezależnie od bezpośredniej przyczyny szkód będących podstawą przyznania odszkodowania oraz od podmiotu, który ostatecznie będzie odpowiadał za szkody.

Trybunał uznał, że te same racje mają zastosowanie we wszystkich wymienionych wyżej czterech sytuacjach, do których odnoszą się zaskarżone przepisy, a ograniczenie zakresowe pytania prawnego byłoby nacechowane nadmiernym formalizmem i mogłoby prowadzić do wtórnej niekonstytucyjności. Okoliczność ta przesądziła o tym, że Trybunał uznał za dopuszczalne i uzasadnione orzekanie o zaskarżonych przepisach w pełnym zakresie ich zastosowania, zastrzegając, że rozumowanie przeprowadzone przez Trybunał jednakowo dotyczy wszystkich przypadków przyznawania odszkodowania za szkody w uprawach i płodach rolnych. Niezależnie od podstaw aksjologicznych odpowiedzialności za szkody w uprawach i płodach rolnych, ponoszonej zarówno przez dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich, jak i przez Skarb Państwa, odpowiedzialności tej nie można w sposób nieuzasadniony przerzucać na właścicieli i posiadaczy gruntów.

W tym kontekście Trybunał zaznacza, że zachowuje w pamięci uwagę poczynioną przez Sejm, że podobną do zakwestionowanej w niniejszej sprawie regulację zawiera art. 126 ust. 6 pkt 2 lit. a i art. 126 ust. 6 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336), który ogranicza odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez niektóre gatunki zwierząt objęte całoroczną ochroną: żubry, wilki, rysie, niedźwiedzie i bobry.

1.3. Przesłanka funkcjonalna.

Trybunał nie podzielił również zapatrywania Sejmu o niespełnieniu przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego, w sytuacji gdy – zdaniem Sejmu – przed sądem pytającym stoją niewykorzystane jeszcze możliwości dokonania prokonstytucyjnej wykładni zakwestionowanego przepisu, której efektem powinna być odmowa jego zastosowania w zawisłej przed sądem pytającym sprawie. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału, sąd pytający może objąć pytaniem prawnym każdy przepis, którego zastosowanie w danej sprawie rozważa i którego potencjalne zastosowanie będzie miało wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem pytającym. To, czy ostatecznie dany przepis zostanie w sprawie zastosowany, nie ma znaczenia dla kwestii właściwości Trybunału. Przeciwnie, Trybunał nie może antycypować rozstrzygnięcia sądowego czy podpowiadać sądowi sposób rozstrzygnięcia toczącej się przed nim sprawy. Z tych powodów Trybunał ocenił, że przesłanka funkcjonalna pytania prawnego została spełniona.

2. Wzorce kontroli konstytucyjności.

Sąd pytający jako wzorce kontroli konstytucyjności zakwestionowanych przepisów wskazał art. 31 ust. 3 i art. 32 w związku z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji. Mają one następujące brzmienie:

„Art. 31 ust. 3.

Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.

„Art. 32.

1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny”.

„Art. 64.

(…) 2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.

3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności”.

2.1. Umorzenie postępowania w odniesieniu do wzorców kontroli wynikających z art. 32 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.

W odniesieniu do art. 32 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, Trybunał ocenił, że w ich kontekście zarzuty nie są wystarczająco uzasadnione.

Art. 32 ust. 2 ustanawia zakaz dyskryminowania kogokolwiek w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Nie każdy przejaw nierównego traktowania jest równoznaczny z dyskryminacją. Zakaz dyskryminacji oznacza niedopuszczalność wprowadzania regulacji różnicujących sytuację prawną adresatów norm ze względu na indywidualne (osobowe) cechy adresata normy prawnej, takie jak płeć, wiek bądź pochodzenie społeczne. Dyskryminacja stanowi zatem kwalifikowany przejaw nierównego traktowania. Zdaniem Trybunału, sąd pytający nie wykazał zaistnienia dyskryminacji ani nie wskazał jej ewentualnego kryterium. W ocenie Trybunału, przedstawiony przez sąd pytający problem konstytucyjny odnosi się do naruszenia zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji – przepis ten jest zarazem wystarczający, by uchwycić istotę problemu konstytucyjnego w kontekście zasady równości.

Art. 64 ust. 3 stanowi, że „własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności”. Zdaniem Trybunału, charakter zarzutów nie wskazuje na ograniczenie prawa własności, sąd pytający nie przedstawił również argumentów potwierdzających naruszenie przez ustawę istoty tego prawa. Wprawdzie w odniesieniu do art. 48 pkt 4 prawa łowieckiego sąd pytający podniósł, że przepis ten całkowicie pozbawia prawa do odszkodowania posiadacza upraw lub płodów rolnych, jeżeli wysokość szkody nie przekracza równowartości 100 kg żyta na hektar przeliczeniowy i w ocenie sądu pytającego, „takie ograniczenie odpowiedzialności narusza istotę tego prawa” (pytanie prawne, s. 11), jednak trzeba przyjąć, że sąd pytający ma na myśli istotę prawa do odszkodowania, a nie prawa własności.

Z uwagi na powyższe, Trybunał umorzył postępowanie w zakresie kontroli zgodności art. 48 pkt 2 i 4 prawa łowieckiego z art. 32 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.

2.2. Wzorce kontroli wynikające z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał uznał wzorce wynikające z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust.1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji za właściwe wzorce kontroli w niniejszej sprawie.

Równa ochrona własności i innych praw majątkowych wynikająca z art. 64 ust. 2 Konstytucji jest jednym z przejawów zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Z art. 64 ust. 2 Konstytucji można jednocześnie wyinterpretować istnienie konstytucyjnego prawa o charakterze ekonomicznym – prawa do równej ochrony własności i innych praw majątkowych. Tak ujęte prawo może być oceniane pod kątem prawidłowości jego ograniczenia, zgodnie z kryteriami zawartymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

3. Problemy konstytucyjne.

Zdefiniowanie problemów konstytucyjnych wymagało ustalenia standardu prawa do odszkodowania. Słusznie w tym kontekście sąd pytający odwołuje się do regulacji zawartej w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, ze zm.; dalej: kodeks cywilny, k.c.). O ile bowiem ustawodawca zachowuje pewną swobodę w kreowaniu odrębnych przepisów, uwzględniających specyfikę różnego rodzaju obowiązków odszkodowawczych, o tyle wprowadzając takie regulacje, musi respektować konstytucyjną zasadę proporcjonalności oraz zasadę równości i wymóg równej ochrony praw majątkowych – której standard zawarty jest w kodeksie cywilnym. Stanowi on, że:

„Art. 361.

§ 1. Zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła.

§ 2. W powyższych granicach, w braku odmiennego przepisu ustawy lub postanowienia umowy, naprawienie szkody obejmuje straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono.

Art. 362.

Jeżeli poszkodowany przyczynił się do powstania lub zwiększenia szkody, obowiązek jej naprawienia ulega odpowiedniemu zmniejszeniu stosownie do okoliczności, a zwłaszcza do stopnia winy obu stron”.

W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę, że kodeks cywilny nie przewiduje żadnych ograniczeń dotyczących wysokości poniesionej szkody, nie tworzy w szczególności żadnej koncepcji „progu bagatelności” szkody. Należy również zwrócić uwagę na art. 362 k.c., ponieważ – jak słusznie zauważył Sejm – ustawodawca nawiązał do konstrukcji przyczynienia się poszkodowanego do powstania szkody, tworząc regulację zawartą w art. 48 prawa łowieckiego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał uznał, że problemy konstytucyjne rozważane w niniejszej sprawie można ująć w postaci pytań:

– czy wymóg dokonania sprzętu upraw lub płodów rolnych w terminie 14 dni od dnia zakończenia okresu zbioru tego gatunku roślin w danym regionie, określonego przez sejmik województwa w drodze uchwały (niezależnie od okoliczności sprawy, w tym warunków atmosferycznych czy stanu upraw) można uznać za uzasadnione ograniczenie prawa do odszkodowania (nienaruszające równej ochrony praw majątkowych), traktując przypadki niedochowania tego wymogu jako przyczynienie się do powstania szkody?

– czy wyłączenie szkód nieprzekraczających wartości 100 kg żyta w przeliczeniu na 1 hektar uprawy można uznać za uzasadnione ograniczenie prawa do odszkodowania (nienaruszające równej ochrony praw majątkowych) z uwagi na tzw. próg bagatelności szkody i czy wprowadzenie takiego progu może być uzasadnione z punktu widzenia specyfiki regulowanej materii?

Odpowiedzi na powyższe pytania umożliwią dokonanie oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności ograniczenia praw majątkowych oraz zasady równości poprzez odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

4. Ocena zgodności art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego stanowi, że odszkodowanie nie przysługuje posiadaczom uszkodzonych upraw lub płodów rolnych, którzy nie dokonali ich sprzętu w terminie 14 dni od dnia zakończenia okresu zbioru tego gatunku roślin w danym regionie, określonego przez sejmik województwa w drodze uchwały.

Trybunał wziął pod uwagę, że pozostawienie upraw i płodów rolnych bez ich sprzętu lub niedokonanie sprzętu przez okres dłuższy niż uzasadniony prawidłowym prowadzeniem uprawy może być traktowane w kategoriach przyczynienia się do powstania szkody. Jest bowiem oczywiste, że uprawy i płody rolne w sposób naturalny mogą przyciągać dziko żyjące zwierzęta szukające pożywienia. Jak słusznie wskazał Sejm, termin, o którym mowa w art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego, ma pełnić funkcję prewencyjno-wychowawczą, mobilizując do zachowań zapobiegających powstawaniu szkód w uprawach i płodach rolnych. Jak jednak równie słusznie zauważył Sejm, termin ten nie może być całkowicie arbitralny, oderwany od wskazań agrotechnicznych, uwzględniających warunki pogodowe (które trudno z góry przewidzieć) i stan upraw. Trybunał ocenił, że termin, o którym mowa w art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego, nie jest arbitralny. Co do zasady, zbiór danego gatunku roślin powinien zostać zakończony w okresie wskazanym w uchwale sejmiku województwa właściwego dla danego regionu. Uchwała taka powinna uwzględniać realia lokalne, brać pod uwagę zasady agrotechniczne prowadzenia upraw i warunki klimatyczne. Trybunał nadmienia przy tym, że już choćby ze względu na konieczność uwzględniania warunków lokalnych nie jest możliwe sięganie do uchwał innych sejmików województwa. Dodatkowym zabezpieczeniem jest art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2094, ze zm.), zgodnie z którym „każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego”. To termin wskazany w uchwale sejmiku województwa wyznacza ramy czasowe dla planowania prac polowych, również w kontekście zachowania prawa do odszkodowania za szkody w uprawach i płodach rolnych spowodowane przez dziko żyjące zwierzęta.

Art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego przewiduje 14-dniowy dodatkowy termin pozwalający na przekroczenie okresu zbioru danego gatunku roślin, w celu umożliwienia dochowania określonych w prawie łowieckim terminów związanych z procedurą szacowania szkód, a także ze względu na okoliczności nieprzewidziane. Brak jakiegokolwiek ograniczenia czasowego zbiorów mógłby doprowadzić do znacznego zwiększenia częstotliwości występowania szkód w uprawach i płodach rolnych. Posługiwanie się zaś jedynie kryterium stanu upraw mogłoby prowadzić do dowolności w tym zakresie i trudności dowodowych – w tym też kontekście Trybunał ocenił, że art. 48 pkt 6 prawa łowieckiego, o którym wspomniał sąd pytający i który ogranicza możliwość uzyskania odszkodowania w sytuacji, gdy uprawa założona jest z rażącym naruszeniem zasad agrotechnicznych, nie daje możliwości analizy i oceny zachowań posiadacza uprawy pod kątem terminu dokonania sprzętu uprawy i płodów rolnych oraz wpływu tego zachowania na wystąpienie szkody.

W ocenie Trybunału, istnienie art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego jest konieczne dla ochrony środowiska, w tym dla wyważenia interesów gospodarki rolnej i leśnej, i nie narusza zasady równej ochrony praw majątkowych, a zatem przepis ten jest zgodny z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

5. Ocena zgodności art. 48 pkt 4 prawa łowieckiego z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Art. 48 pkt 4 prawa łowieckiego stanowi, że odszkodowanie nie przysługuje za szkody nieprzekraczające wartości 100 kg żyta w przeliczeniu na 1 hektar uprawy. Trybunał ocenił, że takie ograniczenie ma swoje uzasadnienie w przesłankach wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. To wzgląd na ochronę środowiska, a nie na interes dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich, powoduje, że państwo tworzy warunki sprzyjające ochronie i prawidłowemu gospodarowaniu zasobami zwierząt dziko żyjących. Jak wynika z art. 2 prawa łowieckiego, zwierzęta łowne w stanie wolnym należy traktować jako dobro ogólnonarodowe. Celem łowiectwa nie jest jedynie pozyskiwanie pożytków przez dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich, ale również: ochrona, zachowanie różnorodności i gospodarowanie populacjami zwierząt łownych, ochrona i kształtowanie środowiska przyrodniczego na rzecz poprawy warunków bytowania zwierzyny, uzyskiwanie możliwie wysokiej kondycji osobniczej i właściwej liczebności populacji poszczególnych gatunków zwierzyny przy zachowaniu równowagi środowiska przyrodniczego (zob. art. 3 prawa łowieckiego).

Według stanowiska Trybunału, ważne dobro wspólne, wynikające z zapewnienia efektywnej ochrony środowiska, niesie ze sobą konieczność znoszenia niedogodności związanych z ochroną dzikich zwierząt. Jako takie, uzasadnia w szczególności konieczność dźwigania znikomych szkód w uprawach i płodach rolnych przez właścicieli i posiadaczy gruntów rolnych. Nie bez znaczenia jest w tym kontekście podnoszona przez uczestników postępowania kwestia kosztów szacowania, które w przypadku tzw. szkód znikomych przekraczają, niekiedy znacznie, wysokość potencjalnego odszkodowania.

Odnosząc się do podnoszonej przez Sejm i Prokuratora Generalnego kwestii nieporównywalności sytuacji prawnej poszkodowanego i zobowiązanego do zapłaty odszkodowania z uwagi na brak cechy relewantnej stanowiącej o podobieństwie tych dwóch grup podmiotów, Trybunał uznał, że źródłem podnoszonych w tym zakresie zastrzeżeń może być niewłaściwe odczytanie zarzutu sądu pytającego. Zarzut ten odnosił się do porównania grupy zobowiązanych i grupy poszkodowanych (i ich wzajemnej relacji) na gruncie prawa łowieckiego w stosunku do grupy zobowiązanych i grupy poszkodowanych (i ich wzajemnej relacji) na gruncie kodeksu cywilnego. Sąd pytający wskazywał na „[ograniczenie odpowiedzialności] tych pierwszych w stosunku do tych drugich w stosunku do odpowiedzialności odszkodowawczej jaka byłaby ustalona w oparciu o zasady ogólne wynikające z treści art. 361 § 2 k.c.” (pytanie prawne, s. 10). Trybunał ocenił, że wzgląd na ochronę środowiska, którego beneficjentami są wszyscy obywatele państwa, uzasadnia wprowadzone zróżnicowanie w powyższym kontekście. Trybunał nie zgodził się z sądem pytającym, że takie ograniczenie narusza istotę prawa do odszkodowania. Ustawodawca nie wykroczył poza dopuszczalne konstytucyjnie ograniczenia praw majątkowych oraz nie naruszył obowiązku zgodnej z zasadą równości ich ochrony. Art. 48 pkt 4 prawa łowieckiego jest więc zgodny z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Uwzględniając wyżej wskazane racje, Trybunał orzekł jak w sentencji.