Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiot i wzorce kontroli konstytucyjnej.
1.1. Kwestionowane przepisy.
We wniosku skierowanym do Trybunału, w trybie kontroli prewencyjnej, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Wnioskodawca)
zakwestionował art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy –
Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej: ustawa z 25 czerwca 2015 r.), w części dotyczącej dodawanego do ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782; dalej: u.g.n. lub ustawa o gospodarce nieruchomościami)
art. 214a, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r., oraz art. 1 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r., w części
dotyczącej dodawanego do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 214b, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015
r., zgodnie z którym:
„Art. 1. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) wprowadza się następujące
zmiany: (...)
3) po art. 214 dodaje się art. 214a i art. 214b w brzmieniu:
«Art. 214a. Można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu
art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy niezależnie
od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na:
1) przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6;
2) sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich;
3) zabudowę przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego dokonaną po dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26
października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, której wartość przenosi znacznie wartość
zajętego na ten cel gruntu;
4) odbudowę lub remont, dokonany ze środków publicznych, budynków, o których mowa w art. 5 dekretu z dnia 26 października
1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zniszczonych w latach 1939-1945 więcej niż w 66%;
5) brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której jedynie część jest przedmiotem
roszczenia określonego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze
m.st. Warszawy.
Art. 214b. 1. W sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października
1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie
stron postępowania lub ich adresów.
2. Podstawa umorzenia, o której mowa w ust. 1, zachodzi gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych
do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz wniosku,
o którym mowa w ust. 1. Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia
nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego
adresu.
1) imię, nazwisko oraz ostatnie znane organowi miejsce zamieszkania wnioskodawcy;
2) informację o złożonym wniosku;
3) wskazanie nieruchomości objętej złożonym wnioskiem;
4) wezwanie, aby wnioskodawca lub jego następcy prawni w terminach, o których mowa w ust. 2 zdanie drugie, zgłosili i udowodnili
swe prawa, gdyż w przeciwnym razie postępowanie zostanie umorzone.
4. Ogłoszenie zamieszcza się w dzienniku o zasięgu ogólnokrajowym a ponadto w prasie lokalnej obejmującej swym zasięgiem miejsce
ostatniego zamieszkania wnioskodawcy, a także na okres 30 dni na stronie internetowej właściwego urzędu.
5. Decyzja o umorzeniu postępowania stanowi podstawę do ujawnienia tytułu własności do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki
samorządu terytorialnego w księgach wieczystych prowadzonych dla budynku i dla lokali wydzielonych z tego budynku jako odrębnych
nieruchomości oraz do zamknięcia powyższych ksiąg»”.
1.2. Ratio legis zakwestionowanych regulacji.
1.2.1. Ustawa z 25 czerwca 2015 r., w której zawarte są zakwestionowane przepisy, została złożona do laski marszałkowskiej
jako projekt senacki (druk sejmowy nr 3195/VII kadencja Sejmu). W uzasadnieniu projektodawcy wskazali, że przepisy regulujące
obecnie stan prawny tzw. nieruchomości warszawskich, zawarte w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu
gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279, ze zm.; dalej: dekret warszawski) oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami,
wskutek upływu czasu i wprowadzenia w 1990 r. zasad gospodarki rynkowej, hamują i ograniczają możliwość realizacji celów istotnych
społecznie albo przez swą archaiczność uniemożliwiają regulację stanów prawnych nieruchomości warszawskich i zaspokojenie
słusznych żądań następców prawnych byłych właścicieli tych nieruchomości (s. 6 projektu).
1.2.2. Jeśli chodzi o ratio legis art. 214a u.g.n., w uzasadnieniu projektu wyjaśniono, że obecnie jedyną przesłanką odmowy ustanowienia prawa użytkowania
wieczystego nieruchomości warszawskiej jest, zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, niemożność pogodzenia korzystania
z gruntu przez dotychczasowego właściciela bądź jego następcę prawnego z przeznaczeniem tego gruntu w planie zabudowania,
a jeśli chodzi o osoby prawne, dodatkowo, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w planie zabudowania pozostawało
w sprzeczności z jej zadaniami ustawowymi lub statutowymi. Zdaniem projektodawców, taki stan prawny „[u]niemożliwia (...)
lub znacznie utrudnia podmiotom publicznym takim jak Skarb Państwa, m.st. Warszawa czy Samorząd Województwa Mazowieckiego
realizację zadań ustawowych bądź statutowych nałożonych na te podmioty w zakresie ochrony zdrowia, edukacji, rozwoju kultury
fizycznej, zrównoważonego zagospodarowania przestrzennego. Powyższa norma nakazuje bowiem ustanowienie na rzecz następców
prawnych dawnych właścicieli hipotecznych prawa użytkowania wieczystego do gruntów zajmowanych przez szpitale, ośrodki zdrowia,
szkoły, przedszkola, żłobki, teatry, muzea bądź wykorzystywanych dla celów sportu, rekreacji i wypoczynku, na których znajdują
się boiska sportowe, parki i skwery. Obowiązkiem ustawodawcy jest zatem ograniczenie możliwości zwrotu takich terenów i zapewnienie
uprawnionym podmiotom publicznoprawnym możliwości przyznawania nieruchomości zamiennych lub stosownego odszkodowania” (s.
2 uzasadnienia projektu). W opinii projektodawców „[d]odanie projektowanego art. 214a w ustawie o gospodarce nieruchomościami
w proponowanym brzmieniu umożliwi wydawanie decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego
właściciela gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, w oparciu o jedną konkretną
podstawę prawną w przypadku: przeznaczenia lub wykorzystywania gruntu na cele publiczne określone w art. 6 ustawy o gospodarce
nieruchomościami, zbycia gruntu na rzecz osób trzecich, poniesienia przez podmioty publiczne znaczących nakładów na daną nieruchomość
bądź skutkujących często naruszeniem ładu przestrzennego. Dotychczas powoływanie się w decyzji o odmowie przyznania prawa
użytkowania wieczystego na normy wywiedzione z odrębnych przepisów było często nieskuteczne i wyroki sądów administracyjnych
nakazywały organom administracji publicznej dokonywanie zwrotów nieruchomości niezbędnych dla realizacji ich zadań statutowych
bądź sprzecznych z założeniami urbanistyczno-planistycznymi” (s. 4 uzasadnienia projektu). Ponadto w uzasadnieniu projektu
podniesiono, że „projektowana regulacja nie pozbawia dawnych właścicieli lub ich następców prawnych prawa do odszkodowania
za utracone nieruchomości, mogą oni bowiem wystąpić z roszczeniami odszkodowawczymi, których podstawa jest określona w przepisie
art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami” (s. 5 uzasadnienia projektu).
1.2.3. Jeśli chodzi o drugi z zakwestionowanych przepisów, dodany art. 214b u.g.n., przewidujący umorzenie postępowania w sprawach
dotyczących wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, jeśli nie będzie możliwe ustalenie stron tego
postępowania lub ich adresów, ma na celu umożliwienie zakończenia postępowań, „w których wnioskodawcy od czasu złożenia wniosku
nie kontaktowali się w żaden sposób z organem prowadzącym postępowanie. W wielu przypadkach zachodzi bowiem sytuacja tego
rodzaju, iż w latach 1947-1949 został zgłoszony wniosek o przyznanie prawa do gruntu, który nie został rozpatrzony w okresie
PRL, a którego obecnie nie da się rozpatrzyć z uwagi na niemożność ustalenia stron postępowania wraz z ich adresami. Przepis
ten ma na celu ostateczne uregulowanie stanu prawnego nieruchomości objętych dekretem warszawskim wobec braku zainteresowania
stron bądź ich następców prawnych. Umożliwi to m.st. Warszawie i Skarbowi Państwa racjonalne gospodarowanie mieniem stanowiącym
ich własność bądź – w przypadku budynków – pozostającym w ich administracji. Proponowane rozwiązanie jest korzystne zarówno
dla m.st. Warszawy, mieszkańców budynków posadowionych na gruntach objętych roszczeniami dekretowymi, jak i podmiotów trzecich
takich jak spółdzielnie mieszkaniowe, spółki Skarbu Państwa, spółki miejskie czy wieloletni posiadacze lub dzierżawcy gruntów,
którzy mają do przedmiotowych nieruchomości roszczenia, które nie mogły dotąd zostać zrealizowane z uwagi na mające pierwszeństwo
realizacji roszczenia dekretowe” (s. 5 uzasadnienia projektu).
1.3. Przebieg prac legislacyjnych.
1.3.1. Pierwsze czytanie senackiego projektu odbyło się na posiedzeniu Sejmu 19 marca 2015 r. Projekt został następnie skierowany
do komisji sejmowych: Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej oraz Skarbu Państwa, które 14 maja 2015 r. powołały
podkomisję nadzwyczajną. Podkomisja nadzwyczajna na dwóch posiedzeniach, 14 maja i 9 czerwca 2015 r., przedyskutowała projekt
i 10 czerwca 2015 r. przedstawiła wyniki swoich prac połączonym komisjom sejmowym.
1.3.2. W toku dyskusji na posiedzeniu połączonych komisji sejmowych 10 czerwca 2015 r. legislatorzy z Biura Legislacyjnego
zwrócili uwagę na potencjalną niezgodność art. 214a u.g.n. z art. 21 ust. 2 Konstytucji, „który stwierdza, że jeżeli naruszamy
prawo ochrony własności, to powinno być to uzasadnione celem publicznym, czyli to wywłaszczenie może być dokonane na cel publiczny
i za słusznym odszkodowaniem” (pełny zapis posiedzenia komisji sejmowej, s. 4). W ich ocenie „takiego słusznego odszkodowania,
czy przepisów przewidujących słuszne odszkodowanie, nie ma w projektowanej regulacji” (ibidem). Podali oni w wątpliwość także spełnienie przesłanki celu publicznego, powołując się na orzecznictwo Trybunału, w którym
zostało stwierdzone, że nie każdy cel publiczny uzasadnia wywłaszczenie, lecz tylko taki, którego nie można zrealizować za
pomocą innych środków prawnych. Art. 214a u.g.n. wzbudził ponadto u legislatorów wątpliwości związane z naruszeniem zakazu
retroakcji. Zwrócili oni uwagę, że przepis ten zmienia sytuację prawną jego adresatów na niekorzyść, ponieważ ogranicza uzyskanie
uprawnienia przyznanego w art. 7 dekretu warszawskiego. W odniesieniu do art. 214b u.g.n. legislatorzy wskazali, że podzielają
opinię Biura Analiz Sejmowych o naruszeniu ogólnej zasady ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej: k.p.a. lub kodeks postępowania administracyjnego), dotyczącej czynnego udziału stron
w postępowaniu.
Przewodnicząca podkomisji nadzwyczajnej podkreśliła, że posłowie, mimo wątpliwości, podzielili opinię senatorów. „Dobro wspólne,
jakim jest właściwy rozwój miasta stołecznego Warszawy, a właściwie wygoda jego mieszkańców, jest istotnym powodem, dla którego,
z uchybieniami prawnymi, przyjmujemy te rozwiązania. Nie odmawiamy nikomu prawa do drogi sądowej przy dochodzeniu swoich roszczeń.
To jest bardzo istotna informacja. Nie zamykamy tej drogi, można zatem w drodze postępowania cywilnego dochodzić swoich praw”
(pełny zapis przebiegu posiedzenia komisji sejmowej z 10 czerwca 2015 r., s. 6). Współautor projektu, senator Marek Borowski,
zwrócił uwagę, że „około dwóch tysięcy obiektów, tzn. gruntów zabudowanych, jest objętych roszczeniami, które zostały złożone
w latach czterdziestych, i za którymi dziś nikt już nie stoi. Ale roszczenie jest i wszyscy czekają aż pojawi się spadkobierca,
właściciel, nie wiadomo kto. W związku z tym nie można sprzedać tych mieszkań mieszkańcom, bo jest roszczenie. Miasto nie
remontuje tych domów, bo ktoś może się pojawić” (ibidem, s. 7). Przypomniał, że dotychczas podejmowane próby reprywatyzacji były nieskuteczne i nie rozwiązano żadnego problemu.
Dlatego w Senacie – bez żadnego głosu sprzeciwu, niezależnie od opcji politycznej – przyjęto m.in. koncepcję, że w sytuacji
gdy nieruchomość jest ewidentnie przeznaczona na cele publiczne i jej zwrot powodowałby znaczne konsekwencje dla mieszkańców,
miasto ma „prawo, nie obowiązek, odmowy zwrotu nieruchomości” (ibidem, s. 7).
1.3.3. Na 95. posiedzeniu Sejmu 23 czerwca 2015 r. odbyło się drugie czytanie projektu senackiego. W toku dyskusji sprawozdawca
komisji sejmowych ponownie podkreśliła, że przypadki, o których mowa w art. 214a u.g.n., „biorąc pod uwagę interes publiczny
jako ważniejszy (…) niż interes poszczególnych właścicieli, mogą być powodem odmowy oddania, zwrotu lub też wypłaty odszkodowania
na mocy procedowanych dzisiaj przepisów. Ale nie odmawiamy prawa do dochodzenia tych roszczeń na drodze powództwa cywilnego”
(Sprawozdanie Stenograficzne z 95. posiedzenia Sejmu VII kadencji z 23 czerwca 2015 r., s. 21). Ustawa została przyjęta na tym
samym posiedzeniu Sejmu 25 czerwca 2015 r. wynikiem: 283 posłów za, 153 wstrzymało się od głosu, 1 poseł przeciw. 26 czerwca
2015 r. ustawa została przekazana Prezydentowi i Marszałkowi Senatu. Senat nie wniósł poprawek. 13 lipca 2015 r. ustawa z 25
czerwca 2015 r. trafiła do Prezydenta do podpisu, który jednak zdecydował o skierowaniu jej do Trybunału.
1.4. Uzasadnienie zarzutów, zakres i kolejność ich rozpatrywania.
1.4.1. Zakwestionowany art. 214a u.g.n. ustanawia w pięciu punktach przesłanki odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego
na rzecz byłego właściciela gruntu (jego następcy prawnego) przejętego na podstawie dekretu warszawskiego. Stosownie do art. 3
ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r., nowe przesłanki odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego mają być stosowane „[d]o spraw
wszczętych i niezakończonych” w dniu wejścia w życie ustawy. Wnioskodawca zarzucił art. 1 pkt 3 w związku z art. 3 ust. 1
ustawy z 25 czerwca 2015 r. niezgodność z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i z art. 31 ust. 3 Konstytucji, z art.
21 ust. 2, a także z art. 2 Konstytucji przez „naruszenie wyrażonych w tym przepisie zasad zaufania obywatela do państwa i stanowionego
przez nie prawa, niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych”.
We wniosku Prezydenta trudno znaleźć precyzyjne wskazanie argumentów przemawiających za naruszeniem art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.
W części uzasadnienia wniosku, którą poświęcono temu zarzutowi, nacisk pada na wykazanie, że byłym właścicielom gruntów warszawskich
przysługuje prawo majątkowe i przedstawienie ewolucji tego prawa (s. 4-9 wniosku). Następnie w uzasadnieniu wskazano, że „zaskarżona
regulacja (...) wprowadza istotne pogorszenie sytuacji prawnej i faktycznej byłych właścicieli” (s. 10 wniosku), „na dodatek
bez (...) możliwości uzyskania stosownej rekompensaty” (s. 11 wniosku).
W dalszym ciągu uzasadnienia, zarzucając naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), Wnioskodawca wyszedł
od stwierdzenia, że „[p]rawo własności nie jest w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego prawem absolutnym i podlega
ograniczeniom” (s. 12 wniosku). Wskazuje to na potraktowanie osób pozbawionych własności gruntu na podstawie dekretu tak,
jakby nadal były właścicielami. Ingerencję w ich prawa, która ma nastąpić na podstawie kwestionowanego art. 214a u.g.n., Wnioskodawca
uznaje za nieadekwatną do celu deklarowanego przez projektodawców, a ponadto – prowadzącą do naruszenia istoty tych praw (s.
14 wniosku). Wnioskodawca zarzuca wreszcie, że ingerencja ta doprowadzi do znacznego zróżnicowania sytuacji byłych właścicieli
gruntów warszawskich: „Część osób bowiem w dalszym ciągu będzie uprawnionych do otrzymania pozytywnego dla nich rozstrzygnięcia
w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, część zaś na skutek uchwalenia nowego prawa zostanie pozbawiona nie
tylko możliwości przyznania im prawa do nieruchomości lecz nawet prawa do uzyskania stosownego odszkodowania” (s. 15 wniosku).
Świadczy to, zdaniem Prezydenta, o naruszeniu zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji).
Zarzut niezgodności art. 214a u.g.n. z art. 21 ust. 2 Konstytucji we wniosku Prezydenta został uzasadniony dwoma argumentami.
Po pierwsze, zdaniem Prezydenta, „[b]rak jest bowiem jednoznacznego wykazania aby poprzez wprowadzenie tej normy był realizowany
cel publiczny, który nie jest możliwy do zrealizowania w inny sposób” oraz – po drugie – „nie przewidziano równocześnie żadnych
regulacji kompensacyjnych czy też odszkodowawczych”. W konsekwencji, „znaczna część osób posiadających dotychczas określone
uprawnienia na podstawie dekretu warszawskiego w wyniku przyjęcia nowych regulacji w sposób ostateczny zostanie pozbawiona
tak posiadanego prawa jak i uprawnień kompensujących utratę posiadanych praw” (s. 17 wniosku).
1.4.2. TK odnotowuje, że przedstawiona we wniosku argumentacja różnych zarzutów (naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21
ust. 2 Konstytucji) sprowadza się do powtórzenia tych samych argumentów. Trudność uzasadnienia polegała na tym, że – jak to
niżej zostanie wykazane – uprawnienie wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego nie dają się łatwo zakwalifikować
do którejś z kategorii praw podmiotowych. Oczywiste jest jednak, że – wbrew niektórym sformułowaniom wniosku – na podstawie
art. 214a u.g.n. na pewno nie będzie dochodziło do pozbawienia byłych właścicieli własności gruntów warszawskich, gdyż ono
już zostało dokonane w 1945 r. na podstawie art. 1 dekretu warszawskiego.
TK uznaje, że w pierwszej kolejności należy dokonać oceny zgodności z Konstytucją samego art. 214a u.g.n., biorąc pod uwagę
zarzut nieproporcjonalnego i niezgodnego z zasadą równości naruszenia praw majątkowych (art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art.
32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz niezgodnego ze standardem wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Konieczne
jest ustalenie stosunku między różnymi wzorcami kontroli, pod którymi kryje się w istocie ten sam zarzut – pozbawienia prawa
majątkowego bez odpowiedniej rekompensaty (pkt 4, 5 i 6 tej części uzasadnienia).
Następnie Trybunał rozważy – postawiony łącznie dwóm przepisom: art. 214a u.g.n. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca
2015 r. – zarzut naruszenia zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji (pkt 7 tej części uzasadnienia).
1.4.3. Drugi zarzut Prezydenta skierowany jest przeciwko art. 214b u.g.n. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015
r., które to przepisy przewidują umorzenie wszczętych już postępowań dekretowych w wypadku niemożności ustalenia, po bezskutecznych
poszukiwaniach, stron konkretnego postępowania lub ich adresów. Procedurze określonej w kwestionowanych przepisach Wnioskodawca
zarzucił naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz wywodzonych z art. 2 Konstytucji zasad
zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, niedziałania prawa wstecz i ochrony praw nabytych. Te zarzuty będą rozpoznane
w ostatnim punkcie uzasadnienia.
1.4.4. Przed przystąpieniem do badania konstytucyjności zakwestionowanych przepisów konieczne jest przypomnienie ewolucji
będącego przedmiotem wniosku roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego. Zdaniem Trybunału, jest to niezbędne do określenia
zakresu stosowania przepisów, których konstytucyjność ma być zweryfikowana w niniejszym postępowaniu.
2. Roszczenia dekretowe byłych właścicieli gruntów warszawskich i ich ewolucja.
2.1.1. Szczegółowa analiza rozwiązań prawnych w zakresie gruntów warszawskich od wejścia w życie dekretu warszawskiego do
chwili obecnej została dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 czerwca 2011 r., sygn. SK 41/09 (OTK ZU nr 5/A/2011,
poz. 40) oraz w pełnoskładowym postanowieniu z 28 października 2015 r., sygn. P 6/13 (OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 161). W dotychczasowych
orzeczeniach, ze względu na zakres kontroli konstytucyjnej wyznaczany zarzutami inicjującymi postępowanie, uwaga Trybunału
była jednak skupiona na regulacjach dotyczących odszkodowań za grunty warszawskie. Tymczasem, począwszy od dekretu warszawskiego,
mimo kolejnych zmian w obowiązujących przepisach, ustawodawca utrzymuje dwa uzupełniające się sposoby rekompensaty z tytułu
przejęcia nieruchomości warszawskich: ustanowienie prawa rzeczowego na gruncie, które można określić jako przywrócenie stanu
poprzedniego lub restytucję naturalną (choć prawo nigdy nie przewidywało powrotnego przeniesienia własności gruntu) albo odszkodowanie.
Ten dualizm pokrywa się z podstawowym, wyrażonym wprost w art. 363 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.
U. z 2016 r. poz. 380, ze zm.; dalej: k.c. lub kodeks cywilny), rozróżnieniem sposobów naprawiania szkód. W aktualnie rozpatrywanej
sprawie Trybunał Konstytucyjny, po raz pierwszy, dokonuje oceny regulacji dotyczących warunków przyznania prawa użytkowania
wieczystego na rzecz byłych właścicieli (ich następców prawnych) gruntów warszawskich.
Dekret warszawski w art. 7 ust. 1 przewiduje, że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu
gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd
i użytkowanie – użytkownicy gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek
o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina,
zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jest zobowiązana uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela
da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne – ponadto, gdy użytkowanie
gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi
tej osoby prawnej. W razie uwzględnienia wniosku gmina ustala, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy,
czy na prawie zabudowy, oraz określa warunki, pod którymi umowa może być zawarta (art. 7 ust. 3 dekretu warszawskiego).
W celu uniknięcia powtórzeń i niejasności uzasadnienia, TK uznaje za konieczne poprzedzenie analizy prawnej w rozpatrywanej
sprawie uwagami wstępnymi natury słownikowej, mającymi na celu wyjaśnienie rozumienia sformułowań, którymi ustawodawca posłużył
się w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.
2.1.2. Po pierwsze, należy zwrócić uwagę na przekształcenia po stronie podmiotu publicznego, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie
dekretowe i wobec którego kierowane są roszczenia. Zgodnie z art. 1 dekretu warszawskiego, wszelkie grunty na obszarze m.st.
Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego (tj. 21 listopada 1945 r.) na własność gminy m.st. Warszawy.
Następnie na podstawie art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr
14, poz. 130, ze zm.) na skutek zniesienia gminy m.st. Warszawy, jej majątek stał się z mocy prawa majątkiem państwa. Tym
samym całość ówczesnego warszawskiego mienia komunalnego została znacjonalizowana – przeszła na własność Skarbu Państwa. Stan
ten trwał do czasu wejścia w życie, 27 maja 1990 r., ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie
terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), na podstawie której przeważająca część
nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu warszawskiego została skomunalizowana na rzecz m.st. Warszawy. W dalszej
części uzasadnienia, TK, odnosząc się do podmiotu publicznoprawnego, będzie używał zamiennie pojęć: gmina, m.st. Warszawa,
państwo, Skarb Państwa, podmiot publiczny, bez precyzowania sytuacji prawnej uzasadniającej wybór określenia.
2.1.3. Po drugie, należy zwrócić uwagę na przekształcenia praw rzeczowych w systemie prawa polskiego, które następowały od
1945 r. Art. 7 dekretu warszawskiego stanowi o prawie wieczystej dzierżawy i prawie zabudowy. Istota wymienionych emfiteutycznych
praw rzeczowych była zbliżona i nawiązywała do teorii własności podzielonej co do treści (dominium divisium), wywodzonej jeszcze z rzymskich tekstów prawniczych i zakładającej podział na własność zwierzchnią (dominium directum, dominium eminens) oraz użytkową (dominium utile).
Prawo wieczystej dzierżawy było zbywalnym prawem rzeczowym powstającym w drodze umowy, którego treść obejmowała uprawnienie
do korzystania z gruntu, pobierania pożytków i ochrony zbliżonej do ochrony właściciela. W literaturze oraz orzecznictwie
okresu międzywojennego wyrażano pogląd, że uprawnienia właściciela użytkowego nie różnią się od uprawnień właściciela zwierzchniego (zob. P. Siciński, Emfiteuza a grunty warszawskie, „Nieruchomości” nr 4/2002, s. 12; za: H. Ciepła, R. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym
i sądowym, Lex 2013). Prawo wieczystej dzierżawy nie zostało objęte aktem unifikacyjnym, toteż trwało w kształcie, jaki wytworzył się pod rządem
ustawodawstw byłych państw zaborczych.
Treścią prawa zabudowy było uprawnienie do wzniesienia na cudzym gruncie, oddanym uprawnionemu na oznaczony, stosunkowo długi
czas, określonej budowli oraz umożliwienie mu korzystania z gruntu w zakresie niezbędnym do korzystania z budynku. W okresie
międzywojennym regulacja prawa zabudowy opierała się na ustawodawstwie byłych państw zaborczych, co było źródłem różnic dotyczących
m.in. dopuszczalności uznania wzniesionej przez uprawnionego budowli za przedmiot odrębnej od gruntu własności (szerzej zob.:
Z. Truszkiewicz, Użytkowanie wieczyste. Zagadnienia konstrukcyjne, Kraków 2006). Unifikacji prawa zabudowy dokonano po wojnie – dekretem z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz.
U. Nr 50, poz. 280; dalej: d.p.z. lub dekret o prawie zabudowy), obowiązującym od 21 listopada 1945 r. Zgodnie z art. 1 d.p.z.
państwo lub związki samorządu terytorialnego będące właścicielami gruntu mogły ustanowić na rzecz innej osoby na całości lub
części tego gruntu prawo wzniesienia jednego lub większej liczby budynków na czas i za wynagrodzeniem oznaczonymi w umowie.
Osoba, która od właściciela gruntu uzyskała prawo zabudowy, nabywała co do budynku prawo własności, a co do gruntu prawo użytkowania.
Umowa ustanawiająca prawo zabudowy powinna była być pod rygorem nieważności zawarta w formie aktu notarialnego i precyzować
w szczególności: zobowiązanie nabywcy prawa zabudowy do rozpoczęcia i zakończenia budowy, rodzaje i techniczne warunki wykonania
budynku, wysokość opłat za prawo zabudowy (art. 2 ust. 1 d.p.z.). Prawo to mogło być nabyte na czas nie krótszy niż trzydzieści
lat i nie dłuższy niż osiemdziesiąt lat, z możliwością przedłużenia o kolejne dwadzieścia lat (art. 3 d.p.z.). Prawo zabudowy
mogło być zbywane, dziedziczone i obciążane (art. 5 ust. 1 zdanie pierwsze d.p.z.). W myśl art. 6 d.p.z., podlegało ono ujawnieniu
w wykazie księgi hipotecznej (gruntowej). Według art. 4 d.p.z., z upływem czasu, na który ustanowione zostało prawo zabudowy,
a także w razie wcześniejszego rozwiązania umowy budynek przechodził na własność właściciela gruntu za wynagrodzeniem, którego
wysokość określała umowa. Wraz z wygaśnięciem prawa zabudowy wskutek upływu czasu wygasały wszelkie prawa rzeczowe i ciężary,
zapisane przez nabywcę prawa zabudowy w księdze hipotecznej (gruntowej) – (art. 7 ust. 1 d.p.z.).
Przepisy dekretu o prawie zabudowy zostały uchylone 1 stycznia 1947 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 11 października
1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321, ze zm.; dalej: d.p.w.p.r.).
Prawo zabudowy oraz prawo wieczystej dzierżawy zostały zastąpione nową instytucją – własnością czasową.
W dekrecie z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319, ze zm.; dalej: d.p.r. lub prawo rzeczowe)
własność czasowa była definiowana jako przeniesienie własności nieruchomości przez Skarb Państwa albo przez związek samorządu
terytorialnego lub inną osobę prawną prawa publicznego z zastrzeżeniem, że z upływem oznaczonego terminu własność powróci
samym przez się prawem do zbywcy (art. 100 d.p.r.). Termin powrotu nie mógł być krótszy niż lat trzydzieści ani dłuższy niż
lat osiemdziesiąt. W ostatnich pięciu latach przed upływem zastrzeżonego terminu termin ten mógł być przedłużony na okres
nieprzenoszący lat dwudziestu. Przepisy nie zawierały ograniczenia w liczbie przedłużeń umowy.
W myśl art. XXXIX d.p.w.p.r., prawa zabudowy, ustanowione przed wejściem w życie prawa rzeczowego na gruntach należących do
Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub innych osób prawnych prawa publicznego mogły być zmienione przez umowę
na własność czasową, przewidzianą w prawie rzeczowym (art. 100-112). Dotyczyło to również dzierżawy wieczystej w rozumieniu
dekretu warszawskiego, który został utrzymany w mocy. Przez przyznanie prawa zabudowy lub prawa dzierżawy wieczystej w rozumieniu
dekretu warszawskiego należało – od dnia wejścia w życie prawa rzeczowego - rozumieć przeniesienie własności gruntu za opłatą
symboliczną z zastrzeżeniem powrotu własności na rzecz gminy m.st. Warszawy, stosownie do przepisów prawa rzeczowego. Budynki,
które w myśl art. 5 dekretu warszawskiego stanowiły własność dotychczasowych właścicieli, uważane były za odrębne nieruchomości.
W rezultacie, choć wraz z wejściem w życie prawa rzeczowego powstawanie nowych stosunków prawnych opartych na konstrukcji
wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy stało się niedopuszczalne, umowny tryb przekształcania tych praw we własność czasową
nie doprowadził do całkowitego ich usunięcia z polskiego porządku prawnego. Stosownie do art. XXXI d.p.w.p.r., treść praw
rzeczowych, których powstanie nie było od chwili wejścia w życie prawa rzeczowego możliwe, lecz które pozostawały nadal w mocy,
podlegała przepisom dotychczasowym. To samo dotyczyło przeniesienia, obciążenia, zmiany treści lub pierwszeństwa oraz zniesienia
takich praw.
Wniosek ten znajduje potwierdzenie w pierwotnej treści art. 41 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach
i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159, ze zm.; dalej: u.g.t.), zgodnie z którym istniejące w dniu wejścia w życie tej ustawy
prawa własności czasowej, prawa zabudowy, prawa wieloletniej dzierżawy lub użytkowania gruntu jako prawa wieczystego albo
zarząd i użytkowanie gruntu (nieruchomości) ustanowione na rzecz innych jednostek niż państwowe, staną się prawem użytkowania
lub prawem wieczystego użytkowania w rozumieniu u.g.t. w wypadkach i na warunkach, które określi Minister Sprawiedliwości
w drodze rozporządzenia. Dotyczyło to w szczególności praw ustanawianych na podstawie dekretu warszawskiego. Na podstawie
tego przepisu, 26 stycznia 1962 r., Minister Gospodarki Komunalnej wydał rozporządzenie w sprawie zmiany niektórych praw do
gruntu na prawo wieczystego użytkowania lub użytkowania (Dz. U. Nr 15, poz. 67). Weszło ono w życie 9 marca 1962 r. Zgodnie
z § 2 pkt 4 tego rozporządzenia, prawem wieczystego użytkowania stały się prawa wieczystej dzierżawy, prawa zabudowy i prawa
własności czasowej, ustanawiane na podstawie dekretu warszawskiego, przysługujące osobom fizycznym i osobom prawnym, niebędącym
jednostkami państwowymi oraz organizacjami społecznymi w rozumieniu art. 3 ust. 2 u.g.t., a także spółdzielniom budownictwa
mieszkaniowego. Okres trwania wieczystego użytkowania powstałego w wyniku zmiany dotychczasowego prawa odpowiadał okresowi
trwania dotychczasowego prawa. Jeżeli dotychczasowe prawo było prawem wieczystym, okres trwania wieczystego użytkowania wynosił
dziewięćdziesiąt dziewięć lat, licząc od dnia powstania prawa ulegającego zmianie. Jeżeli ulegające zmianie prawo do gruntu
było ustanowione na czas nieokreślony, okres trwania wieczystego użytkowania określał organ gospodarki mieszkaniowej prezydium
właściwej powiatowej (miejskiej, dzielnicowej) rady narodowej. Osoby zainteresowane mogły wystąpić z wnioskiem o przedłużenie
wieczystego użytkowania na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat lub na okres nie krótszy niż czterdzieści lat (§ 10 ust.
1 i 2 rozporządzenia). Regulacja ta zamknęła proces przekształcenia dotychczasowych praw emfiteutycznych we wprowadzone na
mocy u.g.t. użytkowanie wieczyste. Trybunał pomija rozważania dotyczące tego ostatniego, odsyłając do swoich wcześniejszych
wypowiedzi – w szczególności do uzasadnienia wyroku z 10 marca 2015 r. (sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28).
W dalszym ciągu uzasadnienia Trybunał będzie odnosił się do użytkowania wieczystego gruntu, choć – co oczywiste – gdy wniosek
byłego właściciela był uwzględniany przed wejściem w życie u.g.t. (co nastąpiło 22 października 1961 r.), prawem ustanawianym
na jego rzecz nie mogło być użytkowanie wieczyste.
2.1.4. Po trzecie, należy zwrócić uwagę, że art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, wprowadzając wyjątek od obowiązującej
w prawie rzeczowym zasady superficies solo cedit, zgodnie z którą naniesienia stanowią własność właściciela gruntu, ma za przedmiot prawo do gruntu. Art. 5 dekretu warszawskiego
stanowi, że budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy, pozostają
własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 6 dekretu warszawskiego,
gmina m.st. Warszawy mogła wyznaczyć właścicielowi przedmiotów znajdujących się na gruncie, który przeszedł na własność gminy
i został przez nią objęty w posiadanie, stosowny termin dla zabrania tych przedmiotów. W razie bezskutecznego upływu terminu
własność tych przedmiotów przechodziła na gminę m.st. Warszawy. Przepis ten jednak nie stosował się do budynków, z wyjątkiem
budynków zniszczonych, które według orzeczenia władzy budowlanej ze względu na stan zniszczenia nie nadawały się do naprawy
i powinny ulec rozbiórce.
Odstępstwo od zasady superficies solo cedit, a co za tym idzie traktowanie budynków jako przedmiotu odrębnej od gruntu nieruchomości, utrwalało się w razie uwzględnienia
wniosku złożonego na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego. W razie przyznania byłemu właścicielowi wieczystej dzierżawy
gruntu zabudowanego, przysługiwało mu także prawo własności budynków; w razie przyznania prawa zabudowy – wzniesione budynki
stanowiły własność uprawnionego (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 475/09, Lex nr 595396). Rozwiązanie
to znalazło potwierdzenie w art. XXXIX § 3 d.p.w.p.r., zgodnie z którym budynki, które w myśl art. 5 dekretu warszawskiego
stanowiły własność dotychczasowych właścicieli, były uważane za odrębne nieruchomości. Przepisy szczególne o zakładaniu i prowadzeniu
ksiąg wieczystych dla takich nieruchomości określało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 maja 1948 r. wydane
w porozumieniu z Ministrem Odbudowy w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych dla budynków na obszarze m.st. Warszawy
stanowiących odrębne nieruchomości (Dz. U. Nr 27, poz. 187). Aktualnie do kwestii zakładania ksiąg wieczystych dla nieruchomości
budynkowych, o których mowa w art. 5 dekretu warszawskiego, odnosi się § 61 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1122, ze zm.).
Według art. 8 dekretu warszawskiego, konsekwencją nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy
lub prawa zabudowy (a później odpowiednio – własności czasowej i użytkowania wieczystego) albo bezskutecznego upływu terminu
złożenia wniosku o przyznanie tego prawa było to, że wszystkie budynki położone na gruncie przechodziły na własność gminy,
która obowiązana była wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 dekretu warszawskiego odszkodowanie za budynki, nadające
się do użytkowania lub naprawy. W takim wypadku budynek na powrót, z mocy prawa, stawał się częścią składową znacjonalizowanej
nieruchomości gruntowej (zob. I. Orłowska, Odrębna własność budynków pod warunkami art. 5 Dekretu Warszawskiego, „Nieruchomości” nr 1/2007; E. Buczek, M. Kopeć, Własność i użytkowanie gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex 2014).
TK podkreśla, że taki wyjątek od zasady superficies solo cedit, tj. rozerwanie prawa własności gruntu i posadowionego na nim budynku, przewidziany we wcześniej obowiązujących regulacjach
prawa rzeczowego, utrzymany jest nadal w przepisach odnoszących się do użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 235 k.c., budynki
i inne urządzenia wzniesione przez użytkownika wieczystego na gruncie należącym do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu
terytorialnego stanowią jego własność; to samo odnosi się do budynków znajdujących się na gruncie w chwili ustanawiania użytkowania
wieczystego. Własność naniesień stanowi prawo związane z użytkowaniem wieczystym, co znaczy, że oba te prawa muszą się znajdować
w rękach jednego podmiotu. Zasada ta ma istotne znaczenie dla oceny konstytucyjności kwestionowanego art. 214a pkt 3 u.g.n.
Przedstawione ukształtowanie zakresu uprawnień restytucyjnych byłego właściciela i ich konsekwencji prawnych pozwala na ograniczenie
analizy i oceny prawnej, dokonywanej przez Trybunał w niniejszej sprawie, do użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej,
z pominięciem praw do znajdujących się na nim naniesień, których status prawny jest – wynikającą z przepisów prawa cywilnego
– konsekwencją statusu gruntu.
2.1.5. Po czwarte, wyjaśnienia wymaga pojęcie „planu zabudowania”, zgodność z którym warunkuje restytucję naturalną. Ponieważ
przyjmuje się, że brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z ustaleniami planu stanowi
wyłączną podstawę wydania odmownej decyzji restytucyjnej, wskazanie właściwego planu, z którym należy konfrontować roszczenie
dekretowe, stanowi punkt centralny wielu orzeczeń sądowych. W chwili wejścia w życie dekretu warszawskiego obowiązywał „Ogólny
plan zabudowania m.st. Warszawy”, wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego
1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202, ze zm.) i zatwierdzony przez Ministerstwo Robót
Publicznych 11 sierpnia 1931 r. Należy jednak podkreślić, że sądy administracyjne, oceniając podstawę prawną zapadłych w przeszłości
odmownych decyzji dekretowych, nie ograniczają się do analizy planu ogólnego, lecz nakazują organom administracji prowadzenie
kwerendy w celu ustalenia szczegółowego przeznaczenia konkretnego gruntu (por. np. wyrok WSA z 31 sierpnia 2010 r., sygn.
akt I SA/Wa 271/10, Lex nr 737586).
TK pomija prezentację kolejnych aktów prawnych, będących podstawą uchwalania planów zagospodarowania gruntów w Warszawie,
odnotowuje jednak, że – jak wynika z przedstawianego w dalszym ciągu analizy orzecznictwa – współcześnie odpowiednikiem dekretowego
„planu zabudowania” jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalany przez gminę na podstawie ustawy z dnia
27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) i będący
aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Trybunał podkreśla, że w związku z wejściem w życie tej ustawy, 31 grudnia
2003 r. utraciły moc tzw. plany miejscowe, uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. (por. art. 87 ust. 3 u.p.z.p.). Co ważniejsze,
w myśl nowej u.p.z.p. uchwalanie planów nie jest obligatoryjne, a w wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania
terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji (art. 50 u.p.z.p.), która powinna opierać
się na ustaleniach tzw. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalanego przez jej radę.
W wyniku nowelizacji u.p.z.p. ustawą z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych (Dz. U. poz. 1890), obowiązującą
od 1 stycznia 2016 r., szczególne zasady planowania przestrzennego obowiązują na „obszarach metropolitalnych”.
2.1.6. Po piąte, należy zwrócić uwagę, że – począwszy od regulacji zawartej w dekrecie warszawskim do chwili obecnej – realizacja
uprawnień restytucyjnych następowała dwuetapowo, z wykorzystaniem instrumentów właściwych prawu administra-cyjnemu oraz umowy
cywilnoprawnej. Użyte w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego sformułowanie: „gmina uwzględni wniosek (…)” niewątpliwie wskazuje
na władczą formę działania, którą – co oczywiste – musiało też przybrać nieprzyznanie prawa do gruntu. Z kolei art. 7 ust.
3 dekretu warszawskiego stanowi, że „w razie uwzględnienia wniosku gmina (…) określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta”,
co w sposób niewątpliwy oznacza konieczność urzeczywistnienia pozytywnej dla dotychczasowego właściciela decyzji administracyjnej
przez zawarcie umowy notarialnej ustanawiającej prawo rzeczowe do gruntu. Trybunał zwraca uwagę, że w chwili stanowienia dekretu
warszawskiego ta dwuetapowość powstawania prawa do gruntu nie wynikała z wymagań prawa rzeczowego, lecz była skutkiem szczególnego
ukształtowania trybu restytucji, która wymagała uprzedniej decyzji władzy publicznej. Inaczej wyglądała sytuacja w późniejszym
okresie, gdyż początkowo tryb oddawania gruntu państwowego w użytkowanie wieczyste generalnie był dwuetapowy, tj. uzyskanie
tego prawa w każdym wypadku wymagało decyzji organu o ustanowieniu prawa dla konkretnej osoby (tzw. promesa), a następnie
– zawarcia umowy notarialnej, konsumującej ustalenia decyzji. Wreszcie, począwszy od ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie
ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.; dalej: ustawa a 29 września 1990
r.), kiedy to ustawodawca zaczął „oczyszczać” instytucję użytkowania wieczystego z elementów administra-cyjnoprawnych, do
ustanowienia tego prawa na rzecz konkretnego podmiotu, zwykle wyłonionego w drodze przetargu publicznego, wystarczy umowa
notarialna zawarta z publicznoprawnym właścicielem nieruchomości. Rzecz jednak w tym, że gdy prawo ma być ustanowione na rzecz
byłego właściciela nieruchomości warszawskiej, wówczas umowa musi być poprzedzona władczą decyzją o uwzględnieniu wniosku,
tak jak to jest przewidziane w art. 7 dekretu warszawskiego. Tym samym, na tle obecnie obowiązujących przepisów tryb dokonywania
restytucji jest taki, jak w chwili stanowienia dekretu warszawskiego, choć restytucja polega na ustanowieniu innego prawa
rzeczowego niż przewidziane w tym dekrecie.
2.1.7. W podsumowaniu należy stwierdzić, że przedstawiona ewolucja instytucji prawnych oraz utrzymujący się tryb restytucji
gruntu, na który składają się dwie czynności prawne o odmiennej naturze, poddane różnym reżimom prawnym (publiczno- i prywatnoprawnemu)
i podlegające kontroli sprawowanej przez różne sądy (administracyjne i powszechne), komplikują ustalenie stanu judykatury
na tle art. 7 dekretu warszawskiego, a na skutek tego – ustalenie treści normy prawnej wynikającej z ust. 1 i 2 tegoż przepisu.
Zdaniem TK, ocena prawna decyzji restytucyjnej nie może być dokonywana w oderwaniu od ostatecznego efektu podjęcia tej decyzji,
a mianowicie ukształtowania stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości. Ocena decyzji administracyjnej dotyczącej ustanowienia użytkowania wieczystego dla byłego właściciela gruntu warszawskiego,
to w istocie „sprawa cywilna załatwiana w postępowaniu administracyjnym” (fragment tezy wyroku WSA w Warszawie z 29 marca
2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1149/05, Lex nr 204804).
Sformułowanie uwag wstępnych pozwala przejść do dalszych rozważań służących konstytucyjnej ocenie kwestionowanych przepisów,
które Trybunał rozpoczyna od przypomnienia kolejnych etapów ewolucji rozwiązań prawnych dotyczących gruntów warszawskich.
2.2. Ewolucja roszczenia restytucyjnego.
2.2.1. Jak to już zostało wyjaśnione, z treści art. 7 dekretu warszawskiego wynika, że w razie złożenia przez osobę uprawnioną,
we wskazanym terminie, stosownego wniosku restytucyjnego, jedynym kryterium decydującym o przyznaniu dotychczasowemu właścicielowi
prawa rzeczowego do gruntu było to, czy „korzystanie z gruntu (...) da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania”,
a w wypadku gdy wnioskodawcą była osoba prawna – czy korzystanie z gruntu zgodne z planem „nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami
ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej”. TK na razie pomija wynikający wprost z treści art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego
warunek, by wnioskodawca „był w posiadaniu gruntu”, które to wymaganie – zwykle pomijane w prezentacji roszczeń dekretowych
– ogranicza krąg osób uprawnionych (por. cz. III, pkt 3.4. uzasadnienia).
2.2.2. Postanowienia zawarte w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego zostały zmodyfikowane na mocy ustawy z dnia 12 marca
1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.; dalej: ustawa z 1958 r.),
która dokonała istotnych zmian w zakresie uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich, znacząco poszerzając katalog
przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa użytkowania wieczystego (wówczas własności czasowej). W art. 54 ust. 1 ustawy z 1958 r. (pierwotnie numerowanym jako art. 51) ustawodawca przewidział,
że odmowa ustanowienia własności czasowej może być uzasadniona nie tylko względami przewidzianymi w art. 7 ust. 2 dekretu
warszawskiego, ale także wynikającymi z art. 3 ustawy, tj. gdy nieruchomość jest „niezbędna na cele użyteczności publicznej,
na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych” (art. 3 ust. 1 ustawy
z 1958 r.). Ponadto w przypadku terenów na obszarze miast i osiedli – również gdy nieruchomość jest niezbędna na cele budownictwa
ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Nowelizacja ustawy z 1958 r. dokonana ustawą z dnia 31 stycznia
1961 r. (Dz. U. Nr 5, poz. 32) rozszerzyła katalog tych przesłanek o przeznaczenie gruntu dla organizacji spółdzielczej i organizacji
kółek rolniczych, o ile jest to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym.
W art. 54 ust. 2 ustawy z 1958 r. rozciągnięto stosowanie ust. 1 także do wypadków, gdy odmowa ustanowienia własności czasowej
na podstawie przepisów dekretu warszawskiego nastąpiła przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 5 kwietnia 1958 r.
W praktyce oznaczało to legalizację decyzji odmawiających ustanowienia własności czasowej wydanych przed wejściem w życie
ustawy z 1958 r, jeżeli oceniane ex post byłyby zgodne z podstawami wywłaszczenia określonymi w art. 3 tej ustawy.
2.2.3. Uchwałą nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy
w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz. 18; dalej: uchwała nr 11) prawodawca – z jednej strony - ułatwił odzyskiwanie gruntów,
gdyż dopuścił składanie wniosków, z drugiej zaś – ograniczył możliwość ustanawiania użytkowania wieczystego.
Zgodnie z § 1 uchwały nr 11 dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym, pomimo że nie złożyli w terminie przewidzianym
w dekrecie warszawskim wniosków o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy, zabudowy lub własności czasowej, mogły być oddane
w użytkowanie wieczyste wskazane w tym przepisie grunty, tj. tereny, które w dniu wejścia w życie dekretu stanowiły:
1) jedną działkę budowlaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego,
2) jedną działkę zabudowaną domem jednorodzinnym,
3) jedną działkę zabudowaną małym domem mieszkalnym w rozumieniu ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej
gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 228),
4) jedną działkę zabudowaną budynkiem przeznaczonym na warsztat rzemieślniczy,
5) gospodarstwo rolne, sadownicze i warzywnicze.
Jednocześnie jednak uchwała nr 11 wprowadzała dla wnioskodawców szereg ograniczeń możliwości ustanowienia prawa użytkowania
wieczystego. Nie mogły być oddane w użytkowanie wieczyste nieruchomości:
– dla których plan zagospodarowania przestrzennego lub wstępnie ustalone założenia tego planu przewidywały inne przeznaczenie
terenu;
– zbyte uprzednio przez państwo na rzecz innych osób;
– potrzebne na cele użyteczności publicznej;
– potrzebne na cele obrony państwa;
– potrzebne do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych albo na inne potrzeby publiczne.
Trzy ostatnie przesłanki dotyczyły także położonych na nieruchomości budynków i urządzeń.
Co więcej, oddanie terenów budowlanych w wieczyste użytkowanie następowało w granicach powierzchni przewidzianej w normatywach
urbanistycznych pod budowę domów jednorodzinnych lub małych domów mieszkalnych. Oznaczało to, że poprzedni właściciele mogli
w ten sposób uzyskać prawo jedynie do jednej działki, niezależnie od liczby nieruchomości, które utracili na skutek wejścia
w życie dekretu warszawskiego.
Uchwała nr 11 wprowadzała również szczególne ograniczenia podmiotowe, przyznając uprawnienia do złożenia wniosku o ustanowienie
prawa użytkowania wieczystego wyłącznie poprzedniemu właścicielowi, a spośród jego następców prawnych jedynie małżonkowi,
zstępnym lub wstępnym. Katalog osób uprawnionych został więc zawężony w stosunku do art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, który
nie czynił w tej kwestii żadnego zróżnicowania, uzależniając możliwość złożenia wniosku jedynie od faktycznego posiadania
gruntu przez następcę prawnego właściciela.
Trybunał stwierdza, że obowiązywanie uchwały nr 11, będącej tzw. samoistnym aktem normatywnym pozbawionym podstawy w ustawie,
zostało podane w wątpliwość zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Sądy administracyjne, oceniając ważność odmownych
decyzji dekretowych, w zasadzie nie uwzględniają jej konsekwencji prawnych i rozstrzygają sprawy z pominięciem ograniczeń
restytucji, które wprowadziła ta uchwała (por. wyrok – o znaczeniu ogólnym – NSA z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 805/81,
ONSA nr 2/1981, poz. 70; D. Kozłowska, E. Mzyk, Grunty warszawskie w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Zielona Góra 2000, s. 21-23).
Nie kwestionując tego stanowiska, tj. przyjmując, że odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego oparta (wyłącznie) na przesłankach
przewidzianych w uchwale nr 11, pozbawiona była podstawy prawnej, TK zwraca uwagę, że stosowanie tej uchwały w praktyce administracyjnej
nie może być całkowicie pomijane w ocenach prawnych. Przeciwnie, musi być uwzględniane podczas oceny podstaw ewentualnego
nabycia prawa do gruntu przez osoby trzecie. W szczególności, dokonywane ex post stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłemu właścicielowi gruntu ustanowienia użytkowania wieczystego nie może wpływać
na ocenę dobrej czy złej wiary osób, które – w konsekwencji odmowy – mogły uzyskać prawo do gruntu. Uwaga ta, zdaniem TK,
ma zresztą charakter generalny i odnosi się do wszystkich wypadków nabycia gruntów warszawskich przez osoby niewywodzące swoich
praw do gruntu od byłych właścicieli.
2.2.4. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.
127, ze zm.; dalej: u.g.g. lub ustawa z 1985 r.) uchyliła w całości ustawę z 1958 r., nie przejmując przedstawionego wyżej
(cz. III pkt 2.2.2. uzasadnienia) art. 54, dotyczącego możliwości uzyskania użytkowania wieczystego przez byłych właścicieli
gruntów warszawskich; ustawodawca w ogóle nie odniósł się do kwestii restytucji naturalnej z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.
Uregulował natomiast kwestię przewidzianych w dekrecie odszkodowań. W art. 82 ust. 1 (pierwotnie numerowanym jako art. 89)
expressis verbis wygasił roszczenia odszkodowawcze „przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu (…)”. W zamian tych roszczeń, w art.
82 ust. 2 u.g.g. przyznał byłym właścicielom i ich następcom prawnym (osobom, które nigdy nie złożyły wniosku na podstawie
dekretu warszawskiego lub też nie mogły liczyć na jego pozytywne rozpatrzenie w zakresie możliwości uzyskania prawa użytkowania
wieczystego) możliwość zgłoszenia w terminie do 31 grudnia 1988 r. wniosków o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na
znacjonalizowanych gruntach. Możliwość ta dotyczyła jednak wyłącznie następujących nieruchomości:
– działek zabudowanych domami jednorodzinnymi,
– działek zabudowanych małymi domami mieszkalnymi,
– działek zabudowanych domami, w których liczba izb nie przekraczała 20,
– działek zabudowanych domami, w których przed 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali,
– działek zabudowanych domami, które stanowiły przed 21 listopada 1945 r. własność spółdzielni mieszkaniowych.
Możliwość ta była ograniczona do jednej nieruchomości (art. 82 ust. 3 u.g.g.) i nie powstawała w odniesieniu do gruntów oddanych
w użytkowanie wieczyste i w użytkowanie innym podmiotom niż ich byli właściciele (art. 82 ust. 5 u.g.g.). Ponadto w kolejnym
przepisie ustawodawca przyznał byłym właścicielom, którzy nie uzyskali użytkowania wieczystego, roszczenie odszkodowawcze
w granicach wskazanych w art. 83 u.g.g.
2.2.5. Wyżej przedstawione rozwiązania prawne przyjęte w ustawie z 1985 r. zostały w znacznej mierze powtórzone w ustawie
o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 214 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania
za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art.
8 dekretu warszawskiego wygasły na podstawie przepisów u.g.g., jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do 31 grudnia
1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zwrot przysługuje poprzednim
właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza
20, oraz domami, w których przed 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami,
które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Art. 215 u.g.n. przewiduje zaś roszczenie odszkodowawcze,
przysługujące w razie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 214 u.g.n.
2.2.6. Podsumowując stan prawny ukształtowany w wyniku kolejnych zmian ustawowych, Trybunał stwierdza, że w dniu uchwalenia
ustawy z 25 czerwca 2015 r. zagadnienia związane z gruntami warszawskimi były unormowane, oczywiście poza pozostającymi w mocy
przepisami dekretu warszawskiego, tylko w dwóch powołanych wyżej przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. art.
214 i art. 215, które regulują konsekwencje wygaszenia ustawą z 1985 r. dekretowych roszczeń odszkodowawczych. Natomiast ani
ustawa z 1985 r., ani obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawierają przepisów modyfikujących uprawnienie
restytucyjne, przewidziane w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.
2.3. Zakres zastosowania kwestionowanych przepisów.
2.3.1. Na tle przedstawionej ewolucji roszczeń dekretowych nasuwa się pytanie o zakres zastosowania kwestionowanych przepisów.
Ustawa z 25 czerwca 2015 r. wprowadza do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowy przepis – art. 214a – który expressis verbis odnosi się do uprawnienia z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i – jak zarzuca Wnioskodawca – rozszerza przewidziany w art.
7 ust. 2 tego dekretu katalog przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 214a u.g.n.: „można
odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu
(…)”. Poprzestając na wykładni językowej, należałoby uznać, że przepis ten jest adresowany do ogółu byłych właścicieli gruntów
warszawskich, dotkniętych działaniem dekretu. Zdaniem TK, w niniejszym postępowaniu nie może jednak podlegać ocenie konstytucyjność
innych, wcześniej ustanowionych przepisów, które ograniczyły zakres uprawnień dekretowych i które należy traktować jako współkształtujące
(wraz z przepisami dekretu warszawskiego) sytuację uprawnionych. W świetle przytoczonych wyżej argumentów uzasadniających
nowelizację nie powinno budzić wątpliwości, że celem ustawodawcy nie było podważanie wcześniejszych regulacji prawnych dotyczących
warszawskich roszczeń reprywatyzacyjnych i „wskrzeszanie” praw wygaszonych na ich podstawie, lecz ograniczenie realizacji
w naturze, tj. przez ustanowienie prawa rzeczowego, tych praw, które aktualnie jeszcze przysługują. Określając krąg podmiotów
objętych zakresem art. 214a u.g.n., trzeba zatem uwzględnić stan prawny wynikający z wcześniejszych regulacji odnoszących
się do tej samej grupy podmiotów.
2.3.2. Przede wszystkim należy wziąć pod uwagę skutki stosowania przywołanego wyżej art. 54 ustawy z 1958 r. (zob. cz. III
pkt 2.2.2. uzasadnienia), który w istotny sposób ograniczył możliwość ustanawiania użytkowania wieczystego na rzecz byłych
właścicieli nieruchomości warszawskich. Konsekwencją wejścia w życie i obowiązywania tego przepisu było wyłączenie spod restytucji
naturalnej – co do zasady – nieruchomości niezbędnych na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa lub dla wykonania
zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Wyłączenie to dotyczyło nie tylko nieruchomości, co do których decyzje
zapadały po wejściu w życie ustawy z 1958 r., ale także sanowało wcześniej podjęte decyzje odmawiające ustanowienia prawa.
2.3.3. Szczególne znaczenie, podobnie jak w kształtowaniu roszczeń odszkodowawczych, przypada rozwiązaniom prawnym przyjętym
w ustawie z 1985 r. Trybunał przypomina, że ustawa ta wygasiła roszczenia odszkodowawcze mające swe źródło w art. 7 ust. 4
i 5 i art. 8 dekretu warszawskiego, a zatem roszczenia osób, którym odmówiono ustanowienia prawa rzeczowego oraz tych, które
nie złożyły wniosku o jego ustanowienie. Tym osobom, w zamian za wygaszone roszczenie odszkodowawcze, ustawodawca dał możliwość
zgłoszenia w terminie do 31 grudnia 1988 r. wniosków o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na znacjonalizowanych gruntach
(art. 82 u.g.g.). Możliwość ta dotyczyła jednak enumeratywnie wskazanych nieruchomości, zasadniczo służących zaspokojeniu
potrzeb mieszkaniowych. Na tle tej regulacji, przejętej przez ustawodawcę do obecnie obowiązującego art. 214 u.g.n., powstaje
pytanie o jej stosunek do roszczenia z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.
W uchwale 5 sędziów z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 11/98, ONSA nr 1/1999, poz. 14, NSA wyjaśnił relację między art.
7 dekretu warszawskiego a art. 82 u.g.g. Stwierdził, że uprawnienia dotychczasowego właściciela gruntu warszawskiego, jakkolwiek
dotyczyły oddania w użytkowanie wieczyste tego samego gruntu, to jednak miały – na podstawie wskazanych przepisów – różną
treść. Prawo z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego było ściśle związane z samym wejściem w życie dekretu i skutkami prawnymi
jego stosowania. Natomiast natura uprawnień określonych w ustawie z 1985 r. sprowadza się do tego, że dotychczasowy właściciel
(jego następca prawny) nie uzyskał i nie może już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu, którego był właścicielem na
podstawie art. 7 dekretu warszawskiego, bądź dlatego że nie złożył wniosku o przyznanie tego prawa w terminie określonym w dekrecie,
bądź też dlatego że wniosek nie został uwzględniony. Stanowisko to zostało powtórzone w wyroku NSA z 26 listopada 2008 r.,
sygn. akt I OSK 1898/07, ONSAiWSA nr 2/2010, poz. 35), wydanym już pod rządem obecnie obowiązującej ustawy i wyjaśniającym
stosunek roszczenia z art. 7 dekretu warszawskiego do art. 214 u.g.n. Zgodnie z tezą wyroku: „Sprawa o przyznanie użytkowania
wieczystego gruntu lub o odszkodowanie w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. (...) jest sprawą administracyjną odrębną
od sprawy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub o odszkodowanie na podstawie art. 214 lub art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. (…)”.
2.3.4. TK, podzielając interpretację dokonaną przez NSA w cytowanych orzeczeniach przyjmuje, że w obecnie obowiązującym stanie
prawnym istnieją dwie, istotnie różniące się między sobą, drogi ubiegania się o ustanowienie użytkowania wieczystego na znacjonalizowanych
nieruchomościach warszawskich (por. D. Kozłowska, E. Mzyk, Grunty…, s. 33-37).
Po pierwsze, jest to wywodzona wprost z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego możliwość domagania się ustanowienia tego prawa,
która – formalnie – dotąd nie wygasła. Ani ustawa z 1958 r., ograniczająca zakres restytucji naturalnej, ani ustawa z 1985
r. nie zawierały bowiem przepisu, który znosiłby uprawnienie wynikające z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.
Po drugie, jest to wtórna możliwość wnoszenia o ustanowienie użytkowania wieczystego, powstała na podstawie art. 82 u.g.g.
Obecnie ma swą podstawę w art. 214 u.g.n. i zasadniczo odnosi się do osób, które w przeszłości ubiegały się już o prawo użytkowania
wieczystego i wobec których zostały podjęte decyzje odmawiające jego ustanowienia. Stąd data 31 grudnia 1988 r. wyznaczająca
termin końcowy składania wniosków.
Trybunał podkreśla zasadniczą różnicę pozycji uprawnionych z pierwszej i drugiej grupy. Otóż, o ile art. 7 ust. 2 dekretu
warszawskiego stanowi: „Gmina uwzględni wniosek (…)”, wskazując dalej przesłanki odmowy, o tyle art. 214 ust. 1 u.g.n. stanowi,
że byłemu właścicielowi „może zostać zwrócona jedna nieruchomość” (ustawa z 25 czerwca 2015 r. znosi ograniczenie do jednej
nieruchomości). Odmienność sformułowań obu przepisów jest oczywista: pierwszy wyraża obowiązek władzy publicznej podjęcia
decyzji określonej treści (ustanowienia prawa), drugi zaś pozostawia zakres swobody organowi, który decyduje o tym, czy może
„zwrócić” nieruchomość, wskazując przy tym szereg warunków i wyraźnie wyłączając w art. 214 ust. 5 u.g.n. możliwość ustanowienia
prawa, jeśli nieruchomość pozostaje w użytkowaniu wieczystym (a nawet – po prostu w użytkowaniu) innych osób.
2.3.5. W ocenie Trybunału, brzmienie kwestionowanego art. 214a u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, że przepis ten odnosi się
do podmiotów, którym przysługuje uprawnienie pierwotne, wywodzone wprost z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, i wobec których
władze publiczne są zobligowane wydać określonej treści decyzję. Podejmując próbę przełożenia tej ogólnej formuły na sytuacje
mogące wystąpić w praktyce, należy wskazać następujące grupy osób:
1) wywłaszczeni lub ich następcy prawni, którzy w terminie wskazanym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego złożyli stosowny
wniosek o przyznanie prawa do gruntu, lecz ich wniosek dotąd nie został rozpatrzony. Należy zaznaczyć, że – według utrwalonego
stanowiska orzecznictwa i doktryny – 6-miesięczny termin wskazany w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego jest terminem prawa
materialnego i ma charakter prekluzyjny, co znaczy, że nie podlega przywróceniu. Taki charakter terminu został przyjęty w uchwale
5 sędziów NSA z 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, ONSA nr 2/1997, poz. 56, potwierdzanej w licznych późniejszych
orzeczeniach (por. np. wyroki: WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 128/14, Lex nr 1485233; NSA z 4 lutego
2015 r., sygn. akt I OSK 1355/13, Lex nr 1770410 a także – pośrednio – wyrok TK z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, OTK ZU nr
5/A/2015, poz. 62). Roszczenie wywodzone wprost z dekretu warszawskiego przysługuje wyłącznie zatem tym osobom, które dochowały
terminu złożenia wniosku, lecz – na skutek opieszałości organu – decyzja w ich sprawie dotąd, mimo upływu około 70 lat, nie
zapadła;
2) wywłaszczeni lub ich następcy prawni, którym w przeszłości odmówiono ustanowienia prawa rzeczowego, lecz – na skutek podjęcia
przez nich środków prawnych – właściwy organ stwierdził nieważność decyzji odmownej. Tu znów należy wyjaśnić, że w licznych
postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych dochodzi do kontroli decyzji dekretowych. Rozstrzygnięcia korzystne
dla zainteresowanych mogą mieć dwie postaci: właściwy organ może stwierdzić nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.
albo – w razie zajścia którejś z okoliczności wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a. – fakt jej wydania z naruszeniem prawa (art.
158 k.p.a.). W drugim wypadku po stronie uprawnionego powstaje tylko roszczenie odszkodowawcze, obejmujące szkodę wyrządzoną
niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej (por. cz. III pkt 5.4. uzasadnienia). Tego rodzaju sytuacje pozostają poza
zakresem rozpoznawanej sprawy, gdyż wyłączone jest domaganie się restytucji naturalnej. W razie stwierdzenia nieważności pierwotnej
decyzji odmownej, uznaje się, że – ze względu na skutek ex tunc unieważnienia – zainteresowany znajduje się na powrót w sytuacji określonej w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, tzn. może
wnosić o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości.
Jak przyjął SN w postanowieniu z 11 lutego 2011 r. (sygn. akt I CSK 288/10, OSP nr 4/2013, poz. 46): „Stwierdzenie nieważności
decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów warszawskich przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy na podstawie
art. 7 ust. 1 dekretu (…) wywołuje ten skutek prawny, że przywraca uprawnionym prawo ubiegania się o ustanowienie prawa użytkowania
wieczystego jako «surogatu» nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu”.
3. Treść normatywna art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego w świetle orzecznictwa.
3.1. Charakter praw przysługujących na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.
3.1.1. Ze względu na treść inicjującego niniejsze postępowanie wniosku Prezydenta, który zarzuca ustawodawcy naruszenie praw
majątkowych, a nawet wywłaszczenie byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, konieczne jest określenie rzeczywistego
zakresu roszczenia restytucyjnego, czyli treści normatywnej współcześnie nadawanej art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.
Punktem wyjścia weryfikacji sformułowanej przez Wnioskodawcę tezy o pozbawieniu czy ograniczeniu prawa musi być ustalenie,
komu i jakie prawa majątkowe przysługują w chwili stanowienia czy wejścia w życie ocenianego przepisu. Treść art. 7 ust. 1
i 2 dekretu warszawskiego nie uległa wprawdzie zmianie, jednak przepisy te nie obowiązują w próżni, lecz – przeciwnie – stanowią
część zmieniającego się systemu prawa. Już przedstawione wyżej losy roszczenia restytucyjnego, a zwłaszcza daleko idące jego
ograniczenie w latach 1958–1985, zmiana ustroju państwa i systemu społeczno-gospodarczego, przywrócenie obrotu nieruchomościami,
nie mogły pozostać bez wpływu na kształt uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich. Ustalenie normy prawnej na podstawie
przepisów sprzed 70 lat wymaga uwzględnienia wpływu transformacji ustrojowej, jaka dokonała się w okresie ich obowiązywania.
3.1.2. W pierwszej kolejności należy ustalić, jaki charakter ma prawo przysługujące byłemu właścicielowi lub jego następcy
prawnemu, a następnie – jakie są przesłanki jego realizacji.
Jak wynika z treści wniosku wszczynającego postępowanie w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Prezydenta, kwestionowany przepis
ogranicza prawa majątkowe byłych właścicieli gruntów warszawskich, a nawet – prowadzi do ich wywłaszczenia. Wnioskodawca unika
jednak jasnego określenia praw, których naruszenie zarzuca. O kwestionowanej regulacji pisze, że: „wprowadza istotne pogorszenie
sytuacji prawnej i faktycznej byłych właścicieli poprzez ograniczenie możliwości uzyskania przez nich uprawnień przysługujących
im zgodnie z obecnie obowiązującym stanem prawnym” (s. 10 wniosku), przy czym chodzi o „prawo do żądania ustanowienia użytkowania
wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości” (s. 11 wniosku), że „wprowadza bardzo istotne ograniczenia możliwości korzystania
przez osoby uprawnione z posiadanych praw dotyczących ustanowienia użytkowania wieczystego, a więc silnego prawa związanego
z możliwością korzystania z nieruchomości” (s. 11-12 wniosku). Naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji nastąpiło, zdaniem
Wnioskodawcy, „zarówno poprzez zbyt głęboką ingerencję w prawo do uzyskania świadczenia restytucyjnego (w postaci ustanowienia
prawa użytkowania wieczystego) jak i poprzez odebranie prawa do odszkodowania w razie niedokonania restytucji” (s. 12 wniosku).
Z kolei zarzucając naruszenie art. 21 Konstytucji, Wnioskodawca przywołał szerokie ujęcie wywłaszczenia w rozumieniu tego
przepisu; ma ono obejmować „wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władzę publiczną”
(s. 16 wniosku). W następnym zdaniu wnioskodawca nawiązał do stanowiska SN wyrażonego w uchwale z 21 marca 2003 r. (sygn.
akt III CZP 6/03, OSNC nr 1/2004, poz. 4), w której pozycję autora wniosku dekretowego SN porównał z sytuacją wierzyciela
w stosunku zobowiązaniowym. Z tego fragmentu uzasadnienia można by wnosić, że – w ocenie Wnioskodawcy – przedmiotem „wywłaszczenia”
jest wierzytelność przysługująca byłemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej w stosunku do gminy (państwa). Co istotne,
Wnioskodawca odnotowuje, że niezrealizowanie tego roszczenia „wiąże się z kwalifikowanym uszczerbkiem, uprawniającym do dochodzenia
odszkodowania” (s. 17 wniosku).
3.1.3. Brak jasnego sprecyzowania przez Wnioskodawcę prawa, o którego ochronę występuje, jest w pewnym sensie usprawiedliwiony.
W orzecznictwie sądowym i doktrynie nie ma bowiem jednoznacznego stanowiska co do statusu prawnego właścicieli gruntów warszawskich
wywłaszczonych dekretem warszawskim.
Poza wszelką dyskusją pozostaje tylko stwierdzenie, że własność gruntu utracili oni na mocy art. 1 dekretu warszawskiego,
z dniem jego wejścia w życie (21 listopada 1945 r.). Własność przeszła na m.st. Warszawę. Należy podkreślić, że oba te skutki
nastąpiły ex lege, a zatem niezależnie od faktycznego objęcia gruntu we władanie i od dokonania odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej, choć
– co istotne z punktu widzenia potencjalnych nabywców nieruchomości – zgodnie z art. 2 dekretu warszawskiego, jego przepisy
stanowiły „podstawę dla przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy m.st. Warszawy tytułów własności”.
Ustawodawca, na żadnym z etapów ewolucji przepisów, nie zdefiniował natury prawnej „świadczenia restytucyjnego”, przyznanego
wywłaszczonym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Wniosek inicjujący postępowanie miał dotyczyć „przyznani[a] na tym gruncie
jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną”.
Jak wskazano wyżej, o pozycji wnioskodawcy decydowała treść art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, z którego można wyczytać
obowiązek gminy uwzględnienia wniosku, jeśli zachodzi wskazana w przepisie przesłanka pozytywna (posiadanie gruntu) i nie
zachodzi przesłanka negatywna (sprzeczność z planem zabudowy).
Nie ulega wątpliwości, że prawo przyznane w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego ma charakter majątkowy. O tym, że ustawodawca
nie traktuje tego prawa jako ściśle związanego z osobą „dotychczasowego właściciela”, bezpośrednio dotkniętego wywłaszczeniem,
świadczy przyznanie uprawnienia jego „następcom prawnym”, co znaczy, że prawo to jest zarówno dziedziczne, jak i zbywalne
(pod tytułem szczególnym – por. wyrok NSA z 22 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1788/02, Lex nr 159261: „Prawo to [do zgłoszenia
wniosku dekretowego], będące roszczeniem majątkowym, mogło być przeniesione na inną osobę, m.in. w drodze jego sprzedaży”;
tak samo WSA w Warszawie w wyroku z 23 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1811/11, Lex nr 1137321).
Orzecznictwo sądowe, z aprobatą piśmiennictwa, konsekwentnie przyjmuje, że „na gminie, a później na Państwie, ciążył obowiązek
przyznania byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy (…)”, zaś korelatem tego obowiązku po stronie byłego właściciela
jest „«prawo majątkowe», «uprawnienie» i «roszczenie» o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy (…)”. W ocenie SN, „pozycja
osoby, której uprawnienie to przysługiwało, była porównywalna z pozycją wierzyciela w stosunku zobowiązaniowym”. SN akcentuje,
że uprawnienie to, mimo cywilnoprawnego charakteru, nie jest realizowane w drodze – przewidzianego przez prawo cywilne – roszczenia
o złożenie przez dłużnika oświadczenia woli określonej treści, lecz „mogło być jednak realizowane w drodze wyjątku od zasady
tylko w toku postępowania administracyjnego, przez wydanie konstytutywnej decyzji [w trybie administracyjnym]” (uchwała SN
z 21 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 6/03). Konsekwencją zbieżności pozycji prawnej byłego właściciela nieruchomości warszawskiej
z pozycją wierzyciela w stosunku obligacyjnym jest uznanie, że uszczerbek związany z niewykonaniem lub nienależytym przez
podmiot publicznoprawny (państwo lub gminę) ciążącego na nim obowiązku ustanowienia prawa rzeczowego należy kwalifikować jako
szkodę doznaną przez wierzyciela, o której naprawieniu stanowi art. 471 k.c. (ibidem; podobnie wyrok SN z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt I CSK 26/09, Lex nr 527139; uchwała 7 sędziów SN z 3 września 2015 r.,
sygn. akt III CZP 22/15, OSNC nr 3/2016, poz. 30).
3.1.4. W orzecznictwie Sądu Najwyższego pojawiło się także określenie uprawnienia byłego właściciela jako ekspektatywy prawa
wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (por. SN z 9 listopada 2001 r., sygn. akt I CKN 71/01, OSNC nr 7-8/2002, poz. 98). Z kontekstu, w jakim SN używa tego sformułowania, wyraźnie wynika, że ekspektatywa – jako przyszłe prawo dzierżawy lub zabudowy
– jest uprawnieniem słabszym od roszczenia o ustanowienie prawa rzeczowego, które „realnie” przysługuje uprawnionemu na podstawie
art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, niezależnie od jakichkolwiek dalszych czynności (SN pisze o „zapatrywaniu, według
którego odpowiednikiem obowiązku gminy po stronie byłego właściciela była jedynie ekspektatywa ….” – sygn. akt III CZP 6/03).
Podobnie ujął sytuację byłego właściciela gruntu warszawskiego NSA w wyroku z 9 czerwca 2010 r. (sygn. akt II OSK 914/09, Lex nr 597955), w którym – odnosząc się do „posiadania ekspektatywy” – uznał, że „z samej istoty ekspektatywa taka ma charakter
przyszły i niepewny”.
Także Trybunał, dla określenia pozycji prawnej byłego właściciela nieruchomości warszawskiej, posługuje się pojęciem „ekspektatywy
uzyskania prawa do nieruchomości”, przy czym TK przyjął, że były właściciel nabywał ekspektatywę wraz ze złożeniem wniosku
o przyznanie mu prawa rzeczowego do gruntu, zaś przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku „jest co najmniej szeroko rozumianym
nabyciem ekspektatywy prawa” (wyrok TK z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13).
3.1.5. W ocenie TK, przedstawione wyżej dwa ujęcia uprawnienia byłego właściciela nie pozostają ze sobą w sprzeczności, a ich
rozróżnianie związane jest z zakresem ochrony prawnej. Sądy cywilne, udzielające ochrony na podstawie kodeksu cywilnego, operują
kategorią znaną prawu prywatnemu, tj. roszczeniem, rozumianym jako skonkretyzowane prawo podmiotowe, polegające na możliwości
domagania się od określonej osoby określonego zachowania. Tak rozumiane roszczenie, w razie wątpliwości potwierdzone przez
sąd, nadaje się do wykonania i podlega egzekucji prowadzonej według ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania
cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.; dalej: k.p.c.). Sądy cywilne, poza przewidzianymi w ustawie wyjątkami, nie dysponują
środkami prawnymi do egzekwowania praw przyszłych (tymczasowych), określanych mianem ekspektatywy. Natomiast TK, oceniając
konstytucyjność przepisów, może uznać, że w konkretnym wypadku, w świetle standardu wynikającego z art. 2 i art. 64 ust. 2
Konsty-tucji, już stan oczekiwania na prawo zasługuje na ochronę, którą ustawodawca powinien zapewnić przez odpowiednie ukształtowanie
przepisów. Trzeba dodać, że w orzecznictwie trybunalskim pojawia się kategoria ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Podmiot,
któremu ona przysługuje, co do zasady może w sposób bezpieczny oczekiwać na nabycie prawa, będące tylko kwestią upływu czasu.
Uprawnienie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego nie jest jednak ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną, gdyż – na co
wskazuje utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych (por. cz. III pkt 3.3. uzasadnienia) – ocena podstaw uwzględnienia
wniosku dekretowego jest dokonywana na podstawie aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem jest zmienna w czasie.
3.2. Przesłanki roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego – uwagi ogólne.
3.2.1. Przesłanki roszczenia dekretowego często są przedmiotem interpretacji dokonywanej przez sądy, w tym NSA, SN, które
to sądy rozpoznają skargi kasacyjne w sprawach dotyczących oceny zgodności z prawem decyzji dekretowych odmawiających ustanowienia
użytkowania wieczystego oraz w sprawach odszkodowawczych. Sądy administracyjne, w sprawach z tego zakresu, rozstrzygają spory
dotyczące – co do zasady – dwóch kwestii prawnych mających zasadnicze znaczenie dla skuteczności roszczenia o ustanowienie
użytkowania wieczystego: po pierwsze – oceny zgodności z prawem decyzji odmownej i – po drugie – oceny, czy wadliwa decyzja
wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Pierwsza kwestia pojawia się zarówno wtedy, gdy nieuwzględnienie wniosku dekretowego miało miejsce w okresie odległym, jeszcze
pod rządem rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36,
poz. 341, ze zm., dalej: rozporządzenie z 1928 r.), czy też już pod rządem kodeksu postępowania administracyjnego, ale przed
zmianami ustrojowymi z lat 1989-90, jak również wtedy, gdy decyzja odmowna zapada współcześnie, tj. w okresie, gdy obrót gruntami,
także należącymi do publicznego zasobu nieruchomości, podlega prawu cywilnemu i regułom rynkowym. TK pomija różnice sformułowań
art. 101 rozporządzenia z 1928 r., pierwotnej wersji art. 137 k.p.a. i obecnie obowiązującego art. 156 § 1 k.p.a., które to
przepisy określają wady prawne decyzji administracyjnej będące przyczyną stwierdzenia jej nieważności. Stosując pewne uproszczenie,
TK przyjmuje, że w przeważającej większości spraw dekretowych uprawnieni zarzucają wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub
z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 137 § 1 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu pierwotnym, art. 101 ust. 1
lit. b rozporządzenia z 1928 r.), tj. twierdzą, że decyzja odmawiająca ustanowienia prawa rzeczowego została wydana z pogwałceniem
art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. W tych sprawach pierwszoplanową rolę odgrywa interpretacja przesłanek uwzględnienia
wniosku.
Druga kwestia pojawia się w razie uwzględnienia przez organ administracji bądź sąd skierowanego wobec decyzji odmownej zarzutu
jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W takiej sytuacji organ rozstrzygający musi zdecydować,
czy stwierdza nieważność kontrolowanej decyzji (art. 156 § 1 w związku z art. 158 § 1 k.p.a.), czy też – ze względu na spełnienie
przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., tj. wystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego – zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. „ogranicza
się do stwierdzenia wydania (...) decyzji z naruszeniem prawa”.
3.2.2. Orzecznictwo sądowe dotyczące obu wskazanych kwestii ewoluowało, przy czym pierwszoplanowe znaczenie dla wyznaczenia
kierunku tej ewolucji ma – w ocenie TK – czynnik czasu. Upływ ponad 70 lat od nacjonalizacji gruntów warszawskich, a także
upływ ponad 25 lat od zmiany ustroju, przywrócenia gospodarki rynkowej i właściwych demokratycznemu państwu prawa form kontroli
administracji publicznej, nie mógł pozostać bez wpływu na ocenę prawną roszczeń wywodzonych z dekretu warszawskiego. Okresy
te, zwłaszcza odniesione do regulowanych przez prawo cywilne terminów dawności, które wpływają na stosunki właścicielskie
(okres posiadania wymagany do nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie wynosi 20 lat w dobrej wierze i 30 lat w złej
wierze), okazują się bardzo długie. Nawet jeśli pominie się znaczenie instytucji prawa cywilnego, w ocenie prawnej nie sposób
pominąć fizycznych zmian w infrastrukturze oraz ekonomicznego waloru inwestycji zrealizowanych na terenie Warszawy. Przedstawienie
orzecznictwa jest niezbędne do ustalenia rzeczywistego zakresu uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich. Zgodnie
bowiem z ustalonym stanowiskiem TK, praktyka stosowania prawa współkształtuje obowiązujące normy.
Okolicznością, która ma szczególne znaczenie dla określenia zakresu dekretowego roszczenia restytucyjnego, jest sądowa interpretacja
zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przesłanki zgodności korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela
z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Brak tej zgodności – jak utrzymuje Wnioskodawca w rozpatrywanej sprawie
– to jedyna, przewidziana prawem, przyczyna odmowy ustanowienia prawa rzeczowego na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu
(oczywiście jeśli wniosek dekretowy został złożony w terminie). W ocenie Trybunału, taka interpretacja przepisów dekretu nie
uwzględnia nie tylko zmian otoczenia prawnego, w którym dekret obowiązuje, ale przede wszystkim jest oparta na pominięciu
niektórych elementów jego treści. Warunek niesprzeczności z „planem zabudowy” nie jest bowiem jedyną przesłanką, od której
zależy obowiązek ustanowienia użytkowania wieczystego, czego dowodzi prowadzona poniżej analiza orzecznictwa.
3.3. Zgodność korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z planem zabudowania jako przesłanka uwzględnienia wniosku
dekretowego.
3.3.1. Stosownie do art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, gmina uwzględni wniosek o ustanowienie prawa, gdy „korzystanie z gruntu
przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania”. A contrario, przyczyną odmowy jest brak możliwości pogodzenia, czyli sprzeczność korzystania z gruntu przez osobę prywatną z planem (TK
pomija w tym miejscu dodatkową przesłankę, dotyczącą osób prawnych).
Nie ulega wątpliwości, że interpretacja tej przesłanki budzi najwięcej wątpliwości w praktyce. Jako pierwsze nasuwa się pytanie,
o jaki „plan zabudowania” chodzi. W szczególności, czy – oceniając zgodność z prawem decyzji dekretowej po 70 latach od wydania
dekretu – organ bądź sąd powinien opierać się na planach przedwojennych, obowiązujących w chwili stanowienia dekretu, czy
też należy uwzględnić plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili wydawania decyzji nadzorczej. To samo pytanie
odnosi się do podstaw – dokonywanej współcześnie – oceny możliwości oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Ponadto
konieczne jest ustalenie zakresu ciążącego na gminie czy państwie obowiązku restytucji w odniesieniu do gruntów, które ani
w 1945 r., ani obecnie, nie były i nie są objęte planem zabudowania czy zagospodarowania przestrzennego. Odpowiedź na to pytanie
jest szczególnie doniosła wobec faktu, że obecnie, na skutek utraty mocy obowiązującej planów miejscowych uchwalonych przed
1 stycznia 1995 r., z dniem 31 grudnia 2003 r. centrum Warszawy określa się mianem „pustyni planistycznej”. Zaledwie 20% powierzchni
miasta pokryte jest planami, przy czym poziom ten jest zdecydowanie niższy w odniesieniu do Śródmieścia, którego grunty najczęściej
są przedmiotem roszczeń dekretowych. W tej sytuacji zasadnicze znaczenie ma poszukiwanie kryteriów, które rozstrzygają o kierunku
rozpatrzenia wniosku dekretowego. Nasuwa się pytanie, czy brak planu dla danego gruntu automatycznie przesądza o obowiązku
„zwrotu” byłemu właścicielowi. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy największe znaczenie ma relacja między stanem, w którym ziszczona
jest negatywna przesłanka z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego (korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie da się
pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania), a przeznaczeniem gruntu na cele użyteczności publicznej. Odpowiedź
na powyższe pytania rozstrzyga o rzeczywistym zakresie roszczenia restytucyjnego.
3.3.2. W wyroku z 4 stycznia 1999 r. (sygn. akt IV SA 135/98, Lex 47376), oceniając konstrukcję art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego,
NSA stwierdził, że „zakodowana w nim norma prawna ma charakter związany, co implikuje, że jeżeli zachodzi przesłanka, określona
w tym przepisie, to organ musi podjąć decyzję określoną przepisem prawa”, a zatem – ustanowić prawo rzeczowe na rzecz dotychczasowego
właściciela gruntu. Dalej NSA uznał, że „[w[ przypadku cytowanego przepisu przesłanką jest zgodność korzystania z gruntu z jego
przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego”. Wobec ustalenia w toku postępowania nadzorczego, że odmowna decyzja
dekretowa z 1953 r. nie miała oparcia w ogólnym planie zabudowania z 1931 r., NSA podzielił stanowisko organu nadzorczego
i uznał, że „odmowa przyznania prawa własności czasowej poczytana być musiała za rażące naruszenie art. 7 ust. 2 cyt. dekretu
(…) w powiązaniu z zapisem wskazanego planu, odnoszącym się do ww. nieruchomości”. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste
innemu podmiotowi, odbudowę i zabudowę, NSA uznał za okoliczności pozbawione znaczenia dla stwierdzenia nieważności decyzji
z 1953 r. Warto też zaznaczyć, że sąd – oceniając podstawę prawną decyzji wydanej w 1953 r., do której miał zastosowanie art.
54 ustawy z 1958 r. – pominął wprowadzone tą ustawą przesłanki odmowy ustanowienia prawa, a rozstrzygając na podstawie art.
7 dekretu warszawskiego – zdaniem Trybunału – nie uwzględnił wszystkich jego elementów (por. cz. III pkt 3.4. i 3.5. uzasadnienia).
Takie, w pewnym sensie ahistoryczne i pozasystemowe, ujęcie przesłanek roszczenia restytucyjnego zostało przełamane w licznych
późniejszych judykatach.
W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08, Lex nr 463485) NSA przyjął, że podstawy do
stwierdzenia nieważności odmownej decyzji dekretowej „należy rozstrzygać według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania
kwestionowanej decyzji”. NSA słusznie podkreślił doniosłość tego założenia, w świetle zmian stanu prawnego, w szczególności
wobec wejścia w życie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz.
109) i ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268). Z cytowanej uchwały NSA wynika w sposób
niewątpliwy, że ocena, czy przy wydawaniu odmownej decyzji dekretowej nie wystąpiła wada wskazana (obecnie) w art. 156 § 1
pkt 2 k.p.a., musi być dokonywana z uwzględnieniem planu zagospodarowania obowiązującego w chwili jej wydawania, a nie w chwili
składania wniosku dekretowego. Doniosłą konsekwencją tej tezy, jest uznanie, że – z jednej strony – istnieją podstawy do unieważnienia
decyzji podejmowanych w przeszłości, jeśli ignorowały ustalenia wówczas obowiązujących planów zagospodarowania, z drugiej
jednak strony – istnieją podstawy do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego, gdy wniosek dekretowy jest rozpoznawany
współcześnie, a użytkowanie wieczyste byłego właściciela nie da się pogodzić z aktualnym planem zagospodarowania.
3.3.3. Okolicznością szczególnie często powoływaną jako uzasadnienie wydania odmownej decyzji dekretowej i – w konsekwencji
– będącą wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć sądowych jest przeznaczenie lub wykorzystywanie gruntu na cele szeroko rozumianej
użyteczności publicznej.
Przed prezentacją orzecznictwa dotyczącego tej kwestii Trybunał uznaje za konieczne przypomnienie, że pod rządem ustawy z 1958
r., która obowiązywała niemal 27 lat (do wejścia w życie ustawy z 1985 r., czyli do 1 sierpnia 1985 r.), katalog przyczyn
odmowy ustanowienia prawa rzeczowego na rzecz byłego właściciela gruntu warszawskiego był znacznie rozszerzony w stosunku
do art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, a pierwszą z wyliczonych przyczyn odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego stanowiła
niezbędność nieruchomości na cele użyteczności publicznej (art. 54 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r.). Ta
przyczyna odmowy znajdowała zastosowanie także do decyzji wydanych przed wejściem w życie ustawy (art. 54 ust. 2 ustawy z 1958
r.). W konsekwencji przeznaczenie gruntu na wskazane cele stanowiło doniosłą prawnie podstawę odmowy uwzględnienia wniosku
dekretowego w decyzjach wydawanych do 1985 r.
Dokonując oceny ważności decyzji z tego okresu, sądy początkowo przyjmowały, że z uwagi na odmienność regulacji prawnych zawartych
w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego i art. 54 ustawy z 1958 r., różnić się winny zarówno postępowania prowadzone w trybie
zwykłym, jak i decyzje w nich wydane oraz treść ich uzasadnień (por. wyroki NSA z: 13 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1046/01, niepubl.; 4 marca 2005 r., sygn. akt OSK 294/04, Lex nr 1805897).
Takie stanowisko zostało powtórzone w wyroku NSA z 15 lipca 2015 r. (sygn. akt I OSK 2663/13, Lex nr 1805894). Natomiast w wyrokach
z 25 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 1293/13, Lex nr 1771897) oraz z 9 października 2015 r. (sygn. akt I OSK 142/15, Lex nr
1985746) NSA przyjął, że przy rozpoznawaniu wniosków dekretowych po wejściu w życie ustawy z 1958 r. art. 54 tej ustawy miał
zawsze zastosowanie, niezależnie od podstawy prawnej wskazanej w decyzji. Innymi słowy, w pełni „legalną” przyczyną nieuwzględnienia
wniosku dekretowego mogła być każda z okoliczności wskazanych w art. 3 ustawy z 1958 r., a to znaczy, że w okresie obowiązywania
ustawy z 1958 r. zakres restytucji naturalnej, mającej podstawę w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, uległ znacznemu zawężeniu.
W konsekwencji współcześnie – niezależnie od istnienia planu zagospodarowania – nie ma podstaw do kwestionowania ważności
odmownych decyzji dekretowych wydawanych do 1985 r., rzecz jasna – jeśli były zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami.
W ocenie Trybunału, wykorzystanie gruntu na cele wskazane w ustawie z 1958 r. w okresie jej obowiązywania (zwłaszcza na cele
użyteczności publicznej) nie powinno pozostać bez wpływu na ocenę ważności odmownych decyzji dekretowych podejmowanych także
po uchyleniu ustawy. Obowiązywanie przez tak długi okres przepisów istotnie ograniczających roszczenia dekretowe nie może
być ignorowane, gdyż rozstrzyga o legalności działań administracji.
3.3.4. Wpływ przeznaczenia gruntu na cele użyteczności publicznej na możliwość realizacji roszczenia restytucyjnego byłego
właściciela tego gruntu był przedmiotem kilku orzeczeń. W wyroku z 6 lipca 2004 r. (sygn. akt OSK 352/04, Lex nr 837533) NSA
przyjął, że „[w] sytuacji gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne to, co do zasady, wyłączona była możliwość
przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej”. Jednak zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. (sygn.
akt I OPS 5/08), „[p]rzeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie
wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7
ust. 2 dekretu (…)”. W uchwale tej NSA odszedł od własnego poglądu i przeciwstawił się stanowisku wyrażanemu wcześniej przez
sądy (także przez WSA w sprawie, na tle której zapadła uchwała NSA). W uzasadnieniu wskazał, że ustawodawca – w chwili wydawania
kwestionowanej decyzji dekretowej – dopuszczał realizację celów użyteczności publicznej, ściśle związanych z zaspokajaniem
zbiorowych potrzeb społeczeństwa, przez podmioty spoza administracji publicznej. W konsekwencji, zdaniem NSA: „nie sposób
przyjąć, że przeznaczenie nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej automatycznie wykluczało możliwość pogodzenia
korzystania z gruntu przez właściciela z ustaleniami planu”. Przyjęcie takiego apriorycznego założenia, w ocenie NSA, pozostaje
też w sprzeczności z koniecznością zawężającej interpretacji wprowadzonych dekretem „rewolucyjnych” ograniczeń prawa własności.
NSA podkreślił, że możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z realizacją celu publicznego
należy oceniać według kryteriów obiektywnych.
Przykładem zastosowania wskazanej przez NSA metody oceny niezbędności gruntu na cele użyteczności publicznej może być wyrok
WSA w Warszawie z 6 listopada 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 816/12, Lex nr 1248140), w którym przyjęto, że: „[j]eśli grunt nieruchomości
przeznaczony był pod budynki wykorzystywane na siedzibę centralnych organów administracji państwowej, to funkcja jaką w ramach
tej użyteczności na gruncie miała być realizowana – administracja publiczna – która ze swej istoty nie mogła być wykonywana
przez podmioty prywatne, wykluczała możliwość uwzględnienia wniosku dawnych właścicieli nieruchomości i przyznania im prawa,
o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu (…)”. Tak samo sądy oceniają przypadki, gdy grunt jest przeznaczony na potrzeby działalności
dyplomatycznej (por. wyrok z 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 222/09, Lex nr 586355, w którym NSA utrzymał w mocy odmowę
przyznania użytkowania wieczystego byłemu właścicielowi gruntu, który częściowo został sprzedany Państwu Norweskiemu, a częściowo
oddany w użytkowanie wieczyste rządowi Finlandii).
Zdaniem TK, w przywołanej uchwale 7 sędziów (sygn. akt I OPS 5/08) NSA słusznie podkreślił wagę kryterium niezbędności gruntu
dla realizacji celu publicznego, które powinno decydować o treści decyzji dekretowej. Niewątpliwe jest też, że niezbędność
tę należy oceniać obiektywnie, na potrzeby konkretnej sprawy, tj. uwzględniając cel publiczny, o który chodzi, charakter i położenie
nieruchomości itp. Przypadki niezbędności gruntu dla realizacji celu użyteczności publicznej nie ograniczają się jednak do
sytuacji, gdy – jak w przywo-łanych wyrokach – nieruchomość jest wykorzystywana jako siedziba administracji centralnej lub przedstawicielstwa
obcego państwa. Trzeba pamiętać, że wykonywanie kompetencji przez administrację publiczną jest jej prawnym obowiązkiem. Obiektywna
ocena niezbędności musi uwzględniać uwarunkowania prawne wykonywania zadań publicznych i nie oznacza bezwzględnego priorytetu
uprawnienia z art. 7 dekretu warszawskiego przed zaspokojeniem zbiorowych potrzeb wspólnoty. Przy przeprowadzaniu tej oceny
trzeba uwzględnić, że wykonywanie zadań publicznych przez administrację państwową i samorządową jest obligatoryjne, podczas
gdy osoby prywatne wolne są od takiego obowiązku. Dlatego, choć – jak to założył NSA w uchwale, sygn. akt I OPS 5/08 – teoretycznie
także osoba fizyczna może akceptować prowadzenie na jej gruncie działalności służącej użyteczności publicznej (np. przedszkola
czy placu zabaw), nie ma żadnych podstaw prawnych, by oczekiwać od niej takiej altruistycznej postawy. Jest oczywiste, że
prywatny właściciel gruntu, zwłaszcza położonego w centrum stolicy, oczekuje zysku związanego z możliwością dysponowania gruntem.
W konsekwencji ustanowienie użytkowania wieczystego dla byłego właściciela gruntu w praktyce niemal zawsze prowadzi do zakończenia
prowadzonej tam wcześniej działalności służącej zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Wreszcie nie należy zapominać,
że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji realizacja celu publicznego może uzasadniać odjęcie własności nieruchomości. Trudno
wskazać racje, które przemawiałyby za silniejszą ochroną roszczenia dekretowego przez bardziej restrykcyjne ujmowanie przyczyn
odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego, aniżeli ma to miejsce w odniesieniu do dokonywanych współcześnie wywłaszczeń.
3.3.5. W ocenie TK, dążąc do ustalenia rzeczywistego, ukształtowanego w praktyce, zakresu dekretowego roszczenia restytucyjnego,
nie można poprzestać na analizie zgodności korzystania z gruntu przez byłego właściciela z planem zagospodarowania. Trybunał
odnotowuje, że sądy – niezależnie od istnienia lub ustaleń planu zagospodarowania – rozsze-rzają dekretową przesłankę odmowy
ustanowienia użytkowania wieczystego na sytuacje, gdy zwrot gruntu byłemu właścicielowi nie da się pogodzić z faktycznym jego
wykorzystywaniem. Liczne orzeczenia przyjmują, że przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną wyklucza możliwość uwzględnienia
wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego (np. wyroki: NSA z 30 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 796/10, Lex nr 1079830;
WSA w Warszawie z 12 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1762/11, Lex nr 1137315). Jak przyjęto w wyroku NSA z 9 listopada 2011
r. (sygn. akt I OSK 1874/10, ONSAiWSA nr 5/2012, poz. 94), organ administracji obowiązany jest odmówić ustanowienia prawa
użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego (…) „także wówczas, gdy w stanie faktycznym i prawnym
nieruchomości zaszły takie zmiany, że nie jest możliwy podział wzniesionego później budynku w celu wydzielenia takiej jego
samodzielnej części, która odpowiadałaby granicom gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej”. Z kolei w wyroku WSA w Warszawie
z 27 października 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 408/11, Lex nr 1131872) uznano, że „[p]rzeszkodą prawną ustanowienia użytkowania
wieczystego w trybie dekretu (…) może być fakt, że na gruncie, do którego dotychczasowy właściciel domaga się ustanowienia
tego prawa, znajduje się budynek wybudowany przez użytkownika wieczystego i stanowiący jego własność jako odrębna od gruntu
nieruchomość”. Orzecznictwo dotyczące wpływu zabudowy gruntu przez osobę trzecią na możliwość restytucji naturalnej jest szerzej
przedstawione w kolejnym punkcie analizy.
3.4. Posiadanie gruntu jako przesłanka roszczenia dekretowego.
3.4.1. Trybunał wskazał wyżej (cz. III pkt 3.2. uzasadnienia), że określając wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego
przesłanki roszczenia o ustanowienie prawa rzeczowego, nie można pominąć żadnego z elementów treści tych przepisów. Art. 7
ust. 1 dekretu warszawskiego jako uprawnionych wskazuje wprawdzie „dotychczasowego właściciela gruntu” i „jego prawnego następcę”,
jednocześnie jednak możliwość zgłoszenia przez nich wniosku o przyznanie prawa rzeczowego wyraźnie uzależnia od posiadania
gruntu; verba legis: „Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu”. Przepis uprawnia do złożenia wniosku
także osoby „ich prawa reprezentujące”, w tym wypadku nie stawiając wymogu posiadania nieruchomości. Z porównania określenia
obu kategorii uprawnionych wynika, że druga kategoria uprawnionych do zgłoszenia wniosku obejmuje przedstawicieli ustawowych
i pełnomocników (uprawnieni formalnie) właścicieli i ich następców prawnych (uprawnieni materialnie), którzy – dla skuteczności
wniosku – musieli być posiadaczami gruntu.
3.4.2. TK dostrzega, że wymaganie, by wnioskodawca „był w posiadaniu gruntu” pozostaje w pewnej sprzeczności z określeniem
– w tym samym przepisie – początku biegu terminu prekluzyjnego do złożenia wniosku, wyznaczonego przez „dzień objęcia w posiadanie
gruntu przez gminę”. Poprzestając na językowej interpretacji przepisu należałoby powiedzieć, że albo termin nie zaczął jeszcze
biec, gdyż dotychczasowy właściciel jest w posiadaniu gruntu, ale wtedy składanie wniosku dekretowego byłoby przedwczesne,
albo – jeśli gmina objęła już grunt w posiadanie – wniosek dotychczasowego właściciela o ustanowienie ograniczonego prawa
rzeczowego z założenia nie może być uwzględniony, gdyż nie jest spełniony dekretowy warunek bycia w posiadaniu nieruchomości.
Sprzeczność tę można usunąć, uwzględniając, że „objęcie gruntu w posiadanie” przez gminę następowało przez akt formalny, a mianowicie
– podane do publicznej wiadomości ogłoszenie Zarządu Miejskiego (por. § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia
1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę
m.st. Warszawy, Dz. U. Nr 6, poz. 43), nie zaś przez fizyczne objęcie rzeczy we władanie przez służby miejskie. Grunt mógł
zatem pozostawać we władaniu faktycznym dotychczasowego właściciela, który z niego korzystał, mimo dokonania przez gminę formalnego
aktu objęcia go w posiadanie, co odpowiada rozróżnieniu posiadania zależnego i samoistnego (art. 336 k.c.). Występowanie takich
sytuacji w praktyce potwierdzają orzeczenia, w których sądy wyraźnie aprobują sprawowanie faktycznego władztwa przez byłych
właścicieli. SN w uchwale z 11 marca 1971 r. (sygn. akt III CZP 99/70, OSNC nr 2/1972, poz. 22) uznał, że „[b]yłemu właścicielowi
gruntu, stanowiącego własność Państwa z mocy dekretu (…), którego wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej
dzierżawy (użytkowania wieczystego), złożony we właściwym terminie, nie został załatwiony, przysługuje prawo korzystania z tego
gruntu, jeżeli pozostaje on w tym gruncie w faktycznym związku gospodarczym, a grunt ten nie został przekazany przez organ
administracji państwowej osobie trzeciej”. W uzasadnieniu uchwały SN odnotował, że: „[w] licznych wypadkach dotychczasowi
właściciele władają nadal gruntami, jakby byli ich posiadaczami, płacąc podatki i spełniając inne świadczenia”. W dalszym
ciągu SN przyjął, że: „[o]soba władająca gruntem za milczącą lub wyraźną zgodą państwa jako właściciela – ze względu na to,
że pozwolono jej na posiadanie i korzystanie z gruntu – ma pozycję posiadacza zależnego w rozumieniu art. 336 k.c.”. Potwierdzeniem
faktu, że stan posiadania nieruchomości będącej własnością publiczną może być długotrwały, a w pewnym momencie może być uznany
za posiadanie samoistne, jest postanowienie SN z 10 lipca 2014 r. (sygn. akt I CSK 533/13, Lex nr 1532940), w którym sąd ten
– po przytoczeniu wprost zacytowanej wyżej uchwały z 1971 r. – dopuścił możliwość nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie,
zarówno przez byłych właścicieli i ich następców prawnych, których roszczenia nie zostały zaspokojone, a których SN uznał
za posiadaczy samoistnych w złej wierze (np. postanowienie SN z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt I CSK 300/07, Lex nr 440824),
jak i osoby trzecie, które nie zostały dotknięte działaniem dekretu warszawskiego, a faktycznie władają gruntem.
3.4.3. W ocenie TK, mimo pewnej – w istocie pozornej – sprzeczności zawartej w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, sformułowanego
w tym przepisie warunku posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nie można pomijać w toku ustalania kręgu uprawnionych.
Jak wynika z wniosku i pism procesowych uczestników postępowania, warunek ten, istotnie wpływający na zakres zastosowania
dekretowego roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego, nie został dostrzeżony przez Wnioskodawcę i uczestników postępowania.
TK nie ustala, czy jest on brany pod uwagę w praktyce organów administracji rozpatrujących wnioski dekretowe i oceniających
zapadłe w przeszłości decyzje odmowne. Nawet jeśli organy administracji rozstrzygające o uwzględnieniu wniosków o przyznanie
użytkowania wieczystego pomijały tę przesłankę przy podejmowaniu decyzji, nie może być ona pominięta w toku oceny konstytucyjnej
kwestionowanego art. 214a u.g.n., gdyż wpływa zasadniczo na zakres zarzucanego przez wnioskodawcę naruszenia prawa (wywłaszczenia).
Niezależnie od zastrzeżeń dotyczących spójności art. 7 dekretu warszawskiego, nie sposób zaprzeczyć, że z treści tego przepisu
wynika pewna koncepcja roszczenia restytu-cyjnego. Prawodawca przyznał je tylko osobom, które – mimo przejścia własności gruntu
na podmiot publiczny i mimo formalnego objęcia przezeń gruntu w posiadanie – zachowały faktyczne władztwo nad gruntem, które
mogło przejawiać się w różny sposób (np. (współ)decydowania i (współ)finansowania odbudowy, zachowania lokalu i zamie-szkiwania
w nim, płacenia danin publicznych). Przyznanie roszczenia o ustanowienie prawa rzeczowego osobie będącej w posiadaniu gruntu
służyło utrwaleniu stanu faktycznego przez uzgodnienie z nim – na powrót – stanu prawnego całej nieruchomości. A contrario należy uznać, że w założeniu prawodawcy roszczenie nie przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi, jeśli – z różnych względów
– nie władał gruntem. Fizyczne przejmowanie gruntu przez służby miejskie (państwowe) służyło przede wszystkim odbudowie i rekonstrukcji
miasta. Obejmowanie faktycznego władztwa nad nieruchomościami przez osoby trzecie, nie tylko przez miasto, mogło być też związane
z losami konkretnych właścicieli, którzy – ze względu na nieobecność – nie wykonywali tego władztwa i dopiero ich następcy
prawni domagają się restytucji.
3.4.4. TK stwierdza, że waga pozytywnej przesłanki roszczenia restytucyjnego, jaką jest posiadanie gruntu, zwiększa się w miarę
upływu czasu, a to ze względu na funkcjonowanie w porządku prawnym instytucji dawności, w szczególności – zasiedzenia. Zasiedzenie
jako pierwotny, tj. niezależny od woli zainteresowanych, sposób nabycia własności, szczególnie doniosłą rolę odgrywa w odniesieniu
do nieruchomości, gdyż służy wyjaśnieniu ich stanu prawnego, będącego podstawą gospodarowania nimi, dokonywania inwestycji
itd. O roli zasiedzenia TK miał okazję wypowiedzieć się w wyroku z 14 grudnia 2005 r. (sygn. SK 61/03, OTK ZU nr 11/A/2005,
poz. 136), w którym uznał, że art. 172 k.c., regulujący przesłanki zasiedzenia nieruchomości, jest zgodny z art. 2, art. 21
ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji. Warto podkreślić, że TK nie podzielił zarzutu skarżących, jakoby
ustawodawca pominął w tym przepisie warunek nabycia własności w postaci wpisu nowego właściciela do księgi wieczystej i uznał,
że określone w kontrolowanym przepisie przesłanki nabycia własności są kompletne, a stanowią je – wyłącznie – samoistne posiadanie
i upływ czasu: 20 lat, gdy posiadacz jest w dobrej wierze, i 30 lat – w wypadku złej wiary. Nawiązując do tego wyroku w rozpatrywanej
obecnie sprawie, TK zwraca uwagę, że im dłużej poprzedni właściciel gruntu nie wykonuje władztwa, tym większe jest prawdopodobieństwo
utrwalania się praw podmiotu, który gruntem faktycznie włada i inwestuje, gdyż – nawet nie będąc właścicielem – oczekuje nabycia
prawa. Co więcej, TK podkreśla, że nawet gdyby gmina czy państwo nie były właścicielami gruntu z mocy dekretu, to – w świetle
aktualnego stanowiska SN (por. uchwała z 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07, OSNC nr 5/2008, poz. 43, postanowienie
z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt V CSK 410/14, Lex nr 1751290 i tam powołane wcześniejsze judykaty) – władając gruntem od końca
lat 40. ubiegłego wieku, mogłoby uzyskać tytuł własności na skutek zasiedzenia.
3.4.5. Podsumowując ten fragment analizy, TK stwierdza, że uwzględnienie jej wyników prowadzi do modyfikacji powtarzanej często
tezy, leżącej także u podstaw wniosku, że jedynym warunkiem restytucji naturalnej przewidzianym w art. 7 dekretu warszawskiego
była niesprzeczność z planem zabudowy, którą można określić jako przesłankę negatywną. Wbrew tej obiegowej interpretacji,
jak słusznie ujął to NSA w wyroku z 17 stycznia 2002 r. (sygn. akt I SA 1482/00, Lex nr 81770), „przesłanki wymienione w treści
art. 7 ust. 1 i 2 dekretu”, czyli „przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela to:
– posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w przepisanym prawem terminie,
– korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania
(zagospodarowania przestrzennego)”.
Zdaniem Trybunału, wyodrębnienie przesłanki pozytywnej – posiadania gruntu w chwili wystąpienia z wnioskiem – rzutuje zasadniczo
na określenie kręgu podmiotów, którym może przysługiwać uprawnienie restytucyjne na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego
i tym samym – na podstawy odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Spostrzeżenie to zostanie wykorzystane w toku oceny
konstytucyjnej kwestionowanego przepisu.
3.5. Możliwość prawna ustanowienia użytkowania wieczystego jako warunek uwzględnienia roszczenia dekretowego.
3.5.1. Trybunał zwraca uwagę, że koniecznym, logicznym warunkiem oczekiwania realizacji (jakiegokolwiek) roszczenia jest fizyczna
i prawna możliwość uczynienia mu zadość. Jeśli realizacja konkretnego żądania osoby uprawnionej nie jest możliwa, prawo przewiduje
zwykle inne środki zaspokojenia interesu uprawnionego. Przesłanka w postaci prawnej możliwości (dopuszczalności) ustanowienia
użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela gruntu, choć nie jest wprost wyrażona w art. 7 dekretu warszawskiego,
niewątpliwie stanowi jego logiczne założenie. Przepis ten musi zakładać, że uczynienie zadość roszczeniu dotychczasowego właściciela
(spełnienie świadczenia restytucyjnego) jest możliwe w sensie prawnym, tj. istnieje przedmiot świadczenia (nieruchomość gruntowa),
a ponadto – gmina czy państwo mogą nią rozporządzić zgodnie z żądaniem uprawnionego, tj. ustanowić na jego rzecz użytkowanie
wieczyste.
Odnosząc się do tych niewysłowionych w przepisie warunków uwzględnienia roszczenia, trzeba pamiętać, że zgodnie z ustawową
definicją „nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty)” (art. 46 § 1
k.c.). O ile jest oczywiste, że grunt, jako część powierzchni ziemskiej, zawsze istnieje fizycznie (nie może zaginąć), o tyle
– na tle cytowanego przepisu – prawny byt nieruchomości gruntowej połączonej z innym gruntem (zwłaszcza włączonej do wspólnej
księgi wieczystej) jest kwestią wątpliwą. Gdy zaś chodzi o rozporządzenie gruntem (zachowującym swą „tożsamość”) przez podmiot
publiczny na rzecz byłego właściciela, jest ono możliwe prawnie tylko pod warunkiem, że podmiot ten sam jest nadal właścicielem
oraz że na gruncie nie ustanowił dotąd użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Bez spełnienia wskazanych warunków,
z prawnego punktu widzenia uczynienie zadość roszczeniu z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego przez gminę czy państwo
nie jest możliwe; po stronie podmiotu zobowiązanego zachodzi tzw. następcza niemożliwość świadczenia (nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet). W takiej sytuacji może powstać odpowiedzialność odszkodowawcza podmiotu publicznego, nie zmienia to jednak oceny, że samo
świadczenie restytucyjne nie może być spełnione.
3.5.2. Zdaniem Trybunału, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące podstawy prawne weryfikacji decyzji administracyjnych
są kompatybilne z cywilnoprawną koncepcją niemożliwości świadczenia i pozwalają na pełne uwzględnienie wskazanych wyżej konsekwencji
zmian statusu prawnego nieruchomości. Zasadnicze znaczenie ma treść art.156 § 1 pkt 5 i art. 156 § 2 k.p.a. Z pierwszego z przepisów
wynika, że decyzja administracyjna, która była niewykonalna w dniu jej wydania, jeśli jej niewykonalność ma charakter trwały,
dotknięta jest wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Drugi przepis stanowi, że nie można unieważnić decyzji
administracyjnej, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. Każdy z tych przepisów jest wystarczającą przyczyną nieuwzględnienia
wniosku dekretowego w sytuacji, gdy grunt znacjonalizowany w 1945 r. stracił swą tożsamość prawną, nie jest już własnością
gminy lub państwa lub jest obciążony użytkowaniem wieczystym ustanowionym na rzecz osoby trzeciej. W takiej sytuacji – po
pierwsze – art. 156 § 2 k.p.c. przemawia przeciwko stwierdzeniu nieważności wydanej w przeszłości odmownej decyzji dekretowej,
po drugie zaś – jeśli taka decyzja nadzorcza już zapadła – art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi przeszkodę do ustanowienia użytkowania
wieczystego gruntu na rzecz byłego właściciela. Organ nie może bowiem wydać decyzji, która – według znanych mu okoliczności
– jest trwale niewykonalna.
3.5.3. Szczególnie doniosłe znaczenie dla sądowych rozstrzygnięć zapadających w sprawach dekretowych ma ocena wpływu, jaki
– na możliwość uwzględnienia roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego – wywiera fakt sprzedaży gruntu lub oddania
go w użytkowanie wieczyste osobom trzecim. Okoliczność ta była oceniana przez pryzmat art. 156 § 2 k.p.a., tj. sądy wypowiadały
się, czy jej wystąpienie jest równoznaczne z wywołaniem przez odmowną decyzję dekretową nieodwracalnego skutku prawnego. TK
rezygnuje z ogólnej analizy tej przesłanki w doktrynie i orzecznictwie, koncentrując się wyłącznie na tych judykatach, które
dotyczą roszczeń dekretowych, gdyż tylko one mają wpływ na rzeczywisty zakres tych roszczeń.
W uchwale 7 sędziów z 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 7/96) NSA przyjął: „Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty,
które podlegały przepisom dekretu (…), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że
decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania
prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.”.
W uzasadnieniu uchwały NSA odwołał się do licznych wcześniejszych orzeczeń własnych oraz orzeczeń SN, z których wynika, „że
przyjęte w nich stanowisko oparte zostało na ogólnym założeniu, iż prawo użytkowania gruntów warszawskich ustanowione na rzecz
osoby trzeciej powoduje nieodwracalność skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa
własności czasowej (użytkowania wieczystego)”. Dotychczasowe stanowisko NSA uznał jednak za błędne. Zdaniem NSA zawarcie umowy
notarialnej o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste stanowi przeszkodę (nieodwracalny skutek) w stwierdzeniu nieważności
decyzji administracyjnej o ustanowieniu tego prawa na rzecz konkretnej osoby. Innymi słowy, jeśli już doszło do zawarcia umowy,
nie można wzruszyć (unieważnić) poprzedzającej tę umowę decyzji administracyjnej (podobne stanowisko wynika z uchwały 5 sędziów
z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 47/98, Lex nr 657416). NSA nie na dopatrzył się natomiast tego rodzaju zależności między
prawem osoby trzeciej a decyzją dekretową; unieważnienie tej ostatniej nie jest więc wykluczone, mimo oddania gruntu w użytkowanie
wieczyste. Nie wdając się w polemikę z argumentami wyrażonymi w uzasadnieniu cytowanej uchwały, TK stwierdza, że może ona
mieć znaczenie tylko w odniesieniu do użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz osób trzecich przed zmianami wprowadzonymi
ustawą z 29 września 1990 r., gdyż tylko w tym okresie prawo to powstawało dwuetapowo, tj. umowa notarialna musiała być poprzedzona
decyzją administracyjną.
Odmienne stanowisko wynika z późniejszych orzeczeń NSA. W wyroku z 24 maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 2168/11, Lex nr 1329359)
NSA uznał, że; „[o]ddanie gruntów – przejętych w trybie dekretu (…) – w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej
lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tych
gruntów w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 tego dekretu”. Takie stanowisko
wyraził wcześniej WSA w Warszawie w wyroku z 27 października 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 408/11). W cytowanej tezie wyroku
NSA o sygn. akt I OSK 2168/11 znalazło się też ogólne stwierdzenie, zgodnie z którym „[p]rzedmiotem postępowania w trybie
uregulowanym w przepisie art. 7 ust. 2 (...) mogą być jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których
innym osobom nie przysługuje żadne prawo”. Do tej myśli nawiązuje wprost wyrok z 16 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 2224/12,
Lex nr 1461237), w którym NSA – podkreślając obowiązujący cywilnoprawny, sądowy tryb rozwiązywania umowy użytkowania wieczystego
– przyjął, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do ingerowania w prawo użytkowania wieczystego ustanowione na rzecz osoby
trzeciej, a w konsekwencji – jego istnienie musi uznać za podstawę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego
właściciela gruntu warszawskiego. W tezie tego wyroku znalazło się też ogólne stwierdzenie, że „odmowa ustanowienia użytkowania
wieczystego na rzecz byłego właściciela gruntu może nastąpić także z przyczyn innych niż dekretowe”.
3.5.4. Podsumowując ten fragment analizy orzecznictwa sądowego, TK stwierdza, że fakt oddania gruntu w użytkowanie wieczyste
osobom trzecim w procesach dekretowych powinien być brany pod uwagę zarówno jako przeszkoda do stwierdzenia nieważności zapadłej
w przeszłości odmownej decyzji dekretowej (gdy traktowany jest jako dowód wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków
prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.), jak i jako przyczyna odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego
właściciela przy rozpatrywaniu wniosku opartego na art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, czy to dotąd nierozpatrzonego,
czy to rozpatrywanego ponownie na skutek unieważnienia pierwotnej decyzji. Z przeglądu orzecznictwa wynika, że nastąpiła zmiana
podejścia sądów administracyjnych do prawa osoby trzeciej do gruntu, w każdej z dwu ról, jakie to prawo może odgrywać. Po
początkowym negowaniu wpływu użytkowania wieczystego gruntu przez osobę trzecią na stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej,
a także – możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela, obecnie, w drugiej dekadzie XXI w.,
sądy traktują ten fakt jako przypadek wywołania przez decyzję administracyjną nieodwracalnych skutków prawnych, co stanowi
przeszkodę do jej unieważnienia, a także – jako przesłankę negatywną uzasadniającą nieuwzględnienie roszczenia dekretowego.
3.5.5. Przedstawione stanowisko orzecznictwa ma pełne uzasadnienie zarówno w założeniach ogólnych, dotyczących prawnej możliwości
uczynienia zadość roszczeniu, jak i w procedurze administracyjnej. Z punktu widzenia oceny dokonywanej przez Trybunał, najważniejszy
jest jednak konstytucyjnoprawny aspekt odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego.
Zasadnicze znaczenie dla określenia dopuszczalnych granic rozstrzygnięć nadzorczych (odnoszących się do zapadłych w przeszłości
odmownych decyzji dekretowych), jak i obecnie podejmowanych decyzji w sprawie roszczenia restytucyjnego ma wyrok TK z 12 maja
2015 r. o sygn. P 46/13, w którym TK orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia
nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była
podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W uzasa-dnieniu TK zwrócił uwagę na konflikt
między zasadą praworządności, która wymaga wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji dotkniętych rażącymi wadami prawnymi,
a zasadą ochrony praw nabytych (ekspektatywy) i zaufania do prawa. TK uznał, że zasada praworządności nie przemawia za rozwiązaniem
umożliwiającym wzruszenie decyzji administracyjnej, która przez kilkadziesiąt lat korzystała z domniemania zgodności z prawem,
a na jej podstawie określone podmioty uzyskały prawa, zwłaszcza gdy stwierdzenie nieważności ma się opierać na niedookreślonej
przesłance rażącego naruszenia prawa. TK stwierdził wreszcie, że „stabilizacja stanów faktycznych, po upływie określonego
czasu, leży w interesie porządku publicznego”.
Choć w stanie faktycznym, na tle którego zapadł przywołany wyrok TK, rozstrzygnięcie działało na korzyść byłego właściciela
nieruchomości warszawskiej, sformułowana w nim teza ma znaczenie ogólne. Wyrok stwierdza bowiem istnienie niezgodnego z Konstytucją
pominięcia legislacyjnego i zobowiązuje ustawodawcę do uzupełnienia unormowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego,
zapewne treści jego art. 156, przez wprowadzenie nowej, dodatkowej, przesłanki wyłączającej dopuszczalność stwierdzenia nieważności
decyzji administracyjnej po upływie długiego okresu od jej wydania. TK uwzględnił zarówno przyczynę potencjalnego stwierdzenia
nieważności („rażące naruszenie prawa”), która – po wielu latach od wydania decyzji – może budzić wątpliwości, jak i stan
prawny powstały na skutek wydania wadliwej decyzji. Tym samym TK wypowiedział się za koniecznością stabilizacji stanu prawnego
ukształtowanego w odległej przeszłości, choćby jego podstawą była wadliwa decyzja administracyjna. Ogólne założenie, na którym
opierają się rozwiązania prawnomaterialne i proceduralne (zarówno w prawie administracyjnym, jak i cywilnym), przyjmujące,
że nieważność czynności konwencjonalnej działa z mocą wsteczną, tj. pociąga za sobą skutek ex tunc, musi być – w ocenie TK – ujmowane elastycznie, z uwzględnieniem wymagania bezpieczeństwa prawnego i praw innych osób. Postulat
ten jest szczególnie doniosły w dziedzinie szeroko pojętego obrotu nieruchomościami, gdyż – jak wskazują liczne instytucje
prawne, zwłaszcza prawa rzeczowego z systemem ksiąg wieczystych i rękojmią wiary publicznej – stabilizacja stosunków własnościowych
w tym zakresie ma znaczenie dla rozwoju gospodarczego państwa czy miasta.
Trybunał zwraca uwagę, że przywołany wyrok znajduje pełne zastosowanie do wypadków, gdy gmina bądź państwo dokonały w przeszłości
rozporządzenia nieruchomością, przejętą na podstawie dekretu, warszawskiego na rzecz osoby trzeciej. W takiej sytuacji, przeciwko
uwzględnieniu roszczenia restytucyjnego byłego właściciela nieruchomości przemawia nie tylko niemożliwość prawna ustanowienia
użytkowania wieczystego, ale sprzeciwia się temu także aksjologia Konstytucji. Uczynienie zadość roszczeniu dekretowemu wymagałoby
bowiem pozbawienia praw innej osoby, destabilizując w ten sposób stan prawny nieruchomości.
W wyroku o sygn. P 46/13 TK nie wskazał okresu, po którym należałoby odstąpić od stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej.
Jednak nie bez znaczenia – zwłaszcza w rozpatrywanej sprawie - jest okoliczność, że stan faktyczny, na tle którego zapadło
rozstrzygnięcie, dotyczy roszczeń dekretowych. TK stwierdza, że gdyby ustawodawca wykonał wyrok o sygn. P 46/13 i ustanowił
przepis ograniczający w czasie dopuszczalność wydawania rozstrzygnięć nadzorczych prowadzących do unieważnienia decyzji administracyjnej,
problem konstytucyjny poddany Trybunałowi do rozstrzygnięcia w obecnie rozpatrywanej sprawie w znacznej mierze byłby nieaktualny.
Mogłoby się bowiem okazać, że odmowne decyzje dekretowe, podejmowane kilkadziesiąt lat temu, współcześnie nie podlegają już
unieważnieniu. Tym samym istotnemu zmniejszeniu uległaby liczba przypadków, gdy – współcześnie – ponownie zgłaszane są roszczenia
dekretowe.
Podsumowując prezentację rozstrzygnięć sądowych na tle art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, TK odnotowuje pewną chwiejność
orzecznictwa w sprawach dotyczących przesłanek odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego, która w praktyce prowadzi do faktycznej
nierówności podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji prawnej. W ocenie Trybunału, mimo wskazanych wahań judykatury,
można jednak dostrzec wyraźną tendencję do poszerzenia zakresu okoliczności uzasadniających odmowę ustanowienia użytkowania
wieczystego. Chodzi – po pierwsze – o uwzględnianie aktualnego w chwili wydawania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego
i przeznaczenia gruntu na cele użyteczności publicznej oraz – po drugie – o uwzględnienie istnienia „trwałych” praw rzeczowych
osób trzecich do gruntu (własności i użytkowania wieczystego).
Nawiązując bezpośrednio do cytowanych tez orzeczeń sądowych, a także własnych wyroków, m.in. w sprawach zwrotu wywłaszczonych
nieruchomości, zasiedzenia i ogra-niczenia w czasie wzruszalności decyzji administracyjnej, Trybunał stwierdza, że w świetle
bogatego orzecznictwa dotyczącego roszczeń dekretowych trudno uznać, by – jak twierdzi Wnioskodawca – kwestionowany art. 214a
u.g.n. „wprowadza[ł] nieznane dotychczas przesłanki odmowy uwzględnienia wniosków dekretowych na rzecz osób uprawnionych”
(s. 9 wniosku). Wszystkie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu
na rzecz byłego właściciela występowały w sprawach rozpatrywanych przez sądy. Prawdą jest natomiast, że w praktyce nie zawsze
były traktowane jako podstawa wydania decyzji odmownej. Zdaniem Trybunału, dotychczasowe ustalenia dowodzą już jednak dostatecznie,
że teza Wnioskodawcy, jakoby art. 214a u.g.n. był „kolejną próbą ograniczenia uprawnień byłych właścicieli poprzez wprowadzenie
bardzo znaczącego rozszerzenia przesłanek odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego w porównaniu do stanu prawnego wynikającego
z dekretu warszawskiego” (s. 8 wniosku), jest oderwana od stanu prawnego ukształtowanego w ciągu 70 lat, jakie upłynęły od
wydania dekretu warszawskiego. Kwestionowany we wniosku art. 214a u.g.n. wyraża dążenie ustawodawcy do ujednolicenia i uporządkowania
obowiązujących i stosowanych w praktyce przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela
gruntu warszawskiego.
Jako podsumowanie rozwoju judykatury i własnych ustaleń Trybunał uznaje za celowe zacytowanie tezy wyroku WSA z 1 lipca 2010
r. (sygn. akt I SA/Wa 731/10, Lex nr 673626), w którym czytamy:
„1. Nie ma prawnej możliwości wyizolowania przepisów dekretu (…) z obowią-zującego systemu prawa. Aktualnie przepisy tego
aktu należy rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa, którego dekret ten jest częścią. Brak jest podstaw
prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji prawnej z systemu prawa. Skoro zatem dekret, tak jak każda obowiązująca
regulacja prawna, stanowi element systemu prawa obowiązującego w Polsce, to nie można jego zapisów analizować, rozumieć i stosować
w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu.
2. Wykładni art. 7 ust. 2 dekretu (…) nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący
system prawa.
3. Organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz
znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej
wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu (…)”.
4. Ocena zgodności art. 214a u.g.n. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.
4.1. Zakres i porządek kontroli.
4.1.1. Jak już wskazano (cz. III pkt 1.4. uzasadnienia), TK najpierw poddaje kontroli zgodność wprowadzanego ustawą nowelizującą
art. 214a u.g.n. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji, a następnie oceni zgodność tego przepisu odczytywanego
w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. z art. 2 Konstytucji.
Zakwestionowany art. 214a u.g.n. ustanawia w pięciu punktach przesłanki odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu,
przejętego na podstawie dekretu warszawskiego, na rzecz byłego właściciela (jego następcy prawnego). We wniosku Prezydenta
trudno znaleźć precyzyjne wskazanie argumentów za naruszeniem art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Wnioskodawca nie odniósł się
do określonych w tym przepisie poszczególnych przesłanek odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Poza ogólnym zarzutem
naruszenia praw majątkowych, czy wręcz wywłaszczenia, kwestionowane jest tylko zbyt szerokie ujęcie przesłanki wskazanej w art.
214a pkt 1 u.g.n. Prezydent zarzuca mianowicie, że odwołanie się do przesłanki przeznaczenia lub wykorzystywania nieruchomości
na cele publiczne w rozumieniu art. 6 u.g.n. jest zbyt szerokie. Jeśli chodzi o przesłanki wskazane w art. 214a pkt 2-5 u.g.n.,
to – zdaniem Wnioskodawcy – są one związane nie z ochroną celów publicznych, lecz „z chęcią ochrony podmiotów rozpatrujących
wnioski dekretowe przed koniecznością rozwiązywania często skomplikowanych stanów faktycznych i prawnych związanych z zagospodarowaniem
terenów objętych działaniem dekretu warszawskiego” (s. 10 wniosku).
4.1.2. Chociaż zarzuty dotyczące naruszenia praw majątkowych odnoszą się – w tej samej mierze – do wszystkich punktów art.
214a u.g.n., ze względu na zróżnicowanie zawartych w kwestionowanym przepisie przyczyn odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego,
zdaniem TK – co do każdego z punktów z osobna – konieczne jest ustalenie, czy wynikająca z niego norma ogranicza uprawnienie
przysługujące byłemu właścicielowi, a – w razie pozytywnej odpowiedzi – zbadanie, czy ograniczenie to mieści się w granicach
wyznaczonych przez art. 31 ust. 3 Konstytucji.
TK zwraca jednak uwagę, że przesłanki z art. 214a u.g.n., mimo swej odrębności, nie mają charakteru rozłącznego. Przykładowo,
przesłanka odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego ujęta w art. 214a pkt 5 u.g.n. (brak możliwości dokonania zgodnego
z prawem podziału nieruchomości) może się nakładać na okoliczności wskazane w pozostałych punktach art. 214a u.g.n. W założeniu
ustawodawcy spełnienie jednej z przesłanek uzasadnia już odmowną decyzję dekretową, a wystąpienie – dodatkowo – innej przesłanki
wzmacnia tylko podstawę decyzji.
Badanie zarzucanych we wniosku ograniczeń prawa majątkowego, wynikającego z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, TK rozpoczyna
od analizy tych punktów kontrolowanego art. 214a u.g.n., w wypadku których de lege lata wątpliwe jest przysługiwanie byłemu właścicielowi roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego. Zdaniem TK, taka sytuacja
zachodzi na tle art. 214a pkt 2 i 5 u.g.n.
4.2. Ocena konstytucyjności art. 214a pkt 2 i 5 u.g.n.
4.2.1. W art. 214a pkt 2 u.g.n. ustawodawca przewiduje odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz „dotychczasowego
właściciela” gruntu ze względu na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości osobom trzecim. Wszystkie przedstawione
wyżej argumenty, wywodzone z treści samego art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego (warunek posiadania gruntu), z aktualnego brzmienia
art. 156 § 2 k.p.a., a zwłaszcza z cytowanych wcześniej orzeczeń NSA oraz wyroku TK o sygn. P 46/13, stwierdzającego niekonstytucyjne
pominięcie prawodawcze, wskazują, że w obowiązującym stanie prawnym, także bez wprowadzenia do systemu prawa ocenianego przepisu,
roszczenie restytucyjne byłego właściciela nie mogłoby być zrealizowane. Twierdzenie, że w okoli-cznościach objętych hipotezą
art. 214a pkt 2 u.g.n. przysługuje mu roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego, może być formułowane tylko przy całkowitym
ignorowaniu obowiązującego stanu prawnego. W stanie faktycznym z art. 214a pkt 2 u.g.n. były właściciel na ogół nie spełniał
przesłanki roszczenia restytucyjnego w postaci posiadania gruntu, a co ważniejsze – gmina nie ma prawnej możliwości uczynienia
zadość jego roszczeniu, gdyż wcześniej rozporządziła nieruchomością. W tej sytuacji organ orzekający w postępowaniu nadzorczym
– ze względu na treść art. 156 § 2 k.p.a. – nie powinien stwierdzać nieważności decyzji odmownej, a w razie podejmowania obecnie
decyzji dekretowej – ze względu na treść art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. – powinien odmówić ustanowienia użytkowania wieczystego.
W obu wypadkach odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego znajduje podstawę prawną w obowiązujących przepisach, które z kolei
mają swe aksjologiczne, zakorzenione konstytucyjnie uzasadnienie. Służą bowiem stabilizacji porządku prawnego i ochronie praw
innych osób.
TK podziela, zawartą w piśmie z 14 września 2015 r., ocenę Prezydenta m.st. War-szawy, zdaniem którego art. 214a pkt 2 u.g.n.
„stanowi wyraz poszanowania zasady pewności obrotu prawnego oraz stabilizacji sytuacji prawnej osób fizycznych i prawnych,
którym służy obecnie prawo własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości, będących przedmiotem wniosku podlegającego
rozpoznaniu w trybie art. 7 dekretu. Należy bowiem dążyć do zadośćuczynienia słusznym roszczeniom byłych właścicieli nieruchomości
warszawskich, jednakże nie za cenę wyrządzenia nowych krzywd obecnym właścicielom i użytkownikom wieczystym przedmiotowych
nieruchomości, w tym właścicielom lokali mieszkalnych, z którymi są związane udziały w nieruchomości wspólnej obejmującej
prawo własności budynku, z którego lokale te zostały wyodrębnione oraz prawo użytkowania wieczystego gruntu, na którym ten
budynek został wybudowany” (s. 16 pisma).
Trybunał stwierdza, że skoro – w stanie faktycznym objętym hipotezą art. 214a pkt 2 u.g.n. – de lege lata roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłego właściciela nie może być zaspokojone, na tle tego
przepisu nie można mówić o pozbawieniu czy ograniczeniu prawa majątkowego. Oceniany przepis w istocie nie zmienia obowiązującego
stanu prawnego, a skutkiem jego wejścia w życie będzie usunięcie wątpliwości, które – wobec rozproszenia materiału normatywnego
– pojawiają się w praktyce. W konsekwencji doprowadzi do pełnego jej ujednolicenia.
Wobec nienaruszenia prawa majątkowego, Trybunał stwierdza zgodność art. 214a pkt 2 u.g.n. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Tym samym, według ustalonego stanowiska TK, bezprzedmiotowa jest ocena przepisu z punktu widzenia zasady proporcjonalności,
tj. art. 31 ust. 3 Konstytucji. Oceny takiej Trybunał dokonuje, gdy – w związku z uznaniem niekonstytucyjności ograniczenia
prawa – zachodzi potrzeba ustalenia, czy naruszenie to znajduje usprawiedliwienie w innych, konstytucyjnie chronionych wartościach.
4.2.2. Art. 214a pkt 5 u.g.n. dotyczy sytuacji, gdy nie jest możliwe dokonanie zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału
nieruchomości, której jedynie część jest przedmiotem roszczenia określonego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Są to wypadki,
gdy grunt pochodzący z dawnej nieruchomości hipotecznej został uregulo-wany wraz z innymi sąsiednimi gruntami w nowej księdze
wieczystej, a zatem stanowi obecnie jedynie część nieruchomości, która to nieruchomość została zabudowana lub w inny sposób
trwale zagospodarowana w okresie powojennym. TK zwraca uwagę, że samo przyłączenie wywłaszczonego gruntu do innej nieruchomości
i objęcie go wspólną księgą wieczystą w sensie prawnym oznacza brak przedmiotu, którego dotyczy roszczenie; grunt – choć fizycznie
istnieje – przestał być rzeczą (nieruchomością) w sensie prawnym. Wystąpienie tej przesłanki nie przesądzałoby jeszcze o niemożliwości
uczynienia zadość roszczeniu byłego właściciela. Jak długo możliwe jest dokonanie podziału nowo utworzonej nieruchomości,
tak długo możliwy jest powrót do stanu poprzedniego, tj. geodezyjne wydzielenie działki (działek), których własność została
odjęta na podstawie dekretu warszawskiego i założenie księgi wieczystej. W ten sposób doszłoby do odtworzenia nieruchomości
wywłaszczonej, na której można by ustanowić użytkowanie wieczyste. Decydujące znaczenie dla określenia stanu faktycznego ujętego
w art. 214a pkt 5 u.g.n. ma jednak wyrażona w tym przepisie expressis verbis okoliczność w postaci „brak[u] możliwości zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału”. Tak ujęta przesłanka negatywna
ustanowienia użytkowania wieczystego oznacza, że – z założenia – chodzi w nim wyłącznie o sytuacje, gdy de lege lata nie jest możliwe ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela. Podobnie jak w poprzednim punkcie oceny,
także tutaj TK stwierdza, że w sytuacji ujętej w art. 214a pkt 5 u.g.n. były właściciel nie może liczyć na ustanowienie prawa
rzeczowego. Organ nie może bowiem działać wbrew obowiązującym przepisom i dokonywać podziału nieruchomości tam, gdzie to nie
jest prawnie dopuszczalne.
Prezydent m.st. Warszawy wyjaśnił, że „[b]ardzo często dokonanie podziału tej obecnie istniejącej nieruchomości w celu wydzielenia
z niej części gruntów, które mają zostać zwrócone na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli, nie jest możliwe ze względu
na usytuowanie budynków na gruntach pochodzących z więcej niż jednej dawnej nieruchomości hipotecznej oraz braku pionowych
płaszczyzn tworzonych przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia
dachu albo przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części
(art. 93 ust. 3b nowelizowanej ustawy [u.g.n.]) albo przebiegu takich pionowych płaszczyzn, zgodnie z którymi można byłoby
dokonać podziału budynku, w innym miejscu niż granica dawnej nieruchomości hipotecznej podlegająca «odtworzeniu»” (s. 20 pisma
z 14 września 2015 r.).
Przesłanka z art. 214a pkt 5 u.g.n. nawiązuje też do definicji ,,ładu przestrzennego” zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003
r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778), której art. 2 pkt 1 stanowi, że ilekroć w ustawie
jest mowa „ładzie przestrzennym”, należy przez to rozumieć „takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość
oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe,
kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne”. TK przyznaje, że określenie ładu przestrzennego pozostawia pewien margines swobodnej
oceny. Prawna możliwość dokonania w konkretnej sytuacji podziału nieruchomości i ustanowienia na jej części (na powrót wydzielonej
i będącej odrębną nieruchomością) użytkowania wieczystego stanowi przedmiot decyzji organu. TK stwierdza jednak, że i w tym
wypadku sytuacja byłego właściciela nie ulegnie zmianie na skutek wprowadzenia art. 214a u.g.n. Tak przed wejściem w życie
kontrolowanego przepisu, jak i po jego wejściu w życie, prawna dopuszczalność „odtworzenia” nieruchomości pozostaje kwestią
oceny dokonywanej przez organ administracji i weryfikowanej przez sąd. Prezydent m.st. Warszawy wskazuje, że bez stosowania
przesłanki z art. 214a pkt 5 u.g.n. „obecnie jest możliwy zwrot części gruntów pochodzących z dawnych nieruchomości hipotecznych,
jednakże ich powierzchnia lub kształt (np. pas gruntu o szerokości 2 m i długości 40 m) albo ich usytuowanie (np. plac zabaw
zlokalizowany pomiędzy blokami powojennego osiedla domów wielorodzinnych stanowiącego funkcjonalną całość, fragment placu
lub terenu zieleni publicznej itp.) rodzą poważne ryzyko, że po ich «zwrocie», następcy prawni byłych właścicieli będą dążyć
do zmiany ich przeznaczenia, mającej na celu uzyskanie korzyści ekonomicznych z odzyskanej nieruchomości” (s. 22 pisma). Zdaniem
TK, w opisanych przykładowo stanach faktycznych wydzielanie działek i tworzenie z nich nieruchomości zdecydowanie narusza
ład przestrzenny i jest niedopuszczalne, niezależnie od sygnalizowanego przez Prezydenta m.st. Warszawy ryzyka zmiany dotychczasowego
ich przeznaczenia.
W konsekwencji TK stwierdza, że art. 214a pkt 5 u.g.n. nie narusza praw majątkowych byłych właścicieli gruntów warszawskich,
gdyż nie zmienia ich położenia prawnego wynikającego z obowiązujących już przepisów. Podobnie jak w wypadku rozważanym wyżej
(cz. III pkt 4.2.1. uzasadnienia), przepis porządkuje istniejący stan prawny.
4.3. Ocena konstytucyjności art. 214a pkt 3 u.g.n.
4.3.1. Przystępując do oceny zgodności z Konstytucją art. 214a pkt 3 u.g.n., w nawiązaniu do wcześniej uczynionego zastrzeżenia
o możliwym pokrywaniu się okoliczności wyodrębnionych w poszczególnych punktach art. 214a u.g.n., Trybunał przyjmuje, że grunt
będący przedmiotem roszczenia dekretowego pozostaje własnością gminy czy państwa, nie jest oddany w użytkowanie wieczyste
osobie trzeciej, a także – prawnie możliwe jest dokonanie podziału nieruchomości w taki sposób, by odtworzyć nieruchomość
gruntową wywłaszczoną w 1945 r. W przeciwnym razie, odmowa „zwrotu” znajduje swe usprawiedliwienie już w treści art. 214a
pkt 2 lub 5 u.g.n., przepisach uznanych wyżej za zgodne z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Ponadto TK zakłada, że wykonywanie
prawa przez byłego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
a ubiegający się o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu fizycznie władał nim w chwili składania wniosku dekretowego.
Ten fragment badania konstytucyjności dotyczy tylko tych sytuacji, w których nie zachodzą przesłanki z pkt 2 i 5, a zatem
ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela jest prawnie możliwe i dopuszczalne. Innymi słowy:
w obowiązującym stanie prawnym, bez wprowadzenia przesłanek odmowy ujętych w art. 214a pkt 3 u.g.n., organ administracji nie
mógłby odmówić uwzględnienia wniosku dekretowego.
4.3.2. Zgodnie z art. 214a pkt 3 u.g.n., podstawę odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego ma stanowić okoliczność
„zabudow[y] przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego dokonan[ej] po wejściu w życie dekretu (...), której wartość
przenosi znacznie wartość zajętego na ten cel gruntu”. W powołanym piśmie Prezydent m.st. Warszawy wyjaśnił, że jest to „pożądane
rozwiązanie skomplikowanych sytuacji prawnych panujących np. na często wielohektarowych terenach rolnych objętych działaniem
dekretu, na których zostały wybudowane po 1945 r. rozległe osiedla domów wielorodzinnych, między innymi takie jak osiedla
«Czerniaków», «Stegny» czy «Służew» na Mokotowie. Miałby on również zastosowanie do pojedynczych nieruchomości, na których
istnieje powojenna zabudowa, której wartość znacznie przenosi wartość zajętego na ten cel gruntu” (s. 18 pisma). Prezydent
m.st. Warszawy wyjaśnił, że – na tle obowiązujących obecnie przepisów – w wypadku gdy zachodzą określone w art. 7 dekretu
warszawskiego przesłanki ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu, ale budynek na nim posadowiony został wzniesiony
po wojnie, dochodzi do sytuacji, w której konieczna jest sprzedaż takiego budynku przez miasto stołeczne Warszawę lub Skarb
Państwa na rzecz byłych właścicieli gruntu. Zgodnie bowiem z art. 31 u.g.n., oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości
gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń. Sprzedaż
ta jest jednak niewykonalna ze względu na możliwości ekonomiczne wnioskodawców (chodzi np. o sprzedaż wielo-piętrowego bloku
z wielkiej płyty, znajdującego się na gruncie, którego dotyczy wniosek). „Powoduje to wraz z innymi czynnikami trwały stan
niemożności zakończenia postępowania dekretowego ostateczną, zgodną z prawem i wykonalną decyzją” (tamże).
4.3.3. W ocenie TK, za rozwiązaniem przyjętym w art. 214a pkt 3 u.g.n. przemawiają istotne racje ekonomiczne, uwzględniane
przez ustawodawcę w kształtowaniu stosunków własnościowych. Prawu cywilnemu znana jest instytucja tzw. przewłaszczenia, regulująca
konflikt interesów związany z budową na cudzym gruncie. Stan fatyczny objęty hipotezą art. 214a pkt 3 u.g.n. jest wprawdzie
inny niż regulowany w art. 231 k.c., gdyż państwo lub gmina, budując na gruntach, których własność uzyskały na mocy dekretu
warszawskiego, inwestowały we własną nieruchomość. Jednak żądanie ustanowienia użytkowania wieczystego przez poprzedniego
właściciela jest – w pewnym sensie – roszczeniem z art. 231 k.c. à rebours: podmiot, który nie inwestował, żąda przeniesienia na niego prawa do gruntu, z którym wiąże się własność budynków. Celowość
przywołania w tym miejscu art. 231 k.c. polega na tym, że – czego dowodem jest ten przepis – wobec dominującej wartości naniesień
ustawodawca kieruje się względami gospodarczymi i wbrew podstawowej regule prawa rzeczowego (superficies solo cedit) podporządkowuje własność gruntu racjonalności ekonomicznej: skoro właściciela nie stać na pokrycie kosztów naniesień, własność
powinna przejść na tego, kto poniósł ich koszt. Taka myśl legła też u podstaw ocenianego art. 214a pkt 3 u.g.n. Ustawodawca
przyjął, że skoro wartość zabudowy znacznie przewyższa wartość gruntu, podmiot, który zainwestował, musi zachować prawo do gruntu,
eliminując tym samym roszczenie restytucyjne poprzedniego właściciela.
4.3.4. Okolicznością mającą istotne znaczenie dla oceny art. 214a pkt 3 u.g.n. jest fakt, że w okresie obowiązywania ustawy
z 1958 r. (do 1 sierpnia 1985 r.) odmowa ustanowienia prawa rzeczowego na rzecz poprzedniego właściciela była uzasadniona
„niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej
ustawy” (art. 54 ust. 1). Oznaczało to w szczególności, że odmowna decyzja dekretowa była uzasadniona, gdy nieruchomości okazały
się niezbędne „dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego”
(art. 3 ust. 2 ustawy z 1958 r.; z ust. 3 wynikało, że inwestorem mogły być też organizacje spółdzielcze). Wyraźna jest daleko
idąca zbieżność przesłanek odmowy usta-nowienia prawa przewidzianych w ustawie z 1958 r. i obecnie ocenianej przesłanki z art.
214a pkt 3 u.g.n. Dodatkowo trzeba podkreślić, że – ponieważ po zmianie ustrojowej państwo w zasadzie wycofało się z finansowania
budownictwa mieszkaniowego – hipoteza kontrolo-wanego przepisu, której jednym z elementów jest wzniesienie budynków ze środków
publicznych, współcześnie rzadko znajduje odzwierciedlenie w rzeczywistości. To spostrze-żenie wpływa istotnie na ustalenie
zakresu zastosowania art. 214a pkt 3 u.g.n. Jeśli bowiem odmowna decyzja dekretowa podyktowana okolicznościami wskazanymi
w tym przepisie zapadła pod rządem ustawy z 1958 r. albo wcześniej (ze względu na moc wsteczną art. 54 tej ustawy), odpowiadała
obowiązującemu prawu i nie może być podważana, nawet jeśli ustawa późniejsza (z 1985 r.) uchyliła przepis stanowiący jej podstawę, nie zastępując go nowym. TK w rozpatrywanej
sprawie, o czym była już mowa, nie kontroluje postanowień wcześniejszych ustaw. Ich skutki prawne porządek prawny musi więc
uznawać za wiążące.
Wskazana okoliczność, zdaniem TK, nie może pozostawać bez wpływu na ocenę nierozpoznanych dotąd wniosków dekretowych, dotyczących
stanów faktycznych objętych hipotezą kontrolowanego przepisu (dokonania przez podmiot publiczny zabudowy o wartości znacznie
przewyższającej wartość gruntu). Wprawdzie de lege lata – wobec uchylenia w 1985 r. ograniczeń wprowadzonych przez ustawę z 1958 r. – roszczenie dekretowe do gruntów zajętych pod
zabudowę realizowaną przez podmioty publiczne, zwłaszcza pod budownictwo mieszkaniowe, teoretycznie mogłyby być uwzględniane,
jednak zarówno ich ekonomiczne uzasadnienie, jak i aksjologiczne podstawy takich decyzji budzą zasadnicze wątpliwości konstytucyjne.
TK zwraca uwagę na nierówność, do której prowadziłoby uznanie, że współcześnie wydawane decyzje dekretowe, dotyczące gruntów
spełniających przesłankę z art. 214a pkt 3 u.g.n., mogą ignorować fakt zabudowy dokonanej przez podmioty publiczne, zrealizowanej
w okresie do 1985 r., kiedy to – zgodnie z art. 54 ustawy z 1958 r. – okoliczność ta decydowała o odmowie ustanowienia użytkowania
wieczystego.
4.3.5. Zważywszy na dominującą funkcję mieszkaniową zabudowy dokonywanej przez państwo (miasto), którą podkreślił Prezydent
m.st. Warszawy, za rozwiązaniem przyjętym w art. 214a pkt 3 u.g.n. przemawia aksjologia Konstytucji. Prawo do mieszkania,
wywodzone z art. 75 Konstytucji, traktowane jest jako jedno z praw człowieka. Dlatego Trybunał nie może pominąć w swoich rozważaniach
sytuacji osób mieszkających w budynkach stojących na gruntach, których dotyczą roszczenia. Ustawodawca konstytucyjny w art.
75 ust. 1 zobowiązał władze publiczne do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a w art. 76
nakazał władzom publicznym chronić użytkowników i najemców. Wskazane przepisy Konstytucji, choć nie przyznają nikomu roszczenia
o dostarczenie lokalu mieszkalnego (mieszkania), to jednak chronią prawo do lokalu, jeśli zostało uzyskane zgodnie z prawem.
Władze publiczne posiadają swobodę wyboru środków realizacji polityki mieszkaniowej. Suma przyznanych praw musi jednak zapewniać
lokatorom realną ochronę, a jej ograniczenie poniżej niezbędnego minimum stanowiłoby naruszenie Konstytucji (zob. L. Garlicki,
komentarz do art. 75 Konstytucji, teza 8, [w:] red. L. Garlicki , Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, Warszawa 2003, s. 6). TK zwraca uwagę, że w polskim systemie prawnym zawsze obowiązywały i nadal obowiązują, także w wolnorynkowym systemie
gospodarczym, ustawy wspierające – na zasadach preferencyjnych – budownictwo mieszkaniowe, zwłaszcza „zbiorowe” (kredyty mieszkaniowe,
premie za oszczędzanie, TBS).
Cechą lokatora, konsumenta, użytkownika i najemcy jest słabsza pozycja rynkowa (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 76 Konstytucji,
teza 4, tamże, s. 3). Jej elementami, mającymi istotne znaczenie na gruncie niniejszej sprawy, są m.in. mniejsze możliwości
organizacyjne, finansowe, negocjacyjne oraz w zakresie dostępu do informacji. W tym zakresie wsparcie władz publicznych dla
najemców i lokatorów należy uznać za niezbędne. Reprywatyzacja nie może oznaczać zaniechania prowadzenia publicznej gospodarki
lokalowej, objawiającej się m.in. kontrolą poziomu opłat za takie lokale, oraz zaniedbania stanu nieruchomości – zarówno przez
ich komunalnego gospodarza, który mając świadomość roszczeń, zaniechał prowadzenia jakichkolwiek remontów, jak i nowego-starego
właściciela, który w celu pozbycia się dotychczasowych lokatorów, doprowadzi nieruchomość do ruiny (zob. B. Zdziennicki, Reprywatyzacja w świetle zasad prawa, „Studia Prawnicze” nr 3/2015, s. 7 i podane tam przykłady). TK nie może pozostać obojętny na liczne doniesienia o działaniu tzw. czyścicieli kamienic, którzy
po uzyskaniu użytkowania wieczystego gruntu i – tym samym – potwierdzeniu własności budynku szykanują najemców mieszkań, chcąc
zmusić ich do jak najszybszej rezygnacji z najmu i opuszczenia lokalu.
Ochrona praw lokatorów może prowadzić również do ograniczenia zakresu ochrony praw innych osób, w szczególności właścicieli
budynków. To, w jaki sposób ustawodawca ukształtuje relacje między prawem własności oraz normami wywodzonymi z art. 75 i art.
76 Konstytucji, podlega ocenie na płaszczyźnie art. 31 ust. 3 Konstytucji. W konsekwencji TK stwierdza, że w świetle art.
75 Konstytucji, zobowiązującego władze publiczne do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych
obywateli, odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli gruntów warszawskich zajętych pod budowę
takich obiektów należy traktować jako mieszczącą się w granicach zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).
4.3.6. Oceniając art. 214a pkt 3 u.g.n. należy uwzględnić, że z założeń ogólnych systemu prawa wynika, że „zabudowa przez
Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego”, której dotyczy ten przepis, służy zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty,
a wypadki zajęcia gruntu pod budownictwo mieszkaniowe są tylko przykładem realizacji celu publicznego. Tym samym analiza konstytucyjności
pkt 3 art. 214a u.g.n. zbiega się z analizą pkt 1 tegoż przepisu (zob. cz. III pkt 4.5. uzasadnienia).
W konsekwencji Trybunał uznaje, że przewidziana w ocenianych przepisach odmowa uwzględnienia roszczenia restytucyjnego jest
uzasadniona wartościami chronionymi przez Konstytucję. TK stwierdza zatem, że art. 214a pkt 3 u.g.n. jest zgodny z art. 64
ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
4.4. Ocena konstytucyjności art. 214a pkt 4 u.g.n.
4.4.1. Dodawany ustawą z 25 czerwca 2015 r. art. 214a pkt 4 u.g.n. za przesłankę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego
na rzecz byłego właściciela gruntu uznaje „odbudowę lub remont, dokonany ze środków publicznych, budynków, o których mowa
w art. 5 dekretu (...), zniszczonych w latach 1939-1945 więcej niż w 66%”. Oceniany przepis dotyczy budynków posadowionych
na gruntach objętych wnioskami byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, które zostały w znacznym stopniu zniszczone
w czasie wojny, a następnie zostały odbudowane ze środków publicznych.
W tym wypadku, podobnie jak w punkcie poprzednim, ratio regulacji ma charakter ekonomiczny. Różnica polega na tym, że o ile w stanie faktycznym objętym hipotezą art. 214a pkt 3 u.g.n.
budynki wzniesione ze środków publicznych na gruntach należących do publicznego zasobu nieruchomości stanowią własność „publicznego
inwestora”, o tyle w stanie faktycznym z art. 214a pkt 4 u.g.n. budynek odbudowany ze środków publicznych stanowi – jak wynika
z art. 8 dekretu warszawskiego – własność byłego właściciela gruntu. Wypada przypomnieć, że dekret warszawski pozbawił własności gruntów, ale jednocześnie – przełamując zasadę superficies solo cedit – własność budynków (jeśli takie się ostały) pozostawił w ręku dotychczasowych właścicieli. Dlatego, zdaniem TK, na tle obecnie
ocenianego przepisu, na skutek odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego może dojść do zarzucanego przez wnioskodawcę pozbawienia
prawa majątkowego w postaci własności budynku. Gdyby zapadła pozytywna dla byłego właściciela decyzja dekretowa, inaczej niż
na tle art. 214a pkt 3 u.g.n., nie musiałby on kupować od miasta budynków posadowionych na gruncie, gdyż jest ich właścicielem.
Rozliczenie poniesionych przez miasto nakładów na odbudowę lub remont budynku powinno się wtedy dokonać na podstawie odpowiednich
przepisów prawa cywilnego.
4.4.2. Mimo zasadniczej odmienności statusu prawnego budynków, do których odnoszą się pkt 3 i 4 art. 214a u.g.n., zdaniem
TK, ocena konstytucyjności obu przepisów jest zbieżna. Pierwszym argumentem za tym stanowiskiem jest zbliżone uzasadnie-nie
ekonomiczne obu przesłanek odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Wynika ono z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947
r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270), zgodnie z którym: „Naprawę budowli, położonych na Ziemiach Odzyskanych,
zniszczonych więcej niż w 33%, a na pozostałym obszarze kraju więcej niż w 66%, uważa się za budowę nową”. Przepis ten daje
wyobrażenie o stanie technicznym budynku, do którego odnosi się art. 214a pkt 4 u.g.n. Jeśli – w odniesieniu do Ziem Odzyskanych
– zniszczenie w 33% było kwalifikowane jako uzasadniające nową budowę, to zniszczenie w 66% oznacza całkowitą destrukcję budynku.
Stąd, jak wskazuje Prezydent m.st. Warszawy, w ocenianym teraz przepisie chodzi o budynki często posadowione na fundamentach
budynków przedwojennych lub wykorzystujące w swej konstrukcji piwnice takich budynków, ale począwszy od poziomu gruntu, zbudowane
ze środków publicznych. Dzięki temu, że wskazany w przepisie stopień zniszczenia budynku (tj. 66%) nawiązuje do regulacji
zawartej w ustawie o popieraniu budownictwa, na tle której posiadał znaczenie normatywne, w wielu wypadkach w odniesieniu
do nieruchomości warszawskich był on urzędowo określany i znajduje odzwierciedlenie w dostępnej dokumentacji archiwalnej.
Umożliwi to weryfikację przesłanki z art. 214a pkt 4 u.g.n. podczas rozpatrywania wniosków złożonych w trybie dekretu warszawskiego.
Przywołanie przepisów budowlanych pozwala stwierdzić, że choć formalnie budynki zniszczone w 66% stanowią własność byłych
właścicieli gruntów, to – ponieważ są odbudowane ze środków publicznych, które właściciel musi zwrócić (jako nakład uczyniony
na jego rzecz) – rachunek ekonomiczny dowodzi, że rzeczywista wartość prawa własności jest zdecydowanie niższa niż wartość
rynkowa budynku będącego przedmiotem prawa.
4.4.3. TK stwierdza, że podczas badania zgodności z Konstytucją art. 214a pkt 4 u.g.n. konieczne jest uwzględnienie argumentów
wskazanych w poprzednim punkcie uzasadnienia (cz. III pkt 4.3.5. uzasadnienia). Wiele budynków zniszczonych w czasie wojny,
i następnie odbudowanych przez państwo lub gminę, zostało objętych publiczną gospodarką lokalami. Dla lokatorów mieszkań w kamienicach
pozostających nadal w zarządzie komunalnym ich oddanie w ręce prywatnych właścicieli oznacza istotną zmianę sytuacji faktycznej
i prawnej, w praktyce często – zdecydowane jej pogorszenie. W ocenie TK, o ile potrzeba ochrony lokatorów i wynikające z Konstytucji
obowiązki państwa w tym względzie (art. 75 i art. 76), nie stanowiłyby jeszcze dostatecznej podstawy ograniczenia prawa byłych
właścicieli, wynikającego z art. 214a pkt 4 u.g.n., o tyle w połączeniu z racjami ekonomicznymi i społecznymi rozstrzygają
o uznaniu kontrolowanego przepisu za zgodny z Konstytucją.
W konsekwencji TK stwierdził, że art. 214a pkt 4 u.g.n. jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
4.5. Ocena konstytucyjności art. 214a pkt 1 u.g.n.
4.5.1. W art. 214a pkt 1 u.g.n. jako przesłankę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego ustawodawca wskazał przeznaczenie
lub wykorzystywanie gruntu na cele określone w art. 6 ustawy. Art. 6 u.g.n. zawiera katalog celów publicznych, ze względu
na które dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości. Wśród tych celów ustawodawca wskazał m.in. budowę i utrzymywanie obiektów
oraz pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych,
a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów
sportowych. W wypadku, gdy wniosek byłego właściciela, podlegający rozpoznaniu w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, dotyczyłby
nieruchomości wykorzystywanej na jeden z celów wskazanych w art. 6 u.g.n., zgodna z prawem byłaby odmowa ustanowienia użytkowania
wieczystego. Wnioskodawca zarzucił, że odwołanie się w art. 214a pkt 1 u.g.n. do przesłanki przeznaczenia lub wykorzystywania
na cele publiczne w rozumieniu art. 6 u.g.n. jest bardzo szerokie, gdyż przepis ten określa 17 sposobów wykorzystywania nieruchomości,
a ponadto w pkt 10 wprowadza dodatkowo otwarty katalog, wskazując na inne cele publiczne, określone w odrębnych ustawach.
Dodatkowo przesłanka ta oznacza, że zastosowanie nowych zasad byłoby możliwe również do terenów, które dopiero w przyszłości
mogłyby zostać przeznaczone na cele publiczne (zob. s. 10 wniosku).
4.5.2. Ocenę konstytucyjności art. 214a pkt 1 u.g.n. TK rozpoczyna od stwierdzenia, że art. 6 u.g.n., choć rzeczywiście zawiera
szeroki i niezamknięty katalog celów publicznych uzasadniających odjęcie własności, nie był dotąd kwestionowany jako przepis
stanowiący podstawę wywłaszczenia i korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją. Z przepisu tego, odczytywanego w związku
z art. 112 u.g.n., wynika norma określająca, w jakich wypadkach realizacja interesu publicznego może się dokonać kosztem interesu
indywidualnego (prawa własności przysługującego osobie prywatnej). Można by powiedzieć, że wyliczenie zawarte w art. 6 u.g.n.
stanowi egzemplifikację wartości, które w sposób bardziej ogólny ujęte są w art. 31 ust. 3 Konstytucji jako uzasadniające
ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, a także – o które chodzi w art. 21 ust. 2 Konstytucji. TK w niniejszym postępowaniu
nie weryfikuje konstytucyjności art. 6 u.g.n. i odrzuca zawartą we wniosku Prezydenta sugestię, jakoby katalog celów publicznych
był zbyt szeroki. Jednocześnie TK stwierdza, że w oderwaniu od okoliczności danego przypadku nie można ocenić, czy dany cel
publiczny (z listy zawartej w art. 6 u.g.n.) udałoby się zrealizować bez wywłaszczenia konkretnej nieruchomości. Nie jest
zatem możliwe przeprowadzenie testu proporcjonalności in abstracto. Natomiast inną jest rzeczą, że w każdej sprawie wywłaszczeniowej – in concreto – musi nastąpić sprawdzenie, czy nieruchomość jest przydatna i rzeczywiście niezbędna (konieczna) dla realizacji celu publicznego
wskazanego przez władzę podejmującą decyzję o wywłaszczeniu. Odpowiednie gwarancje proceduralne zawarte są w rozdziale 4 działu
III u.g.n. („Wywłaszczanie nieruchomości”, art. 112-127), a w szczególności w przepisach regulujących konieczność zwrotu nieruchomości,
która – we właściwym czasie – nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji (rozdział 6 u.g.n. „Zwrot wywłaszczonych
nieruchomości”, art. 136-142).
4.5.3. TK stwierdza, że skoro cele publiczne wskazane w art. 6 u.g.n. uzasadniają pozbawienie prawa własności nieruchomości,
to – tym bardziej – mogą stanowić podstawę nieuwzględnienia roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego. Skrajnie nieracjonalne
byłoby przyznawanie prawa rzeczowego po to, by następnie wszczynać właściwą procedurę wywłaszczeniową. TK uznaje więc, że
realizacja celu publicznego w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji może uzasadniać odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego
gruntu na rzecz byłego właściciela, co nie znaczy, że w każdym konkretnym wypadku odmowa okaże się uzasadniona.
W tej sytuacji, zdaniem Trybunału, zachowanie konstytucyjnego standardu proporcjonalności zależy od ustalenia – na tle konkretnego
stanu faktycznego – czy grunt wywłaszczony na podstawie dekretu był bądź jest konieczny do realizacji celu publicznego (o jego
przydatności zwykle świadczą fakty dokonane). O konstytucyjności art. 214a pkt 1 u.g.n. decyduje fakt, że porządek prawny
gwarantuje uprawnionemu sądową weryfikację przesłanek odmowy ustanowienia prawa. Jak zauważył Prokurator Generalny w piśmie
procesowym z 6 października 2015 r., ustawodawca, ingerując w uprawnienia majątkowe byłych właścicieli gruntów warszawskich
(ich następców prawnych), zapewnił proceduralne gwarancje ochrony ich roszczeń. Odmowne decyzje dekretowe podlegają bowiem
kontroli sądowej. Zdaniem TK, w wypadku gruntów wykorzystanych na cele publiczne sądowa kontrola niezbędności gruntu dla realizacji
celu publicznego stanowi wystarczające zabezpieczenie byłego właściciela przed arbitralnym stosowaniem przez władzę publiczną
art. 214a pkt 1 u.g.n.
Trybunał zwraca uwagę na głos w dyskusji, jaka toczyła się podczas prac sejmowej podkomisji rozpatrującej senacki projekt
ocenianej ustawy (strona internetowa Sejmu: www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/transmisje_arch.xspunid=5C34260309534C6FC1257E3F12D0).
Na posiedzeniu 9 czerwca 2015 r. głos zabrał dyrektor Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy, który podkreślił,
że miasto nie jest zainteresowane każdą nieruchomością, lecz tylko taką, która jest niezbędna dla osiągnięcia celów publicznych,
które już są na niej realizowane. Chodzi o rozpoczęte inwestycje, a nie – wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy – takie, które dopiero
w przyszłości mogłyby zostać podjęte. Dla przykładu wskazał nieuregulowany stan prawny 118 szkół znajdujących się na terenie
miasta, a – ogólnie ujmując – ocenił, że około 200 nieruchomości ma szczególne znaczenie dla realizacji celów publicznych
w mieście. Dyrektor zwrócił także uwagę, że art. 214a u.g.n. posługuje się sformułowaniem „można odmówić”, co znaczy, że odmowa
ustanowienia użytkowania wieczystego nastąpi tylko wówczas, gdy nieruchomość rzeczywiście będzie niezbędna do realizacji celu
publicznego. TK zwraca uwagę, że stanowisko to jest zbieżne z prezentowanym przez sądy administracyjne, także w cytowanej
wyżej uchwale NSA z 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08).
4.5.4. Analizując zgodność z Konstytucją odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu ze względu na przeznaczenie lub
wykorzystanie go na cele publiczne, TK przypomina raz jeszcze o wieloletnim obowiązywaniu art. 54 ustawy z 1958 r. Na mocy
tego przepisu, odczytywanego w związku z art. 3 ust. 1 tejże ustawy, legalną podstawą odmownej decyzji dekretowej była niezbędność
nieruchomości „na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych
planach gospodarczych”. Oceniając konstytucyjność art. 214a pkt 3 u.g.n. TK przyjął, że zbieżność przesłanek odmowy uwzględnienia
wniosku dekretowego przewidzianych w ustawie z 1958 r. z tymi, które znalazły się w obecnie kontrolowanym przepisie, nie jest
obojętna dla wyniku tej kontroli (zob. cz. III pkt 4.3.4. uzasadnienia). Teza ta ma pełne zastosowanie przy ocenie konstytucyjności
art. 214a pkt 1 u.g.n.
4.5.5. Oceniając zgodność z Konstytucją art. 214a pkt 1 u.g.n., nie można pomijać stanowiska TK w sprawach dotyczących – najszerzej
ujmując – ograniczeń prawa własności w związku z realizacją celów publicznych. W wyroku z 9 grudnia 2008 r. (sygn. SK 43/07,
OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 175) TK uznał, że Konstytucja pozostawia ustawodawcy szeroką swobodę normowania zasad zwrotu nieruchomości
wywłaszczonych i stwierdził, że „w szcze-gólności nieruchomość wywłaszczona na określony cel publiczny nie musi zostać zwrócona
w sytuacji, w której jest ona niezbędna dla realizacji innego celu publicznego”. Z kolei w wyroku z 13 marca 2014 r. (sygn.
P 38/11, OTK ZU nr 3/A/2014, poz. 31), odpowiadając na pytanie sądu dotyczące art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., który określa
zakres obowiązku zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na cele publiczne, Trybunał stwierdził m.in., że „skoro w chwili złożenia
przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej
zwrotu, nawet jeżeli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia”, który
to termin realizacji celu publicznego wprowadził ustawodawca w kwestionowanym przepisie. Trybunał „nie odnalazł w treści art.
21 ust. 2 Konstytucji argumentów, które stanowiłyby przeciwwagę dla konieczności ochrony interesów publicznych właścicieli
wywłaszczonych nieruchomości, na których, w chwili złożenia wniosku o zwrot, planowany cel wywłaszczenia już zrealizowano”.
W dalszym ciągu uzasadnienia, TK podzielił stanowisko pytającego sądu, że „nie jest zasadne przyznanie w tej sytuacji pierwszeństwa
poprzednim właścicielom w odzyskaniu nieruchomości, na których został już zrealizowany cel publiczny (np. infrastruktura szkoły
podstawowej)”, a niewątpliwie korzystne dla byłych właścicieli uznanie ich roszczeń o zwrot – zdaniem TK – „prowadzi nieraz
do absurdalnych rozstrzygnięć”.
Rozstrzygnięcia te, choć nie dotyczyły roszczeń dekretowych, wskazują właściwy kierunek ich oceny. Można bowiem założyć, że
wywłaszczenie będące skutkiem dekretu warszawskiego – generalnie rzecz ujmując – miało służyć realizacji celu publicznego,
jakim było „racjonalne przeprowadzenie odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu” (art. 1 dekretu
warszawskiego). Roszczenia byłych właścicieli o ustanowienie użytkowania wieczystego, oparte na przepisach dekretu warszawskiego,
są w pewnym sensie odpowiednikiem roszczenia o zwrot nieruchomości niewykorzystanej na cel publiczny, wskazany w decyzji o wywłaszczeniu.
Jak wskazują cytowane orzeczenia, TK przyjmował dotąd, że roszczenie byłego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości
musi ustąpić wobec interesu publicznego, nawet jeśli do jego realizacji doszło w sposób nieodpowiadający z góry założonemu
celowi albo później wprowadzonemu standardowi (termin 10 lat na realizację celu publicznego został wprowadzony w 2004 r.).
4.5.6. W cytowanym wyroku TK z 13 marca 2014 r. (sygn. P 38/11) ujawniła się dodatkowa wartość konstytucyjna, ze względu na
którą realizacja celu publicznego powinna być chroniona, a mianowicie – statuowana w art. 165 ust. 1 Konstytucji samodzielność
jednostek samorządu terytorialnego. Tę wartość szczególnie akcentuje w swoim stanowisku Prezydent m.st. Warszawy. Zasada samodzielności
jednostek samorządu terytorialnego stanowi element konstytucyjnego porządku prawnego w RP i dlatego, zdaniem TK, nie może
być ignorowana w rozpatrywanej sprawie przy dopuszczalności ograniczenia praw przysługujących byłym właścicielom gruntów warszawskich.
Wskazane argumenty decydują o stwierdzeniu zgodności art. 214a pkt 1 u.g.n. z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Podsumowując przeprowadzoną wyżej analizę poszczególnych, zawartych w art. 214a u.g.n. przesłanek odmowy ustanowienia użytkowania
wieczystego na rzecz byłego właściciela gruntu warszawskiego, TK stwierdza, że ich wprowadzenie do systemu prawa polskiego
stanowi zamknięcie bardzo długiego okresu niepewności co do stanu prawnego nieruchomości warszawskich. Zestawienie hipotez
ocenianego przepisu z rozstrzygnięciami sądowymi zapadającymi na tle art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego uzasadnia tezę,
że w większości wypadków objętych treścią art. 214a u.g.n. odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela
gruntu byłaby uzasadniona także bez kwestionowanej nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie oznacza to jednak
w żadnym razie zbędności nowelizacji. Przeciwnie, zdaniem TK, nowelizacja ta realizuje cele o dużej doniosłości konstytucyjnej,
a mianowicie – przywraca stan pewności i bez-pieczeństwa prawnego.
Pewność prawa stanowi jeden z fundamentów demokratycznego państwa prawnego, zaś pewność czy też stabilizacja stosunków własnościowych
dotyczących nieruchomości jest niezbędnym warunkiem rozwoju gospodarczego. Tymczasem stan prawny gruntów warszawskich jest
zaprzeczeniem stanu pożądanego z punktu widzenia prawnego, społecznego i gospodarczego. Na skutek zmian systemowych, zmian
aktów prawnych dotyczących nieruchomości, niejednolitego stanowiska organów administracji decydujących w sprawach wniosków
dekretowych, a także nie zawsze jednoznacznego stanowiska sądów (administracyjnych i powszechnych), stan niepewności dotyczy
zarówno byłych właścicieli i ich następców prawnych, jak i podmiotów (w tym publicznych), które są właścicielami nieruchomości
objętych dekretem. W ocenie TK, poddany kontroli konstytucyjnej art. 214a u.g.n. kładzie kres trwającemu 70 lat okresowi zawieszenia.
W konsekwencji TK stwierdza, że – niezależnie od przywoływanych wyżej konkretnych argumentów, które służyły wskazaniu konstytucyjnego
uzasadnienia poszczególnych przesłanek odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego (zob. cz. III pkt 4.2-4.5. uzasadnienia)
– oceniany art. 214a u.g.n. w całości jest niezbędny dla przywrócenia bezpieczeństwa prawnego, uporządkowania i stabilizacji
stanu własności nieruchomości warszawskich.
Nie bez znaczenia dla oceny konstytucyjnej art. 214a u.g.n. jest też spostrzeżenie, że przepis ten przyczyni się do równego
traktowania podmiotów, które – po 70 latach od wywłaszczenia – oczekują na rozpatrzenie wniosków dekretowych, a także – kwestionują
ważność zapadłych w przeszłości odmownych decyzji dekretowych. Nie sposób nie zauważyć, że wobec niepewnego stanu prawnego
i rozproszenia ośrodków decyzyjnych (organów administracji oraz sądów), byli właściciele nieruchomości znajdujący się w zbliżonej
sytuacji (np. wykorzystania nieruchomości na cel publiczny) mogą być różnie potraktowani w zależności od daty wydania decyzji
dekretowej i interpretacji przepisów przyjętej w ich sprawie przez organ stosujący prawo. Tej kwestii zasadniczo poświęcony
jest kolejny punkt uzasadnienia wyroku.
5. Zarzut naruszenia przez art. 214a u.g.n. zasady równej ochrony praw majątkowych – art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust.
1 Konstytucji.
5.1. Równe zasady rekompensaty finansowej przyznawanej byłym właścicielom.
5.1.1. Wnioskodawca zarzucił ustawodawcy, że wprowadzając nowe przesłanki odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego spowodował
zróżnicowanie jednorodnej dotąd grupy podmiotów, tj. byłych właścicieli gruntów, którym – według art. 7 ust. 1 i 2 dekretu
warszawskiego – przysługuje prawo żądania ustanowienia użytkowania wieczystego. Tym samym, byłych właścicieli gruntów objętych
zakresem art. 214a u.g.n. postawił w gorszej sytuacji, aniżeli są pozostali, nadal spełniający warunki przyznania użytkowania
wieczystego. To pogorszenie sytuacji prawnej i faktycznej jest tym bardziej dotkliwe, że ustawodawca nie przyznał im „stosownej
rekompensaty”. Także Prokurator Generalny, uznając konstytucyjność wprowadzonych w art. 214a u.g.n. przyczyn odmowy ustanowienia
użytkowania wieczystego, stoi na stanowisku, że wynikająca z tego przepisu „ingerencja w prawa majątkowe, w zakresie, w jakim
nie przewiduje rekompensat z tytułu ustawowej przeszkody w realizacji roszczeń o ustanowienie użytkowania wieczystego, o których
mowa w art. 214a u.g.n., jest nadmierna” (s. 40 pisma Prokuratora Generalnego).
5.1.2. Odnosząc się do tych zarzutów, TK przypomina, że dekret warszawski – od chwili uchwalenia – przewidywał dwie formy
rekompensaty dla dotychczasowych właścicieli gruntów: restytucję naturalną albo odszkodowanie. Z punktu widzenia art. 32 ust. 1
Konstytucji cechą prawnie relewantną dla określenia grupy, do której odnosił się dekret warszawski, jest status właściciela
gruntu objętego wywłaszczeniem, nie zaś – jak sugeruje Wnioskodawca – przysługiwanie roszczenia o ustanowienie użytkowania
wieczystego. Dekret warszawski w swym założeniu różnicował sytuację dotychczasowych właścicieli, uzależniając ją od „sytuacji
prawnej” gruntu, a ta z kolei zależeć miała od decyzji planistycznych podejmowanych przez odpowiednie władze. W konsekwencji
grupa osób uprawnionych do żądania ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego nie była
ani z góry określona, ani zamknięta, lecz kształtowana przez zmieniającą się sytuację. Nowe potrzeby rozwijającego się miasta
w sposób naturalny prowadziły do zmniejszania się grupy byłych właścicieli, którzy mogli liczyć na ustanowienie dla nich użytkowania
wieczystego gruntu. Nie można też pomijać aktów prawnych, które w przeszłości ograniczyły już radykalnie tę grupę uprawnionych
(ustawa z 1958 r.). Na tle tego stanu prawnego nie sposób podzielić stanowiska Wnioskodawcy, że na skutek wejścia w życie
kwestionowanego art. 214a u.g.n. dojdzie do podziału grupy adresatów art. 7 dekretu warszawskiego, charakteryzujących się
cechą prawnie relewantną w postaci wyposażenia ich w roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego. Kwestionowany przepis
nie prowadzi do wyłączenia osób objętych jego hipotezą z ustalonego w dekrecie mechanizmu. Zdaniem Trybunału, zastosowanie
art. 214a u.g.n. w praktyce spowoduje, że w ramach grupy obejmującej byłych właścicieli gruntów warszawskich, których sytuacja
zawsze – z mocy dekretu – była zróżnicowana, dojdzie do zmiany proporcji: formalnie (teoretycznie) zmniejszy się grupa tych,
którzy mogą jeszcze liczyć na restytucję naturalną. TK podkreśla ten formalny aspekt nowelizacji, gdyż – czego dowiodła analiza
postanowień dekretu i orzecznictwa na ich tle – de lege lata możliwość uzyskania użytkowania wieczystego jest znacznie ograniczona w stosunku do wynikającej z brzmienia art. 7 ust. 1
i 2 dekretu warszawskiego. Należy przy tym zaznaczyć, że przesunięcie w ramach grupy byłych właścicieli następuje według przyjętego
w dekrecie kryterium przedmiotowego, związanego – najogólniej – z przeznaczeniem nieruchomości. W konsekwencji TK stoi na
stanowisku, że zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji przez wprowadzenie nieuzasadnionego zróżnicowania grupy uprawnionych
charakteryzujących się cechą prawnie relewantną nie znajduje potwierdzenia w treści przepisów. Co więcej, zdaniem TK, wprowadzenie
ocenianej regulacji przyczyni się do wyeliminowania niewątpliwej nierówności podmiotów oczekujących ciągle na ustanowienie
prawa rzeczowego, wobec których zapadały różne decyzje w zależności od interpretacji przepisów przyjętej przez organ stosujący
prawo.
5.1.3. Trybunał stwierdza ponadto, że kwestionowany przepis nie zmienia przyjętej w dekrecie warszawskim reguły, zgodnie z którą
w razie odmowy ustanowienia prawa rzeczowego do gruntu, uprawnionemu przysługuje prawo do odszkodowania. Na skutek wejścia
w życie kwestionowanego przepisu osoby objęte jego działaniem znajdą się w takiej sytuacji jak osoby, którym dotąd odmówiono
ustanowienia użytkowania wieczystego, tj. znajdą się w grupie uprawnionych do rekompensaty przewidzianej w art. 214 i art.
215 u.g.n. TK nie widzi podstaw do innego traktowania osób, w stosunku do których odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego
znajdzie oparcie w art. 214a u.g.n. aniżeli tych, w przypadku których odmowa nastąpiła w przeszłości, na podstawie przepisów
dekretu warszawskiego lub art. 54 ustawy z 1958 r. Nie oznacza to jednak aprobaty dla systemu odszkodowań przewidzianego w powołanych
przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami.
5.2. Stanowisko TK w kwestii odszkodowań za grunty warszawskie.
5.2.1. W tym miejscu TK zwraca uwagę na swoje dotychczasowe orzecznictwo dotyczące odszkodowań należnych osobom objętym działaniem
dekretu warszawskiego. Przede wszystkim TK przypomina, że w wyroku z 13 czerwca 2011 r. o sygn. SK 41/09 stwierdził niekonstytucyjność
art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim przepis ten pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone
nieruchomości do przypadków, gdy przedmiotem wywłaszczenia są domy inne niż jednorodzinne oraz działki inne niż przeznaczone
pod budownictwo jednorodzinne. W wyroku tym TK uznał, że zakres obowiązku odszkodowawczego przewidziany w art. 215 ust. 2
u.g.n. jest zbyt wąski, przez co przepis narusza art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3
Konstytucji. Jednocześnie, w uzasadnieniu wyroku TK stwierdził, że wyrok „nie wywołuje samoistnie skutków, o których mowa
w art. 190 ust. 4 Konstytucji” i nie pozwala na uczynienie zadość roszczeniom skarżących. Podkreślając, że „wyrok dotyczy
materii skomplikowanej pod względem faktycznym i prawnym”, TK wskazał na konieczność interwencji ustawodawcy, który – usuwając
niekonstytucyjne pominięcie legislacyjne – musi wyważyć wartości konstytucyjne: z jednej strony respektowanie prawa do odszkodowania,
z drugiej zaś zachowanie równowagi budżetowej i uwzględnienia możliwości finansowych państwa (cz. III pkt 8 uzasadnienia wyroku
o sygn. SK 41/09).
Powołany wyrok, zgodnie z sentencją odpowiadającą zakresowi zaskarżenia, ma zastosowanie do „nieruchomości […], innych niż
domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r.” oraz do „działek, które […] mogły być przeznaczone
pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości
faktycznego władania nimi po 5 kwietnia 1958 r.”. Istotą wyroku jest stwierdzenie, że ustawodawca ma konstytucyjny obowiązek
uregulowania odszkodowań dla wskazanej grupy podmiotów, pozbawionych własności budynków lub faktycznego władania gruntem po
wskazanej dacie, która jest datą wejścia w życie ustawy z 1958 r. Nie ulega wątpliwości, że w grupie uprawnionych do odszkodowania
znalazłyby się także osoby, w stosunku do których decyzja o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego zapadnie na podstawie
ocenianego obecnie przepisu, tj. art. 214a u.g.n. Taka decyzja zapadnie – co oczywiste – po 5 kwietnia 1958 r., a jeśli jej
przedmiotem jest grunt, na którym znajduje się budynek stanowiący własność byłego właściciela gruntu, decyzja ta będzie oznaczać
przejście własności budynku na własność państwa czy gminy.
TK stwierdza, że gdyby ustawodawca wykonał obowiązek wynikający z wyroku o sygn. SK 41/09 i uzupełnił normę wynikającą z art.
215 ust. 2 u.g.n. o treść wymaganą przez Konstytucję, osobom objętym hipotezą art. 214a u.g.n., które w wyniku zastosowania
tego przepisu utracą władanie gruntem lub własność budynku, przysługiwałoby odszkodowanie. Brak podstawy prawnej tych roszczeń
jest skutkiem niewykonania przez ustawodawcę wyroku TK z 13 czerwca 2011 r. o sygn. SK 41/09, nie zaś skutkiem nowo wprowadzanej
i zakwestionowanej przez Wnioskodawcę regulacji. TK nie dysponuje innymi (bardziej skutecznymi) instrumentami prawnymi, poza
stwierdzeniem niekonstytucyjności pominięcia legislacyjnego, za pomocą których mógłby wpłynąć na aktywność ustawodawcy. TK
wyczerpał zatem przysługujące mu w ramach kompetencji możliwości doprowadzenia unormowania do stanu zgodności z Konstytucją.
5.2.2. W kolejnym orzeczeniu dotyczącym odszkodowań za grunty warszawskie, postanowieniu z 28 października 2015 r. o sygn. P 6/13,
TK odpowiadał na pytanie prawne sądu o konstytucyjność pominięcia w art. 215 ust. 2 u.g.n. odszkodowań za nieruchomości przejęte
przez państwo przed 5 kwietnia 1958 r. Chociaż w sprawie tej, inaczej niż w sprawie o sygn. SK 41/09, TK uznał istnienie zaniechania
prawodawcy, co zdecydowało o umorzeniu postępowania, w uzasadnieniu postanowienia podkreślił potrzebę aktywności ustawodawcy.
TK krytycznie ocenił zaniechanie w zakresie unormowania tzw. reprywatyzacji, w szczególności brak przepisów regulujących zasady
rekompensaty uszczerbków majątkowych, będących następstwem powojennych aktów nacjonalizacji (komunalizacji). Jednocześnie
stwierdził, że z Konstytucji nie wynika obowiązek naprawienia tych szkód według współcześnie obowiązującej zasady określania
odszkodowania z tytułu wywłasz-czenia, a zatem – według zasady pełnego odszkodowania (art. 128-135 u.g.n.). TK w uzasa-dnieniu
wskazał wręcz, że mechaniczne rozszerzenie hipotezy art. 215 ust. 2 u.g.n. na wszystkie wypadki wywłaszczenia nieruchomości
warszawskich prowadziłoby do pogłębienia nierówności i wtórnej niekonstytucyjności, bo „powszechna rekompensata przez III
Rzeczpospolitą szkód majątkowych i niemajątkowych (krzywd) doznanych w okresie komunistycznym jest nierealna”. W tej sytuacji
przyznanie pełnej rekompensaty byłym właścicielom nieruchomości warszawskich oznaczałoby ich uprzywilejowanie, gdyż ograniczałoby
możliwość zadośćuczynienia innym podmiotom. Rekompensaty te, jak zauważył TK, realizowane są na koszt całego społeczeństwa
i w konsekwencji ograniczają możliwości zaspokajania zbiorowych potrzeb ogółu obywateli. TK podkreślił też, że wyma-ganie
pełnego, odpowiadającego wartości rynkowej, odszkodowania nie wynika z art. 21 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o „słusznym
odszkodowaniu” (cz. II pkt 4.3.6. oraz 5.3 uzasadnienia postanowienia o sygn. P 6/13).
5.2.3. Jak wynika z przywołanych orzeczeń, TK konsekwentnie zajmuje stanowisko, że do rozwiązania problemu odszkodowań za
grunty warszawskie niezbędna jest aktywność ustawodawcy, zmierzająca do opracowania kompleksowej regulacji tej kwestii. Konstytu-cyjny
obowiązek uchwalenia spójnego aktu prawnego wynika w szczególności z sentencji wyroku o sygn. SK 41/09, w którym TK uznał,
że pominięcie prawodawcze w art. 215 ust. 2 u.g.n. narusza art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art.
31 ust. 3 Konstytucji. Nie znaczy to jednak, że uzasadniony jest – akcentowany zwłaszcza przez Prokuratora Generalnego – zarzut
braku specjalnego unormowania dotyczącego odszkodowań za odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art.
214a u.g.n. TK wyraża przekonanie, że wykonanie wyroku zapadłego w sprawie o sygn. SK 41/09 powinno przynieść rozwiązanie
problemu przez stworzenie podstawy prawnej roszczeń wszystkich byłych właścicieli, którym odmówiono ustanowienia użytkowania
wieczystego, także na podstawie przepisu ocenianego w niniejszej sprawie.
TK, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, podkreśla, że wraz z wejściem w życie przepisów ocenianych w rozpatrywanej sprawie,
klasa podmiotów, które – w założeniu dekretu warszawskiego – powinny uzyskać odszkodowanie, zostanie poszerzona. Tym bardziej
zatem ujawnia się konieczność interwencji ustawodawcy, zmierzającej do spójnego unormowania kwestii rekompensaty za grunty
warszawskie.
5.3. Znaczenie umów indemnizacyjnych.
5.3.1. Trybunał uznaje za konieczne odniesienie się w tym punkcie do tzw. umów indemnizacyjnych. Władze polskie zobowiązały
się po II wojnie światowej do wypłaty odszkodowań za przejęte mienie osób posiadających obywatelstwo obcego państwa lub osób
prawnych należących do tych państw. W konsekwencji w latach 1948-1971 Polska zawarła 12 umów odszkodowawczych (tzw. indemnizacyjnych)
z 14 państwami (Francją, Danią, Szwajcarią i Lichtensteinem, Szwecją, Wielką Brytanią, Norwegią, Stanami Zjednoczonymi Ameryki,
Belgią i Luksemburgiem, Grecją, Holandią, Austrią i Kanadą), na mocy których przekazała środki pieniężne na rzecz roszczeń
obywateli tych państw lub ich osób prawnych, których mienie uległo nacjonalizacji lub innego rodzaju przejęciu. Na skutek
zawarcia tych umów oraz na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz
Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) powstało uprawnienie
do wpisania Skarbu Państwa jako właścicieli tych nieruchomości.
Umowy indemnizacyjne zakładały, że państwo polskie przekazywało rządom państw obcych określoną globalną kwotę pieniężną na
zaspokojenie roszczeń, a państwa te przejmowały na siebie całkowitą odpowiedzialność za wypłatę odszkodowań swoim obywatelom
i osobom prawnym. Zatem spełnienie przez stronę polską warunku zapłaty globalnej kwoty odszkodowawczej zwalniało Polskę z obowiązku
zaspokojenia roszczeń podmiotów uprawnionych. Skutek ten został osiągnięty bez względu na fakt, czy osoby uprawnione wystąpiły
ze stosownym roszczeniem, czy też nie. Umowy te były skuteczne również wobec osób, które posiadały także obywatelstwo polskie,
jeśli z racji drugiego posiadanego obywatelstwa wystąpiły o odszkodowanie.
5.3.2. TK, w postanowieniu z 24 października 2000 r. (sygn. SK 31/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 262), odnosząc się do skutków
umów indemnizacyjnych, uznał, że przyjęcie odszkodowania wypłaconego na podstawie takiej umowy wyczerpuje roszczenia byłego
właściciela z tytułu pozostawionego w Polsce mienia. W tej sytuacji kwestionowanie wysokości odszkodowania i oczekiwanie od
państwa polskiego dalej idącej rekompensaty jest bezpodstawne. Odrzucając sformułowany przez skarżącego zarzut nierównego
traktowania, TK wskazał, że „[r]óżnica sytuacji prawnej obywateli polskich nieposiadających innego obywatelstwa i tych, którzy
przebywając w Stanach Zjednoczonych (a także innych krajach, z którymi Polska zawarła układy), uzyskali obywatelstwo tego
kraju, polegała na tym, że o ile ta pierwsza grupa nie uzyskała rekompensaty za utracone mienie, o tyle druga grupa, właśnie
na podstawie kwestionowanego układu, otrzymała odszkodowanie wypłacone przez rząd amerykański z pieniędzy przekazanych na
ten cel przez rząd polski. W świetle tych okoliczności jako bezpodstawny należy ocenić zawarty w skardze zarzut nierównego
(gorszego) traktowania przez Państwo Polskie Polaków, którzy przyjęli obywatelstwo Stanów Zjednoczonych” (cz. IV pkt 2 uzasadnienia).
Podzielając w pełni przytoczone zapatrywanie, TK w obecnym składzie stwierdza, że regulacja odszkodowań za nieruchomości
warszawskie przejęte przez państwo czy gminę, do której uchwalenia ustawodawca został zobowiązany wyrokiem o sygn. SK 41/09,
nie będzie się odnosić do tej grupy byłych właścicieli (ich następców prawnych), którzy uzyskali świadczenia na podstawie
układów indemnizacyjnych. Zarówno w świetle aktualnie obowiązujących przepisów (tj. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego,
art. 214 i art. 215 u.g.n.), jak i przyszłych unormowań, roszczenia tych osób należy uznać za zaspokojone.
5.4. Odszkodowanie za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej.
5.4.1. Zdaniem TK, oceniając konstytucyjność zakwestionowanego unormowania z perspektywy zarzucanego mu pominięcia rekompensaty za ingerencję
w prawa majątkowe byłych właścicieli gruntów warszawskich, należy zwrócić uwagę na odpowiedzialność odszkodowawczą, jaką ponosi
władza publiczna za działania niezgodne z prawem. TK przypomina, że wprawdzie tzw. konstytucjonalizacja prawa naprawienia
szkody wyrządzonej bezprawnym zachowaniem administracji nastąpiła dopiero wraz z wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., a jej
wyrazem jest art. 77 ust. 1 ustawy zasadniczej, jednak na poziomie ustawowym odpowiedzialność ta była regulowana i egzekwowana
w okresie przedkonstytucyjnym. TK wielokrotnie miał okazję oceniać przepisy ustawowe dotyczące tej kwestii, w szczególności
art. 160 k.p.a. oraz stosowne przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego.
Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy największe znaczenie mają wyroki TK z 23 września 2003 r. (sygn. K 20/02, OTK ZU nr
7/A/2003, poz. 76) i z 24 kwietnia 2014 r. (sygn. SK 56/12, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 42), które – potwierdzając możliwość
dochodzenia przed sądem powszechnym naprawienia szkody wyrządzonej wydaniem decyzji administracyjnej dotkniętej wadami wskazanymi
w art. 156 § 1 k.p.a. – wskazują, że wejście w życie Konstytucji stanowi istotną cezurę wyznaczającą podstawę i zakres roszczeń
odszkodowawczych. Wynika z nich, że jeśli wadliwa decyzja została wydana w okresie przed wejściem w życie Konstytucji z 1997
r., czyli przed 17 października 1997 r., należne odszkodowanie obejmuje tylko rzeczywiście poniesioną szkodę (bez korzyści,
na które liczył poszkodowany), nawet jeśli decyzja nadzorcza zapadła już pod rządem Konstytucji. Data wydania decyzji nadzorczej
decyduje natomiast o początku biegu terminu przedawnienia roszczenia o naprawienie szkody.
5.4.2. TK stwierdza, że kwestie związane z ustaleniem odpowiedzialności i zakresu odszkodowania należnego byłemu właścicielowi
gruntu warszawskiego, zwłaszcza określenie deliktu władzy publicznej, zakresu szkody będącej jego normalnym następstwem, przedawnienie
roszczenia, rozstrzygane są przez sądy powszechne i SN w procesach odszkodowawczych toczących się na gruncie prawa cywilnego.
Ogromne jest bogactwo i zróżnicowanie stanów faktycznych na tle stanu prawnego zmieniającego się w ciągu 70 lat obowiązywania
dekretu warszawskiego. Wykładnia przepisów kodeksu cywilnego dotyczących naprawienia szkody musi być dokonywana na tle okoliczności
konkretnego wypadku i – już z tego względu – zdecydowanie wykracza poza kompetencje TK.
TK uznaje jednak za celowe zasygnalizowanie kilku aspektów, które mają wpływ na należność i zakres odszkodowania. W pierwszej
kolejności należy zwrócić uwagę na uchwałę 7 sędziów SN z 3 września 2015 r. (sygn. akt III CZP 22/15, Lex nr 1784552). Jej
celem było usunięcie istniejącej w orzecznictwie rozbieżności co do związku przyczynowego między działaniem administracji,
polegającym na wydaniu odmownej decyzji dekretowej i decyzji o sprzedaży lokali, a szkodą doznaną przez byłego właściciela.
Zasadnicze znaczenie ma wyrażone w uchwale stanowisko SN, zgodnie z którym nawet wtedy, gdy obie decyzje okazałyby się wadliwe,
a zatem wystąpiłby zbieg deliktów administracyjnych, „dopuszczalne [byłoby] tylko jednorazowe zaspokojenie szkody, gdyż czyn
niedozwolony nie może być źródłem wzbogacenia poszkodowanego.”
W uzasadnieniu uchwały z 3 września 2015 r. SN trafnie wskazał m.in., że: „Decyzja zawierająca wady uzasadniające stwierdzenie
nieważności do chwili wzruszenia we właściwym trybie zachowuje moc obowiązującą i skuteczność prawną, zatem wywołuje skutki
materialno-prawne związane z treścią wynikającej z niej normy indywidualnej.” W ten sposób SN nawiązał do wcześniej wyrażanego
stanowiska. Na przykład, w wyroku z 12 marca 2015 r. (sygn. akt I CSK 467/14, OSP nr 12/2015, poz. 118, z krytyczną glosą
M. Kalińskiego) SN uznał, że w sprawach dekretowych chodzi „o szkodę wyrządzoną deliktem szczególnym, tj. wadliwą decyzją
administracyjną, która została negatywnie zweryfikowana po kilkudziesięciu latach i wywarła skutki prawne ex tunc w tym sensie, że dopiero treść decyzji nadzorczej usprawiedliwia przyjęcie stanu bezprawia (…)”. W konse-kwencji SN przyjął,
że w okresie między wydaniem pierwotnej decyzji odmownej a wydaniem decyzji nadzorczej istniał stan prawny nieruchomości,
„w którym poszkodowani nie mogli liczyć na jej restytucję, a pozwany [Skarb Państwa] nie musiał liczyć się z powstaniem obowiązku
zwrotu i mógł nią dysponować swobodnie w różnych celach urbanistycznych (…)”. Pogląd ten stał się podstawą zasadniczej tezy
wyroku, zgodnie z którą – szacując wartość gruntu wywłaszczonego w 1945 r. w celu ustalenia należnego odszkodowania – sąd
powinien uwzględniać przeznaczenie nieruchomości z chwili wydania odmownej decyzji dekretowej, nie zaś jej wartość wynikającą
z aktualnego przeznaczenia.
6. Nieadekwatność art. 21 ust. 2 Konstytucji jako wzorca kontroli.
6.1. Zarzut i jego uzasadnienie.
Drugi zarzut skierowany przez Wnioskodawcę wobec art. 214a u.g.n. dotyczy naruszenia konstytucyjnego standardu wywłaszczenia.
TK odnotowuje, że przedstawiona we wniosku argumentacja różnych zarzutów (naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust.
2 Konstytucji) w zasadzie sprowadza się do powtórzenia tych samych racji, związanych z naruszeniem prawa majątkowego. Zarzut
niezgodności z art. 21 ust. 2 Konstytucji we wniosku Prezydenta został dodatkowo uzasadniony dwoma argumentami. Po pierwsze,
zdaniem Prezydenta, „[b]rak jest (...) jednoznacznego wykazania aby poprzez wprowadzenie tej normy był realizowany cel publiczny,
który nie jest możliwy do zrealizowania w inny sposób” (s. 17 wniosku) oraz – po drugie – „nie przewidziano równocześnie żadnych
regulacji kompensacyjnych czy też odszkodowawczych”. W konsekwencji „znaczna część osób posiadających dotychczas określone
uprawnienia na podstawie dekretu warszawskiego w wyniku przyjęcia nowych regulacji w sposób ostateczny zostanie pozbawiona
tak posiadanego prawa jak i uprawnień kompensujących utratę posiadanych praw” (tamże).
6.2.1. Ocenę zarzutu TK rozpoczyna od przypomnienia, że uprawnienie wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego nie
daje się łatwo zakwalifikować do którejś z kategorii praw podmiotowych. Oczywiste jest jednak, że – wbrew niektórym sformułowaniom
wniosku – nie mamy do czynienia z własnością. Na podstawie art. 214a u.g.n. nie będzie dochodziło do wywłaszczenia byłych
właścicieli gruntów warszawskich, gdyż ono już zostało dokonane w 1945 r. na podstawie art. 1 dekretu warszawskiego. Nie mają
oni jeszcze przyznanego prawa użytkowania wieczystego, a zatem w ich wypadku można mówić o ekspektatywie tego prawa, której
realizacja zawsze była uzależniona od zmiennej, jaką jest plan zagospodarowania przestrzennego. Jak przyjęto wyżej (cz. III
pkt 3.1. uzasadnienia), chodzi o prawo majątkowe, roszczenie zbliżone do wynikającego ze stosunku obligacyjnego; dopiero skutkiem
uwzględnienia roszczenia przez podmiot publiczny jest powstanie bardzo silnego prawa rzeczowego do gruntu, przy czym decyzja
ta ma znaczenie dla ustalenia własności naniesień na gruncie. Utrata własności budynków posadowionych na gruncie, które istniały
w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego, następuje ex lege w razie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. W ocenie TK, ze względu na tę złożoną sytuację uprawnionego, na tle art. 214a
u.g.n. trudno mówić o wywłaszczeniu.
6.2.2. W dawniejszym orzecznictwie TK wiązał wywłaszczenie wyłącznie z odjęciem prawa własności i przyjmował, że wywłaszczenie
to „wszelkie pozbawienie własności (…) bez względu na formę” (orzeczenie TK z 8 maja 1990 r, sygn. K 1/90, OTK w 1990 r.,
poz. 2; zob. wyrok z 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 60). Także doktryna akceptuje pogląd, że wywłaszczeniem
jest przymusowe wyzucie z własności na rzecz podmiotu publicznego (por. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2003, t. III, s. 13; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 133-134). Konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia zostało jednak rozszerzone i obecnie TK stoi na stanowisku,
że należy je rozumieć szeroko, jako odebranie wszelkiego rodzaju prywatnych uprawnień majątkowych (tak wyrok TK z 13 grudnia
2012 r., sygn. P 11/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 135). Przy tak szerokim ujęciu wywłaszczenia mogłoby się mieścić w nim także
pozbawienie roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu, zwłaszcza wtedy, gdy towarzyszy mu - następująca z mocy
prawa – utrata własności budynku. Na gruncie ocenianego przepisu pojawiają się jednak inne argumenty przeciwko traktowaniu
art. 21 ust. 2 Konstytucji jako właściwego wzorca kontroli.
Po pierwsze, nie we wszystkich sytuacjach objętych hipotezą art. 214a u.g.n. uzasadnione jest twierdzenie o przysługiwaniu
uprawnienia dekretowego i – tym samym – wątpliwe jest, by skutkiem wejścia w życie tego przepisu było pozbawienia prawa. Jak dowodzi
tego przeprowadzona analiza prawna, w większości przypadków regulowanych przez art. 214a u.g.n. już na tle obecnie obowiązujących
przepisów byli właściciele gruntów warszawskich nie mogą liczyć na ich restytucję. Dlatego trudno uznać, by oceniany przepis
stanowił przyczynę utraty praw. Przepis ten, zdaniem TK, nie zmienia stanu prawnego w zakresie przesłanek odmowy ustanowienia
użytkowania wieczystego, lecz porządkuje obowiązujące prawo. Skoro w ogóle nie dochodzi do odjęcia prawa, zarzut Prezydenta
dotyczący sprzecznego ze standardem konstytucyjnym wywłaszczenia nie może być badany.
Po drugie, sam Wnioskodawca podaje w wątpliwość kwalifikację skutku kwestionowanego przepisu jako wywłaszczenia, gdyż kwestionuje
cel publiczny decyzji podejmowanych na podstawie art. 214a u.g.n. Jeśli chodzi o przesłanki określone w art. 214a pkt 2-5
u.g.n., to – zdaniem wnioskodawcy – nie są one związane z ochroną celów publicznych, lecz „z chęcią ochrony podmiotów rozpatrujących
wnioski dekretowe przed koniecznością rozwiązywania często skomplikowanych stanów faktycznych i prawnych związanych z zagospodarowaniem
terenów objętych działaniem dekretu warszawskiego” (s. 10 wniosku). Abstrahując od słuszności tej tezy, TK zwraca uwagę, że brak
celu publicznego określonej decyzji pozbawia ją podstawowej cechy „wywłaszczenia” w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji.
Według dominującego zapatrywania „materialną przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia jest powiązanie odjęcia własności z «celami
publicznymi»” (L. Garlicki, op. cit., s, 15). Jeśli zatem zachodzi wątpliwość co do ratio legis przepisu, nie należy mówić o wywłaszczeniu.
W konsekwencji TK uznaje, że art. 21 ust. 2 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli kwestionowanego art. 214a u.g.n.
Zarzucane we wniosku pogwałcenie standardu wywłaszczenia dostateczne odzwierciedlenie znajduje w opisie naruszenia „innego
prawa majątkowego”, które – stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji – podlega równej dla wszystkich ochronie. TK podziela
przy tym zapatrywanie Wnioskodawcy co do płynącego z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji postulatu majątkowej rekompensaty ustawowej
ingerencji w prawa majątkowe. Do zarzutu braku rekompensaty TK odniósł się, rozważając zakres odszkodowania przewidzianego
w art. 214 i 215 u.g.n. i przypominając swe wcześniejsze stanowisko co do niezbędności ingerencji ustawodawcy w tej kwestii
(zob. cz. III pkt 5 uzasadnienia).
7. Ocena art. 214a u.g.n. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. – zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji.
7.1. Treść i uzasadnienie zarzutu.
Poza sformułowaniem zarzutów dotyczących treści wprowadzanego do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 214a, Prezydent
zakwestionował ten przepis także w powiązaniu z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r., zgodnie z którym: „Do spraw wszczętych
i niezakończonych stosuje się przepisy niniejszej ustawy”.
Zdaniem Prezydenta, na skutek działania tego przepisu ustawa z 25 czerwca 2015 r. wprowadza z mocą wsteczną nowe regulacje
dotyczące możliwości znacznego ograniczenia uprawnień wnioskodawców, którzy złożyli wnioski dekretowe (s. 22 wniosku). Oznacza
to naruszenie statuowanej w art. 2 Konstytucji „zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady
niedziałania prawa wstecz oraz zasady ochrony praw nabytych” (tamże). Dalej Wnioskodawca dodaje, że zakaz wstecznego działania
prawa dotyczy sytuacji, gdy „oddziałowuje ono w sposób niekorzystny na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas
przepisami”. Wnioskodawca powołuje się także na wynikające z zasady państwa prawnego wymaganie ochrony praw słusznie nabytych
i interesów będących w toku (s. 23 wniosku).
7.2. Ocena konstytucyjna.
7.2.1. TK zwraca uwagę, że wadą uzasadnienia wniosku w tej jego części jest pewna niespójność, a nawet sprzeczność sformułowanych
tez. Sam Wnioskodawca pisze bowiem w dalszym ciągu uzasadnienia, że: „Bezpośrednie działanie nowego prawa doprowadziłoby więc
do pogorszenia sytuacji prawnej osób, które pod rządem poprzedniego prawa wystąpiły (...)” (s. 25 wniosku). Oznacza to, jak
słusznie wskazał Prokurator Generalny, że kwestio-nowane przepisy znajdą zastosowanie pro futuro do sytuacji prawnych zastanych w chwili wejścia w życie ustawy z 25 czerwca 2015 r. Nowa regulacja ma skutek retrospektywny,
a nie – jak zarzuca Wnioskodawca w pierwszej części uzasadnienia – retroaktywny.
Wnioskodawca dostrzega zatem, że kwestionowane rozwiązanie prawne nie wywiera skutku z mocą wsteczną, lecz działa na przyszłość.
Ma to znaczenie decydujące dla stwierdzenia, że ustawodawca zastosował dopuszczalną w świetle reguł demokratycznego państwa
prawnego zasadę bezpośredniego działania ustawy nowej (por. wyroki TK z: 31 marca 1998 r., sygn. K 24/97, OTK ZU nr 2/1998,
poz. 13; 4 kwietnia 2006 r., sygn. K 11/04, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 40). Ten sposób rozwiązania problemu intertemporalnego
ustawodawca wykorzystuje wprowadzając nowe regulacje dotyczące rozciągniętych w czasie, trwałych stosunków cywilnoprawnych,
zwłaszcza z zakresu prawa rzeczowego, prawa rodzinnego, stosunku najmu, dzierżawy itp.; „[D]o tych stosunków prawnych co do
zasady należy stosować normy prawne nowe od chwili ich wejścia w życie” (P. Machnikowski [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. E. Gniewek, P. Machnikowski, Warszawa 2014, wyd. 6, s. 13). W wypadku tego rodzaju stosunków zasada bezpośredniego
działania ustawy nowej stanowi jedyną możliwość osiągnięcia przez ustawodawcę założonych celów legislacyjnych. Gdyby dotychczasowe
przepisy stosować nadal (zgodnie z zasadą dalszego stosowania ustawy dawnej), wszystkie stosunki prawne powstałe pod rządem
dawnego prawa, aż do ich wygaśnięcia, podlegałyby przepisom uchylonym. Takie rozwiązanie problemu intertemporalnego niewątpliwie
co najmniej utrudnia realizację założeń ustawodawcy, a ponadto prowadzi do konieczności równoczesnego stosowania przez organy
różnych reżimów prawnych do tego samego typu stosunków, w zależności od tego, pod rządem jakiej ustawy konkretny stosunek
powstał.
7.2.2. W rozpoznawanej sprawie, jak zarzuca Wnioskodawca, wprowadzenie nowego przepisu (art. 214a u.g.n.) nie oznacza tylko
modyfikacji praw i obowiązków stron stosunku prawnego między byłym właścicielem gruntu warszawskiego i gminą/państwem, lecz
powoduje skutek w postaci zniesienia istniejącego dotąd prawa. Ponieważ ten radykalny skutek dotyczy prawa majątkowego nabytego
na podstawie dekretu warszawskiego, w odległej przeszłości, Wnioskodawca formułuje zarzut naruszenia zasady lex retro non agit. TK zwraca jednak uwagę, że – akceptując ten sposób argumentacji – w każdym przypadku stwierdzenia niekonstytucyjnego ograniczenia
praw majątkowych lub wywłaszczenia należałoby jednocześnie stwierdzać naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz i zasady
ochrony praw nabytych, wywodzonych z art. 2 Konstytucji. Podstawą zarzutu ograniczenia lub odjęcia prawa zawsze jest bowiem
twierdzenie, że wcześniej – przed wejściem w życie kwestionowanego przepisu – prawo to przysługiwało danej grupie podmiotów
lub przysłu-giwało jej w szerszym zakresie. Jednocześnie, jeśli zarzut naruszenia praw majątkowych nie jest uzasadniony, bezprzedmiotowy
okazuje się zarzut wstecznego działania ustawy. W konsekwencji, na tle podanych przykładów, ocena z punktu widzenia wzorców
z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji konsumuje zarzut wstecznego działania ustawy.
Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy, Trybunał stwierdza, że sprawy dekretowe to w ogromnej większości wypadków sprawy
w toku; dotyczą one niewątpliwie realizacji uprawnienia przyznanego aktem prawnym z 1945 r. Zmiany stanu prawnego i stany
faktyczne, które miały miejsce w ciągu 70 lat obowiązywania dekretu warszawskiego i które musi uwzględniać organ podejmując
decyzje dekretową, doprowadziły do istotnej modyfikacji uprawnienia pierwotnie przyznanego byłym właścicielom gruntów warszawskich.
Jak wykazał TK, kwestionowany przez Wnioskodawcę art. 214a u.g.n. nie stanowi przyczyny utraty uprawnienia dekretowego, lecz
porządkuje – na przyszłość – stan prawny.
TK zwraca uwagę, że w razie zastosowania innej reguły intertemporalnej, którą w tym wypadku – zdaniem Wnioskodawcy – powinna
być zapewne zasada dalszego obowiązywania dawnego prawa do spraw wszczętych, lecz niezakończonych, cała regulacja byłaby bezprze-dmiotowa.
Kwestionowany art. 214a u.g.n. w zasadzie nie znalazłby zastosowania, gdyż – z założenia – ma być stosowany do spraw wszczętych
skutecznie, tj. przez wystąpienie z wnioskiem dekretowym w odległej już przeszłości. Tym samym nie zostałyby zrealizowane
zakładane przez ustawodawcę cele, a te Trybunał uznaje za konstytucyjnie doniosłe (por. cz. III pkt 4.6. uzasadnienia).
W konsekwencji TK stwierdza, że przyjęcie reguły intertemporalnej nakazującej stosowanie nowego prawa na przyszłość, tj. do
spraw w toku, czyli zasady bezpośredniego działania ustawy nowej (retrospekcji), umożliwia realizację celu nowelizacji, a zarazem
mieści się w standardzie wyznaczonym przez art. 2 Konstytucji. Oceniany art. 214a u.g.n. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy
z 25 czerwca 2015 r. jest zatem zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą niedziałania prawa wstecz.
7.2.3. Dokonana powyżej ocena konstytucyjna jest w pełni aktualna w odniesieniu do decyzji dekretowych wydawanych po wejściu
w życie ustawy z 25 czerwca 2015 r. Ze stanowiska TK wynika, że – mimo złożenia wniosku dekretowego w przeszłości – organ
współcześnie rozpatrujący wniosek podejmie decyzję, kierując się przesłankami wskazanymi w art. 214a u.g.n., a zatem odmówi
ustanowienia użytkowania wieczystego nie tylko w razie stwierdzenia sprzeczności decyzji pozytywnej z planem zagospodarowania
przestrzennego (art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego), ale także jeśli zachodzi jedna z okoliczności ujętych w tym przepisie.
Inną jest rzeczą odpowiedź na pytanie, jakie przesłanki odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego należy uwzględniać w toku
rozpatrywania wniosków o stwierdzenie nieważności odmownych decyzji dekretowych wydanych przed wejściem w życie art. 214a
u.g.n. W postępowaniach nadzorczych dotyczących decyzji wydanych przed nowelizacją, w myśl zasady tempus regit actum organy powinny stosować prawo dotychczasowe, które w rzeczywistości – co wyżej zostało wielokrotnie podkreślone – stwarzało
możliwość odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela w zakresie zbliżonym do określonego w art.
214a u.g.n. W razie ewentualnego uznania, że w przeszłości doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, organ nie może wydać
decyzji kasacyjnej, tj. stwierdzić nieważności decyzji, gdyż – w świetle obowiązującego już art. 214a u.g.n. – nie jest możliwe
uczynienie zadość roszczeniu byłego właściciela (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) albo – oceniając sytuację z innego punktu widzenia
– wadliwa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.).
8. Analiza konstytucyjności art. 214b u.g.n.
8.1. Treść normatywna art. 214b u.g.n., jego uzasadnienie i zarzuty.
8.1.1. Dodany art. 214b u.g.n. wprowadza nowe rozwiązanie proceduralne w postępowaniach w tzw. sprawach dekretowych. Przepis
ten przewiduje umorzenie postępowania w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu
warszawskiego, jeśli nie jest możliwe ustalenie stron tego postępowania. Podstawa umorzenia zachodzi, gdy organ wezwał wnioskodawcę
oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne
inne pismo pochodzące od strony oprócz wniosku. Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy
od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy
lub nie wskazał swego adresu. Ustawodawca uregulował ponadto obligatoryjną treść ogłoszenia oraz ustanowił obowiązek zamieszczenia
go w dzienniku o zasięgu ogólno-krajowym, w prasie lokalnej, obejmującej swym zasięgiem miejsce ostatniego zamieszkania wnioskodawcy,
a także na okres 30 dni na stronie internetowej właściwego urzędu. Decyzja o umorzeniu postępowania będzie podstawą do ujawnienia
tytułu własności do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księgach wieczystych prowadzonych
dla budynku i dla lokali wydzielonych z tego budynku jako odrębnych nieruchomości oraz do zamknięcia powyższych ksiąg.
8.1.2. Należy przypomnieć, że zgodnie z intencją projektodawców, celem przywołanej wyżej regulacji jest uporządkowanie sytuacji
prawnej nieruchomości, w stosunku do których w latach 1947-1949 został zgłoszony wniosek o przyznanie prawa do gruntu, nierozpatrzony
w okresie PRL, a którego obecnie nie można rozpatrzyć z uwagi na niemożność ustalenia stron postępowania. Prowadzi to do sytuacji,
w której postępowanie administracyjne od blisko 70 lat jest w toku, lecz nie może zostać zakończone wydaniem decyzji, gdyż
były właściciel, oprócz złożenia wniosku, nie przejawił już żadnego zainteresowania sprawą, nie są znane jego aktualny adres
ani tożsamość oraz adresy jego następców prawnych. Jak wskazywał Prezydent m.st. Warszawy, skutkiem takiego stanu rzeczy „nieruchomość
od ponad 60 lat nie ma prawdziwego gospodarza. Miasto nie może racjonalnie gospodarować nieruchomością ze względu na zgłoszone
roszczenia (…)” (s. 40 pisma z 14 września 2015 r.). Przedstawiciel projektodawców, senator Marek Borowski, na posiedzeniu
komisji sejmowych 10 czerwca 2015 r. argumentował, że „[o]koło dwóch tysięcy obiektów, tzn. gruntów zabudowanych, jest objętych
roszczeniami, które zostały złożone w latach czterdziestych, i za którymi dziś nikt już nie stoi. Ale roszczenie jest i wszyscy
czekają aż pojawi się spadkobierca, właściciel, nie wiadomo kto. W związku z tym nie można sprzedać tych mieszkań mieszkańcom,
bo jest roszczenie. Miasto nie remontuje tych domów, bo ktoś może się pojawić” (pełny zapis przebiegu posiedzenia komisji
sejmowych z 10 czerwca 2015 r., s. 7). Prezydent m.st. Warszawy podkreślił, że „rozwiązanie to jest korzystne zarówno dla
m.st. Warszawy, mieszkańców budynków posadowionych na gruntach objętych takimi roszczeniami jak i podmiotów trzecich takich
jak spółdzielnie mieszkaniowe, spółki Skarbu Państwa, spółki miejskie, czy wieloletni posiadacze lub dzierżawcy gruntów, którym
służą do przedmiotowych nieruchomości roszczenia określone w przepisach prawa (...), które nie mogły dotąd zostać zrealizowane
z uwagi na zgłoszone roszczenia dekretowe, mające (...) pierwszeństwo realizacji” (s. 41 pisma z 14 września 2015 r.).
8.1.3. Zdaniem Wnioskodawcy, za niekonstytucyjnością art. 214b u.g.n. przemawia to, że stwarza istotne ułatwienie „dla organów
władzy publicznej w rozpatrywaniu spraw wymagających znacznego nakładu czynności niezbędnych do podejmowania przez te organy”
(s. 27 wniosku), podczas gdy kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do wyczerpującego zebrania
i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art.
10 k.p.a.).
Drugi z argumentów Wnioskodawcy, powołany – jak wynika z uzasadnienia wniosku – dodatkowo, dotyczy niedostatecznej ochrony
praw majątkowych osób uprawnionych na podstawie dekretu warszawskiego. Zdaniem Wnioskodawcy, „takie ukształtowanie normy art. 214b
u.g.n. może w praktyce oznaczać utratę możliwości uzyskania należnego prawa użytkowania wieczystego lub należnego odszkodowania
przez osoby uprawnione, których wnioski nie zostaną rozpoznane wobec umorzenia postępowania na podstawie nowych regulacji”
(s. 28 wniosku).
Wnioskodawca zarzucił także, że stosowanie art. 214b u.g.n. do spraw wszczętych, lecz niezakończonych, zgodnie z regułą intertemporalną
wyrażoną w art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r., oznacza działanie sprzeczne z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego
przez nie prawa.
8.2. Analiza zgodności art. 214b u.g.n. z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji.
8.2.1. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych wobec art. 214b u.g.n., TK odnotowuje przede wszystkim, że nie są one poparte
argumentami natury konstytucyjnoprawnej, nawiązującymi do treści powołanych wzorców kontroli, poza powtórzeniem – dotyczących
art. 214a u.g.n. – sformułowań o ograniczeniu praw majątkowych osób, które złożyły wnioski dekretowe. TK nie traktuje poważnie
tezy Prezydenta, jakoby oceniana teraz regulacja została ustanowiona po to, by zwolnić organy administracji z podejmowania
działań wymagających znacznego nakładu pracy. Zdaniem TK, ratio legis art. 214b u.g.n. jest doniosła i oczywista. Trudno nie dostrzec wartości, jaką stanowi wyjaśnienie i stabilizacja stanów
prawnych nieruchomości „zawieszonych” od kilkudziesięciu lat, zwłaszcza jeśli chodzi o grunty położone w centrum stolicy kraju.
Stąd poszukiwanie przez Prezydenta racji w „wygodnictwie” urzędników miejskich jest zdecydowanie chybione, zwłaszcza że procedura
wynikająca z kwestionowanego przepisu niewątpliwie wymaga od nich dużej aktywności. Po wejściu w życie art. 214b u.g.n. urzędnicy
– w zestawieniu z sytuacją biernego oczekiwania na ewentualne zgłoszenie się zainteresowanych – będą mieli sporo pracy.
Zdaniem TK, zawarte we wniosku zarzuty dotyczą w istocie naruszenia przez art. 214b u.g.n. przepisów statuujących zasady postępowania
administracyjnego, w szczególności art. 105 k.p.a., regulującego przesłanki umorzenia postępowania. Wniosko-dawca dowodzi,
że na tle obowiązujących przepisów umorzenie przewidziane w art. 214b u.g.n. nie byłoby możliwe.
TK podziela to stanowisko. Rzeczywiście, de lege lata trudno byłoby umorzyć postępowanie w sprawie wniosku dekretowego, powołując się na niemożność ustalenia osób zainteresowanych.
Obserwacja ta w żadnym razie nie jest jednak równoznaczna z naruszeniem wskazanych przez Wnioskodawcę przepisów Konstytucji.
Po pierwsze, z Konstytucji nie da się wyprowadzić zamkniętej listy przyczyn umorzenia postępowania administracyjnego; ustawodawca
może więc wprowadzić inne, nieznane kodeksowi postępowania administracyjnego, szczególne podstawy umorzenia. Po drugie, kontrola
zgodności przepisu aktu normatywnego z innym przepisem aktu posiadającego tę samą rangę w hierarchii źródeł prawa (czyli tzw.
kontrola pozioma prawa) nie mieści się w zakresie kompetencji Trybunału. Może on bowiem dokonywać jedynie kontroli hierarchicznej
zgodności norm.
W świetle domniemania konstytucyjności ustawy, wobec niewykazania przez Wnioskodawcę, w jaki sposób kwestionowany art. 214b
u.g.n. narusza prawa majątkowe nieznanych uprawnionych, istnieją podstawy do stwierdzenia zgodności kontrolowanego przepisu
z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Tę samą ocenę, tj. stwierdzenie zgodności, należy odnieść do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji. Stosowanie art. 214b u.g.n.
do spraw wszczętych, lecz niezakończonych, zgodnie z regułą intertemporalną wyrażoną w art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015
r., wynika z samej treści tego przepisu. Znajdzie on bowiem zastosowanie do spraw, w których wnioski już zostały złożone (a
zatem spraw wszczętych), lecz nie mogą być zakończone ze względu na brak możliwości ustalenia stron postępowania lub ich adresów.
Hipoteza kwestionowanego przepisu po prostu nie może się ziścić w sytuacji, gdy wniosek dekretowy jest składany współcześnie,
pod rządem znowelizowanej ustawy. Zarzut działania prawa wstecz, sformułowany wobec art. 214b u.g.n., którego założeniem jest
niemożliwość odnalezienia wnioskodawcy sprzed kilkudziesięciu lat, opiera się na nieporozumieniu.
8.2.2. Mimo braku uzasadnienia zarzutów naruszenia Konstytucji, co przemawia za stwierdzeniem zgodności art. 214b u.g.n. z powołanymi
wzorcami kontroli, TK uznaje za celowe przywołanie kilku argumentów merytorycznych wzmacniających dokonaną wyżej ocenę formalną
i wskazujących na racjonalność przyjętego rozwiązania prawnego.
Przede wszystkim TK zwraca uwagę, że umorzenie postępowania na podstawie art. 214b ust. 1 u.g.n. nie następuje ex lege, w sposób automatyczny. Ustawodawca nakazuje organowi administracyjnemu podjąć realne działania mające na celu ustalenie
osoby wnioskodawcy lub jego następców prawnych i powiadomienie uprawnionych o toczącym się postępowaniu. W sytuacji gdy nie
są znane strony lub ich adresy, a sprawy zawisły często od kilkudziesięciu lat, poszukiwanie zainteresowanych przez ogłoszenie
w prasie i Internecie jest środkiem prawnym dobranym bardzo trafnie do zamierzonego celu. Jest oczywiste, że wpro-wadzając
to rozwiązanie, ustawodawca wzorował się na podobnych regulacjach zawartych w kodeksie postępowania cywilnego, a dotyczących
stwierdzenia nabycia własności przez zasiedzenie (art. 609-610 k.p.c.) oraz stwierdzenia nabycia spadku (art. 672-676 k.p.c.).
Sięgnięcie do przepisów procedury cywilnej TK uznaje za uzasadnione, gdyż – jak wskazano wyżej – w postępowaniach dekretowych
mamy do czynienia ze szczególną sytuacją załatwiania spraw cywilnych w postępowaniu administracyjnym. Uregulowanie stanu prawnego
nieruchomości niewątpliwie jest sprawą cywilną. Stąd nie powinna budzić zastrzeżeń decyzja ustawodawcy, by w sytuacji poszukiwania
– nieznanych organowi – uprawnionych, co do których nie wiadomo, czy w ogóle istnieją, zastosować metody znane od dziesiątków
lat w prawie cywilnym.
TK stwierdza, że w systemie prawa polskiego nie stworzono procedury, która lepiej chroniłaby interesy majątkowe nieznanych
uprawnionych, niż poszukiwanie ich przez podaną do publicznej wiadomości informację o toczącym się postępowaniu. Istotne jest
podobieństwo unormowania wprowadzanego przez art. 214b u.g.n. do regulowanego w art. 609-610 k.p.c. poszukiwania nieznanego
właściciela nieruchomości, zagrożonego utratą prawa własności na skutek zasiedzenia przez inną osobę. W obu wypadkach niezgłoszenie
się przez uprawnionego w wyznaczonym terminie powoduje utratę prawa, przy czym – w przypadku zasiedzenia dochodzi do utraty
własności na rzecz osoby, która przez wskazany w ustawie czas wykonywała posiadanie samoistne nieruchomości, zaś w hipotezie
art. 214b u.g.n. – do wygaśnięcia roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego.
Konsekwencją będzie definitywne wyjaśnienie stanu prawnego gruntu, a także posadowionych na nim zabudowań, tj. utrwalenie
(nabytej na podstawie dekretu) własności podmiotu publicznego, który – w praktyce – zwykle jest także posiadaczem.
TK przypomina, że mechanizm utraty własności przez zasiedzenie był poddany trybunalskiej kontroli i został uznany za odpowiadający
standardom konstytucyjnym bez wprowadzania dodatkowych przesłanek. Brak zainteresowania własną nieruchomością może prowadzić
do utraty najsilniejszego prawa rzeczowego – własności, i to – w razie dobrej wiary posiadacza – już po 20 latach. Termin
wyznaczony przez ustawę na zgłoszenie się poszukiwanego przez sąd właściciela wynosi 3 miesiące (art. 610 § 1 zdanie drugie
w związku z art. 673 pkt 3 k.p.c.). Na tle tej regulacji ani hipoteza, ani sankcja art. 214b u.g.n. nie mogą być ocenione
jako nadmierna ingerencja w prawa majątkowe byłego właściciela nieruchomości warszawskiej.
Oceniając kwestionowany przepis, nie można pomijać okoliczności, że od wejścia dekretu warszawskiego w życie minęło 70 lat,
co – z jednej strony – jest okresem ponad dwa razy dłuższym od najdłuższego terminu zasiedzenia (30 lat posiadania w złej
wierze), a z drugiej – jest okresem wystarczająco długim do podjęcia decyzji i rozpoczęcia działań zmierzających do odzyskania
w naturze lub otrzymania odszkodowania pieniężnego za nieruchomości objęte działaniem dekretu przez następców prawnych byłych
właścicieli. Jeżeli takich decyzji lub działań (polegających chociażby na złożeniu jednego podania zawierającego żądanie zwrotu
nieruchomości) dotąd osoby te nie podjęły, należy przyjąć, że ich bierność dostatecznie wyraża wolę (brak woli) ubiegania
się o restytucję, i może stanowić podstawę zakończenia postępowania przez umorzenie. Termin sześciu miesięcy jest wystarczający
do podjęcia ewentualnych działań przez osoby uprawnione. Umorzenie postępowania nie będzie zatem naruszać praw stron, jeśli
strona przez bardzo długi okres nie podejmuje działań w sprawie, a realne starania organu w celu ustalenia miejsca jej pobytu
nie przyniosły skutku.
TK zwraca wreszcie uwagę, że decyzja o umorzeniu nie zamyka trwale możliwości dochodzenia wydania decyzji merytorycznej, gdy
po uprawomocnieniu się decyzji o umorzeniu postępowania zgłoszą się następcy prawni wnioskodawcy. Przysługują im środki procesowe
(według kodeksu postępowania cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego) wzruszenia ostatecznej decyzji o umorzeniu
postępowania dekretowego.
Również zamknięcie księgi wieczystej prowadzonej dotąd dla odrębnej własności budynku na podstawie art. 5 dekretu nie stanowi
przeszkody dla ponownego wniosku o założenie takiej księgi. Wreszcie nawet prawomocne umorzenie postępowania dekretowego nie
pozbawia wnioskodawców i ich następców prawnych możliwości dochodzenia odszkodowania za przejętą nieruchomość na podstawie
art. 215 ust. 2 u.g.n.
W konsekwencji TK stwierdza, że możliwość wydania decyzji o umorzeniu postępowania dekretowego nie narusza praw majątkowych
żyjących wnioskodawców dekretowych ani ich następców prawnych, a zatem art. 214b u.g.n. jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. nie narusza wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasady
zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.