1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: wnioskodawca albo RPO) we wniosku z 7 października 2013 r., złożonym w trybie art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142, ze zm.; dalej: p.w.k.p.) z art. 20 i art. 22 Konstytucji.

W ocenie RPO, art. XII § 1 p.w.k.p. nie zawiera kryteriów, którymi powinna kierować się rada gminy, podejmując uchwałę określającą dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności działających na terytorium gminy. W tym kontekście zaskarżony przepis – zdaniem RPO – powinien zostać skonfrontowany z konstytucyjnymi standardami wolności prowadzenia działalności gospodarczej.

Wolność działalności gospodarczej nie ma wprawdzie charakteru absolutnego, co wynika już z treści art. 22 Konstytucji, nie znaczy to jednak – jak podkreślił RPO – że ustawodawca może w arbitralny sposób reglamentować jej prowadzenie. Konstytucyjne ograniczenia wolności działalności gospodarczej wymagają zachowania ustawowej formy („tylko w drodze ustawy”) oraz wykazania ważnego interesu publicznego, któremu ograniczenie ma służyć. Wątpliwości RPO wywołało przede wszystkim blankietowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, które pozostawiło organowi gminy nadmierną swobodę ustalenia „ostatecznego kształtu” i „zakresu” ograniczeń wolności działalności gospodarczej.

Wnioskodawca podjął polemikę z orzecznictwem Sądu Najwyższego, w którym został wyrażony pogląd, że przepis ustawy upoważniający do wydania aktu prawa miejscowego nie musi zawierać tak szczegółowych wytycznych odnośnie do treści uchwały rady gminy (będącej aktem prawa miejscowego), jak w wypadku upoważnienia do wydania rozporządzenia, o którym mowa w art. 92 Konstytucji. Sąd Najwyższy wywodził, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują władzę publiczną z mocy samej Konstytucji i mają margines swobody prawodawczej związany m.in. ze statusem ich organów uchwałodawczych, które pochodzą z wyborów powszechnych. Sąd Najwyższy stwierdził ponadto, że „blankietowość” upoważnienia zawartego w art. XII § 1 p.w.k.p. nie oznacza przyzwolenia na dowolne działanie rady gminy. Wydając akt prawa miejscowego, powinna ona bowiem uwzględniać rozbieżne interesy pracowników zatrudnionych w placówkach handlu detalicznego, zakładach gastronomicznych i usługowych, osób prowadzących działalność gospodarczą, konsumentów i klientów, jak również osób, dla których usytuowanie i działalność placówek i zakładów może powodować niedogodności czy uciążliwości. Rada gminy musi kierować się przy tym zasadami właściwymi demokratycznemu państwu prawnemu, zasadą równości wobec prawa i zasadą proporcjonalności oraz regułami zdrowego rozsądku. Natomiast według RPO, Konstytucja wymaga bezwzględnie, aby ograniczenie wolności działalności gospodarczej było dokonane w ustawie, a „brak ustawowych przesłanek ograniczenia wolności działalności gospodarczej zmusza gminy, a także sądy administracyjne do poszukiwania niewysłowionych w tekście ustawy kryteriów [ograniczeń wolności działalności gospodarczej]”. Same różnice między treścią art. 92 ust. 1 i art. 94 Konstytucji nie uzasadniają odstąpienia ustawodawcy od konstytucyjnego nakazu regulowania w drodze ustawy „w sposób kompletny” ograniczenia wolności działalności gospodarczej.

2. Marszałek Sejmu w piśmie procesowym z 4 września 2014 r. wniósł o stwierdzenie, że art. XII § 1 p.w.k.p. jest zgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji.

Na wstępie Marszałek Sejmu odnotował, że RPO nie zakwestionował samej możliwości powierzenia organowi gminy kompetencji do konkretyzowania ustawowych ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Wątpliwości konstytucyjne wnioskodawcy wzbudziło bowiem nie to, że w celu ustanowienia tych ograniczeń została wykorzystana forma aktu prawa miejscowego, ale to, że w art. XII § 1 p.w.k.p. ustawodawca nie sprecyzował przesłanek, którymi powinna kierować się rada gminy. Zarzuty RPO Marszałek Sejmu określił jako swego rodzaju nieporozumienie, wynikające z nietrafnego utożsamienia dwóch odrębnych zagadnień: wyłączności ustawy w zakresie ustanawiania ograniczeń konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej oraz szczegółowości przepisu ustawy stanowiącego podstawę do wydania aktu prawa miejscowego konkretyzującego to ograniczenie w warunkach danej gminy.

Odwołując się do orzecznictwa Trybunału dotyczącego art. 20 i art. 22 Konstytucji oraz piśmiennictwa prawniczego, Marszałek Sejmu wyraził pogląd, że ustawodawca ma obowiązek dążyć do możliwie pełnego ujęcia elementów ograniczenia wolności działalności gospodarczej w ustawie. Wynika z tego m.in., że w razie przekazywania kompetencji do uregulowania niektórych kwestii w akcie podustawowym, np. w akcie prawa miejscowego, wszystkie istotne elementy ograniczenia powinny wynikać z ustawy. Wymagania związane z wyłącznością ustawy nie przekładają się jednak na wymagania dotyczące szczegółowości konkretnego przepisu ustawy, w którym zostaje zamieszczone upoważnienie do wydania aktu podustawowego ograniczającego wolność konstytucyjną. Poziom tej szczegółowości zależy wówczas od charakteru aktu podustawowego – jest względnie wysoki w przypadku posłużenia się formą rozporządzenia (art. 92 ust. 1 Konstytucji), natomiast w wypadku wykorzystania do tego celu aktu prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji) zawarcie w treści upoważnienia ustawowego wytycznych ukierunkowujących działalność prawotwórczą organu nie jest wymagane do zapewnienia jego poprawności legislacyjnej. Obniżony próg szczegółowości upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, skutkujący pozostawieniem lokalnemu prawodawcy pewnej swobody regulacyjnej, koresponduje z ideą decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1 Konstytucji). Nie bez znaczenia jest także fakt, że organ, który na poziomie lokalnym podejmuje decyzję prawodawczą (np. rada gminy), ma demokratyczną legitymację do sprawowania władzy umocowaną w wolnych, powszechnych i bezpośrednich wyborach.

Marszałek Sejmu stwierdził ponadto, że – wbrew sugestii RPO – treści ukierunkowujące działalność prawotwórczą organu wydającego akt prawa miejscowego mogą wynikać z ustawy, choć niekoniecznie bezpośrednio z przepisu upoważniającego. Istotne jest to, czy na podstawie ustawy, a nie tylko przepisu zawierającego podstawę do wydania aktu podustawowego, można zrekonstruować „brakujące” elementy ograniczenia. Źródłem takiej rekonstrukcji, oprócz samego przepisu upoważniającego, mogą być także: inne przepisy ustawy, wartości i cele wskazane w preambule (jeżeli akt został nią opatrzony), ratio legis ustawy, usytuowanie ustawy w systemie prawnym i wynikający z tego kontekst normatywny itp. Dlatego niezamieszczenie w art. XII § 1 p.w.k.p. kryteriów, jakimi powinna kierować się rada gminy przy podjęciu uchwały na podstawie tego przepisu, nie przesądza jeszcze o jego niekonstytucyjności.

Kierując się stanowiskiem sądów administracyjnych, Marszałek Sejmu uznał, że celem przepisów wydawanych przez radę gminy powinno być uwzględnienie interesów i potrzeb osób prowadzących wymienione w ustawie zakłady i placówki oraz pracowników w nich zatrudnionych. Cel ten wypełnia kryterium „ważnego interesu publicznego” w rozumieniu art. 22 Konstytucji. W ocenie Marszałka Sejmu, „z perspektywy systemowej” art. XII § 1 p.w.k.p. potencjalnie rozszerza standard ochrony pracownika wynikający z przepisów prawa pracy, zwłaszcza tych dotyczących pracy w porze nocnej oraz niedziele i święta; pozwala na ukształtowanie szczegółowego zakresu ochrony, uzupełniającej w stosunku do przepisów kodeksowych, zależnie od potrzeb występujących w konkretnej gminie.

Marszałek Sejmu zaakcentował również, że wszelkie wątpliwości odnośnie do wykładni art. XII § 1 p.w.k.p. oraz legalności ustanowionych na jego podstawie aktów prawa miejscowego są skutecznie rozstrzygane przez sądy w procesie stosowania prawa. Orzecznictwo sądowe świadczy o „rozsądnym dążeniu do adaptowania tego przepisu [art. XII § 1 p.w.k.p.], uchwalonego w czasach gospodarki nakazowo-rozdzielczej, do warunków społecznej gospodarki rynkowej”, oraz dowodzi, że sądy unikają wykładni rozszerzającej art. XII § 1 p.w.k.p., która umożliwiałaby „głęboką ingerencję w wolność działalności gospodarczej”.

3. Prokurator Generalny w piśmie procesowym z 2 października 2014 r. wniósł o orzeczenie, że art. XII § 1 p.w.k.p. nie jest niezgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji.

Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że sformułowany przez RPO problem konstytucyjny wymaga przede wszystkim ustosunkowania się do funkcji aktów prawa miejscowego w systemie źródeł prawa. Charakterystyka tych aktów wynika z art. 94 Konstytucji, który jednak nie został wskazany przez wnioskodawcę jako wzorzec kontroli art. XII § 1 p.w.k.p. Prokurator Generalny zaznaczył, że wymogów odnośnie do szczegółowości przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia (art. 92 Konstytucji) nie można wprost stosować do konstrukcji przepisu upoważniającego do wydania aktu prawa miejscowego. Konstytucja nie przewiduje zwłaszcza obowiązku określenia w ustawie wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego.

Według Prokuratora Generalnego, ustawowe kompetencje rady gminy do wydawania aktów prawa miejscowego dotyczących czasu otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności działających na terytorium gminy mieszczą się w kategorii zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej w rozumieniu art. 166 ust. 1 Konstytucji. Główny zarzut RPO wobec art. XII § 1 p.w.k.p. sprowadza się do tego, że ustawodawca nie określił kryteriów ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej, jakimi powinna kierować się rada gminy, wydając akt prawa miejscowego. Tymczasem – jak podkreślił Prokurator Generalny – kryteria, którymi powinna kierować się rada gminy, wynikają zarówno z ogólnych norm ustrojowych wyznaczających jednostkom samorządu terytorialnego zadania publiczne, jak również z innych szczegółowych norm ustawowych, które wskazują cele i funkcje działalności prawodawczej organów gminy.

Powołując się na orzecznictwo sądowe, Prokurator Generalny stwierdził, że przedmiotem upoważnienia zawartego w art. XII § 1 p.w.k.p. jest tylko czas (dni i godziny) otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, ponieważ czas pracy pracowników tych placówek i zakładów reguluje ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.). Zatem zaskarżony przepis w ogóle nie reguluje zagadnień prawa pracy. Podobnie, uchwała podjęta na podstawie art. XII § 1 p.w.k.p. nie powinna zawierać przepisów porządkowych. Prokurator Generalny zauważył ponadto, że RPO nie dokonuje samodzielnie wykładni art. XII § 1 p.w.k.p., ale cytuje jedynie poglądy doktryny i wskazuje na rozbieżności w orzecznictwie sądowym.

W ocenie Prokuratora Generalnego, ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej wynikające z art. XII § 1 p.w.k.p. w ogóle nie odnosi się do treści art. 20 i art. 22 Konstytucji. Przepisy te nie są więc adekwatnymi wzorcami kontroli. Zdaniem Prokuratora Generalnego, z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego można wysnuć wniosek, że jako naruszające wolność prowadzenia działalności gospodarczej nie mogą być brane pod uwagę regulacje ustawowe, które – jednakowo wobec wszystkich przedsiębiorców – ustanawiają jedynie administracyjną reglamentację niektórych aspektów działalności gospodarczej, a nie bezwzględnie zakazują jej podejmowania lub prowadzenia.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: wnioskodawca albo RPO) we wniosku z 7 października 2013 r., złożonym w trybie art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, zakwestionował konstytucyjność art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142, ze zm.; dalej: p.w.k.p.).

Zgodnie z art. XII § 1 p.w.k.p.: „Dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina”. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania wskazanych rodzajów placówek i zakładów. Uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego, który obowiązuje na terenie gminy. Zgodnie z art. XII § 2 p.w.k.p., winni naruszenia przepisów wydanych na podstawie powyższego upoważnienia ustawowego podlegają karze grzywny do 2500 zł, a orzekanie następuje w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia.

Zaskarżony przez RPO przepis obowiązuje w obecnym brzmieniu od 27 maja 1990 r. Jego wcześniejsza wersja, zmieniona przez art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198, ze zm.), stanowiła, że godziny otwarcia wymienionych rodzajów zakładów i placówek mają zostać określone na podstawie zasad ustalonych przez Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług: w mieście – przez prezydenta lub naczelnika miasta, na terenie gminy – przez naczelnika gminy. Naruszenie przepisów wydanych na podstawie tego upoważnienia od początku stanowiło wykroczenie, chociaż na przestrzeni lat ulegała zmianie wysokość grzywny określona w art. XII § 2 p.w.k.p.

2. Uściślenia wymagał sam problem konstytucyjny przedstawiony przez wnioskodawcę.

Wątpliwości RPO wzbudził sposób unormowania upoważnienia do wydania przez organ gminy aktu prawa miejscowego w sprawie czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. W ocenie wnioskodawcy, art. XII § 1 p.w.k.p. ma blankietowy charakter, ponieważ z jego treści nie można wywieść żadnych kryteriów, którymi rada gminy powinna kierować się, podejmując uchwałę. Wada zaskarżonego przepisu jest tym bardziej wymowna, że dotyczy on problematyki wolności działalności gospodarczej, której ograniczenie – stosownie do art. 22 Konstytucji – może być dokonane „tylko w drodze ustawy”. Blankietowa redakcja art. XII § 1 p.w.k.p., według RPO, pozostawiła nadmierną swobodę prawodawczą gminom oraz wpłynęła negatywnie na kompetencje sądów administracyjnych, które w ten sposób zostały pozbawione „czytelnego, materialnoprawnego wzorca kontroli” gminnej działalności uchwałodawczej.

Rozwijając swoją argumentację, RPO wyjaśnił, że ustawodawca określił podmiot uprawniony do wydania aktu prawa miejscowego, czyli gminę, a właściwie na mocy odpowiednich przepisów ustrojowych – radę gminy jako jej organ, oraz wskazał przedmiot delegacji prawodawczej, którym była problematyka czasu otwierania i zamykania wymienionych w art. XII § 1 p.w.k.p. placówek i zakładów. Nie sprecyzował jednak przesłanek ingerencji w konstytucyjnie chronioną wolność działalności gospodarczej, przez co szczegółowe kwestie zakresu i meritum jej ograniczeń w całości zostały przekazane radzie gminy, która kreowała je samodzielnie „na poziomie samej uchwały”. Zdaniem RPO, instruktywne w tej mierze powinny być wymagania stawiane ustawodawcy przy tworzeniu przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, zwłaszcza nakaz zamieszczenia wytycznych odnośnie do treści aktu prawodawstwa delegowanego.

Nieprawidłowa konstrukcja art. XII § 1 p.w.k.p. doprowadziła w konsekwencji do naruszenia art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ, jak zaznaczył RPO, ograniczenie wolności działalności gospodarczej musi mieć formę ustawową – jego „metarialnoprawne składniki” nie mogą zostać pozostawione „w gestii organu uchwałodawczego gminy”.

Trybunał Konstytucyjny przyjął – opierając się na petitum i uzasadnieniu wniosku – że istotą problemu konstytucyjnego przedstawionego przez wnioskodawcę jest sposób ukształtowania art. XII § 1 p.w.k.p., jako przepisu upoważniającego do wydania aktu prawa miejscowego. Z uzasadnienia wniosku wynika jednoznacznie, że wątpliwość RPO ogranicza się do blankietowego („lakonicznego”) charakteru art. XII § 1 p.w.k.p. oraz niezamieszczenia w nim „kompletnego zarysu dotyczącego ograniczenia wolności działalności gospodarczej”. Cały przewód argumentacyjny wnioskodawcy został podporządkowany właśnie tej kwestii, włącznie z przywołanym orzecznictwem Trybunału dotyczącym wymogu szczegółowości treściowej (tzw. wytycznych) upoważnienia do wydania rozporządzenia. RPO nie zakwestionował ani rozdziału materii między ustawę a akt prawa miejscowego w sprawach związanych z wolnością przedsiębiorczości, ani nie podważył samej dopuszczalności precyzowania niektórych zagadnień działalności gospodarczej, jako problematyki uwarunkowanej ważnym interesem publicznym, przez organ gminy w drodze aktu prawa miejscowego. W szczególności RPO nie zanegował samego określenia bezpośrednio w uchwale dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, jego sprzeciw wzbudziła zaś – jak już wspomniano – nazbyt ogólna formuła art. XII § 1 p.w.k.p., który nie ukierunkował należycie działalności prawodawczej rady gminy (tzn. nie zawierał kryteriów ograniczenia wolności działalności gospodarczej).

Zatem spośród różnych aspektów ograniczenia konstytucyjnych wolności lub praw za pomocą aktów prawa miejscowego, wnioskodawca zdecydował się przedłożyć do oceny konstytucyjnej kwestię konstrukcji normatywnej przepisu kompetencji prawodawczej rady gminy. Trybunał uznał, że w świetle uzasadnienia wniosku RPO nie ma podstaw do odmiennego określenia problemu konstytucyjnego w tej sprawie.

3. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w kontekście zarzutów RPO należy rozróżnić dwa niezależne od siebie zagadnienia prawne. Pierwsze, które ma związek ze wskazanymi przez wnioskodawcę wzorcami kontroli, a zwłaszcza z art. 22 Konstytucji, można określić jako problem zakresu wyłączności ustawy w sprawach odnoszących się do wolności działalności gospodarczej. Drugie, którego istota ma podstawy w normach konstytucyjnych poświęconych źródłom prawa (zob. rozdział III Konstytucji), dotyczy formy prawnej upoważnienia do wydania aktu prawotwórczego (np. rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego) oraz jego szczegółowych warunków o charakterze formalnym i materialnym. Chodzi bowiem o takie ukształtowanie przepisu upoważniającego, aby był zgodny zarówno z tymi normami konstytucyjnymi, które określają wymogi techniczno-legislacyjne (np. jednoznaczną podstawę ustawową do wydania aktu prawa miejscowego lub zamieszczenie tzw. wytycznych), jak i tymi, które wyrażają dyrektywy merytoryczne odnośnie do treści regulacji w danej dziedzinie spraw (np. wymogi co do szczegółowości przepisu upoważniającego ze względu na regulowaną materię i jej doniosłość z perspektywy ochrony niektórych konstytucyjnych wolności lub praw, np. z dziedziny prawa karnego bądź podatkowego).

Także w okolicznościach tej sprawy zagadnienia zakresu wyłączności ustawy i prawnej formy przepisu upoważniającego do wydania aktu prawa miejscowego nie mogą być utożsamiane. Ustawodawca, korzystając z możliwości, jaką stwarza art. 22 Konstytucji, ma obowiązek dążyć do możliwie szerokiego ujęcia elementów ograniczających wolność działalności gospodarczej w ustawie; nakaz ten nie ma jednak charakteru absolutnego, co jest oczywiste w państwie, którego jednym z założeń ustrojowych jest społeczny wymiar gospodarki rynkowej. W razie ustanowienia kompetencji do uregulowania niektórych spraw dotyczących wolności działalności gospodarczej w akcie podustawowym, np. w akcie prawa miejscowego, istotne ograniczenia tej wolności powinny bezwzględnie wynikać wprost z ustawy. Wymagania związane z wyłącznością ustawy nie przekładają się jednak automatycznie na kwestię szczegółowości konkretnego przepisu ustawy, w którym zostało zamieszczone upoważnienie do wydania aktu podustawowego zawierającego treści wpływające na korzystanie z konstytucyjnej wolności. Poziom tej szczegółowości zależy także m.in. od charakteru prawnego i specyfiki aktu podustawowego – np. inny jest w wypadku posłużenia się formą rozporządzenia (art. 92 ust. 1 Konstytucji), inny zaś w wypadku aktu prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji). W relacji między ustawą a rozporządzeniem Trybunał wyraził pogląd, że „ustawowe odesłanie unormowania pewnych kwestii do rozporządzenia może być wprawdzie zgodne z ogólnymi wymaganiami wynikającymi z art. 92 ust. 1 konstytucji, ale – jeżeli kwestie te dotyczą praw i wolności jednostki – może okazać się niezgodne z art. 22 (a także art. 31 ust. 3 bądź art. 64 ust. 3), bo te przepisy silniej akcentują konieczność szerszego unormowania rangi ustawowej i zawężają pole regulacyjne pozostające dla rozporządzenia” (wyrok TK z 10 kwietnia 2001 r., sygn. U 7/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 56). Spostrzeżenie to – mutatis mutandis – należy odnieść również do oceny konstytucyjności zaskarżonego art. XII § 1 p.w.k.p.

4. W myśl art. 22 Konstytucji, ograniczenie wolności działalności gospodarczej dopuszczalne jest tylko w drodze ustawy. Sformułowanie „w drodze ustawy” wskazuje, że do ograniczenia konstytucyjnej wolności w ogóle nie może dojść bez pośredniczącej funkcji ustawy. Nie znaczy to jednak, że we wszystkich wypadkach ograniczenie musi zostać dokonane bezpośrednio przez normy ustawowe o charakterze materialnym lub proceduralnym. Ustawa może bowiem, w pewnym zakresie i pod pewnymi warunkami, delegować ustanowienie ograniczeń wolności działalności gospodarczej w innym akcie normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym (np. akcie prawa miejscowego). Innymi słowy, ograniczenie wolności działalności gospodarczej musi nastąpić „w drodze ustawy”, przy czym dyrektywę tę trzeba odczytywać w kontekście całokształtu norm konstytucyjnych, w tym tych wyznaczających obostrzenia odnośnie do wyłączności ustawy w niektórych materiach konstytucyjnych, oraz tych, które ustanawiają formalne uwarunkowania delegowania kompetencji prawodawczych. W tym sensie nie można z góry wykluczyć, że dopuszczalne konstytucyjnie będzie ustanowienie niektórych ograniczeń wolności działalności gospodarczej za pomocą aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego spełniającego warunki określone w art. 94 Konstytucji.

Problem konstytucyjny przedstawiony przez RPO dotyczył formalnych aspektów art. XII § 1 p.w.k.p. W istocie wnioskodawca zakwestionował formułę przepisu kompetencji prawodawczej, a więc wskazał zagadnienie wymagające analizy z perspektywy norm konstytucyjnych poświęconych źródłom prawa. Podane przez RPO jako wzorce kontroli art. 20 i art. 22 Konstytucji – choć normują pewien kontekst wyłączności ustawy w sprawach ograniczenia wolności działalności gospodarczej – pozostają w tym wypadku irrelewantne, ich meritum odnosi się do zupełnie innych kwestii konstytucyjnych.

5. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wniosek do Trybunału powinien zawierać uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie; nie wystarczy sformułowanie samej tezy o niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu. Uzasadnienie musi wskazywać precyzyjnie co najmniej jeden argument przemawiający za naruszeniem wzorca kontroli. Wymogu tego nie spełniają uwagi nazbyt ogólne, niejasne czy też czynione jedynie na marginesie innych rozważań. Uzasadnienie błędne lub nietrafne, o ile nie wpływa na rekonstrukcję nieprecyzyjnie sformułowanego zarzutu, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia o zgodności aktu normatywnego z ustawą zasadniczą (zob. wyrok TK z 5 czerwca 2014 r., sygn. K 35/11, OTK ZU nr 6/A/2014, poz. 61).

Na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia niezgodności zaskarżonego przepisu ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi. Jak konsekwentnie przyjmuje Trybunał, „ciężar dowodu spoczywa na podmiocie kwestionującym zgodność ustawy z Konstytucją i dopóki nie powoła on konkretnych i przekonujących argumentów prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty Trybunał Konstytucyjny uznawać będzie kontrolowane przepisy za konstytucyjne. W przeciwnym razie (…) Trybunał przekształciłby się w organ orzekający z inicjatywy własnej” (orzeczenie TK z 24 lutego 1997 r., sygn. K 19/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 6, zob. też np. postanowienie TK z 15 października 2009 r., sygn. P 120/08, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 143). Trybunał nie może wyręczać wnioskodawcy w doborze argumentacji właściwej do podnoszonych wątpliwości lub – wychodząc poza granice określone we wniosku – modyfikować podstaw kontroli.

Zważywszy procesowe uwarunkowania kontroli konstytucyjności prawa, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że RPO nie przedstawił dostatecznego uzasadnienia zarzutów niezgodności art. XII § 1 p.w.k.p. z art. 20 i art. 22 Konstytucji. Rozważania zaprezentowane we wniosku dotyczą bowiem innego problemu konstytucyjnego, a mianowicie zgodności z ustawą zasadniczą upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Dlatego Trybunał umorzył postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

6. Trybunał Konstytucyjny odniósł się ponadto do kilku zagadnień szczegółowych związanych z art. XII § 1 p.w.k.p., które zdeterminowały osnowę wniosku RPO.

Po pierwsze, Trybunał przypomniał swoje dotychczasowe stanowisko na temat przepisów prawa miejscowego, ich charakteru prawnego oraz funkcji ustrojowej.

W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Zasady stanowienia aktów prawa miejscowego zostały zawarte przede wszystkim w art. 94 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów; zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Upoważnienie, o którym mowa w art. 94 Konstytucji, nie jest tożsame z upoważnieniem, o którym mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Konstytucja inaczej ujmuje obowiązki prawodawcze w odniesieniu do upoważnienia do wydania rozporządzenia, nakazując sformułowanie „szczegółowego upoważnienia”, inaczej zaś w odniesieniu do upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, nakazując, aby był on wydany „na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie”. Z ustrojowego punktu widzenia inna jest też relacja między organem władzy ustawodawczej a organem władzy wykonawczej wydającym rozporządzenie, inna zaś między organem władzy ustawodawczej a organem jednostki samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji). W myśl art. 163 i art. 166 ust. 1 Konstytucji, jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, a zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są przez nie wykonywane jako zadania własne. Dlatego upoważnienie wynikające z art. 94 Konstytucji nie musi odpowiadać wszystkim rygorom przewidzianym dla upoważnienia zawartego w art. 92 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji bogate ustalenia Trybunału poczynione na gruncie drugiego z tych przepisów mają jedynie odpowiednie zastosowanie do oceny upoważnień do wydania aktu prawa miejscowego (zob. wyroki TK z: 8 lipca 2003 r., sygn. P 10/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 62; 2 września 2002 r., sygn. K 17/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 68).

Z punktu widzenia zasad tworzenia prawa miejscowego znaczące są charakter i sposób powoływania organów wyposażonych w kompetencje prawodawcze. Demokratyczna legitymacja do sprawowania władzy oparta na wolnych, powszechnych i bezpośrednich wyborach stanowi istotny argument za przyznaniem szerszego zakresu kompetencji prawodawczych organowi władzy publicznej. Stanowi również argument przemawiający przeciwko zawężającej wykładni kompetencji prawodawczych. Ustawy regulujące ustrój organów samorządu terytorialnego powierzają kompetencje prawodawcze przede wszystkim organom stanowiącym, które – zgodnie z przepisami Konstytucji – są wybierane w powszechnych, równych i bezpośrednich wyborach, przeprowadzanych w głosowaniu tajnym. Prawo miejscowe stanowione przez organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego ma zatem demokratyczną legitymację (zob. np. wyroki TK z: 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3; 28 lipca 2009 r., sygn. P 65/07, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 114).

Po drugie, odmiennie niż wywiódł w swoim wniosku RPO, orzecznictwo sądowe (przede wszystkim sądów administracyjnych) w znacznym stopniu zdołało uporządkować i ustalić standardy działalności uchwałodawczej rad gmin. Praktyka sądowego stosowania art. XII § 1 p.w.k.p. świadczy o relatywnie skutecznym i racjonalnym adaptowaniu tego przepisu, uchwalonego jeszcze w poprzednich warunkach ustrojowych – gospodarki nakazowo-rozdzielczej, do warunków społecznej gospodarki rynkowej. Dostrzegając konieczność dynamicznej wykładni art. XII § 1 p.w.k.p., którą narzucała m.in. postępująca ewolucja stosunków społeczno-gospodarczych w kraju, sądy konsekwentnie odmawiały jego wykładni rozszerzającej, powołując się przy tym m.in. na konstytucyjną wolność działalności gospodarczej (zob. np. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 212/07, Lex nr 460723; wyrok WSA w Gdańsku z 11 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 241/07, Lex nr 424797; wyrok NSA z 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 411/07, Lex nr 341269; wyrok NSA z 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1505/06, Lex nr 327763).

Również inne sporne zagadnienia powstałe na gruncie art. XII § 1 p.w.k.p. zostały z biegiem czasu rozjaśnione. Godne podkreślenia jest stanowisko sądów administracyjnych w sprawie zakresu przedmiotowego i charakteru prawnego uchwały rady gminy oraz związane z tym ogólne twierdzenie, że „brak kryteriów w przepisie upoważniającym nie daje organom gminy nieskrępowanej swobody [prawodawczej]” (zob. np. wyrok WSA w Lublinie z 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 107/14, Lex nr 1506533). W licznych wyrokach sądy administracyjne akcentowały, że gmina nie może działać dowolnie, wiążą ją nie tylko zasady tworzenia prawa miejscowego, ale również wymóg utrzymania zgodności z ustawami i Konstytucją (zob. np. wyrok NSA z 19 października 2005 r., sygn. akt II GSK 251/05, Lex nr 215357). „Swobodę prawotwórczą gminy ograniczają z jednej strony wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego, który sprawia, że musi ona uwzględniać cel i sens upoważnienia ustawowego, który trzeba odnaleźć drogą wszystkich metod wykładni. Po drugie, ograniczenia takie wynikają również z konieczności respektowania przez gminę podstawowych standardów konstytucyjnych, takich jak wolność działalności gospodarczej czy równość w wykonywaniu działalności gospodarczej” (wyrok WSA w Lublinie z 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 107/14; zob. też wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 212/07).

W orzecznictwie dość jednolicie podkreśla się, że akt prawa miejscowego wydany na mocy art. XII § 1 p.w.k.p. nie może zawierać przepisów porządkowych w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) lub nie mogą one być główną składową uchwały. W jednym z orzeczeń wskazano np., że: „[R]atio legis regulacji (...) nie jest (...) stworzenie przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Określenie godzin i dni otwarcia oraz zamykania placówek handlowych i zakładów gastronomicznych nie ma też na celu ograniczenia dostępności i spożycia alkoholu, bowiem te cele są urzeczywistniane przez zastosowanie środków prawnych przewidzianych w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231, ze zm.), w tym między innymi cofnięcia zezwolenia w przypadku powtarzającego się zakłócania porządku publicznego w miejscu obrotu (art. 95 ust. 2 pkt 2 ustawy)” (wyrok WSA w Lublinie z 11 października 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 282/07, Lex nr 438959; podobnie zob. też np. wyroki WSA w Krakowie z: 6 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1698/12, Lex nr 1334396; 16 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1780/12, Lex nr 1317203; 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 101/08, Lex nr 506821; 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1/09, Lex nr 686754; wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 477/07, Lex nr 381675). Zatem niezgodne z prawem jest ograniczenie w uchwale wydanej na podstawie art. XII § 1 p.w.k.p. czasu pracy niektórych placówek lub zakładów ze względu na niebezpieczeństwo zakłócania porządku, ciszy nocnej czy chęć ograniczenia dostępności alkoholu na terenie gminy. Tym celom służą bowiem inne instrumenty prawne.

Podobnie sądy administracyjne wykluczyły możliwość zamieszczania w uchwałach rad gmin m.in. przepisów karnych, karno-administracyjnych, nakazów umieszczania w widocznym miejscu informacji o czasie pracy zakładów lub placówek przez ich właścicieli (zob. np. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z: 24 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 44/10, Lex nr 599210; 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 8/10, Lex nr 584660). Wyjaśniły także, że uchwały nie mogą być kierowane do podmiotu oznaczonego indywidualnie, stanowić podstawy decyzji administracyjnych oraz określać przedsiębiorców w sposób inny niż generalny i abstrakcyjny (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 616/08, Lex nr 509631).

Jak wynika z orzecznictwa sądowego, akty prawa miejscowego wydawane na podstawie art. XII § 1 p.w.k.p. służą regulowaniu problematyki czasu pracy wymienionych w tym przepisie zakładów i placówek. W tym kontekście dominuje pogląd, aczkolwiek nie jest to wciąż stanowisko jednolite, że wydawane przez radę gminy przepisy normują prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników, a więc materię związaną z prawem pracy. Dlatego rada gminy powinna uwzględniać interesy i potrzeby różnych podmiotów, w tym osób prowadzących zakłady i placówki w ramach działalności gospodarczej, pracowników w nich zatrudnionych oraz konsumentów i klientów, a także osób, dla których usytuowanie i działalność placówek handlu detalicznego i zakładów usługowych może powodować uciążliwości i niedogodności (zob. np. wyroki WSA w Krakowie z: 16 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1760/12, Lex nr 1317202; 14 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1616/12, Lex nr 1303110; wyrok SN z 13 czerwca 2002 r., sygn. akt III RN 54/02, Lex nr 110625).

Po trzecie, treści ukierunkowujące działalność prawotwórczą organu gminy, która ustanawia akt prawa miejscowego, mogą wynikać z ustawy, choć niekoniecznie muszą znajdować się w przepisie upoważniającym do jego wydania. Istotne jest to, czy na podstawie ustawy można zrekonstruować dodatkowe elementy usuwające bądź ograniczające blankietowość delegacji prawodawczej oraz czy z perspektywy normowanej w akcie prawa miejscowego materii wskazówki te są precyzyjne i wystarczające. Jak trafnie wskazali Marszałek Sejmu i Prokurator Generalny w swoich pismach procesowych, źródłem takiej rekonstrukcji, oprócz samego przepisu upoważniającego, mogą być w konkretnych wypadkach także inne przepisy ustawy, wartości i cele wskazane w preambule (jeżeli akt został nią opatrzony), ratio legis ustawy, usytuowanie ustawy w systemie prawnym i wynikający z tego kontekst normatywny.

Po czwarte, ze względu na znaczny upływ czasu od ustanowienia kwestionowanego przepisu, Trybunał dostrzega zasadność korekty art. XII § 1 p.w.k.p. przez ustawodawcę, m.in. w celu dostosowania treści tego przepisu do zmienionych realiów społeczno-gospodarczych oraz konstytucyjnych zasad ograniczania konstytucyjnych wolności lub praw. Przemawiają za tym dwa względy. Po pierwsze, zasadniczo zmieniła się ratio legis zaskarżonego przepisu, a po drugie, po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zmieniły się standardy formułowania przepisów upoważniających do wydawania aktów prawa miejscowego. Ustawodawca nie powinien w takiej sytuacji pozostawać biernym; nie uzasadnia tego również to, że w praktyce ciężar adaptacji zaskarżonego przepisu do nowych warunków ustrojowych przejęły na siebie organy stosowania prawa (przede wszystkim sądy administracyjne). Modyfikacja art. XII § 1 p.w.k.p. powinna ponadto uwzględniać charakter i funkcję ustawy wprowadzającej inną ustawę, która ze swej natury nie jest właściwym aktem do regulowania merytorycznej problematyki czasu pracy przedsiębiorców (o funkcji ustawy wprowadzającej zob. np. wyrok TK z 28 lutego 2008 r., sygn. K 43/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 8).

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.