Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2025 r., o sygn. SK 100/22.

Według wyroku Trybunału Konstytucyjnego art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), rozumiany w ten sposób, że uniemożliwia rozpoznanie merytoryczne przez sąd administracyjny skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji lub innego przewidzianego prawem rozstrzygnięcia, mimo że skarga na bezczynność została wniesiona zanim stronie doręczono decyzję lub inne rozstrzygnięcie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgadzając się z ustalonymi przez Trybunał przedmiotem kontroli oraz zakresem postawionego mu zarzutu, nie można zgodzić się z rozstrzygnięciem sprawy. Przedmiot kontroli jest bowiem zgodny z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji, natomiast postępowanie w zakresie oceny zgodności przedmiotu kontroli z art. 77 ust. 1 Konstytucji należało umorzyć z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku w sprawie.

Uwzględniony w niniejszym wyroku zarzut niezgodności przedmiotu kontroli z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji sprowadza się do stwierdzenia, że sąd administracyjny odmawia merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga jest wniesiona do sądu przed doręczeniem skarżącemu decyzji administracyjnej, jednakże po jej wydaniu. Zdaniem Trybunału reguła taka jest niezgodna z konstytucyjnym prawem do sądu.

W istocie, prawodawca przyznał skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu administracji w art. 3 § 2 pkt 8 oraz 9 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei zaskarżony przepis, art. 149 § 1 pkt 3 tej ustawy, normuje jedną z postaci orzeczeń sądu administracyjnego uwzględniającego skargę – orzeczenie ustalające, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego nie została zagwarantowana przez Konstytucję, prawodawca nie miał obowiązku wprowadzenia jej do systemu prawnego, niemniej jeżeli skargę tę ustanowił, powinna ona spełniać standardy wyrażone w art. 45 ust. 1 oraz art.77 ust. 2 Konstytucji, w kontekście zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Do jednych z nich należy, podnoszone w niniejszym wyroku, prawo dostępu do sądu.

Trybunał, jak skarżący, przyjmując, że zaskarżony przepis jest niezgodny z prawem do sądu, nie przeprowadził koniecznej w niniejszym postępowaniu analizy zgodności tego ograniczenia z zasadą proporcjonalności sensu largo, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji, która usprawiedliwia pod pewnymi warunkami naruszenie przez prawodawcę prawa lub wolności. Każde konstytucyjne prawo lub wolność są ograniczone, nie mogą być w pełni realizowane przez prawodawcę oraz podmioty uprawnione. Konstatacja, że ustawa narusza konstytucyjne prawo lub wolność, nie jest wystarczająca do stwierdzenia niezgodności tego naruszenia z Konstytucją. Należało zatem jeszcze wykazać, że naruszenie to jest nieproporcjonalne na tle art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zwolnienie z przeprowadzenia kontroli zgodności z zasadą proporcjonalności występuje w razie stwierdzenia braku naruszenia prawa lub wolności przez przedmiot kontroli. Jak stwierdzono wyżej, przedmiot ten nie narusza prawa do sądu. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego ma na celu usunięcie stanu bezczynności lub przewlekłości tego postępowania przez wywieranie prawnej presji na organ, aby ten rozstrzygnął sprawę zainteresowanego we właściwym terminie, czego domagają się zasady słuszności oraz dobrej administracji. W jednym z orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że „celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona” (postanowienie z 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1051/21, Lex nr 3246930).

Mając to na uwadze, należy podkreślić, że w zgodzie z konstytucyjnym prawem do sądu byłoby ograniczenie możliwości merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania nie tylko w przedmiotowym wypadku, lecz także wtedy, gdyby stan bezczynności lub przewlekłości miałby ustać do dnia wydania wyroku w sprawie wszczętej skargą. Regulacja taka funkcjonowała w prawie polskim do wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658).

W wypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, na tle art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji, jeżeli prawodawca zdecydował się na jej ustanowienie, miał obowiązek uregulowania jej w taki sposób, aby jej cel normatywny był zrealizowany przez rozpoznanie sprawy przed sądem z zachowaniem wszelkich konstytucyjnych standardów prawa do sądu sensu largo. Jeżeli jednak do wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie cel ten się dezaktualizuje wskutek ustania stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania, to zakończenie sprawy bez rozstrzygnięcia co do jej istoty, nie naruszając celu skargi, nie narusza konstytucyjnego prawa do sądu.

Bez znaczenia jest w tym kontekście to, że orzeczenie deklarujące bezczynność lub przewlekłość postępowania może być prejudykatem w sprawie o odszkodowanie od Skarbu Państwa za bezprawne zachowanie. Artykuł 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji nie gwarantują takiej instytucji, a więc nie nakładają na prawodawcę obowiązku regulacji roszczenia o odszkodowanie za bezczynność lub przewlekłość postępowania.

Z kolei powołany w sentencji niniejszego wyroku art. 77 ust. 1 Konstytucji jest wzorcem nieadekwatnym. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej. Zaskarżony art. 149 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje zagadnienia wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez działanie władzy publicznej. Stanowi o jednej z trzech postaci orzeczenia uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego. Nie zmienia tego to, że orzeczenie takie może być prejudykatem w stosownym postępowaniu odszkodowawczym. Kwestia ta jest bowiem uregulowana w odrębnych przepisach ustawowych. Co prawda, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 września 2012 r., sygn. SK 4/11, OTK-ZU nr 8/A/2012, poz. 97 poddał kontroli zgodności z art. 77 ust. 1 Konstytucji art. 4241 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1568; dalej: k.p.c.), stanowiącego o skardze prejudycjalnej. Niemniej zgodnie z tym przepisem można żądać stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego wyroku sądu drugiej instancji kończącego postępowanie w sprawie, jeżeli przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie tego wyroku w drodze innych środków prawnych przysługujących stronie na podstawie kodeksu nie było i nie jest możliwe. Zestawienie treści tego przepisu z art. 77 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie wskazuje na adekwatność tego ostatniego jako wzorca kontroli art. 4241 § 1 k.p.c.

Z powyższych względów złożyłem niniejsze zdanie odrębne.

Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) jako członek składu orzekającego, zgłaszam zdanie odrębne do wyroku z 26 lutego 2025 r., sygn. SK 100/22.

Moim zdaniem kwestionowany art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), rozumiany w ten sposób, że uniemożliwia rozpoznanie merytoryczne przez sąd administracyjny skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, tj. wydaniu decyzji lub innego przewidzianego prawem rozstrzygnięcia, mimo że skarga na bezczynność została wniesiona zanim stronie doręczono decyzję lub inne rozstrzygnięcie, jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Moje zdanie odrębne uzasadniam następująco:

Uważam, że Trybunał w swoim orzeczeniu skupił się przede wszystkim na perspektywie opisanej subiektywnie przez skarżącego. Jednocześnie całkowicie pominął przy tym perspektywę drugiej strony (organu wydającego decyzję) oraz (a może przede wszystkim) niewłaściwie zinterpretował ratio legis kwestionowanego przepisu.

Podstawowym wzorcem kontroli w sprawie, w oparciu o który Trybunał dokonał swojego rozstrzygnięcia, był art. 45 ust. 1 Konstytucji gwarantujący obywatelom prawo do sądu. Prawo to nie ma jednak charakteru absolutnego i może być na mocy samej Konstytucji ograniczone. Trybunał podkreślał już w swoim dotychczasowym orzecznictwie, że „samo ukształtowanie postępowania przed sądem w sposób respektujący określone procedury (co do zasad inicjowania postępowania, terminów procesowych i materialnych, opłat, reprezentacji stron przed sądem, rygorów postępowania dowodowego etc.) stanowi istotne i rzeczywiste ograniczenie prawa do sądu, konieczne jednak ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasada legalizmu czy zaufanie do prawa. Te powszechnie przyjęte i ogólnie stosowane we wszystkich rodzajach postępowania formalne rygory proceduralne wyznaczają więc bardzo wyraźnie granice, w jakich może być realizowane prawo do sądu, a jednocześnie tworzą punkt odniesienia przy ocenie tych formalnych restrykcji, które sięgają dalej i wyznaczają węziej pole, w jakim może dokonywać się ochrona sądowa określonego prawa. Powszechnie obowiązujące zasady postępowania tworzą więc model, który należy mieć na uwadze przy ocenie, czy realizacja prawa do sądu nie doznaje w odniesieniu do konkretnej kategorii praw nadmiernych ograniczeń” (wyrok TK z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109).

Skarżący kwestionuje zgodność wskazanego rozumienia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z prawem do sądu w zakresie prawa dostępu do sądu – jego zdaniem przepis ten ma tworzyć przeszkodę dla zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego, mającego na celu uzyskanie orzeczenia potwierdzającego wystąpienie w toku postępowania stanu bezczynności. Orzeczenie to miałoby w przyszłości zostać wykorzystane jako prejudykat w postępowaniu dotyczącym naprawienia szkody wyrządzonej niegodnym z prawem zachowaniem organu administracji publicznej. Trybunał podzielił tę, w mojej opinii błędną, interpretację skarżącego, nie zważając przy tym na istotę samego postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie orzekania o wystąpieniu w sprawie stanu bezczynności. Podstawowym celem takiego postępowania, wbrew temu co wskazał Trybunał w uzasadnieniu swojego orzeczenia, jest przede wszystkim zwalczenie stanu bezczynności i doprowadzenie do zachowania organu administracji publicznej zgodnego z odpowiednimi przepisami prawa. Kwestie związane z uzyskaniem prejudykatu są kwestiami absolutnie wtórnymi dla regulacji art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – możliwość uzyskania odszkodowania ze względu na bezczynność organu administracji jest pochodną działania organu, podstawowym zaś celem takiego ukształtowania systemu prawnego jest doprowadzenie do sytuacji, w której organ nie będzie w sprawie bezczynny, a nie przyznanie stronie odszkodowania. Art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – w rozumieniu wskazanym przez skarżącego i wynikającym z uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r. o sygn. II OPS 5/19 – wprowadza ograniczenie czasowe dla możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Owe ramy czasowe zamykają się w okresie od wystąpienia stanu bezczynności do zakończenia stanu bezczynności. Takie ograniczenie ram czasowych przez ustawodawcę należy uznać za w pełni zgodne z zakładanym i wspomnianym przeze mnie celem postępowania sądowoadministracyjnego, a co za tym idzie, zgodne również z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji i jest dopuszczalne z perspektywy prawa do sądu (które nie jest prawem bezwzględnym) oraz konieczne z perspektywy realizacji podstawowej funkcji tej skargi.

Trybunał w swoim wyroku nie kwestionuje jednak nakładania ograniczeń czasowych na wniesienie skargi na bezczynność organu in genere, jak zdaje się czynić to skarżący. Podejście takie jest słuszne, ponieważ przyjęcie nieograniczonej czasowo możliwości wnoszenia skarg na bezczynność byłoby wyłomem w systemie wnoszenia środków zaskarżenia w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej. System ten opiera się bowiem na regule ograniczenia terminem. Trybunał kwestionuje więc jedynie takie rozumienie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., które uniemożliwia wniesienie skargi na bezczynność organu w okresie od wydania przez ten organ decyzji w sprawie do momentu jej doręczenia stronie, błędnie uznając takie ograniczenie za niedopuszczalne. Opiera się przy tym na argumentacji dotyczącej tego, że we wskazanym okresie decyzja organu nie weszła jeszcze do obrotu prawnego i nie wywiera skutków prawnych, przez co nie może uniemożliwiać uzyskania przez stronę prejudykatu dotyczącego bezczynności organu. Argumentacja ta jest w mojej opinii błędna i nieodnosząca się do istoty sprawy. Dla istoty sprawy kluczową kwestią jest bowiem ratio legis kwestionowanego przepisu. Trybunał błędnie bowiem wskazuje w uzasadnieniu swojego orzeczenia, że „Ratio legis tych zmian było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa”. W rzeczywistości cel ustawodawcy był inny niż zrekonstruowany przez Trybunał. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej obecne brzmienie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658): „[w] obecnym stanie prawnym sąd rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania rozstrzyga według stanu sprawy na dzień orzekania. Uwzględnienie takich skarg polega bowiem co do istoty na zobowiązaniu organu do wydania aktu, interpretacji lub dokonania czynności w określonym terminie. Aktualna treść art. 149 p.p.s.a. powoduje, że jeżeli po wniesieniu skargi organ wydał akt albo dokonał czynności, sąd umarza postępowanie, pomimo że uprzednio organ przez kilka lat przewlekle prowadził postępowanie. Często spotykaną praktyką organów jest zatem wydawanie decyzji już po wniesieniu skargi na bezczynność. Taki stan rzeczy uniemożliwia sądowi uwzględnienie takiej skargi, ponieważ w dniu orzekania sprawa została już załatwiona. W konsekwencji strona nie może uzyskać orzeczenia sądu potwierdzającego, że doszło do rażącej bezczynności czy przewlekłości postępowania. Tymczasem taki wyrok jest koniecznym warunkiem dochodzenia odszkodowana w trybie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173, z późn. zm.). W związku z powyższym proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. Taka regulacja stworzy realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania w powiązaniu z powołaną ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości”. Podstawowym celem zmiany było więc wyeliminowanie szkodliwej dla obywateli praktyki załatwiania przez organy pozostające w bezczynności spraw dopiero po wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na ich bezczynność. Ustawodawca zrezygnował z kryterium ustalania bezczynności organu na dzień orzekania przez sąd i w to miejsce wprowadził kryterium ustalania, czy organ pozostaje w bezczynności na dzień wniesienia skargi przez stronę. Oznacza to, że kluczowa dla ustalenia bezczynności nie jest perspektywa strony, lecz perspektywa organu, któremu zarzuca się bezczynność. Projektodawca wskazuje wprost, że sąd administracyjny będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w wypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości. W sytuacji będącej przyczyną wniesienia do Trybunału skargi w niniejszej sprawie organ wykonał wszystkie czynności, jakie mógł i musiał wykonać – wydał stosowną decyzję i przekazał ją do doręczenia stronie. Nie możemy zatem mówić, że po przekazaniu tej decyzji do doręczenia organ pozostaje w jakiejkolwiek bezczynności, ponieważ nie ma już czynności, jakie mógłby jeszcze w tej sytuacji wykonać. Z tego też powodu argumentacja Trybunału, dotycząca hipotetycznej sytuacji, w której organ wydaje decyzję ale nie przekazuje jej do doręczenia stronie, jest nieadekwatna, ponieważ w takiej sytuacji organ nie dopełnia opisanej prawem czynności, a zatem jest to sytuacja diametralnie różna od sytuacji skarżącego.

Na marginesie chciałem jeszcze wskazać, że prejudykatem, o którym mowa w art. 4171 § 3 k.c., jest nie tylko wyrok sądu administracyjnego oparty na art. 149 § 1 p.p.s.a., lecz także rozstrzygnięcie organu zapadłe na skutek rozpoznania ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. W wypadku bezczynności organu stronie przysługuje prawo do wniesienia stosownego ponaglenia i powinna ona to czynić niezwłocznie, kiedy tylko uzna, że sprawa prowadzona jest przez organ przewlekle lub organ pozostaje w bezczynności. W tym zakresie podzielam stanowisko Sejmu, który przywołał pogląd w doktrynie, zgodnie z którym „powszechnie uznana w demokratycznych porządkach prawnych zasada prawa vigilantibus iura scripta sunt (prawo powinno zapewniać ochronę tylko tym, którzy należycie korzystają ze swoich uprawnień) znajduje zastosowanie również na gruncie prawa publicznego, w tym zwłaszcza na gruncie regulacji związanych z szeroko pojętą odpowiedzialnością odszkodowawczą w administracji”.

Przyznanie stronie postępowania administracyjnego prawa do wniesienia skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy organ dopełnił ciążących na nim obowiązków i nie ma już żadnej możliwości podjęcia jakiejkolwiek reakcji na skargę na bezczynność, jest sprzeczne z ratio art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i niweczy podstawowy cel postępowania sądowoadministracyjnego w tym przedmiocie, stawiając błędnie na pierwszym miejscu kwestie związane z przyznaniem stronie odszkodowania.

Z powyższych względów złożenie zdania odrębnego uznałem za konieczne.