1. Radca prawny T.D. (dalej: skarżący) w imieniu własnym wniósł 12 lipca 2021 r. (data nadania) skargę konstytucyjną o stwierdzenie niezgodności § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. poz. 1805; dalej: rozporządzenie w sprawie kosztów z 2015 r.)

„a) w całości ze względu na fakt, że ww. przepis został wydany niezgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji – mimo braku w treści art. 223 ust. 2 ustawy z dnia 6.07.1982 r. o radcach prawnych lub jakiegokolwiek innego przepisu ww. ustawy upoważnienia ustawowego do jego wydania – lub przynajmniej

b) w zakresie, w jakim w orzecznictwie Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że ww. przepis § 3 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. powinien być rozumiany w ten sposób, iż złożenie przewidzianego w nim oświadczenia «że oplata nie została zapłacona w całości lub w części» stanowi konieczną przesłankę warunkującą przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu od Skarbu Państwa (lub od jednostki samorządu terytorialnego), a brak takiego oświadczenia stanowi nieusuwalny brak wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej skutkujący odmową przyznania radcy prawnemu kosztów udzielonej przez niego pomocy prawnej z urzędu (co nie wynika ani z treści ww. przepisu - który nie przewiduje żadnej sankcji za złożenie przewidzianego w nim oświadczenia w odmiennym brzmieniu niż określone w ww. przepisie ani za niezłożenie ww. oświadczenia w ogóle – ani z treści jakiegokolwiek innego obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej przepisu)

z art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64, art. 77 i art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz naruszenie praw i wolności konstytucyjnych skarżącego określonych w art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji chronionych m.in. przez art. 31 ust. 3, art. 37 ust. 1, art. 64 i art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.

1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego:

Skarżący został wyznaczony na pełnomocnika procesowego z urzędu pozwanego w sprawie z powództwa Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej zastępowanego przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa. Skarżący reprezentował pozwanego w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w G., a następnie przed Sądem Apelacyjnym w K.

W wyroku z 6 czerwca 2019 r. (sygn. akt […]) Sąd Okręgowy w G. w punkcie 3 sentencji oddalił wniosek skarżącego o przyznanie zwrotu kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej pozwanemu, który przegrał proces. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 listopada 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 1801) wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej powinien zawierać oświadczenie, że opłata nie została zapłacona w całości lub w części. Brak takiego oświadczenia stanowi nieusuwalny brak wniosku i skutkuje odmową przyznania wynagrodzenia. Sąd zwrócił także uwagę, że skarżący na rozprawie wniósł o zasądzenie od powoda albo Skarbu Państwa kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie sądu tak złożony wniosek nie spełnia przesłanek § 3 wyżej wymienionego rozporządzenia, zgodnie z którym wniosek powinien zawierać żądanie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z tytułu pomocy prawnej udzielonej pozwanemu z urzędu.

Skarżący 22 lipca 2019 r. wniósł zażalenie na postanowienie Sądu Okręgowego w G. oddalające wniosek o przyznanie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący zauważył, że Sąd Okręgowy powołał wadliwą podstawę prawną postanowienia. W wypadku pełnomocnika z urzędu, będącego radcą prawnym, zastosowanie powinien znaleźć § 3 rozporządzenia w sprawie kosztów z 2015 r. Ponadto w ocenie skarżącego postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W wyroku z 23 kwietnia 2021 r. (sygn. akt […] oraz […]) Sąd Apelacyjny w K. oddalił apelację pozwanego reprezentowanego przez skarżącego, przyznał skarżącemu od Skarbu Państwa kwotę 6642 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej pozwanemu z urzędu w postępowaniu apelacyjnym oraz oddalił zażalenie skarżącego na postanowienie Sądu Okręgowego w sprawie oddalenia jego wniosku o przyznanie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w pierwszej instancji. W ocenie Sądu Apelacyjnego powołanie się przez Sąd Okręgowy na wadliwą podstawę prawną nie pozwala na wzruszenie prawidłowego orzeczenia, ponieważ przepisy rozporządzeń regulujących kwestię kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu są tożsame w odniesieniu do adwokatów i radców prawnych. Ponadto w ocenie Sądu Apelacyjnego warunkiem sine qua non przyznania kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu jest złożenie oświadczenia, że nie zostały one pokryte w całości lub w części. Brak takiego oświadczenia stanowi nieusuwalny brak wniosku i skutkuje odmową przyznania wynagrodzenia. Sąd zwrócił także uwagę, że koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie stanowią kosztów procesu, ponieważ nie podlegają zasądzeniu od jednej ze stron, ale zostają przyznane ze środków Skarbu Państwa.

Wyrok Sądu Apelacyjnego z 23 kwietnia 2021 r. został wskazany w skardze konstytucyjnej jako ostateczne orzeczenie w sprawie.

1.2. Skarżący wyjaśnił, że podstawą prawną ostatecznego orzeczenia w sprawie skarżącego był § 3 rozporządzenia w sprawie kosztów z 2015 r. Akt ten został uchylony 2 listopada 2016 r. i zastąpiony rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2023 r. poz. 2437). Nie stanowi to jednak przyczyny umorzenia postępowania, ponieważ zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) Trybunał nie umarza postępowania mimo uchylenia przepisu zaskarżonego, jeżeli jest to konieczne dla ochrony konstytucyjnych wartości lub praw skarżącego.

Skarżący zaznaczył, że będąc radcą prawnym, występuje w postępowaniu w imieniu własnym na podstawie art. 43 ust. 1 oraz art. 44 ust. 1 u.o.t.p.TK.

1.3. W dalszej części uzasadnienia skarżący postawił trzy zarzuty wobec zaskarżonego przepisu. W jego ocenie został on wydany niezgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji „mimo braku w treści art. 223 ust. 2 ustawy z dnia 6.07.1982r. o radcach prawnych lub jakiegokolwiek innego przepisu ww. ustawy upoważnienia ustawowego do jego wydania” (skarga, s. 6). Ponadto jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64, art. 77 i art. 92 Konstytucji, a także jest stosowany przez sądy niezgodnie z art. 2, art. 7, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31, art. 32, art. 64, art. 77 i art. 92 Konstytucji „w całości lub przynajmniej w zakresie, w jakim w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz sądów niższej instancji i sądów administracyjnych z ostatniego dziesięciolecia praktyczne jednolicie przyjmuje się (…), że ww. przepis powinien być rozumiany w ten sposób, iż złożenie przewidzianego w nim oświadczenia «że opłata nie została zapłacona w całości lub w części» stanowi konieczną przesłankę warunkującą przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu od Skarbu Państwa (lub od jednostki samorządu terytorialnego), a brak takiego oświadczenia stanowi nieusuwalny brak wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej skutkujący odmową przyznania ww. radcy prawnemu kosztów udzielonej przez niego nieopłaconej pomocy prawnej” oraz „narusza prawa i wolności konstytucyjne skarżącego określone art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji chronione m. in. przez art. 31 ust. 3, art. 64 i art. 77 Konstytucji” (skarga, s. 6).

Przedstawiając stan faktyczny sprawy, skarżący przytoczył argumentację, którą zawarł w zażaleniu na pkt 3 sentencji wyroku Sądu Okręgowego w G. W ocenie skarżącego użyte w § 3 rozporządzenia w sprawie kosztów z 2015 r. sformułowanie „zawiera oświadczenie” powinno być interpretowane w taki sposób, że „wniosek radcy prawnego (lub adwokata) wyznaczonego dla reprezentowanej przez niego strony z urzędu o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu zawiera już w sobie (przez sam fakt złożenia takiego wniosku przez ww. pełnomocnika procesowego z urzędu w piśmie procesowym lub podczas rozprawy) oświadczenie ww. pełnomocnika z urzędu że opłaty te nie zostały zapłacone mu w całości lub w części” (skarga, s. 9). Zdaniem skarżącego interpretacja zaskarżonego przepisu przyjęta w jego sprawie, chociaż nieprawidłowa, jest jednolita i powszechna, co pozwala na zaskarżenie przepisu do Trybunału Konstytucyjnego.

Według skarżącego składanie wymaganego przez sądy obydwu instancji oświadczenia jest zbyteczne, ponieważ przed wydaniem i uprawomocnieniem się wyroku w danej sprawie ani przeciwnik procesowy strony reprezentowanej przez pełnomocnika z urzędu, ani tym bardziej Skarb Państwa nie wypłacą dobrowolnie wynagrodzenia za świadczenie pomocy prawnej z urzędu. Nie zrobi tego także strona reprezentowana, gdyż skoro wystąpiła o ustanowienie dla niej pełnomocnika z urzędu, to znaczy, że nie zamierza samodzielnie pokrywać jego wynagrodzenia. Zawód radcy prawnego jest zawodem zaufania publicznego. Z tego względu pełnomocnik procesowy z urzędu nie ma interesu w tym, żeby ukrywać fakt otrzymania wynagrodzenia i narażać się tym samym na odpowiedzialność karną i dyscyplinarną.

Zaskarżony przepis nie przewiduje sankcji za niezłożenie oświadczenia, że opłata nie została zapłacona w całości ani w części. Istnienia takiej sankcji nie można natomiast domniemywać ani doszukiwać się jej podstawy prawnej w drodze analogii. Wydanie zaskarżonego przepisu z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 223 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1166; dalej: u.r.p.) narusza zasady demokratycznego państwa prawnego wynikające m.in. z art. 2, art. 32, art. 77, art. 83 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, a także art. 109 § 1 zdanie pierwsze ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego.

1.4. Skarżący stwierdził, że nie sposób jest „omówić zarzutów niezgodności zaskarżonego w niniejszej skardze przepisu (…) osobno w stosunku do wszystkich naruszonych przez ww. przepis artykułów Konstytucji bez wielokrotnych powtórzeń części zarzutów, gdyż znaczna część ww. artykułów Konstytucji odnosi się w różnym stopniu szczegółowości do podobnych naruszeń”. Z tego względu skarżący postanowił omówić poszczególne zarzuty, „grupując niekiedy po kilka powiązanych ze sobą artykułów Konstytucji” (skarga, s. 13).

Zdaniem skarżącego zaskarżony przepis narusza następujące zasady wynikające z art. 2 Konstytucji: zaufania obywateli do państwa, bezpieczeństwa prawnego obywateli, dostatecznej określoności, zakaz stanowienia aktów normatywnych niezgodnych z aktami normatywnymi wyższego rzędu oraz nakaz działania organów wyłącznie w granicach swoich kompetencji, proporcjonalności, przyzwoitej legislacji, praworządności, sprawiedliwości proceduralnej oraz zakaz nadmiernego formalizmu. Co do treści tych zasad skarżący odesłał do komentarzy do Konstytucji „z powołaniem na (…) liczne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego” (skarga s. 13). Skarżący cytuje także fragmenty orzeczeń Trybunału dotyczące powyższych zasad.

Analogicznie w skardze przytoczono treść art. 7 Konstytucji, fragmenty komentarza do tego przepisu oraz cytaty z orzeczeń Trybunału. W ocenie skarżącego „umieszczenie przez Ministerstwo Sprawiedliwości w treści ww. rozporządzenia MS bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i bez delegacji ustawowej przepisu o treści określonej w § 3 ww. rozporządzenia MS na pewno nie było «działaniem na podstawie i w granicach prawa» (…)” (skarga, s. 17).

Skarżący odniósł się także zbiorczo do art. 20, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazując, że poddany kontroli Trybunału przepis „naruszył moje (tzn. skarżącego) prawa jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą w formie kancelarii radcy prawnego (oraz prawa innych radców prawnych i adwokatów świadczących usług[i] prawne z urzędu), gdyż bezprawnie (bez jakiejkolwiek podstawy prawnej) nałożył na mnie jako skarżącego (oraz na ww. innych radców prawnych i adwokatów) dodatkowe obowiązki w postaci obowiązku składania wniosku i oświadczenia o treści ściśle określonej w tym przepisie” (skarga, s. 17).

W skardze stwierdzono również, że naruszenie art. 32 Konstytucji przez zaskarżony przepis polega na tym, iż nałożył on na skarżącego dodatkowy obowiązek złożenia wniosku i oświadczenia o ściśle określonej treści pod rygorem utraty wynagrodzenia za prowadzenie z urzędu przez pięć lat sprawy sądowej. Świadcząc pomoc prawną z urzędu, skarżący musiał działać na własny koszt, „udzielając w ten sposób Skarbowi Państwa niedobrowolnie nie oprocentowanego i bezterminowego kredytu” (skarga, s. 19). W ocenie skarżącego treść § 3 rozporządzenia w sprawie kosztów z 2015 r. prowadzi do dyskryminacji przez Rzeczpospolitą Polską radców prawnych i adwokatów działających z urzędu w stosunku do pełnomocników działających z wyboru. Na poparcie tych twierdzeń, skarżący przytoczył fragmenty orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. SK 66/19 (wyrok z 23 kwietnia 2020 r.).

W skardze odniesiono się także łącznie do art. 64 i art. 77 Konstytucji, stwierdzając, że roszczenie wobec Skarbu Państwa ma charakter prawa majątkowego i z tego względu zastosowanie znajdują wymienione wzorce kontroli.

1.5. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 21 września 2022 r. skarżący został wezwany do wskazania, jakie jego prawa lub wolności zostały wyrażone w każdym z powołanych jako wzorce kontroli przepisów Konstytucji i w jaki sposób zostały naruszone przez zaskarżony przepis oraz do uzasadnienia postawionych zarzutów.

W piśmie z 18 października 2022 r., zatytułowanym: „Uzupełnienie braków formalnych skargi konstytucyjnej”, skarżący powtórzył wywody przedstawione w skardze konstytucyjnej, podkreślając, że zastosowanie w jego sprawie § 3 rozporządzenia w sprawie kosztów z 2015 r. doprowadziło do utraty jego prawa do wynagrodzenia za prowadzenie przez kilka lat trudnej sprawy sądowej, a jednocześnie spowodowało jego dyskryminację w stosunku do wszystkich adwokatów i radców prawnych wykonujących usługi świadczenia pomocy prawnej z wyboru. Skarżący zwrócił także uwagę na „problem dyskryminacji przez Rzeczpospolitą Polską radców prawnych i adwokatów świadczących pomoc prawną z urzędu w stosunku do radców prawnych i adwokatów świadczących pomoc prawną z wyboru” (pismo, s. 7).

2. W piśmie z 30 października 2023 r. Rzecznik Praw Obywatelskich nie zgłosił udziału w postępowaniu.

3. W piśmie z 7 listopada 2023 r. Minister Sprawiedliwości (dalej: Minister lub MS) wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia oraz ewentualnie o uznanie, że § 3 rozporządzenia w sprawie kosztów z 2015 r. jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 37, art. 64, art. 77 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.

3.1. W ocenie Ministra analiza zarzutu postawionego przez skarżącego oraz jego uzasadnienia wskazuje, że intencją skarżącego była próba podważenia ugruntowanej w orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego wykładni § 3 rozporządzenia w sprawie kosztów z 2015 r., której skarżący nie podziela. Świadczy to o niezrozumieniu przez skarżącego instytucji skargi konstytucyjnej, która jest środkiem służącym ochronie konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy podstawa normatywna ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach bądź wolnościach skarżącego narusza przepis Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny wydaje wyrok interpretacyjny jedynie, gdy z badanego przepisu możliwe jest zdekodowanie co najmniej dwóch różnych reguł prawnych. Tymczasem interpretacja § 3 rozporządzenia w sprawie kosztów z 2015 r. nie nastręcza żadnych trudności interpretacyjnych, a norma wynikająca z tego przepisu jest jedna, jasna i precyzyjna. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do wydania wyroku interpretacyjnego. Z tego względu postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK.

3.2. Minister nie podzielił także stanowiska skarżącego o niezgodności § 3 rozporządzenie w sprawie kosztów z 2015 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozporządzenie to w pełni realizuje upoważnienie ustawowe i nie wykracza poza jego zakres. Zostało ono wydane na podstawie art. 223 ust. 2 u.r.p., który nakazuje MS szczegółowe określenie zasad ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu.

Analogiczne stanowisko zostało wyrażone w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 6 listopada 2008 r., sygn. Ts 12/08 (OTK ZU 1/B/2009, poz. 43) w odniesieniu do art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1184) i § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.). Zaskarżony przepis ma służyć ochronie praw majątkowych podmiotów świadczących pomoc prawną z urzędu, a „przyczyna nieuzyskania przysługujących skarżącemu praw majątkowych wynika nie z treści zaskarżonego przepisu, lecz z niedochowania przez skarżącego reguł należytej staranności” (pismo MS, s. 6).

3.3. Minister zauważył także, że koszty pomocy prawnej udzielonej z urzędu ponoszone przez Skarb Państwa stanowią szczególną kategorię kosztów nienależących do kosztów procesu. Obowiązek Skarbu Państwa ponoszenia tych kosztów ma charakter subsydiarny i publicznoprawny. Odpowiedzialność Skarbu Państwa za koszty nieopłaconej pomocy prawnej aktualizuje się w sytuacji, kiedy nie ma podstaw do obciążenia kosztami procesu przeciwnika strony reprezentowanej przez pełnomocnika z urzędu, albo gdy egzekucja tych kosztów, prawomocnie zasądzonych od przeciwnika, okazała się bezskuteczna.

Zaskarżony przepis „nie jest podstawą złożenia wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, a jedynie precyzuje (…) powinność nałożoną na fachowego pełnomocnika przesądzając, że składany wniosek powinien obejmować oświadczenie skierowane do sądu o niepokryciu przysługujących pełnomocnikowi należności przez stronę w całości lub w części” (pismo MS, s. 7). Uzasadnieniem takiego rozwiązania jest troska o stan środków budżetowych sądu powszechnego oraz teoretyczna możliwość opłacenia wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu przez stronę (względnie uczynienia tego w drodze przymusu egzekucyjnego w stosunku do przeciwnika procesowego). „Wniosek o przyznanie kosztów niepłaconej pomocy prawnej pełni zatem niejako funkcję dokumentu księgowego określającego fakt i zakres zobowiązania Skarbu Państwa wobec pełnomocnika i dlatego powinien być formułowany precyzyjnie. Jeśli Skarb Państwa pokrywa koszty nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, to musi mieć wiedzę co do tego, czy pomoc ta nie została opłacona częściowo bądź w całości” (pismo MS, s. 7).

Oświadczenie, o którym mowa w § 3 rozporządzenia w sprawie kosztów z 2015 r., stanowi element konstrukcyjny wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej i powinno być wyraźnie sformułowane, a jego brak wywołuje skutki materialnoprawne polegające na utracie prawa do wynagrodzenia.

Minister nie podzielił stanowiska skarżącego, że zmiana brzmienia zaskarżonego przepisu w porównaniu z brzmieniem § 16 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490) ma wpływ na zmianę jego treści. Zmiana ta miała charakter redakcyjny o charakterze technicznym, porządkującym, a wykładnia zaproponowana przez skarżącego wykracza poza katalog dopuszczalnych rozumowań prawniczych i stanowi przykład wykładni contra legem.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zagadnienia wstępne.

Badanie dopuszczalności rozpoznania skargi nie kończy się w fazie rozpoznania wstępnego (zob. postanowienia TK z: 21 października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; 9 maja 2017 r., sygn. SK 18/16, OTK ZU A/2017, poz. 37 i cytowane tam orzecznictwo, a także wyrok TK z 30 czerwca 2021 r., sygn. SK 37/19, OTK ZU A/2021, poz. 54). Dopiero szczegółowa analiza okoliczności sprawy prowadzona na etapie jej merytorycznego rozpoznania pozwala ostatecznie ustalić, czy skarga spełnia wymagania wynikające z art. 79 ust. 1 Konstytucji. Niniejsze postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), w związku z czym ocena dopuszczalności skargi konstytucyjnej musi być przeprowadzona także zgodnie z jej przepisami.

Zgodnie z art. 79 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Do wymagań formalnych, które musi spełniać skarga konstytucyjna, należą: 1) sporządzenie skargi przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 44 ust. 1 u.o.t.p.TK); 2) wniesienie jej w terminie trzech miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia (art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK); 3) wyczerpanie przez skarżącego przysługujących mu zwykłych środków zaskarżenia (art. 79 ust. 1 Konstytucji, art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK). Ponadto przedmiot zaskarżenia musi się wiązać z rozstrzygnięciem wskazanym przez skarżącego jako ostateczne (art. 79 ust. 1 Konstytucji, art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK), wzorcem kontroli może być – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji (a także art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK) – tylko adekwatny przepis Konstytucji, a zarzut musi zostać należycie uzasadniony (art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK).

W niniejszym postępowaniu skargę wniósł radca prawny we własnej sprawie. Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.o.t.p.TK obowiązek zastępstwa skarżącego przez adwokata lub radcę prawnego nie występuje, jeżeli skarżącym jest sędzia, prokurator, adwokat, radca prawny, notariusz, profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych. Jako ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie został wskazany wyrok Sądu Apelacyjnego w K. (dalej: sąd apelacyjny) z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt […], w którym Sąd Apelacyjny w punkcie 4 oddalił zażalenie skarżącego na pkt 3 wyroku Sądu Okręgowego (dalej: sąd okręgowy) w G. z 6 czerwca 2019 r., w którym Sąd Okręgowy oddalił wniosek skarżącego o przyznanie zwrotu kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej. Wydane przez sądy: wyrok z 23 kwietnia 2021 r. oraz wyrok z 6 czerwca 2019 r. zapadły w związku z postępowaniem w sprawie osoby trzeciej, w którym skarżący został ustanowiony pełnomocnikiem z urzędu. Nie ulega jednak wątpliwości, że pkt 3 sentencji wyroku Sądu Okręgowego oraz pkt 4 sentencji wyroku Sądu Apelacyjnego były skierowane do skarżącego i dotyczyły zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej przez niego z urzędu. Skarżący miał zatem legitymację do złożenia zażalenia na punkt 3 wyroku z 6 czerwca 2019 r. oraz – w konsekwencji – skargi konstytucyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego z 23 kwietnia 2021 r. oddalającego zażalenie na to rozstrzygnięcie (por. zamiast wielu wyrok TK z 23 kwietnia 2020 r., sygn. SK 66/19, OTK ZU A/2020, poz. 13 i przywołane w nim orzecznictwo).

2. Przedmiot kontroli.

W skardze jako przedmiot kontroli wskazano § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. poz. 1805; dalej: rozporządzenie w sprawie kosztów z 2015 r.).

Przepis ten brzmiał następująco:

„Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej zawiera oświadczenie, że opłata nie została zapłacona w całości lub w części”.

Rozporządzenie w sprawie kosztów z 2015 r. zostało uchylone przez § 23 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2023 r. poz. 2437). Utrata mocy obowiązującej zaskarżonego aktu prawnego przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał jest podstawą umorzenia postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 4 u.o.t.p.TK. Jednakże, zgodnie z art. 59 ust. 3 u.o.t.p.TK Trybunał nie umarza postępowania z przyczyny, o której mowa w ust. 1 pkt 4, jeżeli wydanie orzeczenia w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. W sprawie zainicjowanej skargą konstytucyjną utrata mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu nie daje samodzielnej podstawy do umorzenia postępowania przed zbadaniem przez Trybunał, czy doszło do naruszenia konstytucyjnych wolności i praw.

3. Wzorce kontroli i stawiane zarzuty.

Skarżący jako wzorce kontroli wskazał z art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 37 ust. 1, art. 64, art. 77 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Wobec § 3 rozporządzenia w sprawie kosztów z 2015 r. skarżący postawił 3 zarzuty:

1) przepis ten został wydany niezgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji, gdyż wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 223 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 449);

2) powszechnie przyjęte w praktyce stosowania prawa znaczenie sformułowania zawartego w zaskarżonym przepisie jest niezgodne z art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64, art. 77 i art. 92 Konstytucji, a także jest stosowane przez sądy niezgodnie z art. 2, art. 7, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31, art. 32, art. 64, art. 77 i art. 92 Konstytucji. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem, iż sformułowanie „zawiera oświadczenie, że opłata nie została zapłacona w całości lub w części”, oznacza, że brak takiego oświadczenia stanowi nieusuwalną wadę wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej;

3) zaskarżony przepis narusza prawa i wolności konstytucyjne skarżącego określone w art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji „chronione m. in. przez art. 31 ust. 3, art. 64 i art. 77 Konstytucji” (skarga, s. 6).

4. Ocena dopuszczalności wydania wyroku w sprawie.

4.1. Według utrwalonej linii orzeczniczej Trybunał Konstytucyjny jest obowiązany do badania, na każdym etapie postępowania, czy nie zachodzi ujemna przesłanka wydania wyroku, nakazująca umorzenie postępowania w sprawie. Nie ma procesowych przeszkód, aby kontrola ta nastąpiła także po zakończeniu wstępnego rozpoznania skargi konstytucyjnej, a więc po nadaniu jej dalszego biegu. Nadanie skardze dalszego biegu nie sanuje jej ewentualnych braków. Ocena ta dokonywana jest z urzędu przez skład orzekający powołany do merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej (por. postanowienia TK z: 21 marca 2000 r., sygn. SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66; 28 października 2002 r., sygn. SK 21/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 78; 5 grudnia 2001 r., sygn. K 31/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 269; 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21; 28 maja 2003 r., sygn. SK 33/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 47; 21 października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; 27 stycznia 2004 r., sygn. SK 50/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 6; 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; ; 14 grudnia 2004 r., sygn. SK 29/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 124; 21 marca 2006 r., sygn. SK 58/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 35; 30 maja 2007 r., sygn. SK 67/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 64; 20 lutego 2008 r., sygn. SK 44/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 23; 8 kwietnia 2008 r., sygn. SK 80/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 51; 30 czerwca 2008 r., sygn. SK 15/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 98; 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 22/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 97; 19 października 2010 r., sygn. SK 8/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 94; 3 sierpnia 2011 r., sygn. SK 13/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 68; 18 czerwca 2013 r., sygn. SK 1/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 70; 26 maja 2015 r., sygn. SK 6/13, OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 76; wyrok TK z 9 listopada 2010 r., sygn. SK 10/08, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 99).

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, „[k]ażdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. Z przepisu tego oraz art. 53 u.o.t.p.TK wynikają przesłanki, których spełnienie jest wymagane do merytorycznego rozpoznania skargi przez Trybunał.

Po pierwsze, przedmiotem zaskarżenia skargą konstytucyjną może być wyłącznie przepis ustawy lub innego aktu normatywnego. Przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego nie są zatem akty stosowania prawa, a więc orzeczenia lub ostateczne decyzje zapadłe w indywidualnych sprawach skarżących, lecz akty normatywne, na podstawie których rozstrzygnięcia te zostały wydane (por. postanowienia i wyroki TK z: 1 lipca 2008 r., sygn. SK 40/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 101; 13 października 2008 r., sygn. SK 20/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 146; 2 czerwca 2009 r., sygn. SK 31/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 83; 17 listopada 2009 r., sygn. SK 64/08, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 148; 29 listopada 2010 r., sygn. SK 8/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 117; 2 lutego 2012 r., sygn. SK 14/09, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 17; 28 lutego 2012 r., sygn. SK 27/09, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 20; 7 maja 2013 r., sygn. SK 31/12, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 46; 9 maja 2017 r., sygn. SK 18/16, OTK ZU A/2017, poz. 37; 28 lutego 2018 r., sygn. SK 45/15, OTK ZU A/2018, poz. 12).

Po drugie, choć przedmiotem skargi jest przepis prawa, nie można w niej jednak kwestionować zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego w oderwaniu od aktów stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Skarga konstytucyjna nie jest bowiem środkiem abstrakcyjnej kontroli zgodności z Konstytucją. Aby skarżący mógł skutecznie zakwestionować tę zgodność, najpierw sąd lub organ administracji publicznej musi wydać ostateczne orzeczenie w jego sprawie, i to z zastosowaniem kwestionowanej regulacji. Warunkiem koniecznym merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest więc określenie zaskarżonego przepisu, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o konstytucyjnych wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego (art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK). Przyjęty w Konstytucji model skargi konstytucyjnej został bowiem oparty na zasadzie konkretności i subsydiarności. Skarżący nie może zatem zakwestionować zgodności z Konstytucją aktu normatywnego w oderwaniu od indywidualnej sprawy, w której na mocy konkretnego aktu stosowania prawa doszło do naruszenia jego wolności lub praw albo obowiązków określonych w Konstytucji.

Po trzecie, do merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej niezbędne jest określenie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa przysługujące skarżącemu i w jaki sposób zostały naruszone przez ostateczne orzeczenie sądu lub organu administracji publicznej, wydane na podstawie zaskarżonego przepisu czy przepisów aktu normatywnego (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK).

Zaskarżonemu przepisowi można postawić zarzut pominięcia prawodawczego, jednakże może być on merytorycznie rozpoznany tylko wtedy, gdy spełnia określone w ugruntowanym orzecznictwie Trybunału wymagania. Kognicja Trybunału w zakresie kontroli pominięcia prawodawczego jest bowiem instytucją wyjątkową, dlatego dopuszczające ją przesłanki procesowe muszą być spełniane w całości oraz ściśle.

Po czwarte, skarga konstytucyjna powinna zawierać uzasadnienie zarzutu niezgodności z Konstytucją kwestionowanych przepisów z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie (art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK).

4.2. Rozpatrywana skarga nie spełnia wymagania należytego uzasadnienia zarzutów i z tego względu wydanie wyroku w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne.

W sądownictwie konstytucyjnym obowiązuje zasada domniemania zgodności z Konstytucją aktu normatywnego i związana z nią instytucja rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu wszczynanym w trybie skargi konstytucyjnej, z której wynika konieczność uprawdopodobnienia przez skarżącego faktu naruszenia prawa lub wolności konstytucyjnej. Wykonaniu tej zasady ma służyć w szczególności obowiązek sporządzenia skargi konstytucyjnej przez adwokata lub radcę prawnego. W wyroku z 7 lipca 2011 r., sygn. U 8/08, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 52 Trybunał wskazał, że „domniemanie [zgodności z Konstytucją] jest wiązane z: a) rozkładem ciężaru dowodu w procesie kontroli konstytucyjności prawa; b) zasadą postępowania przed sądem konstytucyjnym; c) dyrektywą interpretacyjną aktów normatywnych; d) założeniem systemu prawa. Domniemanie konstytucyjności (…) aktu normatywnego stanowi jedno z założeń procedury kontroli hierarchicznej norm, co oznacza, że Trybunał, przystępując do badania aktu normatywnego, traktuje zaskarżone przepisy jako zgodne ze wskazanymi przez podmiot inicjujący postępowanie wzorcami kontroli, i to właśnie ten podmiot powinien wykazać zasadność swoich twierdzeń (…). Z domniemaniem konstytucyjności łączy się również zasada wskazująca na ustrojową rolę Trybunału Konstytucyjnego, który – orzekając – powinien kierować się niezbędną powściągliwością, aby nie przekroczyć granic wyznaczających prowadzenie polityki państwa przez stanowienie prawa (granic swobody ustawodawcy), a przez to nie naruszyć zasady podziału władz (…). Dodatkowo konsekwencją «domniemania konstytucyjności» jest obowiązywanie zasady wykładni prawa w zgodzie z Konstytucją, a zatem nakazu poszukiwania przez organy władzy publicznej takiej interpretacji przepisu, która pozwoli na wydobycie znaczenia zgodnego z porządkiem konstytucyjnym”.

W postępowaniu zmierzającym do obalenia domniemania zgodności z Konstytucją zaskarżonego przepisu skarżący powinien wykazać się szczególną starannością w sformułowaniu zarzutu i wskazaniu właściwego wzorca kontroli. Ogólne stwierdzenie, że w ocenie skarżącego jego konstytucyjne wolności i prawa zostały naruszone, nie stanowi uzasadnienia zarzutu. Skarżący powinien wyjaśnić, na czym to naruszenie polega oraz wykazać, że przekracza ono granice wyznaczone przepisami Konstytucji. Z kolei wskazanie odpowiedniego wzorca kontroli nie może sprowadzać się do wyliczenia kilku przepisów Konstytucji, z krótkim komentarzem do każdego z nich. „W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że uzasadnienie zarzutu polega na sformułowaniu takich argumentów, które przemawiają na rzecz niezgodności zachodzącej pomiędzy normami wynikającymi z kwestionowanych przepisów a normami zawartymi we wzorcach kontroli. «[P]rzesłanka odpowiedniego uzasadnienia zarzutów nie powinna być traktowana powierzchownie i instrumentalnie. Przytaczane w piśmie procesowym argumenty mogą być mniej lub bardziej przekonujące (...), lecz zawsze muszą być argumentami «nadającymi się» do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny» (wyrok z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78). (…) Z obowiązku poprawnego wykonania powinności uzasadnienia zarzutu z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie nie może przy tym zwolnić skarżącego, działający z własnej inicjatywy, Trybunał Konstytucyjny, który – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 67 ust. 1 uotpTK – związany jest zakresem zaskarżenia wskazanym w skardze konstytucyjnej. Nałożony przez ustawodawcę na Trybunał obowiązek zbadania w toku postępowania wszystkich istotnych okoliczności w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 69 ust. 1 uotpTK) oraz brak związania Trybunału wnioskami dowodowymi uczestników postępowania (art. 69 ust. 3 uotpTK) nie zmieniają rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu przed Trybunałem. Określone w art. 69 uotpTK reguły postępowania mają zastosowanie dopiero wówczas, gdy podmiot inicjujący postępowanie wykazał się należytą starannością, spełniając wszystkie konstytucyjne i ustawowe warunki formalne niezbędne do zainicjowania postępowania przed Trybunałem” (postanowienie TK z 25 lutego 2021 r., sygn. SK 54/20, OTK ZU A/2021, poz. 10).

W skardze skarżący stwierdził, że nie sposób omówić zarzutów niezgodności zaskarżonego przepisu „osobno w stosunku do wszystkich naruszonych przez ww. przepis artykułów Konstytucji”, a następnie wyjaśnił, że omówi poszczególne zarzuty „grupując niekiedy po kilka powiązanych ze sobą artykułów” (skarga, s. 13). Stanowi to próbę przerzucenia ciężaru argumentacji na Trybunał Konstytucyjny. Trybunał jest wprawdzie obowiązany samodzielnie uzasadnić określone rozstrzygnięcie, zgodnie z niekwestionowaną na gruncie naszej kultury prawnej zasadą iura novit curia oraz normą wynikającą z art. 69 ust. 1 u.o.t.p.TK, jednak reguła ta może znaleźć zastosowanie dopiero wówczas, gdy podmiot wnoszący skargę konstytucyjną wykazał należytą staranność, spełniając wszystkie wymagania wynikające z Konstytucji oraz u.o.t.p.TK (por. m.in. postanowienie TK z 17 czerwca 2020 r., sygn. Ts 54/19, OTK ZU B/2020, poz. 255). „Stosownie bowiem do art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 uotpTK prawidłowe wykonanie przez skarżącego obowiązku przedstawienia, jakie konstytucyjne prawa lub wolności (i w jaki sposób) zostały naruszone przez przepisy stanowiące przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej, polegać musi nie tylko na wskazaniu (numerycznym) postanowień Konstytucji i zasad z nich wyprowadzanych, z którymi – zdaniem skarżącego – niezgodne są kwestionowane przepisy, ale również na przedstawieniu treści prawa lub wolności, wywodzonych z tych postanowień, a naruszonych przez normodawcę. Powinna temu towarzyszyć stosowna argumentacja prawna. Z powyższego obowiązku nie może zwolnić skarżącego, działający niejako z własnej inicjatywy, Trybunał Konstytucyjny, który – zgodnie z art. 67 ust. 1 uotpTK – orzekając jest związany granicami skargi konstytucyjnej. W konsekwencji poprzestanie przez skarżącego na lakonicznym lub zdawkowym postawieniu zarzutu albo na całkowitym nieuzasadnieniu sformułowanych zarzutów stanowi niewykonanie dyspozycji ustawowej – art. 53 ust. 1 pkt 3 uotpTK, co skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK (por. np. wyrok TK z 27 lutego 2018 r., sygn. SK 25/15, OTK ZU A/2018, poz. 11)” – (wyrok TK z 7 czerwca 2022 r., sygn. SK 68/19, OTK ZU A/2022, poz. 34).

W rozpatrywanej skardze konstytucyjnej nie uzasadniono stawianych w niej zarzutów w stopniu spełniającym wymagania ustawy (art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK), dlatego wydanie wyroku w sprawie było niedopuszczalne, a niniejsze postępowanie należało umorzyć (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK).