1. Wnioskiem z 1 grudnia 2009 r., uzupełnionym pismem z 27 września 2010 r., grupa 50 posłów na Sejm VI kadencji, wniosła
o stwierdzenie niezgodności art. 22 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r.
Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej u.s.o.) z art. 2, art. 10, art. 70 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 92
ust. 1 Konstytucji.
Zarzut naruszenia Konstytucji skierowany został wobec przepisów zawierających delegacje ustawowe dla ministra właściwego do
spraw oświaty i wychowania (dalej: minister) do wydania przepisów wykonawczych.
Zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 1 u.s.o., minister ma określić, w drodze rozporządzenia, ramowe plany nauczania, w tym wymiar
godzin do dyspozycji dyrektora szkoły, z uwzględnieniem w szczególności obowiązującego wymiaru godzin zajęć edukacyjnych dla
poszczególnych etapów edukacyjnych, a także wymiar godzin zajęć rewalidacyjnych dla uczniów niepełnosprawnych. Z kolei art.
22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. zawiera delegację do wydania rozporządzania, w którym minister ureguluje warunki i sposób oceniania,
klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów, z uwzględnieniem szeregu zasad.
Zdaniem wnioskodawcy, ogólnikowość zawartych w art. 22 u.s.o. delegacji do wydania rozporządzeń jest tak daleko posunięta,
że budzi wątpliwości co do zgodności ze standardami ustalonymi w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Nie udzielono organowi upoważnionemu
do wydania rozporządzeń praktycznie żadnych wytycznych co do treści aktów, a także oderwano przepisy delegujące od przepisów
merytorycznych.
Wnioskodawca zwraca uwagę na to, że ustawa nie precyzuje zakresu podmiotowego przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie,
podczas gdy „system oświaty” obejmuje, zgodnie z art. 2 u.s.o., nie tylko szkoły (i przedszkola), lecz także placówki. Nie
wiadomo zatem, czy ramowe plany nauczania dotyczą tylko szkół, czy również placówek, oraz dla jakich ewentualnie szkół lub
placówek ramowe plany nauczania mają być wydane.
Zdaniem wnioskodawcy, art. 22 ust. 2 pkt 1 u.s.o. nie upoważnia wyraźnie ministra do uregulowania w drodze rozporządzenia
minimalnej liczby godzin obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Delegacja pomija także zajęcia inne niż edukacyjne. Ustawa zawiera,
takie pojęcia jak „zajęcia rewalidacyjne” czy „uczeń niepełnosprawny”, ale nie reguluje ich treści. Tym samym delegacja ta
ma charakter otwarty i nieokreślony, a przez to narusza zasadę państwa prawa i przyzwoitej legislacji.
Przepis ten jest także niezgodny z art. 10 Konstytucji, ponieważ upoważnia ministra do praktycznie dowolnego uregulowania
spraw, które należą do materii ustawowej, przez co powierza organowi władzy wykonawczej uprawnienia do zastępowania brakujących
przepisów ustawy. W ten sposób naruszony jest również art. 70 Konstytucji, albowiem art. 22 ust. 2 pkt 1 u.s.o. pozwala organowi
upoważnionemu na swobodne ograniczenie sposobu realizacji przez jednostki ich konstytucyjnego prawa do nauki. Minister może
bowiem w sposób dowolny kształtować wykaz zajęć obowiązkowych, a także liczbę ich godzin, zarówno je rozszerzać, jak i zawężać.
Wreszcie art. 22 ust. 2 pkt 1 u.s.o. prowadzi do pośredniego ograniczania rozporządzeniem wydanym na jego podstawie prawa
równego dostępu do wykształcenia (art. 70 ust. 4 Konstytucji). Zależnie bowiem od zupełnie dowolnie ustalanego w akcie wykonawczym
wymiaru zajęć obowiązkowych pozwala różnicować gwarantowany poszczególnym jednostkom poziom usług edukacyjnych. Wnioskodawca
dostrzega w tym sprzeczność z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Podobne uwagi wnioskodawca formułuje wobec drugiego z zakwestionowanych przepisów – art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. W jego ocenie,
przepis ten nie określa ściśle przedmiotu regulacji aktu podustawowego. Trudno bowiem uznać za zgodne z Konstytucją przewidzenie,
że rozporządzenie upoważnionego ministra ureguluje zasady promowania uczniów oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów.
„Promowanie” jako akt awansowania ucznia na wyższy programowo etap nauki powinno znaleźć jakikolwiek wyraz w ustawie. Tymczasem
znaczenie pojęcia promowania uczniów wynika z rozporządzenia, co stanowi sytuację konstytucyjnie niedopuszczalną. Te same
uwagi odnoszą się do pojęcia „egzaminów i sprawdzianów”. Przepis ten narusza przez to art. 2, art. 10 i art. 92 Konstytucji.
2. Stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. W piśmie z 29 listopada 2010 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 22 ust.
2 pkt 1 i 4 u.s.o. są niezgodne z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. W pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu,
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze
zm.; dalej ustawa o TK), z powodu zbędności orzekania.
W szerokim uzasadnieniu swojego stanowiska, Prokurator Generalny formułuje ostatecznie wniosek, że należy przyjąć, iż brak
wyraźnego stanowiska ustawodawcy w kwestiach będących przedmiotem regulacji aktów wykonawczych spowodował, że akty te stały
się samoistnymi regulatorami materii należącej do sfery ustawowej, wydanymi w celu realizacji konstytucyjnego prawa do nauki,
które to prawo, w powiązaniu z odpowiednimi powinnościami władz publicznych wynikającymi z normy konstytucyjnej, stanowi gwarancję
dostępności i powszechności kształcenia.
Brak odpowiednich, ustawowych gwarancji realizacji podstawy programowej poprzez ramowe plany nauczania, a także będące ich
konsekwencją – plany konstruowane przez placówki edukacyjne (szkolne plany nauczania), pozwala tylko na konkluzję, że ustawodawca
w sposób blankietowy przekazał do regulacji aktem wykonawczym materię ustawową, ale i stwarza domniemanie, że w akcie podustawowym
można uregulować sprawy nieobjęte treścią przepisów ustawy.
Już więc z tego punktu widzenia oba zaskarżone przepisy upoważniające do wydania rozporządzeń należy uznać za wadliwe konstytucyjnie
– w aspekcie standardów określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Występująca w niniejszej sprawie główna przyczyna niezgodności art. 22 ust. 2 pkt 1 i 4 u.s.o. z ustawą zasadniczą, a mianowicie
uchybienie konstytucyjnym standardom tworzenia prawa i regułom hierarchiczności jego źródeł (art. 2 Konstytucji), pozwala
– jako zarzut najdalej idący i o najwyższym stopniu szczegółowości – na wniosek o niecelowości badania zgodności kwestionowanych
przepisów z pozostałymi wzorcami kontroli konstytucyjnej, wskazanymi przez wnioskodawcę, tj. art. 10 i art. 70 ust. 1, 2 i
4 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Uznanie więc, że kwestionowane przepisy nie spełniają – przewidzianego ustawą zasadniczą – standardu przepisu delegacyjnego
oraz nie spełniają wymogu określoności prawa, a tym samym poprawnej legislacji, jest warunkiem wystarczającym do stwierdzenia
ich niezgodności z art. 92 ust. 1 i art. 2 Konstytucji, co czyni zbędnym dodatkowe badanie ich zgodności z pozostałymi wzorcami
wymienionymi we wniosku.
3. Stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu. W piśmie z 30 listopada 2010 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 22 ust. 2 pkt
1 u.s.o. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i z art. 70 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz że art. 22
ust. 2 pkt 4 u.s.o. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu, na
podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Zdaniem Marszałka Sejmu, analiza ustawy o systemie oświaty nie pozwala stwierdzić, że uchybienia upoważnienia sformułowanego
w art. 22 ust. 2 pkt 1 u.s.o. rekompensują pozostałe przepisy tej ustawy. W jej treści nie można odnaleźć wskazówek pozwalających
na rekonstrukcję zasadniczych elementów, czy choćby założeń aktu wykonawczego. Z regulacji ustawowych nie można wywieść materialnych
wskazówek co do sposobu ustalenia liczby godzin. Treść rozporządzenia w sprawie ramowych planów nauczania wpływa na ustawową
definicję terminu „szkoła publiczna”, co ma z kolei znaczenie przy postępowaniu w sprawie uzyskania uprawnień szkoły publicznej
przez szkołę niepubliczną. Nastąpiło więc samoistne uzupełnieniem ustawy treścią rozporządzenia. Na poziomie aktu wykonawczego
zdefiniowano również pojęcie „etapu edukacyjnego” (§ 2 rozporządzenia w sprawie ramowych planów nauczania), którego przepisy
ustawy o systemie oświaty nie definiują. Konstrukcja taka powoduje, że art. 22 ust. 2 pkt 1 u.s.o. jest niezgodny z art. 92
ust. 1 Konstytucji
Ocena zgodności kwestionowanego art. 22 ust. 2 pkt 1 u.s.o. z art. 70 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 1
Konstytucji wiąże się z problemem kompetencji prawodawczych organu władzy wykonawczej do uregulowania w akcie podustawowym
zagadnień dotyczących zakresu praw i wolności obywatelskich. Analizowana sprawa dotyczy zasady wyłączności regulacji ustawowej
w sferze praw i wolności, jakim jest prawo do nauki, którego gwarancją jest bezpłatność nauki, powszechny i równy dostęp do
wykształcenia oraz pomoc władzy publicznej uczniom i studentom. Szczegółowe ukształtowanie prawa do nauki Konstytucja pozostawiła
ustawodawcy zwykłemu, który w ramach ustawy ma określić sposób wykonywania obowiązku szkolnego, postanowić o dopuszczalności
odpłatnego świadczenia niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe, ustalić warunki pomocy finansowej i organizacyjnej
dla uczniów i studentów. W ramach tego uprawnienia może on, oprócz formułowania pozytywnych elementów i gwarancji prawa do
nauki, nakładać różnego rodzaju ograniczenia, pod warunkiem dochowania ogólnych wymagań art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Określenie ramowych planów nauczania jest jednym z aspektów „wykonywania obowiązku szkolnego”. W tym kontekście należy odnieść
się do zasad dotyczących rozdziału materii między ustawę a rozporządzenie w sferze praw konstytucyjnych.
Przekazanie do uregulowania w formie rozporządzenia ramowych planów nauczania bez wskazania odpowiednich wytycznych zdecydowało,
że minister właściwy do wydania aktu wykonawczego został upoważniony de facto do „uzupełnienia” (doprecyzowania) norm ustawowych normami rozporządzenia (ich brzmienie determinuje, czy też warunkuje, wykładnię
ustawy). Zatem „sposób wykonywania obowiązku szkolnego” został w zasadniczym stopniu uregulowany w akcie podustawowym. Z punktu
widzenia art. 70 ust. 1 Konstytucji rozwiązanie takie jest niewłaściwe.
Treść aktu wykonawczego ma również istotne znaczenie w procesie przekształcania szkoły niepublicznej w szkołę publiczną. W
związku z powyższym to organ władzy wykonawczej, określając w rozporządzeniu ramowe plany nauczania, decyduje o tym, jaki
charakter dana szkoła będzie miała i czy będzie ona bezpłatnie świadczyła usługi edukacyjne.
Brak wytycznych ustawodawcy dla organu władzy wykonawczej przy określaniu ramowych planów nauczania powoduje, że organ ten
w sposób dowolny decyduje o zajęciach obowiązkowych i ich zakresie na poszczególnych etapach edukacji oraz w poszczególnych
rodzajach szkół.
Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że art. 22 ust. 2 pkt 1 u.s.o. jest niezgodny z art. 70 ust. 1, 2 i 4 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Marszałek Sejmu zwraca także uwagę, że 31 stycznia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny wydał postanowienie sygnalizacyjne (sygn.
akt S 1/07), będące konsekwencją uprzednio wydanego wyroku z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt U 5/06. W postanowieniu Trybunał
wskazywał Sejmowi potrzebę podjęcia inicjatywy ustawodawczej w przedmiocie zmiany art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o., podkreślając,
że przepis ten nie spełnia konstytucyjnych wymagań upoważnienia ustawowego i w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady
wyłączności regulacji ustawowej w sferze konstytucyjnego prawa do nauki.
Mając powyższe na względzie, Marszałek Sejmu wniósł o uznanie art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
4. Uczestnicy postępowania: wnioskodawca i Sejm, złożyli jednakowy wniosek procesowy o odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej
zakwestionowanych przepisów, gdyby Trybunał Konstytucyjny podzielił zarzuty sformułowane we wniosku.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z wnioskiem o stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją
może wystąpić między innymi grupa 50 posłów. Wnioskodawcą w niniejszej sprawie była grupa 50 posłów Sejmu VI kadencji. W chwili
wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawca miał legitymację do takiego wystąpienia. Zgodnie z postanowieniem
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 października 2011 r. w sprawie zwołania pierwszego posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej (M. P. Nr 95, poz. 960), pierwsze posiedzenie Sejmu wybranego 9 października 2011 r. zostało otwarte 8 listopada
2011 r. Tym samym 7 listopada 2011 r. upłynęła VI kadencja Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, na skutek czego wygasły mandaty
posłów tej kadencji. Kadencja Sejmu – zgodnie z art. 98 ust. 1 Konstytucji – rozpoczyna się bowiem w dniu pierwszego posiedzenia
Sejmu i trwa do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji.
Wobec upływu kadencji Sejmu, którego posłami była grupa posłów – będąca wnioskodawcą, i związanym z tym wygaśnięciem ich mandatów
poselskich przestał istnieć podmiot uprawniony do dalszego występowania w sprawie. Takie stanowisko konsekwentnie wyrażane
było w orzecznictwie Trybunału (np. orzeczenie TK z 25 lutego 1992 r., sygn. K 3/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 1; postanowienia
TK z: 17 sierpnia 1993 r., sygn. K 2/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 30; 23 czerwca 1993 r., sygn. K 3/93, OTK w 1993 r.,
cz. II, poz. 26; 4 listopada 1997 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 52; 12 listopada 1997 r., sygn. K 21/97, OTK
ZU nr 3-4/1997, poz. 58; 14 listopada 2001 r., sygn. K 10/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 262; 26 października 2005 r., sygn. K
48/05, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 109, 21 listopada 2007 r., sygn. K 34/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 142), które wygaśnięcie
mandatu posłów łączyło ściśle z utratą uprawnienia do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w charakterze wnioskodawcy
przez grupę 50 posłów jako podmiotu zbiorowego.
W związku z powyższym zachodzi konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.