1. Wnioskiem z 21 lutego 2024 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent lub Wnioskodawca) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ustawy budżetowej na rok 2024 z dnia 18 stycznia 2024 r. (Dz. U. poz. 122; dalej: kontrolowana ustawa) z art. 4, art. 104 ust. 1 w związku z art. 106 oraz art. 96 ust. 1 Konstytucji.

We wniosku Prezydent sformułował wątpliwości dotyczące konstytucyjności procesu legislacyjnego, który doprowadził do uchwalenia kontrolowanej ustawy. Niezgodność procesu legislacyjnego z Konstytucją – w ocenie Wnioskodawcy – wynikała z bezprawnej odmowy dopuszczenia przez Marszałka Sejmu do udziału w pracach legislacyjnych, w tym do udziału w głosowaniach nad przyjęciem kontrolowanej ustawy, posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej Mariusza Kamińskiego oraz Macieja Wąsika.

W uzasadnieniu wniosku opisano przebieg procesu legislacyjnego nad kontrolowaną ustawą, jak również szczegółowo omówiono wydarzenia mające miejsce przed pracami nad jej przyjęciem. Wnioskodawca zreferował przebieg postępowania karnego, przeprowadzonego wobec posłów Mariusza Kamińskiego oraz Macieja Wąsika, omówił kwestię zastosowania wobec wskazanych posłów prezydenckiego prawa łaski, jak również przytoczył orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydane w związku ze wskazaną prerogatywą Prezydenta. Osobne wywody Prezydent poświęcił działaniom podjętym przez Marszałka Sejmu, prowadzącym do uniemożliwienia posłom Mariuszowi Kamińskiemu oraz Maciejowi Wąsikowi wykonywania uprawnień wynikających z mandatu poselskiego, w tym w zakresie prac legislacyjnych nad kontrolowaną ustawą. We wniosku odniesiono się także do negatywnej weryfikacji wskazanych działań Marszałka Sejmu, dokonanej przez Sąd Najwyższy, Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, eksponując fakt wydania przez Sąd Najwyższy dwóch postanowień: z 4 stycznia 2024 r. (sygn. akt I NSW 1268/23), którym uchylono postanowienie Marszałka Sejmu stwierdzające wygaśnięcie mandatu poselskiego posła Macieja Wąsika oraz z 5 stycznia 2024 r. (sygn. akt I NSW 1267/23), którym uchylono postanowienie Marszałka Sejmu stwierdzające wygaśnięcie mandatu poselskiego posła Mariusza Kamińskiego.

W uzasadnieniu wniosku dokonano również wykładni wzorców konstytucyjnych oraz przedstawiono uzasadnienie zarzutów naruszenia poszczególnych przepisów Konstytucji.

Jak wskazał Prezydent w piśmie inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie, niezgodność kontrolowanej ustawy z wzorcami kontroli wynika przede wszystkim z arbitralnego pozbawienia przez Marszałka Sejmu posłów Mariusza Kamińskiego oraz Macieja Wąsika możliwości wykonywania przysługującego im mandatu poselskiego w toku prac legislacyjnych nad kontrolowaną ustawą, a tym samym uniemożliwienie im zarówno reprezentowania Narodu, jak i sprawowania władzy w jego imieniu. Zgodnie z argumentacją przedstawioną we wniosku, konstytucyjne pojęcie reprezentacji łączy się z kompetencją do podejmowania decyzji w imieniu Narodu. Bezprawne uniemożliwienie posłom Mariuszowi Kamińskiemu oraz Maciejowi Wąsikowi możliwości brania czynnego udziału w pracach legislacyjnych nad kontrolowaną ustawą, zdaniem Wnioskodawcy, musi prowadzić do uznania, że zaskarżony akt normatywny nie został przyjęty w trybie właściwym dla uchwalania ustaw. Jednym z kluczowych elementów rzutujących na zgodność stanowienia prawa ze standardami wyznaczonymi przez Konstytucję jest bowiem właściwy skład Sejmu, czyli organu przedstawicielskiego, któremu ustrojodawca powierzył funkcję ustawodawczą. W ocenie Prezydenta, za sprzeczne z Konstytucją należy uznać każde działanie, którego skutkiem byłoby pozbawienie posła na Sejm warunków do skutecznego, czyli rzetelnego i efektywnego, wypełniania obowiązków poselskich oraz ochrony praw wynikających ze sprawowania mandatu w jego całokształcie.

Prezydent podkreślił, że w demokratycznym państwie prawnym, którym jest Rzeczpospolita Polska, normy obowiązującego prawa muszą być każdorazowo stanowione w trybie określonym Konstytucją. Każdy organ państwa, nie wyłączając organów stanowiących prawo, przez wzgląd na konstytucyjną zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, może podejmować działania władcze wyłącznie na podstawie przepisów prawa i w jego granicach. W konsekwencji, wszelkie naruszenia kompetencji czy uchybienia proceduralne w stanowieniu ustaw, w stosunku do nadrzędnych norm rangi konstytucyjnej regulujących tryb ustawodawczy, muszą być oceniane tak samo, jak niezgodność treści stanowionych przepisów z normami rangi konstytucyjnej. Z tych też względów za sprzeczną z Konstytucją należy uznać ustawę uchwaloną przez organ niespełniający konstytucyjnych wymogów przedstawicielstwa i sprawowania mandatu poselskiego, co – zdaniem Wnioskodawcy – odnosi się do zakwestionowanego w niniejszej sprawie aktu normatywnego.

2. W piśmie procesowym z 20 marca 2024 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Wnioskodawca wniósł o dokonanie kontroli zgodności ustawy budżetowej na rok 2024 z dnia 18 stycznia 2024 r. (Dz. U. poz. 122; dalej: kontrolowana ustawa, ustawa budżetowa na rok 2024) z art. 4, art. 104 ust. 1 w związku z art. 106 oraz art. 96 ust. 1 Konstytucji. Wniosek dotyczył wątpliwości związanych z konstytucyjnością procesu legislacyjnego, który doprowadził do uchwalenia kontrolowanej ustawy. Wątpliwości te wynikały z bezprawnej odmowy dopuszczenia przez Marszałka Sejmu do udziału w pracach legislacyjnych, w tym do udziału w głosowaniach nad przyjęciem kontrolowanej ustawy, posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej Mariusza Kamińskiego oraz Macieja Wąsika.

Kwestionowana ustawa budżetowa utraciła moc obowiązującą 31 grudnia 2024 r. Biorąc pod uwagę wskazaną okoliczność, Trybunał – przystępując do rozpatrzenia niniejszej sprawy – zobowiązany był w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii dopuszczalności orzekania w przedmiocie zaskarżonych przepisów.

2. W związku ze zmianą stanu prawnego, jaki nastąpił po skierowaniu wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy zachodzą przesłanki umorzenia postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). Przepis ten przewiduje, że Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie na posiedzeniu niejawnym, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Należy przy tym zwrócić uwagę na – podkreślany już w orzecznictwie Trybunału – wiążący charakter decyzji procesowej, jaką pozostaje umorzenie postępowania w razie utraty mocy obowiązującej przez zakwestionowany akt prawny (zob. postanowienie TK z 9 marca 2005 r., sygn. K 36/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 30 i powołane tam orzeczenia TK).

Orzekanie o zgodności z Konstytucją uchylonych (nieobowiązujących już) przepisów jest dopuszczalne w dwóch sytuacjach (zob. postanowienie TK z 5 maja 2004 r., sygn. K 25/02, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 48): po pierwsze, wtedy gdy kwestionowane przepisy – mimo uchylenia – mogą być nadal stosowane na podstawie normy intertemporalnej; po drugie – w wypadku kontroli konstytucyjności przepisów zainicjowanej skargą konstytucyjną – gdy kontrolę konstytucyjności uzasadnia wzgląd na ochronę konstytucyjnych wolności lub praw jednostki (art. 59 ust. 3 u.o.t.p.TK). Należy podkreślić, że druga przesłanka, warunkująca zasadność badania konstytucyjności uchylonych przepisów, określona w art. 59 ust. 3 u.o.t.p.TK, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie – jej przedmiotem jest bowiem abstrakcyjna kontrola norm, dokonywana w trybie wnioskowym.

Kwestia orzekania o konstytucyjności ustawy budżetowej, która utraciła moc obowiązującą, była już przedmiotem rozważań Trybunału. Trybunał podkreślał w tym wypadku, że „[k]ontrola zgodności z Konstytucją dotyczy ustawy, która ma szczególny charakter i obowiązuje w ściśle określonym czasie. Ustawa budżetowa jest bowiem uchwalana na okres jednego roku budżetowego (por. art. 219 ust. 1 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm. […]). Z upływem tego roku ustawa budżetowa przestaje obowiązywać z mocy samego prawa. Z końcem danego roku następuje więc automatycznie derogacja jej przepisów (zob. W. Sokolewicz, komentarz do art. 219 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, Wydawnictwo Sejmowe 2005, s. 39)” (postanowienie z 6 lutego 2007 r., sygn. K 16/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 13; zob. też m.in. postanowienie z 20 czerwca 2001 r., sygn. K 35/00, OTK ZU nr 6/2001, poz. 167).

Trybunał wyjaśnił m.in. w postanowieniu o sygn. akt K 16/06, że ustawa budżetowa, jak wynika z treści art. 219 Konstytucji, określa dochody i wydatki państwa w ciągu danego roku budżetowego. Jest więc planem finansowym, któremu Konstytucja, ze względu na jego znaczenie dla funkcjonowania państwa, nakazuje nadać formę ustawy (art. 219 ust. 1). Należy zwrócić uwagę na specyfikę takiej ustawy. Jest ona traktowana jako ustawa formalna i szczególna. Wyraża się to w odrębności niektórych jej cech w porównaniu z innymi ustawami. Treść materialną ustawy budżetowej tworzą, z reguły, normy planowe, skonkretyzowane czasowo i kwotowo, nie zaś normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jak podkreślono w literaturze z zakresu prawa finansowego, „akt ten – jeden z najważniejszych aktów politycznych państwa – odzwierciedla przewidywany stan gospodarki oraz preferencje polityczne władzy ustawodawczej (odpowiednio także i wykonawczej) w danym roku. Jest więc aktem polityki finansowej państwa na dany rok. Stąd też treści planistyczne ustawy budżetowej mogą podlegać badaniu Trybunału Konstytucyjnego w bardzo ograniczonym zakresie” (red. W. Wójtowicz, Prawo finansowe, Warszawa 2000, s. 91).

Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, samo uchylenie przepisu, który jest przedmiotem kontroli konstytucyjności, nie wystarcza do uznania, że nastąpiła utrata mocy obowiązującej tego przepisu w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 4 u.o.t.p.TK. Uchylony przepis należy bowiem traktować jako zachowujący moc obowiązującą, dopóki zgodnie z miarodajną normą prawa międzyczasowego (normą intertemporalną) możliwe jest jego zastosowanie (zob. postanowienie TK z 9 stycznia 2006 r., sygn. K 44/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 9 i powołane tam wyroki TK).

Z zasady coroczności ustawy budżetowej wypływa silne domniemanie ograniczonego do danego roku czasu obowiązywania jej przepisów. Domniemanie to może być obalone przez ustanowienie wyjątków w trybie ustawowym, które jednak zawsze pozostaną wyjątkami. Tylko na tej drodze domniemanie to może zostać obalone. Wyjątki tego rodzaju powinny wynikać bezpośrednio z brzmienia przepisów Konstytucji albo w ostateczności – z przepisów ustawy. W żadnym wypadku nie można wywodzić ich z charakteru (rodzaju) przepisów zamieszczonych w ustawie budżetowej (zob. W. Sokolewicz, op. cit., s. 39).

Ustawa budżetowa obowiązuje zawsze od 1 stycznia danego roku budżetowego, niezależnie od tego, kiedy została uchwalona i ogłoszona oraz niezależnie od tego, czy jej uchwalenie nie było poprzedzone zastosowaniem instytucji prowizorium budżetowego. Ponadto ustawa budżetowa obowiązuje nie dłużej niż do 31 grudnia danego roku budżetowego i nie wymaga oznaczenia czasu swej derogacji; w związku z tym ustawa budżetowa nie może zawierać postanowień, które mają obowiązywać dłużej niż tylko w danym roku budżetowym (zob. C. Kosikowski, Prawo finansowe w Unii Europejskiej i w Polsce, Warszawa 2005).

W chwili rozpoznawania wniosku Prezydenta przez Trybunał Konstytucyjny kwestionowana ustawa budżetowa nie posiadała już mocy obowiązującej w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 4 u.o.t.p.TK. W tej sytuacji Trybunał mógłby orzekać w sprawie zgodności z Konstytucją kwestionowanej ustawy budżetowej na rok 2024 pod warunkiem wykazania, że kwestionowane unormowania stwarzają możliwość dekodowania normy prawnej, której moc nie wygasałaby z upływem roku 2024. Analiza kwestionowanej ustawy, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nie daje podstaw do wykazania tych okoliczności. Nie istnieje zatem możliwość dokonania oceny kwestionowanej (już nieobowiązującej) ustawy z punktu widzenia jej konstytucyjności. Za konstatacją tą przemawia przede wszystkim okoliczność, że z upływem roku budżetowego 2024 wygasły niezrealizowane unormowania budżetu państwa. Upływ czasu, na jaki została uchwalona ustawa budżetowa, powoduje nie tylko utratę mocy obowiązującej ustawy budżetowej, lecz także konieczność wyczerpania – zgodnie z ich przeznaczeniem – przewidzianych na konkretne wydatki środków określonych w budżecie państwa (zob. postanowienie TK o sygn. K 35/00). Przedstawioną argumentację wzmacnia nadto okoliczność podjęcia przez Sejm 25 lipca 2025 r. uchwały w sprawie sprawozdania z wykonania budżetu państwa za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2024 r. oraz w sprawie absolutorium dla Rady Ministrów (M. P. poz. 708).

W świetle poczynionych ustaleń Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że orzekanie o konstytucyjności zaskarżonej przez Prezydenta ustawy budżetowej na rok 2024 stało się prawnie niedopuszczalne. Zakwestionowany akt został z mocy prawa pozbawiony mocy obowiązującej w pełnym zakresie obowiązywania i stosowania (por. postanowienie TK z 10 marca 1998 r., sygn. K. 30/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 14; zob. także T. Dębowska-Romanowska, art. 219, [w:] Konstytucja RP, t. 2, Komentarz do art. 87-243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, uwaga 23-34; P. Radziewicz, art. 219, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Lex/el. 2021).

Wobec powyższego Trybunał umorzył postępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 4 u.o.t.p.TK.

Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.