W dniu 8 października 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miejskiej w Zatorze o zbadanie zgodności art. 30a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, ze zm.; dalej: Karta Nauczyciela) z art. 2, art. 7, art. 32, art. 65 ust. 5 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, a także art. 30b Karty Nauczyciela z art. 16 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2010 r. wnioskodawca został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku przez: uzasadnienie, w jaki sposób art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela narusza – w stosunku do wnioskodawcy – art. 32 i art. 65 ust. 5 Konstytucji; uzasadnienie, w jaki sposób art. 30b Karty Nauczyciela narusza – w stosunku do wnioskodawcy – art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji; wyjaśnienie – wobec identycznej treści wniosku Rady Miejskiej Inowrocławia (który wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego w dniu 17 lutego 2010 r.) oraz rozpatrywanego wniosku Rady Miejskiej w Zatorze (na s. 6 wniosku expressis verbis oznaczono wnioskodawcę jako Rada Miejska Inowrocławia) – czy pełnomocnik osobiście sporządził wniosek złożony w imieniu Rady Miejskiej w Zatorze.

W piśmie procesowym z 7 grudnia 2010 r. (notabene nadanym w placówce pocztowej w dniu 6 grudnia 2010 r.) wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności aktów normatywnych (ich części) z aktami normatywnymi mającymi wyższą moc prawną. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy złożony wniosek odpowiada określonym przez prawo wymogom formalnym.

Na tym etapie postępowania Trybunał odmawia nadania dalszego biegu w przypadku, gdy wniosek jest oczywiście bezzasadny lub gdy braki formalne, wskazane w zarządzeniu sędziego, nie zostały usunięte w terminie (art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), a także, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.

2. Trybunał Konstytucyjny po wstępnym rozpoznaniu wniosku Rady Miejskiej w Zatorze postanowił odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie badania zgodności art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela z art. 32 i art. 65 ust. 5 Konstytucji oraz art. 30b Karty Nauczyciela z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji.

3. Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela w brzmieniu: „kwota różnicy, o której mowa w ust. 2 [różnica między wydatkami poniesionymi na wynagrodzenia w danym roku w składnikach wynagrodzenia a iloczynem średniorocznej liczby etatów na poszczególnych stopniach awansu zawodowego oraz średnich wynagrodzeń nauczycieli, ustalonych w danym roku] jest dzielona między nauczycieli zatrudnionych i pobierających wynagrodzenie w roku, dla którego ustalono kwotę różnicy, w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego i wypłacana w terminie do dnia 31 stycznia roku kalendarzowego, następującego po roku, dla którego wyliczono kwotę różnicy, w formie jednorazowego dodatku uzupełniającego ustalanego proporcjonalnie do okresu zatrudnienia oraz osobistej stawki wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela, zapewniając osiągnięcie średnich wynagrodzeń na poszczególnych stopniach awansu zawodowego, o których mowa w art. 30 ust. 3, w danej jednostce samorządu terytorialnego w roku, dla którego wyliczono kwotę różnicy”.

3.1. Za odmową nadania dalszego biegu wnioskowi – w zakresie badania zgodności art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela z art. 32 Konstytucji – przemawiają następujące argumenty.

Rada Miejska w Zatorze zarzuca naruszenie przez art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela art. 112 (we wniosku jako art. 11) ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.; dalej: Kodeks pracy) i wynikającej z niego zasady równego traktowania pracowników, która nakazuje, aby „dyferencjacja praw pracowniczych znajdowała oparcie w odrębnościach związanych z pracowniczymi obowiązkami czy kwalifikacjami”. Na tej podstawie Rada Miejska w Zatorze wnosi o stwierdzenie niezgodności zakwestionowanego przepisu z art. 32 Konstytucji w związku z naruszeniem zasady równości.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że nie można wykorzystywać pojęć lub zasad zawartych w ustawach zwykłych (czyli aktach rangi podkonstytucyjnej) przy nadawaniu znaczenia przepisom Konstytucji. Proces interpretacji musi przebiegać w przeciwnym kierunku: to normy konstytucyjne narzucają kierunek wykładni przepisów ustaw i innych aktów normatywnych (por. wyroki TK z: 12 kwietnia 2000 r., K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87 oraz 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29; zob. także M. Safjan, Konstytucja a prawo cywilne, [w:] Ecclesia et status. Księga jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej Profesora Józefa Krukowskiego, red. A. Dębiński, K. Orzeszyna, M. Sitarz, Lublin 2004, s. 785). Nie należy tym samym mylić zasady równości, wyprowadzanej z art. 112 Kodeksu pracy, z zasadą równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 Konstytucji, gdyż oba te przepisy dotyczą zupełnie innych zagadnień (por. G. Goździewicz, [w:] Kodeks pracy. Komentarz, red. L. Florek, wyd. 5, Warszawa 2009, s. 90-91).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przy powoływaniu art. 32 Konstytucji jako wzorca kontroli w niniejszej sprawie, wnioskodawca nie uwzględnił trzech zasadniczych okoliczności, którymi są: po pierwsze – różnica pomiędzy prawem pracy („powszechnym”, jak sam podkreśla we wniosku) normowanym przez Kodeks pracy, a Kartą Nauczyciela, która stanowi pragmatykę służbową, będąc tym samym ustawą szczególną wobec Kodeksu pracy; po drugie – uznanie przez ustawodawcę szczególnego charakteru zawodu nauczycielskiego, o czym świadczy, sięgające okresu przedwojennego, określanie statusu zawodowego nauczyciela w formie odrębnej regulacji prawnej (ustawa z dnia 1 lipca 1926 r. o stosunkach służbowych nauczycieli, Dz. U. z 1932 r. Nr 104, poz. 873, ze zm.; ustawa z dnia 27 kwietnia 1956 r. o prawach i obowiązkach nauczycieli, Dz. U. Nr 12, poz. 63, ze zm.; ustawa z dnia 27 kwietnia 1972 r. – Karta praw i obowiązków nauczyciela, Dz. U. Nr 16, poz. 114, ze zm.; obowiązująca Karta Nauczyciela); po trzecie – uznanie oświaty publicznej za część służby publicznej (por. wyrok TK z 14 kwietnia 2003 r., K 34/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 30) i wynikające stąd konsekwencje.

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dopuściło, by ustawodawca, dążąc do realizacji określonych celów społecznych lub gospodarczych, mógł wykorzystywać instrumenty polityki płacowej. Realizacja określonych, usprawiedliwionych celów może wymagać różnicowania wysokości wynagrodzeń – w ramach ogólnych zasad obowiązujących dla całego kraju – w oparciu o różne kryteria, w tym także w oparciu o kryterium zatrudnienia. Oznacza to, że za dopuszczalne należy uznać wynikające stąd nieuniknione różnicowanie wysokości wynagrodzeń w zależności od tego, czy organem prowadzącym szkołę jest jednostka samorządu terytorialnego, czy też inny podmiot (ale wyłącznie w granicach określonych w ustawie i w zakresie koniecznym dla realizacji powierzonych zadań). Dopuszczenie różnicowania wysokości wynagrodzeń w oświacie (pomiędzy szkolnictwem publicznym a prywatnym) jest wynikiem obowiązku państwa i samorządów lokalnych, polegającym na realizacji zadań publicznych powierzonych im w dziedzinie edukacji. O ile podmioty prywatne nie mają obowiązku prowadzenia szkół (czyli udziału w procesie edukacyjnym), o tyle spoczywa on – z mocy art. 70 Konstytucji – na państwie i samorządach. Tym samym nie można porównywać organu prowadzącego szkołę, którym jest osoba prawa publicznego (samorząd), z osobą prawa prywatnego (np. stowarzyszenie, kościół lub związek wyznaniowy), która może – lecz nie musi – być takim organem. Dlatego też za nieadekwatne należy uznać powołanie konstytucyjnej zasady równości dla oceny zakwestionowanej regulacji w odniesieniu do organu prowadzącego szkołę. Z kolei, przedstawiając sytuację nauczycieli, wnioskodawca nie wykazał, że zaskarżony przepis pozostaje w nieodpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną – jego zdaniem – naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych (nauczycieli zatrudnionych w szkołach publicznych i niepublicznych).

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji przez art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela należało uznać za oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK) i w tym zakresie odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

3.2. Za odmową nadania dalszego biegu wnioskowi – w zakresie badania zgodności art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela z art. 65 ust. 5 Konstytucji – przemawiają następujące argumenty.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, oczywiście bezzasadny jest zarzut niezgodności art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela z art. 65 ust. 5 Konstytucji z powodu „zaistnienia okoliczności niekorzystnie wpływających na politykę zwalczania bezrobocia w kraju”. Opiera się on wyłącznie na „przypuszczeniach” wnioskodawcy co do ewentualnych i niepewnych zdarzeń faktycznych (niemożność zatrudniania w szkołach absolwentów, czy rezygnacja z nauczycieli specjalistów), a także na twierdzeniu, że „uzyskanie dodatku uzupełniającego [będzie możliwe] bez konieczności świadczenia pracy”.

Z analizy przepisów płacowych Karty Nauczyciela dotyczących nauczycieli szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego wynika, że do otrzymania dodatku uzupełniającego uprawnieni będą wyłącznie nauczyciele, którzy otrzymywali wynagrodzenie wypłacane ze środków finansowych szkoły, czyli świadczący pracę (art. 42), a także nauczyciele przebywający na zwolnieniu lekarskim do 14 lub 33 dni (gdyż jest to okres płatności wynagrodzenia przez pracodawcę) oraz – przy proporcjonalnym uwzględnieniu przepracowanego czasu w danym roku kalendarzowym – nauczyciele przebywający na urlopie dla podratowania zdrowia.

Dodatek uzupełniający nie przysługuje natomiast nauczycielom, którzy przebywają na urlopach bezpłatnych, macierzyńskich i wychowawczych, pobierają zasiłek chorobowy wypłacany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim bądź pobierają świadczenie rehabilitacyjne lub zasiłek opiekuńczy (por. M. Szymańska, [w:] A. Barański, M. Szymańska, J. Rozwadowska-Skrzeczyńska, Ustawa – Karta Nauczyciela. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2009, s. 242).

Zgodnie z art. 65 ust. 5 Konstytucji, władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowania i wspierania poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych. Doktryna i orzecznictwo podkreślają, że przepis ten ma charakter tzw. normy programowej. Oznacza to, że ustrojodawca „wskazując pewien cel (zadanie) pozostawia organom władzy publicznej swobodę w wyborze środków mających służyć realizacji tego celu” (wyrok TK z 10 stycznia 2005 r., K 31/03, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 1; por. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 341). Nie można w związku z tym uznać art. 65 ust. 5 Konstytucji za adekwatny wzorzec kontroli w niniejszej sprawie, w szczególności, jeśli przyjąć, że posłużenie się zwrotem „prowadzenie polityki” nie jest przypadkowe. Po pierwsze, przepis ten ma ograniczone zastosowanie jako wzorzec kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ocena „prowadzenia polityki państwa” nie należy bowiem do zadań Trybunału, który powołany jest do badania konstytucyjności i legalności aktów normatywnych. Ewentualne wskazanie przez Trybunał Konstytucyjny zakresu form zwalczania bezrobocia byłoby formą jego współudziału w prowadzeniu przez władze publiczne polityki, co nie mieści się w kognicji sądu konstytucyjnego. Po drugie, formuła ta wyraźnie sugeruje, że art. 65 ust. 5 Konstytucji ma pragmatyczny i „celowościowy” charakter. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ugruntowane jest zaś założenie, w myśl którego Trybunał nie jest powołany do oceny celowości działań ustawodawcy i stwierdzania, czy jego działanie jest słuszne (por. wyrok TK z 24 lutego 2004 r., K 54/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 10).

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 65 ust. 5 Konstytucji przez art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela należało uznać za oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK) i w tym zakresie odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

4. Rada Miejska w Zatorze kwestionuje zgodność art. 30b Karty Nauczyciela w brzmieniu: „regionalna izba obrachunkowa, w trybie określonym w przepisach ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (...) [dalej: ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych], dotyczących kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, kontroluje osiągnięcie w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, z uwzględnieniem art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela”.

4.1. Zdaniem wnioskodawcy, przepis ten jest niezgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji, gdyż „godzi w obowiązującą w polskim porządku prawnym zasadę decentralizacji władzy oraz narusza konstytucyjną zasadę samodzielności gmin wyrażoną w art. 16 ust. 2, a skonkretyzowaną w art. 2 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...)”.

4.2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że regionalne izby obrachunkowe są zobowiązane, na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, do kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei, zgodnie z art. 13 pkt 10 tejże ustawy, do zadań izb należą także inne sprawy określone w odrębnych ustawach. W granicach tego przepisu mieści się zatem kompetencja regionalnych izb obrachunkowych przyznana im przez zaskarżony we wniosku art. 30b Karty Nauczyciela.

Należy zasygnalizować, że art. 30b Karty Nauczyciela jest konsekwencją – niezakwestionowanego przez wnioskodawcę – art. 30a ust. 5 Karty Nauczyciela, który nakazuje organowi prowadzącemu szkołę, a będącemu jednostką samorządu terytorialnego, przedkładanie regionalnej izbie obrachunkowej sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach i placówkach prowadzonych przez tę jednostkę, z uwzględnieniem wysokości kwoty różnicy, o której mowa w art. 30a ust. 2 Karty Nauczyciela.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że konstytucyjna zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie stoi na przeszkodzie obowiązywaniu szczegółowych regulacji prawnych, które stanowią jedynie jej modyfikację, dopuszczalną na gruncie norm konstytucyjnych (zob. wyroki TK z: 15 grudnia 1997 r., K 13/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 69 oraz 3 listopada 1998 r., K 12/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 98).

Jednostki samorządu terytorialnego wykonują istotną część zadań publicznych samodzielnie, działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Oznacza to, że samodzielność ta nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom ustanowionym przez prawodawcę. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie wyklucza więc poddania ich działalności kontroli sprawowanej przez regionalne izby obrachunkowe, ale pod warunkiem, że ograniczenia te znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i wartościach, których pierwszeństwo ochrony, przedłożone nad zasadę ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, zależy od uznania ustawodawcy. Ograniczenia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie może jednak cechować dowolność; musi ono w każdym przypadku znajdować uzasadnienie w przepisach konstytucyjnych (por. orzeczenie TK z 23 października 1996 r., K 1/96, OTK ZU nr 5/1996, poz. 38 oraz wyrok TK z 8 maja 2002 r., K 29/00, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 30). Jak słusznie zauważył Trybunał Konstytucyjny, „gwarantując samorządowi terytorialnemu udział w sprawowaniu władzy oraz powierzając implicite organom państwa określenie rozmiarów i form tego udziału, polski ustawodawca konstytucyjny ustanowił prawnopozytywne podstawy działania samorządu terytorialnego i włączył go do struktury sprawowania władzy (…), a tym samym odmówił mu przymiotu władzy suwerennej, o innym niż prawo stanowione przez to państwo – źródle władzy publicznej” (uchwała TK z 27 września 1994 r., W 10/93, OTK w 1994 r., poz. 46; zob. też wyrok TK z 4 maja 1998 r., K 38/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 31). Oznacza to, że zgodnie z konstytucyjną zasadą legalizmu, wykonywanie zadań publicznych nie oznacza możliwości dowolnego działania służącego ich realizacji, a także stosowania wszelkich możliwych środków, ale takich i tylko takich, które są prawnie dopuszczalne. Oznacza to także, że jednostki samorządu terytorialnego w procesie aplikacji norm prawnych nakładających na nie określone zadania, zwłaszcza w sytuacji, gdy dysponują one w tym celu środkami publicznymi, winny podlegać stosownej kontroli (analogicznie do organów administracji publicznej). Nie można zatem uznać kontroli przewidzianej w zaskarżonym art. 30b Karty Nauczyciela za konstytucyjnie niedopuszczalną ingerencję w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 Konstytucji przez art. 30b Karty Nauczyciela cechuje oczywista bezzasadność.

Okoliczność powyższa stanowi, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 30b Karty Nauczyciela z art. 16 ust. 2 Konstytucji.

4.3. Zdaniem Rady Miejskiej w Zatorze, art. 30b Karty Nauczyciela jest również niezgodny z art. 165 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kwestionowana regulacja nie narusza zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie bowiem do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) oraz art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, ze zm.) rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące jednostek samorządu terytorialnego podlegają kontroli sądu administracyjnego. Nie istnieją zatem ograniczenia prawne, które uniemożliwiałyby zaskarżenie rozstrzygnięcia regionalnej izby obrachunkowej (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 23 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 778/09, niepubl.), podjętego na podstawie art. 30b Karty Nauczyciela, gdyby, zdaniem zainteresowanej jednostki samorządu terytorialnego, godziło ono w gwarantowaną przez Konstytucję zasadę samodzielności gmin, powiatów i województw. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji przez art. 30b Karty Nauczyciela cechuje oczywista bezzasadność.

Okoliczność powyższa stanowi, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 30b Karty Nauczyciela z art. 165 ust. 2 Konstytucji.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.