Niniejsza sygnalizacja została zapowiedziana w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2005 r. w sprawie o sygn. K 4/05 (pkt III 5 uzasadnienia), lecz podstawą do sformułowania poniższych uwag wskazujących na uchybienia i luki w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego, były również liczne wcześniejsze orzeczenia Trybunału. W szczególności dotyczy to wyroków z 12 stycznia 2000 r. (sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3), z 10 października 2000 r. (sygn. P 8/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 190), z 2 października 2002 r. (sygn. K 48/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 62), z 12 maja 2004 r. (sygn. SK 34/02, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 42) oraz z 30 marca 2004 r. (sygn. K 32/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 22), w których Trybunał, poddając kontroli konstytucyjności kolejne powstające od 1994 r. regulacje ustawowe, odnoszące się bezpośrednio do problematyki czynszów i opłat za używanie lokalu, a także do kwestii wzajemnych praw i obowiązków właścicieli i lokatorów, sformułował szereg tez określających konstytucyjne ramy niezbędnych ustawowych rozwiązań.

* * *

1. Punkt wyjścia

1.1. Podstawowym powodem wyeliminowania z systemu prawa objętego wyrokiem w sprawie o sygn. K 4/05, dodanego nowelizacjami z dnia 17 i 22 grudnia 2004 r. (Dz. U. Nr 281, poz. 2783 i 2786), fragmentu przepisu art. 9 ust. 1 oraz całego ust. 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266) było złamanie przez ustawodawcę szczególnego rodzaju przyrzeczenia, że czynsz regulowany będzie obowiązywał jedynie w okresie przejściowym trwającym tylko do końca 2004 r., wyrażonego najpierw w ustawie z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.), a następnie powtórzonego w ustawie o ochronie praw lokatorów, Złamanie tej zapowiedzi, wyrażonej w przepisach dwóch kolejno obowiązujących ustawach, a zatem w formie, która powinna gwarantować najwyższy stopień wiarygodności, zostało zakwalifikowane przez Trybunał jako „wyjątkowo rażące naruszenie zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, będącej jednym z fundamentów zasady państwa prawa” (por. pkt III 3.1 uzasadnienia wyroku z 19 kwietnia 2005 r., sygn. K 4/05).

1.2. W obecnym stanie prawnym, zmienionym w dniu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, właściciele mogą podwyższać czynsz lub inne opłaty za używanie lokalu (nie dotyczy to tzw. opłat niezależnych od właściciela – art. 8 ust. 1 pkt 8) nie częściej niż co 6 miesięcy, przy czym podwyżka, w wyniku której czynsz (lub opłata za używanie lokalu) przekroczy w skali roku 3% wartości odtworzeniowej, może nastąpić tylko w uzasadnionych przypadkach. Na pisemne żądanie lokatora właściciel w terminie 7 dni obowiązany jest przedstawić na piśmie przyczynę podwyżki i jej kalkulację. Z kolei w ciągu 2 miesięcy od dnia wypowiedzenia dotychczasowego czynszu lokator może zakwestionować podwyżkę, wnosząc pozew do sądu o ustalenie, że podwyżka jest niezasadna, lub jest zasadna, lecz w innej wysokości, bądź to odmówić przyjęcia podwyżki ze skutkiem rozwiązania umowy z upływem okresu dokonanego wypowiedzenia.

1.3. Wprowadzona przepisami nowelizacji z 17 grudnia 2004 r. sądowa kontrola podwyższania czynszu, jak i sam ustawowy tryb podwyższania go są jednak wyłączone, jeśli podwyżka nie przekracza w skali roku 10% dotychczasowego czynszu albo dotychczasowych opłat.

Przewidziany ustawą o ochronie praw lokatorów sądowy tryb kontroli podwyżek opłat za używanie lokalu nie ma także zastosowania do członków spółdzielni mieszkaniowych oraz do osób niebędących członkami spółdzielni mieszkaniowych, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu (art. 4 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych; Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.).

2. Brak ustawowych kryteriów kontroli sądowej

2.1. Przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów nie wskazują jednak, i to jest zasadniczym ich mankamentem, na podstawie jakich kryteriów sądy powszechne mają dokonywać kontroli podwyżek czynszów i opłat za używanie lokali. Prowadzi to do sytuacji niekorzystnej z punktu widzenia praw i obowiązków zarówno właścicieli, jak i lokatorów. Tryb sądowej kontroli – bez normatywnego wskazania jej przesłanek – staje się tym samym, jeśli nie iluzoryczny, to na pewno bardzo utrudniony i nieprzewidywalny. Może on też prowadzić w tych warunkach do rozstrzygnięć zgoła arbitralnych. Jest bardzo prawdopodobne, że w istniejącym stanie prawnym sądy byłyby zmuszone nie tyle kontrolować sam prawny mechanizm podwyżek, co tworzyć ad hoc system kryteriów, pozwalających dopiero następnie ustalać zasadność podwyżki bądź oceniać jej wysokość. Należy jednocześnie podkreślić, że wyłączenie co do zasady trybu sądowej kontroli podwyżek czynszów i opłat w przypadku, jeśli nie przekraczają one w skali roku 10% dotychczasowego czynszu, albo dotychczasowych opłat za używanie lokalu, w wielu przypadkach będzie pozbawiało lokatorów koniecznej ochrony, a niejednokrotnie może doprowadzić w ciągu kilku lat do wywindowania czynszów na poziom obiektywnie nieusprawiedliwiony.

2.2. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że wprowadzony ustawą system ustalania górnego pułapu wysokości czynszu i opłat za używanie lokalu oraz kontrolowania określanych algorytmicznie jego podwyżek, usprawiedliwiony w okresie przejściowym – co Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał – nie może zadowalająco służyć ani ochronie praw właścicieli, ani ochronie usprawiedliwionych interesów lokatorów, którzy powinni być – w myśl art. 76 Konstytucji RP – chronieni przez władze publiczne przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Konieczne są więc kompleksowe regulacje tej materii, zachowujące jednocześnie rozwiązania elastyczne, „dostosowane do wymagań nowoczesnej gospodarki mieszkaniowej, które kładąc nacisk na swobodę stron w kształtowaniu wysokości czynszu, umożliwią jednocześnie skuteczną kontrolę przed dowolnością i nadużyciem tej swobody” (por. uzasadnienie wyroku z 19 kwietnia 2005 r., sygn. K 4/05).

3. Czynniki wpływające na wysokość tzw. czynszu początkowego

3.1. Problematyka kształtowania wysokości czynszu i opłat za używanie lokalu nie może być rozpatrywana jedynie w zakresie kryteriów i zasad ich podwyższania. Konieczne jest bowiem przede wszystkim ustawowe określenie punktu wyjścia – czyli elementów składowych czynszu, uwzględniających we właściwy sposób prawa właścicieli budynków.

Zarazem jednak, nie tracąc z pola widzenia koniecznej komplementarności relacji właściciel – lokator, trzeba mieć na uwadze, że istotą obowiązku lokatora jest płacenie czynszu ekonomicznie uzasadnionego, a zatem czynszu niewygórowanego, podyktowanego usprawiedliwionym interesem ekonomicznym właściciela.

3.2. Punktem wyjścia do określenia tak rozumianego czynszu powinno być wskazanie, że katalog jego elementów nie może pomijać kosztów remontów bieżących i eksploatacji budynku oraz odpowiednio liczonej amortyzacji, a także godziwego zysku. Tak właśnie ujmował istotę składników czynszu art. 17 rządowego projektu ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (druk sejmowy nr 59 z 3 listopada 1993 r.). Do tej koncepcji odwoływał się także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 4/05 ( III.3.2.).

Konieczność uwzględnienia w czynszu kosztów remontów i eksploatacji nie wymaga szerszego uzasadnienia; narzuca się z siłą oczywistości. Także i godziwy zysk związany z wykonywaniem prawa własności jest elementem niezbędnym dla zapewnienia rzeczywistej ochrony praw płynących z własności. Bez zysku nie może być mowy o nowych inwestycjach czy tylko modernizacjach, podyktowanych postępem technicznym, podejmowanych także w interesie i z korzyścią dla lokatorów. Przyszłe szczegółowe rozwiązania legislacyjne muszą uwzględniać jednak, że różne cele działalności podmiotów publicznych (Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne i samorządy) oraz prywatnych (w tym spółdzielczych) muszą różnicować także ich oczekiwania co do wysokości spodziewanego zysku. Należy też uwzględnić charakter podmiotów publicznych wynajmujących te lokale, gdzie zysk może lecz nie musi odgrywać istotnej roli. Element zysku z pewnością powinien jednak być wyłączony w przypadku konstruowania opłat (czynszów) za lokale socjalne i pomieszczenia tymczasowe. Trzeba także mieć na uwadze, że charakter i funkcja wkładów spółdzielczych powoduje, że kategoria zysku zasadniczo powinna być brana pod uwagę jedynie w przypadku opłat za lokale użytkowane przez osoby niebędące członkami spółdzielni mieszkaniowych (por. pkt 9.3.).

3.3. Za konieczny element składowy czynszu należy uznać także zwrot w odpowiednim czasie kapitału wyłożonego przez właściciela na wzniesienie budynku (ewentualnie na zakup związanej z nim nieruchomości), rozumianego jako podstawa odpowiednio liczonej amortyzacji. W przeciwnym wypadku wspólnota obywatelska skazana byłaby na powiększanie zasobu mieszkaniowego wyłącznie w oparciu o środki publiczne bądź znane formy współinwestowania użytkowników mieszkań, takie jak spółdzielnie czy towarzystwa budownictwa społecznego.

4. Dodatkowe instrumenty kontroli

Instrumentem pomocniczym, pozwalającym sądom na wnikliwą kontrolę podstaw ustalania czynszów oraz ich podwyżek, mógłby być m.in. tworzony przez administrację publiczną w dialogu społecznym z lokalnymi organizacjami lokatorów i właścicieli, system monitorowania opłat za używanie lokalu w poszczególnych gminach (ewentualnie dzielnicach dużych miast), przewidujący na przykład okresowe publikowanie informacji o wysokości przeciętnych opłat na danym terenie. Systemy takie są znane w niektórych krajach europejskich, jako tzw. lustro czynszowe; zbliżone w swojej funkcji do postulowanego rozwiązania są np. zbiory informacji tworzone w Polsce przez administrację podatkową. Tego rodzaju urzędowe publikacje stałyby się także pomocne przy ustalaniu czynszów i opłat w konkretnych budynkach na terenie danych miejscowości, na użytek umów indywidualnych określających tzw. czynsz początkowy.

5. Problematyka dodatków mieszkaniowych

Tak ustalona w odniesieniu do każdego indywidualnego domu mieszkalnego usprawiedliwiona wysokość czynszu lub innych opłat za używanie lokalu zderzałaby się często z faktycznymi możliwościami płatniczymi lokatorów, znajdujących się w gorszym położeniu ekonomicznym i niebędących w stanie, ze względu na poziom dochodów, regularnie wywiązywać się z obowiązku płacenia za używanie lokalu. W takich wypadkach lokatorzy gorzej sytuowani powinni być obejmowani systemem indywidualnych, usprawiedliwionych okolicznościami świadczeń ze środków publicznych, stanowiących realne wsparcie dla wywiązywania się z obowiązku regularnego uiszczania czynszu do pewnego wskazanego poziomu.

6. Sądowa kontrola podwyżek czynszu i innych opłat za używanie lokalu

6.1. Prawidłowe określenie elementów czynszu prowadzi do ustalenia jego właściwego poziomu i dopiero w tym momencie możliwe jest wskazanie przesłanek usprawiedliwiających podwyższanie czynszu i skutecznie kontrolowanych przez sąd. Przesłankami podniesienia poziomu czynszu albo innych opłat za używanie lokalu mogą być w szczególności inflacja, podwyższenie dotychczasowego standardu mieszkań i budynku jako całości, wzrost kosztów eksploatacji, w tym zmiany wysokości płaconych przez właścicieli podatków i opłat (poza tzw. opłatami niezależnymi od właściciela).

6.2. W tym miejscu konieczne jest zwrócenie uwagi na brak precyzji regulacji przewidującej obowiązek uiszczania czynszu lub innych opłat za używanie lokalu w dotychczasowej wysokości do czasu uprawomocnienia się orzeczenia sądu kończącego postępowania w sprawie kontroli podwyżki (art. 8a ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów). Na tle obecnego brzmienia tego przepisu może bowiem powstać uzasadniona wątpliwość, czy obowiązek wyrównania czynszu lub innej opłaty, jeśli podwyżka została przez sąd uznana za uzasadnioną w całości lub częściowo, obejmuje okres od dokonania podwyżki czy też powstaje dopiero z chwilą wydania prawomocnego wyroku. To drugie rozwiązanie mogłoby prowadzić do licznych przypadków nadużywania instytucji „zawieszenia podwyżki”, niebezpiecznych z punktu widzenia zasady pewności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji) i naruszających prawa właściciela (art. 64 Konstytucji).

6.3. Ustawodawca nie określił także, czy punktem początkowym dla liczenia 6-miesięcznego okresu, po którym może nastąpić podwyżka (art. 9 ust. 1), jest data złożenia oświadczenia o wypowiedzeniu czynszu czy innych opłat za używanie lokalu, data upływu okresu wypowiedzenia, czy może data uprawomocnienia się wyroku, jeśli lokator zakwestionował podwyżkę na drodze sądowej. Brak jednoznacznego wskazania, jak należy liczyć tak istotny dla całego mechanizmu kontroli podwyżek okres, musi być uznany za niedopuszczalny z punktu widzenia zasady poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji).

6.4. Trzeba także zauważyć, że na tle art. 8a ust. 7 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów powstaje zasadnicza wątpliwość co do tego, czy wyłączenie trybu kontroli określonej w art. 8a ust. 1-6 oznacza wyłączenie wszelkiej kontroli sądowej, także w trybie dotyczącym spraw cywilnych (np. w wyniku wniesienia powództwa przeciwko lokatorowi przez właściciela), czy też odnosi się tylko i wyłącznie do procedury kontrolnej wskazanej w ust. 1-6. Tego rodzaju niejasność konstrukcji prawnej powinna być również usunięta.

7. Opłaty niezależne od właściciela

Konieczne jest także zwrócenie uwagi, że ustawa o ochronie praw lokatorów wyłącza expressis verbis w art. 8a ust. 6 pkt 3 sądową kontrolę podwyżek opłat niezależnych od właściciela (art. 2 ust. 1 pkt 8), nie wskazując w żadnym innym miejscu (w całym systemie prawa) mechanizmu kontroli podwyżek tych opłat w ogóle. To zaś, zważywszy udział opłat w ogólnych kosztach związanych z używaniem lokalu, czyni ten brak bardzo istotnym mankamentem całościowej regulacji dotyczącej pozycji prawnej lokatora w ogóle. Mamy tu do czynienia z wymagającą usunięcia luką w prawie. Rzeczą ustawodawcy będzie więc rozważenie możliwości stworzenia odpowiednich mechanizmów kontroli podwyżek, także w odniesieniu do tej części wydatków lokatorskich.

8. Instrumenty niezbędnego wsparcia właścicieli

W pewnych sytuacjach może się okazać (dotyczy to przede wszystkim budynków prywatnych objętych nadzorem konserwatorskim), że prawidłowo ustalony czynsz nie będzie wystarczał na pokrycie wszystkich wydatków koniecznych dla prawidłowej eksploatacji, a w szczególności na niezbędne remonty czy wskazaną modernizację. Dla tego rodzaju ściśle określonych przypadków system finansów publicznych powinien przewidywać formy indywidualnego wsparcia dla właścicieli zobowiązanych do ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z utrzymaniem budynku. Wsparcie to może przybierać różne formy, poczynając od dotacji celowych, poprzez formy preferencyjnego kredytowania inwestycji wskazanego rodzaju, a na zwolnieniach podatkowych kończąc. Pamiętać bowiem należy, że pokaźna część substancji mieszkaniowej znajduje się w budynkach o szczególnej kulturowej wartości, podlegających ochronie ze względu na dobro wspólne, co nakłada na społeczności lokalne i ogół obywateli obowiązek wspierania właścicieli w wypełnieniu przez nich zwiększonych z tego tytułu obowiązków. Tego rodzaju pomoc w zmodyfikowanej, wynikającej ze specyfiki regulowanej materii postaci powinna także obejmować przypadki budynków nieposiadających wartości zabytkowej, lecz mających znaczenie dla społeczności lokalnej ze względu na konieczność zachowania szczególnej estetyki, podyktowanej na przykład miejscem położenia.

9. Minimum jednolitego standardu ochrony

9.1. Ustawodawstwo dotyczące ochrony lokatorów, będące wypełnieniem konstytucyjnej normy art. 75 ust. 2 i art. 76 Konstytucji, obejmuje wszystkie osoby fizyczne zajmujące lokale mieszkalne na podstawie tytułu innego niż własność. Jest poza sporem, że wszystkim postaciom tych praw, jako praw majątkowych, zapewniona jest ochrona przewidziana przez art. 64 ust. 2 Konstytucji. Z art. 75 ust. 2 Konstytucji nie wynika, że ochrona wszystkich lokatorów musi być uregulowana w jednej ustawie. Jeśli jednak poszczególne przypadki tej ochrony przewidziane są w różnych ustawach właściwych dla stosunków danego rodzaju, zróżnicowanie ochrony nie może by dowolne, ale powiązane być musi z charakterem prawnym tych stosunków. Uwaga ta odnosi się również do zróżnicowania środków ochrony, przewidzianych w tej samej ustawie.

9.2. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego dopuszczalne jest zróżnicowanie ochrony przed nadmiernie wysokimi opłatami za używanie lokalu zależnie od tego, czy lokatorem jest najemca lokalu, czy osoba, której przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu. Takie zróżnicowanie jest uzasadnione faktem, że w każdej z tych dwóch sytuacji odmiennie był gromadzony kapitał początkowy, konieczny do wzniesienia budynku. W przypadku spółdzielni mieszkaniowej został on zgromadzony kosztem jej członków, którzy zrzeszyli się w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych, a nie po to, aby zapewnić spółdzielni osiąganie dochodu ich kosztem. Natomiast wprowadzenie odmiennych zasad sądowej kontroli podwyższania czynszów i opłat z tytułu używania lokalu, wynikające z aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie praw lokatorów oraz z ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych – nie jest już uzasadnione. W jednym i drugim wypadku chodzi bowiem o identyczne cele tej kontroli oraz identyczne kryteria tej oceny, aczkolwiek katalog elementów opłat spółdzielczych z natury rzeczy musi być ograniczony. Ustawodawstwo musi w tym wypadku tworzyć konsekwentnie jednakowy poziom ochrony dla wszystkich lokatorów, określając pewne minimum standardu tej ochrony.

9.3. Tymczasem ustawa o ochronie praw lokatorów odmiennie niż ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) określa długość okresu między uzyskaniem przez lokatora informacji o podwyższeniu wysokości czynszu lub innej opłaty za używanie lokalu a aktualizacją obowiązku płacenia czynszu lub innej opłaty w podwyższonej wysokości. W wypadku czynszu termin – wynosi 3 miesiące (art. 8a ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów), a w wypadku opłat za używanie lokalu spółdzielczego – tylko 2 tygodnie (art. 4 ust. 8 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Dalsze nieuzasadnione zróżnicowanie polega na tym, że w razie zakwestionowania podwyżki najemca płaci czynsz w dotychczasowej wysokości (art. 7 ust. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów), zaś członek spółdzielni obowiązany jest, pomimo zakwestionowania podwyżki na drodze sądowej, do uiszczania opłat w podwyższonej wysokości (art. 4 ust. 8 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Inaczej też uregulowany został rozkład ciężaru dowodu zasadności podwyżki; udowodnienie przez członka spółdzielni, że podwyżka jest nieuzasadniona jest utrudnione wskutek tego, że przepisy nie gwarantują mu dostępu do dokumentacji prowadzonej przez spółdzielnię działalności gospodarczej.

10. Niespójność regulacji dotyczącej praw i obowiązków stron stosunku najmu lokalu mieszkalnego.

Trybunału Konstytucyjny uważa za konieczne także odniesienie się do rozbieżności w określeniu katalogu obowiązków wynajmującego i najemcy, wskazanych w nowych art. 6a-6f ustawy o ochronie praw lokatorów oraz w dotyczących najmu lokalu przepisach rozdziału II, działu I, tytułu XVII księgi trzeciej kodeksu cywilnego, mimo że przedmiot regulacji jest identyczny. Niezgodne z zasadami poprawnej legislacji jest zamieszczenie przepisów dotyczących wyłącznie stosunku najmu lokalu mieszkalnego nie w kodeksie cywilnym, zawierającym pełną regulację dotyczącą stosunku najmu, ale w ustawie, której przedmiotem jest ochrona praw ogółu lokatorów, a nie regulacja treści stosunku najmu.

* * *

Przedmiotem sygnalizacji Trybunał Konstytucyjny czyni uchybienia i luki, na których istnienie zwracał już uwagę w uzasadnieniach swoich wyroków, bądź w informacjach o działalności Trybunału Konstytucyjnego w ostatnich latach (zob. Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2004 r., Warszawa 2005, s. 66-67 i 69-77). Usunięcie ich w najbliższym czasie jest konieczne także ze względu na mającą w tym wypadku szczególne znaczenie zasadę społecznej gospodarki rynkowej. Aktualnie nie jest już możliwe fragmentaryczne, czy też przejściowe, regulowanie tej problematyki. Raz jeszcze wymaga podkreślenia, że konieczne są w tej materii rozwiązania kompleksowe, o celach wyraźnie określonych i zgodnych z Konstytucją.